CDAP - GE.2017.0115 - 2019-02-04 - A._____, B.__, C._____/Office de l'accueil de jour des enfants

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 4 février 2019

Composition

M. Pascal Langone, président; Mme Caroline Kühnlein et M. Stéphane Parrone, juges ; Mme Fabia Jungo, greffière.

Recourants

1.

A.________ à ********

2.

B.________ à ********

3.

C.________ à ********

tous trois représentés

par Me Natasa DJURDJEVAC HEINZER, avocate à Lausanne,

Autorité intimée

Office de l'accueil de jour des

enfants, à Lausanne

Objet

Divers

Recours A.________, B.________ et C.________ c/ décision

de la Cheffe de l'Office de l'accueil de jour des enfants du 8 juin 2017 interdisant

à l'institution E.________ d'accueillir des enfants durant la pause de midi.

Faits

Vu les faits suivants:

A.

La société A.________, dont B.________ et D.________ sont associés

gérants, a pour but la planification, la création et la gestion de structures

d'accueil pour la petite enfance (crèches, jardins d'enfants, halte-garderie,

etc.) sur mandat de tiers ainsi que pour son compte. Elle exploite à Lausanne

la structure d'accueil E.________.

Par deux décisions consécutives des 14 mars 2013 et

3 mars 2014, l'Office de l'accueil de jour des enfants (ci-après: OAJE) a

délivré à A.________ l'autorisation d'exploiter, dès le 11 mars 2013,

l'institution d'accueil collectif de jour pré et parascolaire E.________ (ch.

I), en précisant que "l'institution est ouverte le matin et l'après-midi

(avec fermeture à midi, 45 min. minimum)" (ch. II)"; ces

autorisations étaient valables jusqu'au 28 février 2018. L'autorisation

d'exploiter délivrée le 3 mars 2014 désigne C.________ en qualité de nouvelle

responsable pédagogique.

Le 29 mai 2015, A.________ a réitéré une requête,

déjà précédemment déposée en 2013, d’ouverture de la structure d’accueil pour

la pause de midi et ce dès le 1er septembre 2015. Par réponse du 22

juin 2015, l’OAJE a rappelé quelles implications avait l’ouverture de la

structure d’accueil en continu, du point de vue des locaux, du personnel et de

l’évaluation de la viabilité financière. Aucune autorisation complémentaire n'a

été accordée à cet égard.

B.

Un courrier de parents adressé à l’OAJE a porté à la connaissance de cette

autorité que la structure E.________ semblait offrir des prestations d’accueil

à la journée alors que l’autorisation du 3 mars 2014 précisait une pause de 45

minutes au moins à midi.

Par lettre du 23 novembre 2016, après avoir

rencontré C.________ et D.________, l’OAJE leur a relayé les principaux éléments

qui avaient été évoqués à savoir, notamment, le fait que la responsable

pédagogique avait indiqué que l’association ASPAPE (Association de solidarité

entre parents, amis et professionnels de l'enfance) était responsable des repas

de midi alors qu’aucun contrat entre les parents et l’ASPAPE n’avait été

produit et que certains parents avaient réglé les frais du repas de midi

directement avec E.________, le fait que l'enfant ******** n’avait pas la

possibilité de faire une sieste comme stipulé sur le contrat, le refus fait à

l’inspecteur de l’ECA qui s’était présenté à E.________ de pouvoir visiter les

locaux – mais que dans l’intervalle, la visite avait pu avoir lieu –, et enfin

l’inscription de nombreux enfants de moins de 30 mois et au moins un enfant de

moins de 24 mois; en outre, les formulaires d’inscription étaient lacunaires.

L'institution E.________ était dès lors invitée à se conformer à l’autorisation

délivrée et informée que des visites de contrôle auraient lieu.

Par lettre du 16 janvier 2017, A.________ a précisé

ou contesté les points évoqués par l’OAJE dans son courrier du 23 novembre; la

société a en particulier relevé n'avoir aucun lien avec l'association ASPAPE et

que l'institution E.________ ne déléguait pas la prise en charge à midi. La cheffe

de l’OAJE a répondu le 6 février 2017.

C.

Le 2 février 2017, deux collaboratrices de l’OAJE ont effectué une

visite impromptue de l'institution E.________ entre 11h10 et 12h00. Selon le

rapport établi à l'issue de cette visite, alors qu’une dizaine d’enfants

attendaient pour aller manger, la responsable pédagogique a expliqué qu’elle appelait

les parents pour qu’ils viennent chercher leurs enfants. Peu après, une

stagiaire est arrivée avec des repas chauds. Il a ensuite été expliqué aux

collaboratrices de l’OAJE qu’usuellement les enfants mangeaient au restaurant

Manor avec du personnel de l’association ASPAPE mais qu’il n’y avait pas de

personnel en suffisance ce jour-là. Finalement, contactée, la présidente de

l’ASPAPE a pris en charge les enfants pour aller manger au restaurant Manor.

D’après les déclarations de ******** et ********,

respectivement présidente et vice-président de l’ASPAPE, telles que relayées

par l’OAJE, ils font office de prête-nom pour l’association, qui a été créée

par D.________, en contrepartie d'une réduction des coûts d’accueil pour leur

propre enfant à E.________.

D.

Par décision du 16 février 2017, la Cheffe de l’OAJE, ayant acquis la

conviction qu’en dépit du fait qu’elle n’y était pas autorisée, la structure

d’accueil E.________ proposait effectivement aux familles une prise en charge à

la journée, y compris les repas de midi, a sommé C.________, responsable

pédagogique, et B.________, administrateur de A.________, de cesser

immédiatement toute pratique visant à offrir aux familles une prise en charge à

la journée, y compris les repas de midi, quelle que soit la forme proposée pour

ces repas, et de se conformer strictement aux termes de l’autorisation

d’exploiter qui leur a été délivrée. Les familles devaient en être informées dès

réception de la décision. La sommation était assortie de la menace de

dénonciation aux autorités pénales pour insoumission à une décision de

l’autorité (art. 292 CP) et la fermeture de l’institution réservée conformément

à l’art. 13 LAJE. Les voies de droit à la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal (CDAP) étaient indiquées. N'ayant pas été contestée, cette

décision est entrée en force.

E.

Dans une lettre du 23 février 2017 répondant à une requête d'audience

déposée par B.________, la Cheffe de l’OAJE lui a en substance expliqué qu’elle

était disposée à échanger avec lui s’agissant de la bonne compréhension du

cadre légal et réglementaire pour le futur et a proposé une rencontre tout en

précisant que la sommation n’était [plus] soumise à un débat contradictoire

mais susceptible d’un recours.

Par courrier du 17 avril 2017, un responsable

pédagogique de E.________ s’est adressé à l’OAJE pour lui faire part de

plusieurs dysfonctionnements au sein de cette structure.

Les 3 et 11 mai 2017, des collaboratrices de l'OAJE

ont procédé à deux visites inopinées de l'institution E.________. Lors des deux

visites, il a été constaté que plus de 10 enfants mangeaient chez Manor, repas

payés par un compte E.________, en présence d’accompagnants qui ramenaient les

enfants à l'institution après le repas.

F.

Par décision du 8 juin 2017, la cheffe de l'OAJE a d'une part informé C.________

et B.________ qu'ils seraient dénoncés aux autorités pénales et, d'autre part, interdit

à l’institution E.________ de participer, de quelque manière qu’il soit, au

déplacement des enfants qui lui sont confiés pour un repas et d’organiser des

repas sur site, la décision étant privée d’effet suspensif. Il était précisé que

les deux rapports de visite des 3 et 11 mai 2018 avaient mis en évidence qu’il

y avait récidive quant au fait que E.________ prenait en charge les enfants à

midi, en violation de l'autorisation d'exploitation.

G.

Par acte du 5 juillet 2017, A.________, B.________ et C.________ ont recouru

devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)

contre cette décision, concluant principalement à son annulation et au renvoi

de la cause à l’instance inférieure pour nouvelle décision dans le sens de

considérants, subsidiairement uniquement à l’annulation de la décision. Ils ont

en outre requis la restitution de l’effet suspensif.

Dans sa réponse du 12 juillet 2017, l'autorité

intimée s’est déterminé sur la restitution de l’effet suspensif et a conclu au

rejet du recours.

La requête de restitution de l’effet suspensif a été

rejetée par décision du juge instructeur le 25 juillet 2017.

Le 21 août 2017, l’OAJE a adressé ses déterminations

et conclu à son rejet et au maintien de la décision du 8 juin 2017. Le 5

septembre 2017, les recourants se sont déterminés spontanément.

Par ordonnance pénale du 11 juin 2018 (devenue

définitive et exécutoire le 2 octobre 2018), le Procureur de l'arrondissement

de Lausanne a retenu que C.________ et B.________, respectivement responsable

pédagogique et administrateur de l’institution d’accueil collectif de jour E.________

au ********, exploitée par A.________, avaient violé, à tout le moins entre les

11 et 14 mai 2017, la décision du 16 février 2017 de l’Office de l’accueil de

jour des enfants qui les sommait, sous la menace de l’art. 292 CP, de

cesser immédiatement toute pratique visant à offrir aux familles une prise en

charge à la journée, y compris les repas de midi, quelle que soit la forme

proposée pour ces repas. Les intéressés ont été condamnés à une amende pour

insoumission à une décision de l'autorité. Cette décision a été communiquée au

tribunal de céans qui en a informé les parties par lettre du 8 janvier 2019.

Considérants

1.

Dans sa décision du 8 juin 2017, l'autorité intimée a interdit à

l’institution E.________ de participer, de quelque manière qu’il soit, au

déplacement des enfants qui lui sont confiés pour un repas et d’organiser des

repas sur site. Il convient d'examiner en premier lieu s'il s'agit d'une

décision sujette à recours.

a) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi

vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV

173.

), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et

décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi

ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

L'art. 3 LPA-VD

définit la décision comme il suit:

"Art. 3 – Décision

1.

Est une décision

toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du

droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou

d'annuler des droits et obligations;

b. de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;

c. de rejeter ou de déclarer

irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des

droits et obligations.

2.

Sont également des

décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur

recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

3.

Une décision au sens

de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des

lettres a) ou c) ne peut pas l'être".

b) Selon la jurisprudence, une décision qui ne fait

qu'ordonner l'exécution d’une décision entrée en force ne peut pas faire

l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé de cette dernière, dès lors

qu'elle ne modifie pas la situation juridique de l'administré (cf. notamment

ATF 119 Ib 492 consid. 3c p. 499; arrêts AC.2010.0009 du 24 juin 2011, AC.2004.0295 du 5 août 2005, AC.2005.0052

du 29 avril 2005, GE.1993.0122 du 16 avril 1996 consid. 1). En effet, les

mesures qui se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus être

attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la

décision initiale (RDAF 1986 p. 314; Grisel, op. cit., p. 994). Il n’est

fait exception à ce principe que si la décision de base a été prise en

violation d’un droit fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant,

ou lorsqu’elle est nulle de plein droit (ATF 115 Ia 1 consid. 3 et les arrêts

cités, traduit au JdT 1991 I p. 396).

Ainsi par exemple une carte de sortie qui vise

exclusivement à contrôler l'exécution d'une décision de renvoi d'un étranger

déjà prononcée, ne constitue pas une décision susceptible de recours (arrêt PE.2012.0113

du 11 avril 2012 et réf.). De même, l'acte par lequel le Service de la

population fixe un nouveau délai de départ ne modifie pas la situation

juridique de l'intéressé et ne constate pas davantage l'existence de droits ou

d'obligations à son endroit, mais ne constitue en fait qu'une mesure

d'exécution d'une décision de renvoi définitive et exécutoire, de sorte que la

voie du recours au Tribunal cantonal n'est pas ouverte (arrêts PE.2015.0424 du

24.

mars 2016 consid. 2b, PE.2015.0092 du 23 mars 2015 consid. 2b,

PE.2011.0266 du 18 décembre 2012 consid. 1b, et les références citées).

En matière d'aménagement du territoire, la

jurisprudence considère qu'une décision qui ne fait qu’imposer un délai pour la

réalisation de travaux ordonnés par une décision entrée en force ne peut pas

faire l’objet d’un recours tendant à contester le bien-fondé de cette dernière,

dès lors qu’elle ne modifie pas la situation juridique de l’administré (cf.

notamment ATF 119 Ib 498; arrêts AC.2012.0045 du 18 octobre 2012, AC.2010.0113

du 13 avril 2011, AC.2009.0247 du 30 mars 2010, AC.2007.0113 du 27 juin 2007,

AC.2005.0052 du 29 avril 2005 et AC 2004.0295 du 5 août 2005).

De même, il n'est pas possible de recourir contre

les conditions fixées dans la licence d'exploitation d'un établissement public

en rapport avec la capacité d'accueil lorsque dite capacité a été arrêtée par

une autorisation spéciale qui fait partie intégrante d'un permis de construire

définitif et exécutoire. En effet, dans cette hypothèse, la licence se borne à

reprendre le contenu de cette autorisation spéciale; en aucune manière, elle ne

modifie la situation juridique de l’établissement du recourant (cf. arrêt GE.2013.0005

du 8 juillet 2013).

2.

a) Les recourants s’en prennent à la décision du 8 juin 2017, par

laquelle la cheffe OAJE a interdit à l’institution E.________ de participer, de

quelque manière qu’il soit, au déplacement des enfants qui lui sont confiés

pour un repas et d’organiser des repas sur site. Ils dénoncent notamment une

violation de leur droit d’être entendus, n’ayant pas pu s’exprimer sur certains

des éléments de fait retenus dans la décision du 8 juin 2017 et invoquent

l’illégalité de la décision de fermeture à midi, qui ne reposerait sur aucune

base légale, tout en déclarant que Pop-In's ne prenait pas en charge l’accueil

des enfants durant la pause de midi.

b) L'acte attaqué du 8 juin 2017 ne constitue pas

une décision sujette à recours au sens de l'art. 3 LPA-VD, dans la mesure où

elle se borne à interdire aux recourants d'organiser des repas de midi pour

les enfants, soit à se conformer aux conditions d'exploitation telles que

fixées en dernier lieu dans l'autorisation du 3 mars 2014, à savoE.________

n'est ouverte que le matin et l’après-midi avec fermeture obligatoire à midi (pendant

45.

minutes au minimum). La situation juridique des recourants n'est ainsi pas

modifiée par l'acte attaqué. L’exploitant a certes exprimé à plusieurs reprises

le souhait d'offrir des prestations à la journée, y compris avec le repas de

midi, mais n’a jamais obtenu d’autorisation à cet égard. C’est donc à tort que

les recourants contestent la légalité de la décision de fermeture (à midi) dès

lors qu’il n’y a jamais eu d’autorisation d’ouverture pour midi. Bien au

contraire, les recourants se sont vu rappeler, par lettre du 23 novembre 2016,

qu’ils devaient se conformer à l’autorisation délivrée, et ont été sommés, par

décision du 16 février 2017, sous menace de dénonciation aux autorités pénales

et avec indication des voies de droit, de cesser immédiatement toute pratique

visant à offrir aux familles une prise en charge des enfants à la journée, y

compris durant le repas de midi.

Par ailleurs, si l’on devait considérer que les

recourants contestaient la "décision" du 8 juin 2017, par laquelle

ils ont été informés de leur dénonciation aux autorités pénales, ce qui ne

ressort pas de leurs écritures, il faudrait admettre que ce prononcé ne modifie

pas non plus leur situation juridique. De toute façon, force est de constater

que le présent recours est devenu sans objet sur ce point, dès lors que le

procureur a rendu dans l'intervalle sa décision, laquelle est devenue définitive

et exécutoire le 2 octobre 2018.

En l’absence de décision susceptible de recours, il

n’y a pas lieu d’examiner les griefs soulevés par les recourants, tel que celui

tiré notamment de la violation du droit d’être entendu. A noter que, dans la

mesure où les recourants soutiennent ne pas être en charge de l’accueil des

enfants durant la pause de midi, ils ne semblent pas non plus disposer d'un intérêt

digne de protection au sens de l'art. 75 LPA-VD à l'annulation d'une décision

constatant, en substance, le fait qu’ils n’ont pas d’autorisation pour

accueillir les enfants à midi, d'autant que l'intérêt pratique et actuel fait

ici défaut, puisque l'autorisation d'exploiter la structure E.________ délivrée

le 3 mars 2014 n'est plus valable depuis le 28 février 2018.

3.

Il résulte de ce qui précède que le recours est irrecevable. Succombant,

les recourants supporteront les frais de justice et n'ont pas droit à des

dépens (art. 49, 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable.

II.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge

des recourants solidairement entre eux.

III.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 4 février 2019

Le

président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.