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Décision

GE.2017.0086

CDAP - GE.2017.0086 - 2018-01-09 - A.________/Département des infrastructures et des ressources humaines

9 janvier 2018Français29 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

Par courrier électronique du 9 mars 2017, A.________ s'est adressé au Secrétariat

général du Département des infrastructures et des ressources humaines (SG-DIRH)

en indiquant qu'il avait été informé qu'un audit technique portant sur

l'application ACTIS - application mise à disposition du public par

l'administration cantonale relative à la saisie, au traitement et au suivi des

demandes de permis de construire, ainsi qu'aux dossiers de construction - avait

été réalisé à la fin de l'année 2015. A.________ demandait à recevoir une copie

du rapport d'audit, le cas échéant qu'on lui indique tout autre moyen par

lequel il pourrait consulter gratuitement ce document. Il s'est référé aux art.

8 et ss de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; RSV 170.21).

Le SG-DIRH a répondu à A.________, par courrier

électronique du 24 mars 2017, que le rapport d'audit ne pouvait pas lui être transmis

pour des raisons de confidentialité. Il s'agissait du support écrit d'une

présentation orale comprenant des diapositives. Toutefois afin de répondre à sa

demande, il lui était donné la possibilité de consulter les recommandations figurant

dans le rapport (diapositives 56 à 68), les modalités de cette consultation devant

lui être transmises ultérieurement.

A.________ s'est adressé au SG-DIRH, le même jour,

afin qu'il lui indique quels intérêts prépondérants au sens de l'art. 16 LInfo justifiaient

de lui refuser l'accès à l'intégralité du rapport.

Le 27 mars 2017, A.________ a requis du SG-DIRH qu'il

rende une décision formelle au sens de l'art. 42 de la loi du 28 octobre 2008 sur

la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36).

B.

Par décision du 25 avril 2017, le Secrétaire général du Département des

infrastructures et des ressources humaines a refusé de transmettre à A.________

l'intégralité du rapport d'audit technique. Il a toutefois autorisé l'intéressé

à consulter les recommandations faites par l'auditeur (diapositives 56 à 68)

dans un lieu et à une date à convenir. Les motifs sur lesquels le SG-DIRH s'est

fondé pour refuser la transmission de la totalité du rapport d'audit sont les

suivants:

"Nous considérons que la

diffusion de ce rapport est susceptible de perturber le processus de décision.

En effet, l'étude en vue du remplacement de l'application ACTIS est en cours et

va se prolonger jusqu'au 2ème semestre 2018. Il est nécessaire, au vu

des nombreux acteurs sollicités, de la complexité des multiples processus à

coordonner et de l'impact organisationnel, que ce travail d'analyse puisse

s'effectuer dans toute la sérénité nécessaire et en dehors de toute pression

externe ou agitation médiatique. Or, dans ce contexte, la communication de la

présentation à laquelle vous souhaitez avoir accès, qui porte non seulement sur

l'application elle-même, mais sur la gestion par les divers services concernés,

est de nature à perturber le processus de reconstruction en cours. Cela est

d'autant plus vrai que ladite présentation, destinée uniquement à un usage

interne, n'est pas rédigée sous forme de rapport et est donc difficilement

compréhensible sans les explications orales fournies par l'auditeur à l'époque.

Elle est donc susceptible d'être mal comprise ou mal interprétée, ce qui

contribuerait encore à perturber le processus en cours en suscitant des

questions et interrogations, voire des critiques auxquelles les personnes en

charge du projet devraient répondre alors qu'elles ne sont peut-être pas encore

en mesure de le faire et qui nuiraient à la sérénité dans laquelle ce projet

délicat doit être mené. Dans ce cadre, on relève également que les travaux

menés actuellement conduiront à la rédaction d'un exposé des motifs et projet

de décret à l'intention du Grand Conseil, lequel sera nanti dans ce cadre d'une

analyse complète incluant les résultats de l'audit. La publication prématurée

de la présentation en cause risquerait en revanche de susciter l'incompréhension

du parlement et de perturber ainsi sensiblement le processus décisionnel devant

mener à l'adoption du décret d'investissement nécessaire à la poursuite des

travaux de développement d'un nouvel outil."

C.

Par acte du 26 mai 2017, A.________ recourt contre cette décision devant

la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à ce

que le SG-DIRH lui transmette le rapport d'audit technique dans les meilleurs

délais.

Le Secrétariat général du Département des

infrastructures et des ressources humaines a répondu le 19 juin 2017 en

concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il

conclut subsidiairement, en cas d'admission du recours, à ce que le recourant

soit autorisé à consulter dans les locaux du département le rapport litigieux et

qu'il lui soit interdit de rendre public le contenu de celui-ci, en particulier

sur son site internet. En substance, l'autorité intimée fait valoir que le rapport

d'audit n'est pas un document officiel au sens de l'art. 9 LInfo. Il s'agirait d'un

texte fragmentaire très difficilement compréhensible sans les explications de

l'auditeur. Elle fait également valoir un intérêt public prépondérant à ce que

le document ne soit pas diffusé (art. 16 al. 2 let. a LInfo) car cela risquerait

selon elle de perturber le processus de décision en cours pour le remplacement

de l'application ACTIS. Cela étant, l'autorité intimée rappelle que le

recourant a pu prendre connaissance des recommandations figurant dans le

rapport.

Le recourant a répliqué le 5 juillet 2017. Il prend les

conclusions suivantes:

"I. Principalement:

Le recours est accepté, et

conséquemment l'intimé transmet au recourant le document demandé dans les

meilleures délais.

II. Subsidiairement:

En cas de rejet du recours, le

recourant est autorisé à consulter sur place le document demandé, avec la

possibilité de prendre des photo[graphies] (gratuitement) ou de demander une

copie (gratuite ou contre l'émolument habituel), avec interdiction de publier

ledit document sur son site Internet.

IV. Plus subsidiairement encore:

En cas de rejet du recours, le

recourant est autorisé à consulter sur place le document demandé, avec

possibilité de prendre des notes manuscrites (gratuitement)."

Dans sa réplique (p. 6), le recourant prend des

conclusions supplémentaires, à savoir la production de "la liste

exhaustive des documents transmis au Conseil d'Etat en vue de son vote lors de

la séance du 16 décembre 2015 d'un crédit d'étude pour le projet CAMAC

2020" et, le cas échéant, le ou les éventuels documents en lien avec

l'audit technique – hormis le rapport litigieux – qui auraient été transmis au

Conseil d'Etat "par exemple une éventuelle reformulation sous la forme

d'un rapport mieux compréhensible".

D.

Suite à la demande du juge instructeur du 6 juillet 2017, l'autorité

intimée a produit le document intitulé "Audit – EDV Actis du 29 janvier

2015", qui a été élaboré par B.________. Le recourant a été informé qu'il

ne pouvait pas le consulter pendant la procédure de recours, en vertu de l'art.

36 LPA-VD.

Le 22 août 2017, le juge instructeur a tenu une

audience d'instruction et de conciliation. La conciliation n'a pas abouti. Lors

de l'audience, l'autorité intimée a indiqué qu'en cas d'admission du recours,

le rapport "Audit – EDV Actis du 29 janvier 2015" devrait être

caviardé de la manière suivante (d'après le procès-verbal de l'audience):

"p. 4, 1ère colonne, suppression de

trois noms propres,

p. 8, 1ère section, suppression de trois

noms propres,

p. 17, 1ère section, suppression d’un nom

propre,

p. 24, milieu, suppression d’un code informatique,

p. 39, 1ère section, suppression de trois

noms propres,

p. 69, dernière colonne, suppression de toutes les

estimations en jours."

Le recourant ne s'est pas opposé à ce que ces

éléments soient supprimés.

Considérants

1.

La loi sur l'information s'applique au Conseil d'Etat et à son

administration, à l'exclusion de ses fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1

let. b LInfo). La décision attaquée est un refus partiel de transmettre un

document détenu par le SG-DIRH. Un recours au Tribunal cantonal est ouvert

contre une telle décision en vertu des art. 20 et 21 LInfo. Déposé dans le

délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps

utile. Le recourant, destinataire de la décision attaquée, a qualité pour

recourir (art. 75 let. a LPA-VD – par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours

satisfait en outre aux conditions formelles énoncées à l'art. 79 al. 1 LPA-VD.

Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

Cela étant, dans sa réplique du 5 juillet 2017, le

recourant prend, outre ses conclusions en annulation ou modification de la

décision attaquée, des conclusions supplémentaires tendant à ce qu'il soit

autorisé à consulter tous autres documents en lien avec l'audit technique

réalisé en janvier 2015 qui auraient été transmis au Conseil d'Etat. Cette

demande sort clairement du cadre de l'objet du litige, lequel porte sur le

refus partiel d'autoriser le recourant à consulter le rapport d'audit technique

du 29 janvier 2015. Ces conclusions supplémentaires sont partant irrecevables

(cf. art. 79 al. 2 LPA-VD).

2.

Le litige porte sur le refus du SG-DIRH de donner au recourant la

possibilité de prendre connaissance de l'intégralité du rapport d'audit

technique du 29 janvier 2015 (70 pages ou diapositives), après qu'il a pu

consulter les recommandations finales de ce document, soit les diapositives 56

à 68.

a) Selon l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution

du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), les libertés d'opinion

et d'information comprennent notamment le droit de consulter les documents

officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne

s'y oppose. En outre, l'Etat et les communes informent la population de leurs

activités selon le principe de la transparence (art. 41 Cst-VD).

La LInfo garantit la transparence des activités des

autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1

al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à

l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment

l'information remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo).

Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements,

informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi,

en particulier l'administration cantonale, sont par principe accessibles au

public. Par document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit

son support, qui est élaboré et détenu par les autorités, qui concerne

l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel

(art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (GE.2014.0205 du 24 avril

2015.

consid. 3a; EMPL loi sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC]

septembre-octobre 2002, p. 2647).

Les documents officiels sont ceux qui ont atteint

leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un

document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer

ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin. Des exemples de

documents inachevés sont des textes raturés ou annotés, la version provisoire

d'un rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les notes de

travail informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives de

séance. Plusieurs indices permettent de considérer un document comme achevé. Il

s'agit par exemple de la signature ou de l'approbation d'un document, même si

inversement, l'absence de signature ou d'approbation ne signifie pas

automatiquement qu'un document n'est pas achevé. Un autre indice est celui de

la transmission d'un document à l'interne ou à l'extérieur de l'administration.

Le support sur lequel se trouve le document officiel n'est pas un critère déterminant.

Il s'agit donc bien de données directement perceptibles (notamment écrites). Le

document demandé dans lequel l'information est contenue doit en outre se

trouver effectivement en possession de l'autorité sollicitée. La loi ne vise

pas seulement les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus

par elle. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une

action administrative des autorités (GE.2013.0019 du 27 mai 2013 consid. 2a; voir

également EMPL loi sur l'information, BGC septembre-octobre 2002 p. 2634 ss, p.

2647-2649).

En revanche, les documents internes, notamment les

notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou

entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à l'information

garanti par la LInfo (art. 9 al. 2). L'art. 14 du règlement d'application de la

LInfo du 24 septembre 2002 (RLInfo; RSV 170.21.1) précise la définition des

documents internes: il s'agit des notes et courriers échangés entre les membres

d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre

leurs collaborateurs personnels, ainsi que des documents devant permettre la

formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale. Selon la

jurisprudence, le caractère de document interne doit être reconnu aux documents

dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation

de la volonté de l’autorité dans un cas d’espèce. Seuls les documents

contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation

politique qui nécessite une prise de décision pourraient, de cas en cas, être

soustraits au droit à l’information (GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 2c; GE.2011.0176

du 27 avril 2012 consid. 2c; GE.2008.0094 du 22 août 2008 consid. 2b).

b) L'autorité intimée fait valoir que le document litigieux

est constitué d'un ensemble de 70 diapositives qui ont été projetées lors de la

présentation orale des résultats de l'audit réalisé en 2015 sur l'application ACTIS.

Il ne s'agirait pas d'un document achevé et il serait uniquement destiné à un

usage interne. Elle conteste dès lors qu'il puisse être qualifié de document

officiel au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo.

En l'occurrence, le rapport d'audit technique a été

établi par un mandataire externe de l'administration cantonale. Il n'est pas

destiné à un usage personnel d'un collaborateur de l'administration mais il concerne

l'accomplissement d'une tâche publique - en relation avec la gestion des

dossiers des projets de construction dans le canton de Vaud. Ce document

comporte des données techniques, un diagnostic des problèmes et des solutions,

ainsi que des recommandations. Il ne contient a priori pas une

appréciation politique ou stratégique nécessitant une prise de position de

l'Etat; l'autorité intimée ne le soutient au demeurant pas. Quant au fait qu'il

soit le support écrit de la présentation orale faite par les auditeurs externes

en janvier 2015 et qu'il ne contienne dès lors pas l'intégralité des

informations qui ont été communiquées lors de cette présentation, cela ne

permet pas encore de qualifier ce document d'inachevé. Au contraire, tout

indique que le cabinet d'audit estimait avoir achevé sa mission, les

diapositives contenant, avec les commentaires oraux, les renseignements qui

devaient être communiqués à l'administration cantonale. A cet égard, l'autorité

intimée ne soutient pas que le rapport litigieux serait une version provisoire

et qu'un autre document plus complet devrait lui être transmis. Par ailleurs,

le fait que l'audit prenne place dans un processus de décision qui n'est pas

terminé et qui devrait conduire le Grand Conseil à se prononcer sur une demande

de crédit d'ouvrage pour le remplacement de l'application ACTIS, ne permet pas

de considérer que le rapport, qui a été communiqué au SG-DIRH en janvier 2015, serait

lui-même inachevé. En définitive, le rapport d'audit litigieux remplit les conditions

cumulatives définies à l'art. 9 al. 1 LInfo (cf., supra, consid. 2a), à savoir

qu'il s'agit d'un document achevé, détenu par l'autorité, relatif à

l'accomplissement d'une tâche publique, et qui n'est pas destiné à un usage

personnel du secrétaire général ou de ses collaborateurs. Il doit par

conséquent être qualifié de document officiel.

c) Le droit à l'information institué par la LInfo

n'est toutefois pas absolu. L'art. 16 LInfo prévoit des exceptions. Cette

disposition a la teneur suivante:

"1 Les autorités peuvent à

titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,

de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des

intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

2.

Des intérêts publics prépondérants

sont en cause lorsque:

a. la diffusion d'informations, de

documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de

perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des

autorités;

b. une information serait

susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

c. le travail occasionné serait

manifestement disproportionné;

d. les relations avec d'autres

entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.

3.

Sont réputés intérêts privés

prépondérants :

a. la protection contre une

atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la

personne concernée;

b. la protection de la

personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;

c. le secret commercial, le secret

professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

4.

Une personne déterminée sur

laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être

informée préalablement.

5.

Elle dispose d'un délai de dix

jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au

sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données ou pour faire

valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même loi."

Selon l'exposé des motifs du projet de loi sur

l'information (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2634 ss), la définition des

notions d'intérêt public ou privé prépondérant comprend les aspects suivants

(p. 2655 ss):

"a)

La diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de

projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de

décision ou le fonctionnement des autorités;

Tous les

documents qui doivent faire l’objet d’une décision du Conseil d’Etat sont par

définition soustraits au principe de transparence avant que le Conseil d’Etat

n’ait pu formellement prendre sa décision. En effet, une diffusion d’un tel

document durant cet intervalle serait de nature à compromettre le

fonctionnement normal de l’autorité. Cet article ne doit cependant pas vider la

loi de son contenu au motif que tout projet devant être soumis au Conseil

d’Etat doit être tenu pour secret. En effet, il est imaginable qu’il soit fait

état de l’existence de certains projets avant décision sans que le contenu précis

de ces projets soit entièrement dévoilé au public.

Un type

de documents doit être spécialement mentionné, il s’agit des propositions

départementales qui accompagnent systématiquement tout projet de décision à

soumettre au Conseil d’Etat. Ces propositions sont visées par le présent projet

de loi. Néanmoins, plusieurs réserves doivent être amenées. Premièrement, ces

propositions ne sont en principe pas diffusables avant que le Conseil d’Etat

ait formellement pris sa décision sur le sujet, comme mentionné ci-haut. Une

fois les décisions prises, le Conseil d’Etat pourra également ne pas diffuser

ces propositions s’il estime que cette diffusion porterait atteinte au bon

fonctionnement de l’autorité. Si le Conseil d’Etat s’écarte de la proposition

et du projet de décision qui l’accompagne, il doit alors pouvoir se garder de

dévoiler le déroulement de ses délibérations et préserver ainsi toute latitude

durant ses séances.

Il

convient de préciser encore que le processus de décision peut être perturbé

aussi à un autre niveau que celui du Conseil d’Etat, par exemple à celui d’un

office ou d’un service. Le principe explicité plus haut vaut aussi pour ce type

de situation. Si la diffusion d’une information perturbe sérieusement l’entité

concernée dans sa prise de décision, il se justifie au nom d’un intérêt public

prépondérant de ne pas la communiquer.

b) Une

information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

Ce motif

touche à l’ordre public. Ainsi, une information nuit au public si sa diffusion

empêche par exemple les autorités de prendre des mesures visant à protéger la

population. C’est dans chaque cas d’espèce que les autorités déterminent si

l’information nuit au public, étant entendu que ce motif doit rester

l’exception et non pas se transformer en règle. Ainsi, le dommage pour le

public doit être suffisamment grave et exceptionnel pour justifier la

non-diffusion d’une information sous motif d’intérêt public prépondérant.

Outre le

motif lié à la sécurité de la population, l’Etat pourrait invoquer d’autres

motifs d’ordre public comme par exemple la santé et la salubrité publique.

c) [...]

d) Les

relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure

sensible;

Cet

article concerne par exemples les entités publiques qui ne connaissent pas le

principe de la transparence. Il s'agit notamment d'autres administrations

cantonales qui enverraient des documents aux autorités vaudoises soumises au

projet de loi et qui souhaiteraient que ces documents ne soient pas publics. Les

autorités vaudoises réceptrices de ces documents doivent dès lors pouvoir

refuser l'accès à de tels documents au public. On aboutirait sinon à la

situation absurde dans laquelle les administrés ne pourraient pas avoir accès

auprès de leurs propres cantons à des documents non publics, mais ils

pourraient par contre consulter ces documents lorsque ces derniers auraient été

envoyés aux autorités soumises au projet de loi."

A teneur de l'art. 17 LInfo, le refus de communiquer

un renseignement ou un document conformément à l'art. 16 ne vaut, le cas

échéant, que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet

article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1).

L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la

demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou

les parties d'un document concerné par l'intérêt public ou privé prépondérant

(al. 2).

d) Au niveau fédéral, la loi du 17 décembre 2004 sur

le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) pose à

son art. 7 des principes similaires à ceux de l'art. 16 LInfo. Cette

disposition a la teneur suivante:

" 1 Le droit d'accès est

limité, différé ou refusé, lorsque l'accès à un document officiel:

a. est susceptible de porter

notablement atteinte au processus de la libre formation de l'opinion et de la

volonté d'une autorité qui est soumise à la présente loi, d'un autre organe

législatif ou administratif ou d'une instance judiciaire;

b. entrave l'exécution de mesures

concrètes prises par une autorité conformément à ses objectifs;

c. risque de compromettre la

sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse;

d. risque de compromettre les

intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales;

e. risque de compromettre les

relations entre la Confédération et les cantons ou les relations entre cantons;

f. risque de compromettre les

intérêts de la politique économique ou monétaire de la Suisse;

g. peut révéler des secrets

professionnels, d'affaires ou de fabrication;

h. peut avoir pour effet de

divulguer des informations fournies librement par un tiers à une autorité qui

en a garanti le secret.

2.

Le droit d'accès est limité,

différé ou refusé si l'accès à un document officiel peut porter atteinte à la

sphère privée de tiers, à moins qu'un intérêt public à la transparence ne soit

exceptionnellement jugé prépondérant."

La LTrans (art. 7 al. 1), tout comme la LInfo (art.

8.

al. 1), pose une présomption en faveur du libre accès aux documents officiels.

Le refus d'accès (total ou partiel) à un document officiel doit se justifier

par un risque à la fois important et sérieux d'atteinte aux intérêts publics ou

privés prépondérants protégés par les art. 7 LTrans et 16 LInfo. Cela postule

donc une application restrictive de ces dispositions (ATF 142 II 324 consid.

3.4

et les références citées; GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 5a/cc;

GE.2013.0040 du 7 octobre 2013 consid. 4a; GE.2011.0176 du 27 avril 2012

consid. 5a; GE.2008.0175 du 20 janvier 2009 consid. 3, GE.2005.0145 du 3

février 2006 consid. 4 et 5). L'application des exceptions doivent résulter

d'une pesée des intérêts et respecter le principe de la proportionnalité

(Luzius Mader in: La loi fédérale sur le principe de la transparence

dans l'administration, Alexandre Flückiger [éd.], 2006, p. 17 et 22). Selon un

arrêt récent du Tribunal fédéral, il faut considérer que le législateur a

lui-même effectué une pesée des intérêts en adoptant l'art. 7 al. 1 LTrans et

en indiquant les exceptions au droit d'accès aux documents officiels;

l'autorité d'exécution ne peut donc pas apprécier librement s'il est opportun

de limiter ce droit d'accès (cf. arrêt 1C_428/2016 du 27 septembre 2017 destiné

à la publication, consid. 3).

e) L'autorité intimée estime que la diffusion du

document litigieux serait susceptible de perturber le processus de décision au

sens de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo. Elle expose que l'étude relative au

remplacement de l'application ACTIS est en cours et qu'elle va se prolonger

jusqu'au 2ème semestre 2018. Il est nécessaire, au vu des nombreux

acteurs sollicités, de la complexité des multiples processus à coordonner et de

l'impact organisationnel, que ce travail d'analyse puisse s'effectuer dans

toute la sérénité nécessaire et en dehors de toute pression externe ou

agitation médiatique. Les travaux menés actuellement conduiront à la rédaction

d'un exposé des motifs et d'un projet de décret à l'intention du Grand Conseil,

auquel sera transmise une analyse complète du dossier, incluant les résultats

du rapport d'audit. Une procédure de marchés publics devra très

vraisemblablement être menée. Selon elle, la communication et la transmission du

rapport litigieux serait de nature à perturber sensiblement le processus de

décision en cours. L'autorité ajoute que le recourant exploite un site internet

qui offre un service payant d'alerte concernant les mises à l'enquête publique de

projets de construction, en prélevant les données publiées sur le site internet

de l'administration cantonale, et qu'il pourrait exploiter les informations

contenues dans le rapport d'audit pour promouvoir son propre site internet. Il

existerait ainsi un intérêt public prépondérant à ne pas diffuser ce document.

L'art. 16 al. 2 let. a LInfo concerne en premier

lieu les documents qui servent directement de base à une décision d'un organe

de l'Etat. L'EMPL cite en particulier les propositions départementales qui

accompagnent systématiquement tout projet de décision à soumettre au Conseil

d’Etat. Ces documents sont par définition soustraits au principe de la

transparence avant que le Conseil d’Etat n’ait pu formellement prendre sa

décision. En l'espèce, le document litigieux est un rapport technique rédigé

par un mandataire externe de l'administration cantonale. Il ne contient pas

d'informations sur les opinions des différents services consultés et sur le

processus de décision des autorités concernées. On peut concevoir que les

conclusions du rapport d'audit externe figureront dans le dossier d'analyse transmis

au Grand Conseil avec l'exposé des motifs du projet de décret pour un crédit

d'ouvrage affecté au remplacement de la plateforme ACTIS; mais le recourant a

déjà pu prendre connaissance des recommandations émises par les auditeurs

(diapositives 56 à 68). Dans ces conditions, on voit mal comment la diffusion

des informations contenues dans les autres pages du rapport d'audit pourrait perturber

sensiblement le processus de décision par le Grand Conseil. Tout risque de

perturbation du processus de décision ne justifie pas une restriction à la

transmission des informations; il faut que la perturbation soit sensible, et il

incombe à l'autorité de rendre ce risque vraisemblable. Le système de la LInfo

met le fardeau de la preuve à la charge de l'autorité, à cause d'une présomption

en faveur du droit d'accès aux documents officiels (cf. arrêt TF 1C_428/2016 du

27.

septembre 2017, consid. 2.3 – où le Tribunal fédéral parle d'un

"changement de paradigme" par rapport au régime précédent, qui

consacrait le principe du secret de l'activité de l'administration). En

l'espèce, il n'est pas démontré qu'il serait sensiblement plus difficile de

faire adopter par le Grand Conseil le décret pour le financement de la nouvelle

application informatique, si le rapport d'audit, déjà vieux de plus de deux

ans, était porté à la connaissance du public.

L'autorité intimée indique également que la

diffusion du rapport d'audit pourrait compromettre une éventuelle procédure de

marchés publics en favorisant ou en portant préjudice à certains concurrents. Ce

risque n'est pas décrit très précisément et on ne voit pas, sur la base des

éléments du dossier, pourquoi une future procédure d'adjudication serait

sensiblement perturbée si le recourant pouvait obtenir les informations

litigieuses et les communiquer à certains soumissionnaires potentiels. Il n'est

pas exclu du reste que le rapport d'audit contienne certains éléments que le

pouvoir adjudicateur devrait communiquer aux soumissionnaires potentiels, en

vertu du principe de la transparence applicable en droit des marchés publics (cf.

notamment ATF 125 II 86 consid. 7c). Il n'est donc pas démontré que certaines

entreprises puissent être favorisées ou au contraire défavorisées au cas où le

recourant serait autorisé à consulter l'intégralité du document. Le droit de

consultation n'est par ailleurs pas limité au recourant et toute personne qui

en ferait la demande pourrait, le cas échéant, avoir accès audit document (cf. art.

8.

al. 1 LInfo).

Comme cela a été relevé précédemment, l'existence

d'un intérêt public prépondérant au sens de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo

justifiant de refuser l'accès à un document officiel doit être appréciée de

manière restrictive. Or, dans le cas présent, l'autorité intimée ne rend pas

suffisamment vraisemblable que l'accès au rapport d'audit technique réalisé en

janvier 2015, dont les recommandations sont déjà connues du recourant,

risquerait de perturber sensiblement les processus de décision dans les

différentes procédures visant au remplacement de l'application ACTIS. Pour le

surplus, l'autorité intimée ne soutient pas que d'autres intérêts publics au

sens des art. 16 al. 2 let. b à d seraient ici compromis. Partant, une

restriction au droit d'accès au rapport d'audit litigieux n'est pas fondée en

l'espèce.

f) Cela étant, le rapport d'audit comporte quelques

données personnelles sur des collaborateurs de l'administration cantonale et

d'autres informations internes à l'administration (codes informatiques,

évaluations de charges). L'autorité intimée a indiqué lors de l'audience

d'instruction et de conciliation du 22 août 2017 les informations qui devraient

être caviardées. Il s'agit des éléments suivants:

"p. 4., 1ère

colonne, suppression de trois noms propres,

p. 8, 1ère

section, suppression de trois noms propres,

p. 17, 1ère

section, suppression d’un nom propre,

p. 24, milieu, suppression

d’un code informatique,

p. 39, 1ère

section, suppression de trois noms propres,

p. 69, dernière colonne,

suppression de toutes les estimations en jours."

Ces informations relèvent de la sphère privée de

tiers ou concernent des informations purement internes à l'administration (cf.

art. 9 al. 2 et 16 al. 3 LInfo). Le recourant ne s'est pas opposé lors de

l'audience à ce que ces éléments soient supprimés ou caviardés.

S'agissant des modalités de l'information, l'art.

13.

LInfo dispose que la consultation des documents officiels s'exerce sur place

ou par l'obtention d'une copie. Selon l'EMPL, les autorités doivent évaluer

pour chaque demande de consultation laquelle des deux solutions alternatives

leur permet d'y consacrer une charge de travail appropriée. Une consultation

sur place se justifie par exemple en fonction de la nature et du volume du document.

Les autorités qui proposent une consultation sur place doivent dès lors

organiser des conditions de consultation convenables, comme par exemple la mise

à disposition d'un local au sein du service concerné. Lors de telles consultations

sur place, les autorités s'organisent comme elles l'entendent (BGC septembre-octobre

2002, p. 2652). En l'occurrence, l'autorité intimée conclut, en cas d'admission

du recours, que la consultation du document litigieux soit autorisée dans les

locaux du département. Il n'y a pas de motifs de refuser cette demande, étant précisé

que la LInfo ne confère pas au recourant un droit à recevoir une copie du

document litigieux consulté.

Il convient encore de relever que la possibilité de

consulter un document de l'administration implique le droit d'utiliser cette

information, dans les limites fixées par l'ordre juridique (normes pénales,

normes applicables dans le cadre des rapports de concurrence, etc.). La

législation sur l'information permet précisément à des organes de presse

d'avoir accès à certains documents, pour les faire ensuite connaître au public

(cf. notamment arrêt TF 1C_428/2016 du 27 septembre 2017, consid. 5.10). Le

recourant n'est pas journaliste et il n'est pas un professionnel de

l'information. Il ne se justifie néanmoins pas d'imposer des restrictions à

l'utilisation des renseignements qu'il obtiendra lors de la consultation du

rapport litigieux.

3.

Il résulte de ce qui précède que la consultation du rapport intitulé

"Audit – EDV Actis du 29 janvier 2015" doit être autorisée en vertu

de l'art. 8 al. 1 LInfo, après caviardage des éléments mentionnés sous le

considérant 2f ci-dessus, l'autorité intimée étant chargée d'organiser cette

consultation dans ses locaux.

Le recours doit donc être admis dans la mesure où il

est recevable. La décision attaquée est annulée et la cause est renvoyée à

l'autorité intimée pour qu'elle rende une nouvelle décision au sens des

considérants, autorisant la consultation en fixant les modalités. Conformément

à l'art. 27 al. 1 LInfo, la procédure est gratuite. Le recourant qui a procédé

sans le concours d'un mandataire professionnel n'a pas droit à des dépens (art.

55.

al. 1 LPA-VD a contrario).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis, dans la mesure où il est recevable.

II.

La décision du Secrétariat général du Département des infrastructures et

des ressources humaines du 25 avril 2017 est annulée. La cause est renvoyée à

cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.

Il n’est pas perçu de frais de justice.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 9 janvier 2018

Le président : La

greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.