CDAP - GE.2017.0083 - 2017-12-04 - A.________/Municipalité de Buchillon

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 4 décembre 2017

Composition

M. Robert Zimmermann, président; MM. Laurent Merz et Guillaume

Vianin, juges; Mme Elodie Hogue, greffière

Recourant

A.________ à ******** représenté

par Me Malek ADJADJ, avocat à Genève,

Autorité intimée

Municipalité de Buchillon, représentée par Daniel

PACHE, avocat à Lausanne,

Objet

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de

Buchillon du 18 avril 2017 refusant de donner suite à sa demande de mise à

disposition du cabanon ou du local de la station de relevage de ********

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________, né en 1971, s'est adressé le 26 août 2014 à la Municipalité

de Buchillon (ci-après: la Municipalité) pour savoir si un cabanon de pêche

pouvait être mis à sa disposition. Il a précisé suivre une formation de pêcheur

professionnel.

Le 8 octobre 2014, la Municipalité a autorisé A.________

à exercer la profession de pêcheur dans sa commune et a accepté de lui louer le

dépôt de ********, d'une surface d'environ 14 m2 pour un montant de

900 fr. par an, afin qu'il puisse y entreposer son matériel. Elle a ajouté

qu'elle serait vraisemblablement en mesure de lui attribuer un cabanon de

pêcheur. Une place d'amarrage lui a été octroyée pour son bateau. La

Municipalité a précisé que cette autorisation, à bien plaire, n'était pas

transmissible et qu'elle était exclusivement liée à l'activité de pêcheur

professionnel de l'intéressé. Elle a ajouté qu'elle espérait que A.________

offrirait aux Buchillonais la possibilité d'acheter le produit de sa pêche.

Le 23 janvier 2015, la Municipalité a fait parvenir

à A.________ le contrat de bail portant sur le dépôt de ********. Elle a rappelé

que l'utilisation du cabanon de pêcheur était conditionnée à l'exercice de

l'activité professionnelle de la pêche.

B.

Le 7 avril 2015, la Municipalité a informé A.________ que le dépôt de ********

ne pourrait temporairement pas lui être octroyé puisqu'il faisait l'objet d'un

autre contrat de bail encore en vigueur. Le contrat de bail conclu avec A.________

devait par conséquent être considéré comme "nul et non avenu".

Elle a ajouté qu'elle mettait néanmoins à disposition de A.________ le couvert

devant le bâtiment administratif afin qu'il puisse y vendre son poisson.

Le 15 septembre 2015, la Municipalité a informé

l'intéressé qu'un cabanon nouvellement construit lui serait prochainement

attribué. Pour le bon ordre de ses dossiers, elle a prié A.________ de lui

faire parvenir une copie de son permis de pêche.

A.________ a transmis une copie de son permis de

pêche SaNa. Il s'agit d'une attestation de compétences délivrée par le Réseau

de formation des pêcheurs suite à la réussite d'un examen différent de l'examen

cantonal. Il ne permet pas l'exercice de la pêche professionnelle.

C.

Le 7 décembre 2015, lors d'un entretien avec la Municipalité, une

convention a été signée entre les parties et dispose notamment ce qui suit:

"L'utilisation des cabanons / cabanes de pêcheur fait

l'objet d'une autorisation à bien plaire, non transmissible et strictement liée

à l'exercice professionnel de la pêche. Cette autorisation ne pourra en aucun

cas être renouvelée au bénéfice d'une autre personne ou pour un usage

différent."

Le même jour, un cabanon de pêche neuf a été mis à

disposition de A.________.

D.

Le 19 juillet 2016, la Municipalité a interpellé la Préfecture du

district de Morges afin de savoir si les personnes exerçant la pêche

professionnelle sur son territoire étaient titulaires des autorisations

idoines. La Préfecture a répondu que A.________ était "en possession

d'un permis de pêche annuel 2ème classe (traîne) sur le lac Léman

(non professionnel), délivré le 13 janvier 2016", à la différence des

deux autres pêcheurs qui étaient titulaires d'un permis de pêche professionnel.

Le 9 août 2016, la Municipalité a annulé la

convention du 7 décembre 2015, refusé d'attribuer à A.________ le local de ********

à compter du 1er janvier 2017 et lui a demandé de restituer le

cabanon de pêche au motif qu'il n'était pas au bénéfice d'un permis de pêche

professionnel au moment de la conclusion de la convention.

Les 12 et 13 septembre 2016, A.________ a passé son

examen de pêcheur professionnel.

Il a formé recours contre la décision de la

Municipalité du 9 août 2016 devant la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal, se plaignant d'une violation du droit d'être entendu. Le 9

décembre 2016, l'autorité intimée a révoqué sa décision. La cause a été rayée

du rôle (décision GE.2016.0131 du 6 février 2017).

Un entretien entre les parties s'est déroulé le 23

janvier 2017 au cours duquel A.________ a indiqué à l'autorité intimée qu'il

avait réussi l'examen de pêcheur professionnel mais qu'il demeurait dans

l'attente de la délivrance d'une concession de pêche de l'Etat de Vaud, qui n'était

accordée qu'aux meilleurs candidats aux examens du permis. Il a expliqué qu'il

pêchait néanmoins depuis 2013 pour le compte d'un professionnel, mais qu'il n'a

plus exercé cette activité en 2016.

Par courrier du 23 mars 2017, A.________ a expliqué

à la Municipalité que, dans l'attente d'un droit de pêche individuel, il

bénéficiait du droit de pêcher d'un de ses confrères qu'il remplaçait, ce droit

pouvant être renouvelé de mois en mois. Il a également confirmé souhaiter

prendre part à un projet de développement durable concernant la pêche.

E.

Le 18 avril 2017, la Municipalité a rendu une nouvelle décision par

laquelle elle confirme que le local de ******** et le cabanon de pêcheur ne

peuvent être attribués à A.________.

A.________ a interjeté un recours devant la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision du 18

avril 2017 concluant à son annulation.

La Municipalité propose le rejet du recours.

Lors du second échange d'écritures, les parties ont

maintenu leurs conclusions. Le recourant a produit une lettre du 25 juillet

2017 émanant de la Direction générale de l'environnement (DGE) l'informant que

la décision de l'autoriser à ouvrir une exploitation de pêche professionnelle

interviendra durant l'année 2018, sous réserve de l'approbation de la Cheffe de

département.

F.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Le litige porte sur le point de savoir si l'autorité intimée était en

droit d'annuler la convention conclue avec le recourant au motif que ce dernier

n'est pas au bénéfice d'un permis de pêche professionnel.

2.

Le recourant sollicite à titre de mesures d'instruction qu'il soit

procédé à l'audition des parties et à celle de B.________, chef de la section

Chasse, pêche et surveillance de la DGE.

a) Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2

de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment celui de faire administrer les preuves,

pour autant qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents

(cf. ATF 139 II 489 consid.

3.3

p. 496); il ne comprend en revanche pas le droit d'être entendu oralement (ATF 140 I 68 consid.

9.6.1

p. 76; 134 I 140 consid. 5.3

p. 148). L'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves

administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une

manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont

encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener

à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid.

6.3.1

p. 299; 137 III 208 consid.

2.2

p. 210).

b) Le dossier de la cause est suffisamment complet

pour permettre à la Cour de statuer en toute connaissance de cause. Le

recourant a déjà eu maintes fois l'occasion de s'expliquer par écrit et a été

entendu oralement par une délégation de la Municipalité avant qu'elle ne rende

une décision à son encontre. Les propos des parties ont été ténorisés dans un

procès-verbal produit par la Municipalité dans le cadre de la présente

procédure. La Cour estime qu'entendre le recourant afin qu'il exprime oralement

ce qu'il a déjà largement exposé par écrit n'est pas nécessaire. S'agissant de

l'audition de B.________, elle n'est pas à même d'apporter plus de renseignements

pertinents que ceux déjà mentionnés dans son courrier du 25 juillet 2017. Il y

a ainsi lieu de rejeter, par appréciation anticipée des moyens de preuve, la

requête du recourant tendant à la tenue d'une audience.

3.

a) Aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'Etat et les

particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Cela

implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement

contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). Découlant

directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique,

le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il

met dans les assurances reçues des autorités. Il le protège donc lorsqu'il a

réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement

déterminé de l'administration (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2 p. 103; 137 I 69

consid. 2.5.1 p. 72/73; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170). Un renseignement ou une

décision erronés de l'administration peut obliger celle-ci à consentir à un

administré un avantage contraire à la loi, à condition que le renseignement

était univoque; que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à

l'égard de personnes déterminées; qu'elle ait agi dans les limites de sa

compétence ou que l’administré disposait de motifs suffisants pour le croire;

que l'administré n'ait pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du

renseignement obtenu; qu'il se soit fondé sur celui-ci pour prendre des

dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice; que la loi

n'ait pas changé depuis le moment où le renseignement a été donné; que

l’intérêt à l’application correcte du droit ne l’emporte pas sur celui lié à la

protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193/194; 129 II 361

consid. 7.1 p. 381; 127 I 31 consid. 3a p. 36).

b) L'autorité intimée exclut que le recourant puisse

invoquer sa bonne foi. Elle considère qu'il ne pouvait ignorer que le local de ********

et le cabanon lui seraient remis exclusivement dans le cadre de l'exercice professionnel

de la pêche et que, pour ce faire, il devait bénéficier des autorisations

nécessaires. A cela, le recourant oppose que l'autorité intimée n'a jamais

exigé que le recourant fût au bénéfice d'un permis de pêche professionnel et qu'il

n'a jamais prétendu être en possession d'un tel permis. De plus, avant que la

convention du 7 décembre 2015 ne fût signée, l'autorité s'est contentée de demander

une copie de son permis de pêche et s'est satisfaite de la présentation de l'attestation

SaNa.

En vertu de l'art. 16 al. 1 de la loi vaudoise sur

la pêche (LPêche; RSV 923.01), le département arrête les conditions d'octroi

des permis de pêche professionnelle. Le Concordat sur la pêche dans le lac

Léman (C-Pêche-L; RSV 923.95) dispose à son art. 9 que :

" 1 Les permis sont les suivants:

a. le permis

de 1re classe, donnant le droit de pêcher avec tous les engins

figurant dans les chapitre IV et V du règlement intercantonal;

b. le permis

spécial, donnant le droit de pêcher avec la moitié des engins figurant dans le

chapitre IV du règlement intercantonal, à l'exclusion de la senne et des pics,

ainsi qu'avec tous les engins figurant dans le chapitre V dudit règlement;

c. le permis

de 2e classe, donnant le droit de pêcher avec les engins figurant

dans le chapitre V du règlement intercantonal;

d. le permis

de 3e classe, donnant le droit de pêcher avec les engins figurant

dans le chapitre V du règlement intercantonal, hormis la ligne traînante.

2.

Une personne ne peut être titulaire

simultanément de plus d'un permis.

3.

Le permis de 1re classe et le permis

spécial sont les permis de pêche professionnelle."

L'art. 14 al. 1 C-Pêche-L précise que:

" Seules peuvent obtenir un permis de 1re

classe les personnes qui:

a. sont âgées

de 18 ans révolus au moins;

b. sont

domiciliées dans le canton auquel la requête est présentée;

c. s'engagent

à pratiquer personnellement la pêche pour leur propre compte et comme métier

principal, c'est-à-dire comme métier leur rapportant au moins 75% de leurs

ressources professionnelles nettes;

d. ne sont pas

bénéficiaires d'un permis de pêche professionnelle valable pour des eaux autres

que le lac Léman;

e. possèdent

les qualités professionnelles nécessaires au vu du résultat d'un examen

officiel, dont les modalités sont fixées dans le règlement d'exécution."

Le règlement d'exécution du concordat intercantonal

sur la pêche dans le lac Léman (RC-Pêche-L; RSV 923.95.1) prévoit à son art. 4

que le nombre maximum de titulaires de permis de pêche professionnelle est fixé

à 107 pour l'ensemble des eaux suisses du lac Léman, à savoir 84 pour le Canton

de Vaud, 19 pour le Canton de Genève et 4 pour le Canton du Valais. L'art. 9

RC-Pêche-L précise que si le nombre de candidats qui ont réussi l'examen est

supérieur au nombre d'exploitations ouvertes, l'autorisation est attribuée à ceux

d'entre eux qui ont obtenu les meilleurs résultats. Les candidats qui ont

réussi l'examen, mais qui ne sont pas autorisés à ouvrir une exploitation de pêche

en vertu des dispositions de l'art. 9 al. 1 RC-Pêche-L, sont autorisés à ouvrir

une exploitation au fur et à mesure que des anciennes exploitations sont

libérées.

La diligence à observer s'apprécie en l'espèce

d'après les connaissances et les capacités d'un pêcheur professionnel, non

d'après celles d'un juriste. On ne peut donc pas exiger la consultation d'une

ordonnance (ATF 137 I 69 consid. 2.5.2, p. 73; 132 II 21 consid. 6, p. 35). Lorsque

le recourant a pour la première fois le 26 août 2014 approché la Municipalité

pour se renseigner sur l'éventuel octroi d'un cabanon de pêche, il a précisé

être "actuellement en formation de pêcheur professionnel".

S'en est suivi des entretiens entre les parties qui n'ont pas fait l'objet de

procès-verbaux. Cela étant, les courriers de la

Municipalité du 8 octobre 2014 et du 23 janvier 2015 ainsi que la convention

signée le 7 décembre 2015 mentionnaient tous que la mise à disposition du local

de ******** et du cabanon était strictement liée à l'exercice de l'activité

professionnelle de la pêche par le recourant. Il semble ainsi évident qu'afin

d'exercer la pêche à titre professionnel, il faille détenir toutes les

autorisations nécessaires. Le recourant était parfaitement conscient des

prérequis exigés par la DGE pour obtenir un tel permis, puisqu'il a passé

l'examen officiel en septembre 2016 et qu'il demeure depuis dans l'attente de

l'autorisation professionnelle. Les restrictions liées aux contingents lui ont

été expliquées par courrier de la DGE du 14 décembre 2016 et par courrier

non daté du Service de la chasse, de la pêche et de la faune du Canton du

Valais. Le recourant, qui a entrepris ces démarches en parallèle de celles avec

la Municipalité, savait pertinemment qu'il ne bénéficiait pas de l'autorisation

pour exercer la pêche professionnelle.

Par courrier du 15 septembre 2015, l'autorité

intimée a prié le recourant de lui faire parvenir son "permis de pêche",

ce que le recourant a fait, en produisant une copie du permis de pêche SaNa. Selon

les renseignements pris auprès de la Préfecture de Morges, il s'avère que le

recourant n'est titulaire que du permis de pêche 2e classe, qui

permet de pêcher "à la traîne" et non du permis 1ère

classe (professionnel). Bien qu'il soit malheureux que la Municipalité n'ait

pas précisé dans son courrier du 15 septembre 2015 qu'elle souhaitait recevoir

une copie du permis de pêche "professionnel" du recourant, ce dernier

aurait dû comprendre la réquisition de l'autorité intimée dans ce sens au vu de

l'importance clairement reconnaissable accordée par elle à l'exercice de la

pêche professionnelle.

Le recourant fait valoir qu'il a effectué plusieurs

remplacements pour le compte de pêcheurs professionnels qui se sont trouvés temporairement

dans l'impossibilité d'exercer. Ces remplacements l'auraient occupé de manière discontinue

depuis 2013 jusqu'au début de l'année 2016, puis à nouveau en 2017. Conformément

à l'art. 21 al. 2 C-Pêche-L, les titulaires d'un permis de 1re classe

peuvent en tout temps se faire remplacer, moyennant l'autorisation du service

de la pêche du canton qui a délivré le permis, par une personne ne tombant pas

sous le coup des dispositions de l'art. 13, à qui le droit de pêche ou un

permis n'a pas été retiré en vertu de l'art. 19, et offrant des qualités

professionnelles suffisantes. En l'occurrence, le recourant a produit les

autorisations de remplacement de la DGE uniquement pour les périodes allant du

15.

au 25 mai 2015, du 1er au 15 août 2015, du 3 février au 1er

avril 2017 et du 15 septembre au 15 octobre 2017. Entre temps, rien ne prouve

qu'il ait exercé son métier de pêcheur. Ainsi, tout au plus pourrait on lui

accorder le bénéfice du doute sur le fait qu'il ait pensé qu'en effectuant des

remplacements pour le compte d'autres pêcheurs professionnels, il remplissait

la condition de l'exercice de la pêche professionnel posée par l'autorité

intimée pour l'utilisation du local de ******** et du cabanon. En revanche, le recourant

aurait dû savoir qu'en cessant son activité de pêcheur en 2016, cette condition

n'était plus remplie.

Pour le surplus, le recourant n'allègue pas avoir

pris des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice en se

fiant à l'assurance donnée par l'autorité intimée qu'il disposerait du local de

******** et du cabanon de pêche. Il semblerait au contraire qu'il n'utilise pas

le cabanon en question, qu'il considère trop petit. Or cette condition de la

prise de dispositions irréversibles est indispensable à celui qui invoque le

principe de la confiance. Il en découle que le recourant ne peut se prévaloir

de ce principe.

4.

Il reste à examiner si la Municipalité a abusé de son pouvoir

d'appréciation en annulant la convention signée entre les parties le 7 décembre

2015.

au motif que le recourant n'était pas titulaire d'un permis de pêche

professionnel.

a) Dans le canton de Vaud, les lacs, rivages, grèves

sont du domaine public (art. 138 al. 1, ch. 2 de la loi d’introduction dans le

canton de Vaud du Code civil suisse du 30 novembre 1910). Ainsi en est-il des

eaux du lac Léman. Le droit d’en disposer appartient à l’Etat qui peut en

octroyer l’usage pour des ports sous forme de concession (art. 24 de la loi du

5.

septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine

public). L’Etat a fait usage de cette faculté et a délivré une concession à la

Commune de Buchillon le 12 janvier 1954. La Plage ********, où sont érigés le

cabanon et le local litigieux, se situe le long du lac Léman sur la parcelle ********

qui fait également l'objet de la concession étatique. Cette concession permet à

la municipalité d'accorder elle-même des droits d'usage du domaine public aux

particuliers en leur permettant de stationner leur bateau de manière permanente

à un endroit déterminé du domaine public de manière exclusive ou de céder

l'usage des cabanons de pêcheurs. Il s’agit ainsi de l’octroi d’un usage

privatif du domaine public soumis à autorisation. Les conventions conclues

entre les particuliers et la commune concernée peuvent donc être qualifiées de "sous-concession

du domaine public" car la commune dispose ainsi du droit d’usage qui

lui est conféré par l’Etat pour le transférer momentanément à des particuliers.

En tant que tel, ce transfert est exclusivement régi par le droit public (arrêt

GE.2007.0043 du 24 août 2007 consid. 2b).

Il y a abus du pouvoir

d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du

pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui

manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions

légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que

l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de

la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140

consid. 4.1.3 p. 140).

b) En l'occurrence, le but de l'autorité intimée

était de bénéficier d'un pêcheur professionnel supplémentaire sur son

territoire. Elle se réjouissait du fait que le recourant propose de vendre son

poisson à la population buchillonnaise. Or le recourant n'a jamais concrétisé

ce projet. Il n'est en outre pas certain qu'il puisse effectuer des

remplacements de manière continue pour le compte d'autres pêcheurs

professionnels jusqu'à ce qu'il obtienne sa propre autorisation. Les pièces

produites à cet égard démontrent au contraire que ces remplacements sont

effectués sporadiquement. S'agissant de l'octroi d'un permis professionnel en

2018, le courrier du 25 juillet 2017 de la DGE réserve la position de la Cheffe

de département. Néanmoins, une fois ce permis obtenu, rien n'empêche le

recourant de solliciter à nouveau la Municipalité afin qu'elle examine la

possibilité de mettre à sa disposition un cabanon de pêcheur. Pour l'heure, on

ne peut contraindre l'autorité intimée de céder l'usage du local de ******** et

du cabanon à une personne qui ne dispose pas de l'autorisation professionnelle

pour pêcher. Le fait que le recourant ait réussi en 2016 son examen de pêcheur

n'y change rien puisqu'il se trouve toujours dans l'impossibilité de pratiquer

la pêche professionnelle de manière indépendante. Il s'en suit que l'autorité

intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en annulant la convention

du 7 décembre 2015.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la

confirmation de la décision attaquée.

Les frais de justice, par 1'000 fr., sont mis à la

charge du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1 de la loi sur la procédure

administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Ce dernier devra également s'acquitter

d'une indemnité pour les dépens, arrêtée à 2'000 francs (art. 55 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Buchillon du 18 avril 2017 est

confirmée.

III.

Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.

IV.

Le recourant versera la somme de 2'000 (deux mille) francs à la

Municipalité de Buchillon à titre de dépens.

Lausanne, le 4 décembre 2017

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.