CDAP - GE.2017.0124 - 2017-10-24 - A.________/Association Sécurité Riviera

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 24 octobre 2017

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; MM. Pascal Langone et Alex

Dépraz, juges; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée

par Me Olivier COUCHEPIN, avocat à Martigny,

Autorité intimée

Association Sécurité Riviera, Comité de direction, représentée

par Me Philippe VOGEL, avocat à Vevey

Objet

Recours A.________ c/ décision de l'Association de communes

Sécurité Riviera du 26 juin 2017 (avertissement)

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________, titulaire du brevet fédéral de policier/policière depuis

2008, a été engagée comme telle par l'Association de communes Sécurité Riviera,

selon "contrat de travail de droit privé" du 24 janvier

2012, avec effet au 1er mai 2012.

Par courrier du 25 juin 2013, l'Association de

communes Sécurité Riviera a informé A.________ qu'elle avait décidé de la

"nommer à titre définitif", en qualité d'agente de police,

avec effet au 1er juillet 2013. L'autorité précisait que la nomination

intervenait conformément à son Statut du personnel, adopté en mai 2007.

B.

Le 26 avril 2017, A.________ a été mise en arrêt de travail, en raison

d'une maladie attestée par certificat médical du même jour. Cette absence s'est

ensuite prolongée, conformément à des certificats médicaux datés des 22 mai et

19 juin 2017.

Par lettre recommandée du

26 juin 2017, le Comité de Direction de l'Association de communes Sécurité

Riviera a signifié à A.________ ce qui suit:

"VIOLATION DU DEVOIR DE

FIDELITE — NON RESPECT DE LA PROCEDURE D'ANNONCE D'ABSENCE

Madame,

Votre comportement visant à informer votre Chef

d'unité, […], de la prolongation de votre absence par

«sms» et ce, quelques heures avant votre potentielle reprise d'activité, est

intolérable. En effet, vous péjorez le fonctionnement du service et agissez à

l'encontre des aspects de diligence et de fidélité à observer envers votre

employeur, conformément à l'article 321a du Code des Obligations Suisse.

Par ailleurs,

nous accusons réception de votre certificat médical adressé par courriel aux

Ressources Humaines le dimanche 25 juin 2017 à 23h56, alors que votre visite

chez le Dr […] à ********, date quant à elle du 19 juin 2017. Ce

délai est inacceptable et n'est pas conforme à la procédure d'annonce d'absence

en vigueur.

Pour

conclure, veuillez considérer ce pli recommandé comme un avertissement,

par conséquent, nous vous informons que toute prochaine absence ou prolongation

d'absence, qui ne sera pas immédiatement justifiée par un certificat médical,

sera considérée comme un abandon de poste et passible, au sens de l'article 337

du Code des Obligations Suisse, du licenciement avec effet immédiat, sans

aucune autre protection à votre égard.

Nous vous remercions de prendre note de ce qui précède. Nous espérons

que vous pourrez reprendre votre activité rapidement, vous souhaitons un prompt

rétablissement et vous adressons, Madame, nos meilleures salutations".

C.

Agissant le 13 juillet 2017 par l'intermédiaire de son avocat, A.________

a recouru contre la "décision" précitée du 26 juin 2017 en

concluant, sous suite de frais et dépens, à ce que ce prononcé soit annulé et

l'avertissement supprimé. Elle se plaint sur la forme d'une violation de son

droit d'être entendue, soutient sur le fond avoir signalé ses absences de

manière conforme et dénonce de surcroît un harcèlement exercé à son encontre.

Elle a déposé un bordereau de pièces, notamment une vidéo.

Le 14 juillet 2017, la recourante a communiqué un

second bordereau de pièces relatives notamment à des appels téléphoniques, des

courriels et des messages.

Dans ses écritures des 16 août et 11 septembre 2017,

l'autorité intimée indique en substance qu'aucune procédure administrative ou

disciplinaire n'est engagée ni envisagée à l'encontre de la recourante. Selon

elle, le courrier du 26 juin 2017 se borne à rappeler la teneur de l'art. 337d du

code des obligations du 30 mars 1911 (CO; RS 220). Elle soutient à ce propos

qu'une absence non justifiée par certificat médical entraîne de droit

l'extinction du contrat de travail, sans même qu'une résiliation ne soit

nécessaire. Enfin, elle estime dans ces conditions qu'il ne s'agit pas d'une

décision susceptible de recours, mais s'en remet à l'appréciation de la Cour de

céans. Formellement, elle conclut à la libération du recours.

La recourante a communiqué une réplique le 3 octobre

2017.

Le tribunal a ensuite statué, par voie de

circulation.

Considérants

1.

Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la

recevabilité des recours qui lui sont adressés. Il examine également d'office

s'il est compétent pour traiter la cause qui lui est soumise (cf. art. 6 al. 1

de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD;

RSV 173.36]).

Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal

cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours

rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre

autorité pour en connaître. Définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est

une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit

public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et

obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de

droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou déclarer irrecevables des

demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et

obligations (let. c).

2.

a) Il convient de déterminer en premier lieu si les rapports

liant la recourante à l'autorité intimée sont issus d'une décision unilatérale

de l'association de communes intimée, fondée sur un statut du personnel, ou

s'ils trouvent leur origine dans un contrat de travail de droit privé régi par

les art. 319 ss CO, respectivement dans un contrat de droit administratif.

Dans la première hypothèse, les rapports relèvent du

droit public et les contestations y relatives ressortissent à la juridiction

administrative. Dans les deuxième et troisième hypothèses en revanche, le

contentieux est soumis aux tribunaux civils ordinaires (cf. art. 3 de la loi vaudoise

du 12 janvier 2010 sur la juridiction du travail [LJT; RSV 173.61]; arrêts CDAP

GE.2016.0156 du 23 novembre 2016 consid. 1; CDAP GE.2016.0100 du 14 septembre

2016.

consid. 1).

b) La situation des collaborateurs de l'autorité

intimée est régie par le "Statut du personnel de l'Association de communes

Sécurité Riviera" du 3 mai 2007 (ci-après: le Statut), entré en vigueur le

1er janvier 2008.

L'art. 2 du Statut dispose que le présent statut de

droit public s'applique à tous les fonctionnaires employés par l'association

(al. 1). Est fonctionnaire au sens du présent statut toute personne nommée en

cette qualité par le comité de direction de l'association pour exercer une

fonction permanente au service de l'association (al. 2). Les dispositions du

chapitre XII sont réservées (al. 3).

D'après l'art. 11 du Statut, le fonctionnaire est

tout d'abord nommé à titre provisoire pendant une durée allant de six mois à

une année (al. 1). A l'échéance, le comité de direction procède à la nomination

définitive ou à la résiliation du contrat (al. 2). Sous la note marginale

"nomination et acceptation", l'art. 12 du Statut prévoit que

la nomination, qu'elle soit provisoire ou définitive, est communiquée à la

forme écrite, l'intéressé étant réputé avoir accepté sa nomination s'il ne

manifeste pas son refus par écrit dans les huit jours suivant la réception de

l'avis de nomination (al. 1 et 3).

Quant au chapitre XII réservé par l'art. 2 al. 3 précité

du Statut, il régit aux art. 75 à 79 le "personnel engagé par

contrat de droit privé". A teneur de l'art. 75, le comité de direction

ou tout organe compétent désigne les emplois qui peuvent être confiés à des

personnes n'ayant pas la qualité de fonctionnaire. L'art. 76 al. 1 précise que

le comité de direction peut engager du personnel par contrat de droit privé, ce

personnel devant généralement être nommé en qualité de fonctionnaire au terme

d'un délai de quatre ans au maximum depuis l'engagement par contrat de droit

privé.

c) Il découle du dossier qu'après avoir été engagée

par "contrat de droit privé", la recourante a été "nommée

définitivement" le 25 juin 2013, en qualité d'agente de police. Dans

ces conditions, il convient d'admettre que la recourante revêt la qualité de

fonctionnaire proprement dite au sens de l'art. 2 al. 2 du Statut. Ses rapports

avec l'autorité intimée relèvent ainsi du droit public, si bien que la présente

cause ressortit à la Cour de céans.

3.

Il sied d'examiner si l'acte attaqué du 26 juin 2017 constitue une

décision au sens de l'art. 3 al. 1 LPA-VD.

a) Le courrier adressé à la recourante le 26 juin

2017.

par le comité de direction de l'autorité, reproduit extensivement sous

let. B supra, reproche à la destinataire de ne pas avoir respecté la

procédure d'annonce d'absence et retient que ce manquement constitue une

violation du devoir de fidélité. Il précise qu'il doit être considéré comme un

avertissement et informe la recourante que toute prochaine absence ou

prolongation d'absence, qui ne serait pas immédiatement justifiée par un

certificat médical, sera considérée comme un abandon de poste et passible, au

sens de l'art. 337 (sic) CO, du licenciement avec effet immédiat.

b) aa) Selon l'art. 43 al. 4 du Statut, sous peine

de perdre ses droits, le fonctionnaire empêché de travailler en cas de maladie

ou d'accident doit aviser son supérieur hiérarchique de son absence et présenter

un certificat médical dès le troisième jour d'absence consécutif.

Les peines disciplinaires sont régies par les art.

62.

à 66 du Statut. D'après l'art. 62 al. 1, lorsque le fonctionnaire a violé un

devoir de service intentionnellement, par négligence ou imprudence, il s'expose

à une sanction disciplinaire. Aux termes de l'art. 63, les peines disciplinaires

pouvant être prononcées sont la suspension avec ou sans traitement, total ou

partiel, ainsi que la révocation (al. 1). Ces sanctions sont généralement précédées

d'un avertissement ou d'une menace de révocation (al. 2). L'art. 65 ajoute

que les peines disciplinaires sont prononcées par le comité de direction et notifiées

par lettre commandée (al. 1). Avant toute décision, il est procédé à une

enquête administrative au cours de laquelle le fonctionnaire concerné doit être

entendu par le comité de direction et a la possibilité d'être assisté (al. 2).

Quant à la cessation des fonctions, elle est traitée

par les art. 67 à 73 du Statut. L'art. 67 dispose ainsi que la qualité de fonctionnaire

prend fin, notamment, par la résiliation d'une des deux parties et en cas de

révocation pour justes motifs. S'agissant de la résiliation ordinaire, l'art.

72.

prévoit que les deux parties peuvent résilier les rapports de travail selon

les règles dégagées des art. 335 à 335c CO, sous réserve des dispositions du

présent statut, notamment de l'art. 11 (al. 1). L'association procède à la

résiliation ordinaire par le biais de la révocation (al. 2). Le fonctionnaire

procède à la résiliation ordinaire par le biais de la démission (al. 3). En ce

qui concerne la révocation pour justes motifs, l'art. 73 indique que le comité

de direction peut, en tout temps, décider la cessation des fonctions pour

justes motifs (al. 1). Constituent notamment des justes motifs les motifs

exposés à l'art. 64 (al. 3). La procédure est identique à celle de l'art. 65 et

débouche sur une cessation des rapports de fonction moyennant préavis de trois

mois pour la fin d'un mois ou dans les cas extrêmes sur une cessation des

fonctions immédiate (al. 4).

Enfin, le Statut comporte, à son chapitre XIII

réservé aux dispositions finales, un art. 80 intitulé "Cas non prévus",

disposant que le présent Statut est, au besoin, complété par les dispositions

du Code des obligations, notamment celles concernant le contrat de travail,

ainsi que par les législations fédérales suisses existantes en la matière, sous

réserve de leur champ d'application.

bb) Les art. 337 à 337d CO régissent

la résiliation immédiate du contrat de travail. L'art. 337 CO dispose ainsi que

l’employeur et le travailleur peuvent résilier immédiatement le contrat en tout

temps pour de justes motifs (al. 1). Sont notamment considérées comme de justes

motifs toutes les circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne

permettent pas d’exiger de celui qui a donné le congé la continuation des

rapports de travail (al. 2). Quant à l'art. 337d CO, il prévoit que lorsque le

travailleur n’entre pas en service ou abandonne son emploi abruptement sans

justes motifs, l’employeur a droit à une indemnité égale au quart du salaire

mensuel; il a en outre droit à la réparation du dommage supplémentaire (al. 1).

Selon la jurisprudence relative au droit privé (cf.

en dernier lieu l'arrêt TF 4A_35/2017 du 31 mai 2017 consid. 4.2 et 4.3),

l'abandon d'emploi au sens de l'art. 337d CO est réalisé lorsque le

travailleur refuse consciemment, de façon intentionnelle et définitive,

d'entrer en service ou de poursuivre l'exécution du travail qui lui a été

confié. En ce cas, le contrat prend fin immédiatement, sans qu'une déclaration

expresse soit nécessaire; l'employeur a le droit à une indemnité. Cette

hypothèse doit être distinguée de celle où l'employeur invoque un juste motif

de résiliation en raison de la demeure du travailleur (cf. ATF 121 V 277

consid. 3a; ATF 112 II 41 consid. 2). Mesure exceptionnelle, la résiliation

immédiate pour justes motifs doit être admise de manière restrictive. Seul un

manquement particulièrement grave du travailleur justifie son licenciement

immédiat. Un manquement moins grave ne peut entraîner une résiliation immédiate

que s'il a été répété malgré un avertissement. Par manquement du travailleur,

on entend généralement la violation d'une obligation découlant du contrat de

travail, portant sur le devoir de travailler ou le devoir de fidélité (ATF 130

III 28 consid. 4.1; ATF 117 II 72 consid. 3). L'absence injustifiée du

travailleur – moyennant avertissement selon les circonstances – peut constituer

un juste motif de résiliation par l'employeur (cf. ATF 108 II 301 consid.

3b).

c) Dans sa réponse, l'autorité intimée expose qu'elle n'a pas considéré que les retards – allégués – dans la

présentation d'un certificat médical constituaient un cas de figure pouvant

laisser entrevoir une peine disciplinaire, respectivement une violation d'un

devoir de service au sens de l'art. 62 du Statut. Elle déclare que le courrier

litigieux ne relève pas des art. 60 ss du Statut, mais de l'art. 80 du Statut

prévoyant l'applicabilité du CO à titre supplétif, notamment celle de l'art.

337d CO. Elle affirme qu'en réalité, un licenciement ne serait pas même nécessaire,

le contrat s'éteignant de lui-même du chef de l'abandon de poste. Enfin,

l'autorité intimée souligne ne pas être convaincue que l'acte attaqué soit une

décision susceptible de recours, dès lors que ce courrier ne ferait que

rappeler, certes avec un degré d'inexactitude, la teneur de l'art. 337d (sic) CO.

d) L'avis de l'autorité intimée ne saurait être

suivi. L'acte attaqué, notifié sous pli recommandé et émanant du comité de

direction de l'autorité intimée, mentionne une "violation

du devoir de fidélité" en raison du "non-respect de la

procédure d'annonce d'absence". L'autorité intimée y indique expressément

qu'il doit être considéré comme un "avertissement" (en

caractères gras) et laisse entendre sans ambigüité qu'une nouvelle violation de

la procédure d'annonce d'absence entraînera une révocation des rapports de

service pour justes motifs avec effet immédiat.

En d'autres termes, et quelle que soit

l'interprétation soutenue a posteriori par l'autorité intimée, l'acte attaqué

constitue un avertissement formel avant l'ouverture d'une procédure de révocation.

Or, la jurisprudence retient qu'un avertissement porte atteinte à la

situation juridique du destinataire lorsqu'il consiste explicitement en une

sanction disciplinaire, ou lorsqu'il constitue une étape obligatoire précédant

une éventuelle mesure préjudiciable au destinataire, ou encore lorsque, sans

être impérativement nécessaire, l'avertissement prépare et favorise une mesure

ultérieure qui, autrement, pourrait être jugée contraire au principe de la

proportionnalité (cf. ATF 125 I 119 consid. 2a et la référence

citée). Il s'ensuit que le courrier du 26 juin 2017 porte atteinte

à la situation juridique de la recourante et constitue par conséquent une

décision susceptible de recours au sens de l'art. 3 LPA-VD.

Cela étant, les conditions posées à un

tel avertissement ne sont manifestement pas réalisées. En particulier, la

recourante n'a pas été en mesure d'exercer son droit d'être entendue. De

surcroît, ainsi que l'admet l'autorité intimée, l'omission alléguée de la

recourante ne justifierait pas – à la supposer réalisée –l'ouverture d'une

quelconque procédure disciplinaire ou administrative.

Par conséquent, la décision attaquée

s'avère mal fondée.

4.

Vu de qui précède, le recours doit être admis et la

décision attaquée annulée.

Selon l'art. 4 al. 4 du tarif vaudois

du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative

(TFJDA; RSV 173.36.5.1), la procédure en matière de contentieux communal

de la fonction publique est gratuite, lorsque la valeur litigieuse ne dépasse

pas 30'000 francs. Il n'y a dès lors pas lieu de percevoir

d'émolument judiciaire dans la présente cause.

Succombant, l'autorité intimée doit en revanche

assumer une indemnité de dépens en faveur de la recourante (cf. art. 55

LPA-VD), dont le montant sera fixé conformément à l'art. 11 TFJDA.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de l'Association de communes Sécurité Riviera du 26 juin

2017.

est annulée.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.

L'Association de communes Sécurité Riviera est débitrice de la

recourante d'une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de

dépens.

Lausanne, le 24 octobre 2017

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.