CDAP - GE.2017.0181 - 2018-03-16 - Municipalité de Prangins/ECA

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 mars 2018

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente; MM.

Guy Dutoit et

Cédric Stucker, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourante

Municipalité de Prangins, à Prangins,

Autorité intimée

ECA, à Pully.

Objet

Recours Municipalité de Prangins c/ décision de l'ECA du

15 septembre 2017 (refus de transmission des valeurs ECA)

Faits

Vu les faits suivants:

A.

Le 18 mai 2016, le Conseil communal de la Commune de Prangins a adopté

un règlement sur la perception des émoluments et contributions dus en matière

d’aménagement du territoire et des constructions (ci-après: le règlement). Le

règlement a été approuvé par la Cheffe du Département du territoire et de

l’environnement le

14 octobre 2016. Il dispose ce qui suit à son article 5:

"Art. 5

Autorisation préalable d'implantation (art. 119 LATC), permis de construire

(art. 103 et suivants LATC) et décision constatant qu'un permis de construire

n'est pas nécessaire

Les émoluments

suivants, calculés sur la base de la valeur de construction définie à l'alinéa

2, sont perçus pour toute décision ayant pour objet l'octroi ou le refus:

- d'un permis de construire : 2 ‰, mais au minimum CHF 200.--;

- d'un permis de construire complémentaire : 2 ‰, mais au minimum CHF 200.--;

- d'une demande d'autorisation préalable

d'implantation : 1 ‰, mais au minimum

CHF 200.--;

-

d'un permis d'habiter, d'occuper ou d'utiliser :

0,5 ‰, mais au

minimum CHF 100.--.

La valeur de la construction ou des transformations soumises à

autorisation est définitivement calculée après les travaux par I'Etablissement

Cantonal d'Assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA). Une

taxation provisoire est faite sur la base du coût de construction indiqué dans

la demande de permis de construire ou d'autorisation préalable d'implantation.

(…)".

B.

Par courrier du 21 février 2017, la Municipalité de la Commune de

Prangins (ci-après: la municipalité) s’est adressée à l’Établissement

d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud

(ci-après: l’ECA) afin de savoir comment la Bourse communale pouvait accéder à

ses taxations afin d’établir une facture finale pour les permis de construire.

La municipalité a joint le règlement à son envoi.

L’ECA s'est déterminé le 30 mars 2017 en exposant qu’il

ne pouvait pas répondre favorablement à sa demande en l’absence d’une

autorisation expresse de ses assurés. La transmission des polices d’assurance

irait à l’encontre de l’intérêt privé prépondérant de ses assurés, "à

savoir que cela porterait une atteinte notable à leur sphère privée en l’absence

de leur consentement express". L'ECA exposait que la loi sur

l’information du 24 septembre 2002 (LInfo; RSV 170.21) garantissait aux

personnes sur lesquelles des renseignements étaient communiqués un droit

d’opposition à une telle communication (art. 16 al. 4 et 5 LInfo).

La municipalité a répondu le 24 avril 2017 qu’elle

ne pouvait se satisfaire de cette réponse dès lors que l'art. 15 al.1er

let. b de la loi sur la protection des données personnelles du 11

septembre 2007 (LPrD; RSV 172.65) disposait que les données personnelles

pouvaient être communiqués lorsque le requérant établissait qu’il en avait

besoin pour accomplir ses tâches légales, ce qui était son cas. La police des

constructions faisait partie des tâches des municipalités, qui devaient dans ce

cadre facturer des émoluments. Cette taxation intervenait sur la base d’un

règlement approuvé par la Cheffe du Département du territoire et de

l’environnement. L’accord de la personne intéressée n’était par conséquent pas

nécessaire. Au surplus, aucun intérêt privé prépondérant ne s’appliquait à la

transmission des renseignements demandés, cette transmission ayant pour unique

but d’assurer l’application de la loi.

Le 9 mai 2017, l’ECA a déclaré maintenir sa

position. Il relevait que ni la loi sur l'aménagement du territoire et les

constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) ni le règlement

n’autorisaient la municipalité à obtenir les informations voulues. Selon lui,

la question était régie par la LInfo, vu que la demande portait sur des données

personnelles de tiers et que les données requises figuraient dans un document

officiel.

Le 14 juin 2017, la municipalité s’est référée dans

un nouveau courrier à l’art. 15 al.1er let. b LPrD, au

fait que son règlement avait été approuvé par la Cheffe du Département du

territoire et de l’environnement et au fait que ce type de données était à sa

connaissance transmis à d’autres communes. Elle a demandé à l’ECA de

reconsidérer sa position ou de rendre une décision formelle susceptible de

recours.

C.

L’ECA a rendu une décision en date du 15 septembre 2017, confirmant le

refus de transmettre les données requises. Il expose qu’il transmet des données

aux communes dans le cadre des art. 4a et 36 de la loi du 5 décembre 1956

sur les impôts communaux (LICom; RS 650.11), qui concernent uniquement le

calcul des taxes de raccordement et d’introduction aux réseaux publics de

distribution et d’évacuation d’eaux et non les émoluments en matière de permis

de construire. L’ECA motive son refus de transmission de données par l’intérêt

privé prépondérant des assurés, lequel s’y opposerait (art. 16 LInfo). L’ECA

indique aussi craindre la rupture du lien de confiance des assurés à son

encontre si les données sont transmises sans leur consentement exprès. De plus,

une telle communication s’opposerait au principe de finalité puisque les

données ont été collectées à des fins d’assurance uniquement. L’ECA ajoute

qu’il constate malheureusement un nombre croissant de recours principalement

motivés par la volonté de diminuer les taxes communales, malgré le risque de sous-assurance.

D.

Par acte du 19 octobre 2017, la municipalité (ci-après:

la recourante) a déposé un recours devant la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut à l’admission du recours et à

la réforme de la décision attaquée "en ce sens que les valeurs ECA des

bâtiments construits ou transformés sur le territoire de la Commune de Prangins

doivent être transmis à la Commune de Prangins lorsque celle-ci le demande, en

vue de la fixation des émoluments dus sur la base du règlement communal sur la

perception des émoluments et contributions dus en matière d’aménagement du

territoire et des constructions, adopté le 18 mai 2016 et approuvé le 14

octobre 2016". Sur le plan de la motivation, la recourante relève

qu’on voit mal pourquoi les valeurs ECA pourraient être transmises pour le

calcul de certaines taxes communales et non pour l’émolument dû en matière de

police des constructions. De son point de vue, l’art. 36a LIcom n’est pas

limité à certaines taxes. La recourante estime aussi que l’art. 15 al.1er

let. b LPrD permet que les données personnelles soient communiquées sans

que l’accord des administrés ne soit nécessaire. Enfin, l’art. 15 LInfo

pose le principe du droit à la transmission d’information et aucun intérêt

privé prépondérant ne s’y opposerait en l’espèce. De plus, les intéressés

n’auraient pas à être interpellés préalablement puisque les renseignements ne

concernent pas leur personne mais leur immeuble.

L’ECA (ci-après: l’autorité intimée) a répondu le 29

novembre 2017 et a conclu au rejet du recours ainsi qu’à la confirmation de la

décision attaquée. Il estime que ni le règlement, ni la LICom ne contiennent

d’obligation de renseigner de la part de l’assujetti ou de l’ECA. En

particulier l’art. 36a LICom ne prévoit d’obligation de communication que

pour le calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics

de distribution et d'évacuation d'eau. La LInfo étant plus récente que la

LICom, l’autorité intimée indique qu’elle prend le parti, en cas de doute quant

à l’application de l’une ou l’autre législation, de se référer à la LInfo. Elle

reprend pour le reste les arguments déjà invoqués, soulignant que la valeur

d’un immeuble constitue une donnée personnelle, vu que les polices d’assurance

sont établies au nom du propriétaire du bâtiment.

La recourante s’est déterminée le 19 décembre 2017.

Elle relève qu’elle ne demande pas une transmission complète des polices ECA

mais uniquement la valeur des bâtiments concernés. Elle reprend pour le reste

les éléments déjà soulevés.

L’autorité intimée a indiqué le 9 janvier 2018

qu’elle n’avait pas d’observation complémentaire à faire valoir.

E.

Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

La recourante, destinataire de la décision lui refusant l'accès aux

données demandées, auquel elle prétend avoir droit, a la qualité pour recourir

(art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le recours a de plus été formé devant le

tribunal compétent (art. 92 LPA-VD; art. 26 et 27 LInfo), dans le délai (art.

95.

LPA-VD) et le respect des formes prescrites (art. 79 et 99 LPA-VD).

Il y a lieu d'entrer en matière.

2.

a) Sur le plan cantonal, l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution du

canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst./VD; RSV 101.01) dispose que les libertés

d'opinion et d'information comprennent notamment le droit de consulter les

documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou

privé, ne s'y oppose. En outre, l'Etat et les communes informent la population

de leurs activités selon le principe de la transparence (art. 41 Cst./VD).

La LInfo garantit la transparence des activités des

autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1

al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à

l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment

l'information remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b

LInfo).

Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements,

informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi,

en particulier l'administration cantonale, sont par principe accessibles au

public. Par document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit

son support, qui est élaboré et détenu par les autorités, qui concerne

l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage

personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (GE.2014.0205

du 24 avril 2015 consid. 3a; Exposé des motifs et projet de loi sur

l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p.

2647).

Le droit à l'information institué par la LInfo n'est

toutefois pas absolu. L'art. 16 LInfo prévoit des exceptions. Cette disposition

a la teneur suivante:

"1 Les autorités

peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des

informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou

transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

2.

Des intérêts publics

prépondérants sont en cause lorsque:

a. la diffusion d'informations, de

documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de

perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des

autorités;

b. une information serait

susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

c. le travail occasionné serait

manifestement disproportionné;

d. les relations avec d'autres

entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.

3.

Sont réputés intérêts

privés prépondérants :

a. la protection contre une

atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la

personne concernée;

b. la protection de la

personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;

c. le secret commercial, le secret

professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

4.

Une personne

déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non

anonymisée doit en être informée préalablement.

5.

Elle dispose d'un

délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la

communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données

ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette

même loi."

Selon l'exposé des motifs du projet de loi sur

l'information (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2634 ss), la définition de la

notion d'intérêt privé prépondérant comprend les aspects suivants (p. 2657 ss):

"Intérêt privé prépondérant

a) La protection contre une

atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la

personne concernée ;

Les données personnelles qui sont

enregistrées, mémorisées, traitées et transmises par des moyens informatiques

sont protégées par la loi du 25 mai 1981 sur les fichiers informatiques et la

protection des données personnelles (RSV 3.3).

Le projet de loi protège contre

une atteinte notable à la sphère privée. Dans cet ordre d'idées, la

transmission d’un document contenant des noms de personnes n'est pas nécessairement

de ce fait une atteinte notable à la sphère privée. Sont en revanche considérés

comme documents officiels contenant des données personnelles pouvant faire l’objet

d’une atteinte notable à la sphère privée les documents officiels dont les

informations se réfèrent à une ou plusieurs personnes, notamment celles portant

une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique ou morale

de droit privé nommément désignée ou aisément identifiable, ou incluant la

description du comportement d'une telle personne. Peuvent également être considérées

comme des atteintes notables à la sphère privée, selon les circonstances, la

divulgation des documents faisant référence à des données personnelles

sensibles au sens de la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin

1992.

[LPD, RS 235.1] qui les définit [à

son art. 3 lettre c] comme suit :

− Les opinions ou activités

religieuses, philosophiques, politiques ou

syndicales;

− La santé, la sphère intime

ou l’appartenance à une race;

− Les mesures d'aide

sociale;

− Les poursuites ou

sanctions pénales et administratives.

b) La protection de la personnalité

dans des procédures en cours devant les autorités;

Il s'agit ici d’une protection

supplémentaire pour les procédures de natures diverses (par exemple enquête

administrative).

c) Le secret commercial, le secret

professionnel ou tout autre secret protégé par la loi;

Le secret commercial protégé par

le projet doit être compris comme toute information qui peut avoir une

incidence sur le résultat commercial, soit par exemple l'organisation, le

calcul des prix, la publicité et la production selon un arrêt du Tribunal fédéral

(ATF 103 283c.2b). Cette disposition couvre également le secret de fabrication,

par quoi il faut entendre le processus de fabrication, la recette, qui ne sont

ni de notoriété publique, ni facilement accessibles, que le fabriquant a un intérêt

légitime à garder secret et qu'en fait il ne veut pas divulguer (tiré de l’ATF

103.

283, 80 22 c.2a).

Les autres types de secrets protégés

par le projet de loi concernent par exemple le secret fiscal couvert par l'article

157.

de la nouvelle loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux qui

dispose que les personnes chargées de l'application de la loi ou qui y

collaborent doivent garder le secret sur les faits dont elles ont eu

connaissance dans l'exercice de leurs fonctions ainsi que sur les délibérations

des autorités et refuser aux tiers la consultation des dossiers fiscaux.

Un autre exemple de secret protégé

par le projet de loi est le secret médical prescrit par l'article 80 de la loi

du 29 mai 1985 sur la santé publique qui prévoit que les personnes exerçant une

profession mentionnée par l’article 321 du code pénal suisse et qui relèvent de

la loi sur la santé publique sont liées par le secret professionnel. L'alinéa 2

mentionne en outre qu’en raison de ce devoir de discrétion, elles ne peuvent être

obligées de révéler les secrets qui leur ont été confiés ou dont elles ont eu

connaissance dans l’exercice de leur profession, même si elles en sont déliées

par l’intéressé ou par les autorités compétentes.

Enfin, l'administration peut être

amenée à gérer des dossiers qui concernent essentiellement une personne déterminée

(par exemple dossier du permis de conduire, dossier en matière d'aide sociale).

Ces dossiers personnalisés n'échappent pas sans autre à la transparence, mais

pourraient être accessibles si leur diffusion ne portait pas notablement

atteinte à la sphère privée. Il se justifie toutefois que si la transmission à

un tiers d’un tel dossier devait être autorisée, la personne directement

concernée par le dossier en soit informée. C'est pourquoi cet article prévoit

expressément à son alinéa 4 un tel devoir d'information sans toutefois accorder

de droit de contestation".

b) Au niveau fédéral, la loi du 17 décembre 2004 sur

le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) pose à

son art. 7 des principes similaires à ceux de l'art. 16 LInfo. La LTrans (art.

7.

al. 1), tout comme la LInfo (art. 8 al. 1), pose une présomption en

faveur du libre accès aux documents officiels. Le refus d'accès (total ou

partiel) à un document officiel doit se justifier par un risque à la fois

important et sérieux d'atteinte aux intérêts publics ou privés prépondérants protégés

par les art. 7 LTrans et 16 LInfo. Cela postule donc une application

restrictive de ces dispositions (ATF 142 II 324 consid. 3.4 et les références

citées; GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 5a/cc, GE.2013.0040 du 7 octobre

2013.

consid. 4a, GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 5a, GE.2008.0175 du 20

janvier 2009 consid. 3, GE.2005.0145 du 3 février 2006 consid. 4 et 5).

L'application des exceptions doivent résulter d'une pesée des intérêts et

respecter le principe de la proportionnalité (Luzius Mader in: La loi

fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration, Alexandre

Flückiger [éd.], 2006, p. 17 et 22). Selon un récent arrêt du Tribunal fédéral,

il faut considérer que le législateur a lui-même effectué une pesée des

intérêts en adoptant l'art. 7 al. 1 LTrans et en indiquant les exceptions au

droit d'accès aux documents officiels; l'autorité d'exécution ne peut donc pas

apprécier librement s'il est opportun de limiter ce droit d'accès (cf. arrêt

1C_428/2016 du 27 septembre 2017 destiné à la publication, consid. 3; pour un

panorama de la pratique des autorités fédérales sur ces dix dernières années,

cf. Alexandre Flückiger / Mike Minetto, La communication de documents

officiels contenant des données personnelles?: la pesée des intérêts dans la

pratique des autorités fédérales, RDAF 2017 I, p. 558 ss).

c) L’art. 15 LPrD complète la LInfo sur la

question de la communication en prévoyant ce qui suit:

"Art. 15 Communication

1.

Les données

personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente

loi lorsque :

a.

une disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;

b.

le requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches

légales;

c.

le requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication

primant celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas

communiquées;

d.

la personne concernée a expressément donné son consentement ou les

circonstances permettent de présumer ledit consentement;

e.

la personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à

tout un chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou

f.

le requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son

accord que dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques

ou de faire valoir d'autres intérêt légitimes; dans ce cas, la personne

concernée est invitée, dans le mesure du possible, à se prononcer,

préalablement à la communication des données.

2.

L'alinéa 1 est

également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi

sur l'information.

3.

Les autorités peuvent

communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de

l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que

la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la

personne concernée".

Selon les art. 2 al. 1 lettre f LInfo et 3 al. 2

lettre e LPrD, les lois précitées s'appliquent aux personnes physiques et

morales auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques, dans

l'exécution desdites tâches. Elles s'appliquent donc à l'ECA (cf. art. 1 et 1a

de la loi du 17 novembre 1952 concernant l'assurance des bâtiments et du

mobilier contre l'incendie et les éléments naturels (LAIEN; RSV 963.41).

L'art. 5 LPrD, auquel renvoie l’art. 15

al. 1 let. a LPrD, a la teneur suivante:

"Art. 5 Légalité

1.

Les données personnelles ne peuvent être

traitées que si:

a. une base

légale l'autorise ou

b. leur

traitement sert à l'accomplissement d'une tâche publique.

2.

Les données sensibles ne peuvent être traitées

que si:

a. une loi au

sens formel le prévoit expressément,

b. l'accomplissement

d'une tâche clairement définie dans une loi au sens formel l'exige absolument,

ou

c. la

personne concernée y a consenti ou a rendu ses données accessibles à tout un

chacun".

Dans le cadre des débats au Grand Conseil en rapport

avec l’adoption de la LPrD, il a été précisé que la loi au sens formel

comprenait les règlements communaux, à tout le moins ceux adoptés par le

conseil communal (cf. BCG 4 septembre 2007 p. 233 ss ad art. 15 al. 2 LPRD

devenu art. 16 dans la versions finale). Le Tribunal fédéral a aussi eu

l’occasion de confirmer qu’en dépit d'une terminologie qui peut prêter à

confusion, les règlements qui émanent du parlement communal et sont soumis au

référendum, comme l'exigent les art. 142 al. 2 et 147 al. 1 Cst./VD, ont toutes

les caractéristiques d'une loi au sens formel (cf. concernant une affaire

vaudoise ATF 131 I 333 consid. 43. p. 341). En effet, dans ces conditions,

l'acte législatif communal offre les mêmes garanties, du point de vue de la

légitimité démocratique, qu'une loi cantonale, et constitue par conséquent une

base légale suffisante, quelle que soit la gravité de l'atteinte invoquée (ATF 135

I 233 consid. 2.1 p. 241 et les références citées, 122 I 305 consid. 5a p. 312,

120.

Ia 265 consid. 2a p. 266-267 et les références citées).

En rapport avec l'art. 15 al. 1 let. b LPrD, le

Conseil d'Etat précisait dans son Exposé des motifs et projet de loi sur la

protection des données personnelles (mars 2007 p. 38: ad art.14 al. 1

let. b du projet) que lorsque le requérant établit qu'il a besoin des

données pour l'accomplissement des tâches légales "les tâches doivent clairement

ressortir de la loi sur laquelle le requérant fonde sa demande".

d) Dans les situations dans lesquelles la

communication est admissible au regard des conditions légales, il convient

encore de tenir compte du droit d’opposition de la personne intéressée (art. 16

al. 4 et 5 LInfo, cf consid. 2. ci-dessus).

La LInfo ne règle pas plus précisément ce droit

d’opposition. Il est à cet égard intéressant de se référer à la LPrD. L'art. 28

LPrD a la teneur suivante:

"Art. 28 Droit

d'opposition

1.

Toute personne a le

droit de s'opposer à ce que les données personnelles la concernant soient

communiquées, si elle rend vraisemblable un intérêt digne de protection.

2.

Le responsable du

traitement rejette ou lève l'opposition :

a. si

la communication est expressément prévue par une disposition légale;

b. si

la communication est indispensable à l'accomplissement des tâches publiques du

destinataire des données et prime les intérêts de la personne concernée".

Concernant des données dont la transmission est expressément

prévue par une disposition légale, le tribunal de céans a considéré que la transmission

de ces données à des tiers pouvait être effectuée par l’autorité sans l'accord

préalable de la personne concernée (cf. arrêt du 16

décembre 2016 dans la cause GE.2016.0084, GE.2016.0091 consid. 3b,

en relation avec l'art. 22 al.1 LCH qui prévoit que le bureau est autorisé à

renseigner les particuliers sur l'état civil, la date de naissance, l'adresse

et l'adresse postale complète, les dates d'arrivée et de départ, le précédent

lieu de séjour et la destination d'une personne nommément désignée). Cette interprétation

peut s’appliquer par analogie à la transmission des données au sens de la

LInfo, lorsque cette transmission est expressément prévue par une disposition

légale.

3.

En l’espèce, les polices d'assurances établies par l'autorité intimée et

contenant la valeur d'assurance ECA des immeubles assurés constituent des

documents achevés, élaborés et détenus par les autorités, qui concernent

l'accomplissement d'une tâche publique, à savoir la LAIEN); ils ne sont pas

destinés à un usage personnel. A ce titre, il s’agit de documents officiels au

sens de l'art. 9 al. 1 LInfo. Au vu de la distinction exposée ci-dessus entre

données personnelles sensibles et non sensibles, les valeurs d'assurance des

immeubles assurés ne constituent pas de données sensibles.

Il convient tout d’abord d’examiner si une

communication de la valeur d'assurance figurant dans ces polices d'assurance pourrait

se justifier d’emblée en application de l’art. 15 al. 1 let. a

ou let. b LPrD, dès lors que l'art. 5 du règlement prévoit que la base de

calcul d’une taxe en matière de permis de construire est constituée par la

valeur ECA de l’immeuble concerné.

a) Au préalable, il convient d’examiner le fondement

légal de l’art. 5 du règlement.

Selon l'art. 1er de la loi cantonale sur

les impôts communaux du 5 décembre 1956 (LICom, RSV 650.11), les communes dont

les revenus ne suffisent pas à couvrir les dépenses peuvent percevoir divers

impôts et taxes. Indépendamment de ces impôts et taxes, énumérés à l'art. 1er

(ainsi qu'à l'art. 3bis), les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en

contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses

particulières (art. 4 al. 1 LICom); ces taxes doivent faire l'objet de

règlements soumis à l'approbation du chef de département concerné (art. 4 al. 2

LICom). Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des

prestations ou avantages ou ayant provoqué des dépenses dont elles constituent

la contrepartie (art. 4 al. 3 LICom); leur montant doit être proportionnel à

ces prestations, avantages ou dépenses (art. 4 al. 4 LICom).

L’art. 4a LICom précise ce qui suit en ce qui

concerne le calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux

publics de distribution et d'évacuation d'eau:

"Art. 4a Base de calcul

1.

Si les communes

utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le calcul des taxes

de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de distribution et

d'évacuation d'eau, elles doivent le faire aux conditions suivantes:

–

La valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du

raccordement.

–

Une taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut

être perçue que si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble.

(…)".

Les art. 4 et 4a LICom constituent les bases légales

formelles avec délégation de compétence en faveur du législateur communal pour

réglementer la perception de taxes; le contenu d'une telle délégation n'a pas

besoin d'être délimité aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en

faveur d'une autorité exécutive cantonale ou communale car elle se limite à

préciser la répartition des compétences entre cantons et communes sans porter

atteinte au principe de la séparation des pouvoirs (voir FI.1996.0121 du 2 mars

2001.

ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF 102 Ia 10 consid. 3b = JT

1978.

I 371).

Le chapitre II de la LICom pose divers principes généraux

en rapport avec la taxation et le recouvrement. Il dispose notamment ce qui

suit:

"Art. 36 Obligation de

renseigner

1.

Les contribuables

sont tenus de fournir aux autorités fiscales communales tous les renseignements

nécessaires à la perception des impôts propres aux communes.

2.

Les receveurs, les

conservateurs du registre foncier, les préposés aux impôts et les autres

autorités fiscales cantonales fournissent aux communes les indications

nécessaires à l'établissement de leurs rôles d'impôt.

3.

Pour ce travail, les

communes versent à l'Etat une indemnité dont le Conseil d'Etat fixera le

montant par arrêté.

Art. 36a Valeur ECA

1.

L'Etablissement cantonal

d'assurance contre l'incendie fournit aux communes qui en font la demande,

contre émoluments, la valeur d'assurance incendie des bâtiments situés sur leur

territoire".

Cet article 36a est précisé par l'arrêté du Conseil

d’Etat du 28 février 1992 sur la communication aux communes des valeurs

d'assurance incendie des bâtiments (ACCVA; RSV 963.65.1), qui dispose ce qui

suit:

"Art. 1

1.

Les communes ou

associations de communes qui, en vertu d'un règlement dûment approuvé par le

Conseil d'Etat, recourent au critère de la valeur d'assurance incendie pour le

calcul de leurs taxes peuvent obtenir ces valeurs auprès des assurés ou de

l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels

(ECA).

2.

Si la demande est

adressée à l'ECA, elle doit être formulée par écrit, par la municipalité; elle

peut désigner le destinataire de la réponse.

Art. 2

1.

Le Service de

l'intérieur et le Service des eaux et de la protection de l'environnement

communiquent à l'ECA quelles sont les communes qui possèdent ou modifient un

tel règlement.

Art. 3

1.

Les municipalités

doivent s'assurer que les données transmises ne sont utilisées qu'à des fins

expressément prévues par le règlement; elles sont responsables de la

confidentialité de ces données.

Art. 4

1.

Les valeurs sont

communiquées à l'indice 100 de 1990.

Art. 5

1.

La communication des

renseignements se fait sous forme d'un listage initial de tous les bâtiments de

la commune, émis pour la première fois dans le courant du premier trimestre de

1993.

Toute mise à jour est communiquée automatiquement et en principe mensuellement,

sous forme de listage.

Art. 6

1.

L'ECA perçoit un

émolument de Fr. 50.- à Fr. 2'500.- par listage.

Art. 7

1.

La responsabilité de

l'ECA n'est pas engagée en cas de retard ou de défaut dans le contenu de la

communication.

Art. 8

1.

Le Département de la

prévoyance sociale et des assurances (ECA) est chargé de l'exécution du présent

arrêté qui entrera en vigueur le 1er janvier 1993".

b) Il ressort des éléments exposés ci-dessus que

l'ordre juridique vaudois connaît le recours à la valeur ECA comme base de

calcul de certaines taxes communales. Si le recours à la valeur ECA a pu être

contesté à certaines occasions, c’était parce qu’il apparaissait peu

satisfaisant au regard du principe du pollueur-payeur mais non pour des raisons

ayant trait à la protection des données (cela notamment en rapport avec

l'élimination des déchets, cf. arrêt TF 2P.249/1999 et 2A.425/1999 du 24 mai

2000; pour un historique des art. 4a et 36a LIcom, cf. FI.1993.0001 du 23

février 1998 consid. 1c).

D'un point de vue littéral, il faut aussi souligner

que l'ACCVA ne limite pas son champ d’application aux taxes de raccordement et

d'introduction aux réseaux publics de distribution et d'évacuation d'eau.

Certes, il ressort d’une analyse historique et systématique que l'ACCVA a été

adopté en rapport avec les taxes précitées. Il n’en demeure pas moins que le

Conseil d’Etat n’a pas jugé utile de circonscrire le champ d’application de

l'ACCVA et que les art. 36 et 36a LIcom ne limitent pas non plus leur

portée auxdites taxes. Il n’est ainsi pas possible d’interpréter l'art. 36a

LICom et l'ACCVA en ce sens qu’ils interdiraient toute autre utilisation des

valeurs ECA que celle faite en relation avec les taxes de raccordement et

d'introduction aux réseaux publics de distribution et d'évacuation d'eau. Sur la

base du simple principe de la légitimité démocratique d'ailleurs, un règlement

adopté par le législatif communal a autant de poids qu'un règlement de

l'autorité exécutive cantonale. En l'espèce, le règlement a ainsi la même légitimité

que l'ACCVA. En outre, si on lit l'art. 36a LIcom en rapport avec l'art.

36.

LIcom, on peut le comprendre comme une concrétisation du devoir de

collaborer entre autorités afin de permettre l'établissement des impôts

communaux. De manière plus large, l'art. 31 LPA-VD, applicable à toute

procédure devant une autorité administrative, justifie aussi la transmission

d'informations entre autorités.

On ajoutera que le tribunal de céans a déjà eu

l’occasion de traiter des recours concernant des règlements communaux fixant le

calcul des taxes pour les permis de construire et d'utiliser sur la valeur

incendie (arrêts FI.2006.0032 du 3 octobre 2008, FI.2005.0024 du 4 juin 2007). Sans

se déterminer expressément à ce sujet - qui ne constituait pas l’objet des

recours en cause -, il en a néanmoins implicitement admis la validité.

c) Cela étant, l'art. 5 du règlement repose sur un

base légale suffisante et fixe une règle conforme à l'ordre juridique, en

disposant que la base de calcul pour l'émolument dû en matière de permis de

construire est constituée par la valeur

de la construction, ou celle des transformations soumises à autorisation,

calculée après les travaux par l'ECA. Pour percevoir les émoluments dus,

l'autorité communale doit disposer des valeurs ECA. La communication de ces

valeurs répond ainsi à un besoin de l'autorité communale pour accomplir

ses tâches légales au sens de l'art. 15 al. 1 let. b LPrD. Une telle

communication tombe aussi sous le coup de l'art. 15 al. 1 let. a LPrD dès lors

qu'une disposition légale au sens de l'art. 5 al. 1 LPrD existe et

permet par conséquent la transmission des informations en cause.

Dès lors que la communication des valeurs ECA se

justifie en l’espèce par un besoin de l'autorité communale lui permettant d'accomplir

ses tâches légales, on pourrait se demander dans quelle mesure des intérêts publics

ou privés prépondérants seraient éventuellement de nature à faire obstacle à cette

communication. Or tel n'est pas le cas en l'occurrence, aucun intérêt public ou

privé ne s’opposant à la communication des valeurs ECA.

Sur le plan privé tout d'abord, la valeur ECA ne

constitue pas une donnée sensible; elle n’est en outre transmise qu’à la

municipalité, qui a généralement déjà connaissance par d’autres biais de la

valeur des bien-fonds que possèdent ses administrés, ne serait-ce que par les

données du registre foncier (estimation fiscale notamment) ou par les dossiers

de demandes de permis de construire. Quant à l’intérêt des administrés à ne pas

payer une taxe prévue par un règlement communal, il ne saurait être considéré

comme digne de protection. Sur le plan de l'intérêt public ensuite, l’autorité

intimée invoque le risque de sous-assurance, en raison des recours qui seraient

déposés contre les valeurs ECA. Dès lors toutefois que, selon la logique

juridique, ne seront admis que les recours déposés contre des valeurs qui n’auraient

pas été établies conformément aux principes légaux, il n’y a pas lieu de

craindre que la multiplication des recours puisse conduire à une sous-assurance

des bâtiments.

S'agissant des modalités de l'information, il y aura

lieu d’appliquer les dispositions de l'ACCVA.

4.

En conclusion, la communication à la recourante des valeurs d'assurance

incendie des bâtiments ayant fait l’objet d’une procédure de permis de

construire doit être autorisée selon les modalités exposés ci-dessus.

Le recours doit donc être admis. La décision

attaquée sera annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle

rende une nouvelle décision au sens des considérants, autorisant la communication

des données en cause.

Conformément à l'art. 27 al. 1 LInfo, la procédure

est gratuite. La recourante qui obtient gain de cause mais a procédé sans le

concours d'un mandataire professionnel n'a pas droit à des dépens (art. 55 al.

1, 91 et 99 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de l’Établissement d'assurance contre l'incendie et les

éléments naturels du Canton de Vaud du 15 septembre 2017 est annulée.

III.

La cause est renvoyée à l’Établissement d'assurance contre l'incendie et

les éléments naturels du Canton de Vaud pour nouvelle décision au sens des

considérants.

IV.

Il n’est pas perçu de frais de justice.

V.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 16 mars 2018

La

présidente: La

greffière

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.