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Décision

GE.2017.0220

CDAP - GE.2017.0220 - 2018-04-04 - A._____, B._____/Direction de la sécurité et de l'économie

4 avril 2018Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

Le 24 octobre 2017, A.________, pour le compte de C.__________ (ci-après:

l'Association), a déposé une demande d'autorisation tendant à l'organisation

d'une manifestation sur le domaine public de la Commune de Lausanne, prévue le vendredi

22 décembre 2017 entre 18h 00 et 21h 00.

Le 31 octobre 2017, l'intéressée a déposé une deuxième

demande d'autorisation pour le compte de plusieurs associations, dont

l'Association, ainsi que B.________, tendant à l'organisation d'une autre

manifestation sur le domaine public de la Commune de Lausanne, prévue le vendredi

15 décembre 2017 entre 19h 00 et 21h 00.

Le dépôt de ces demandes a été suivi de divers contacts

entre A.________ et le Service de l'économie de la Ville de Lausanne (ci-après:

le Service de l'économie). Les dates et horaires visés par les manifestations

correspondant aux soirées d'ouvertures nocturnes des commerces ("nocturnes"),

le Service de l'économie, en application d'une pratique constante de la

Municipalité de Lausanne (ci-après: la Municipalité) visant à réserver ces moments

à des activités récréatives, a proposé à l'intéressée d'autres dates avant

Noël, hors nocturnes. En réponse, l'intéressée a finalement sollicité une prise

de position écrite.

Par lettre du 15 novembre 2017, le Service de l'économie

a ainsi fait part à A.________ et aux différentes organisations qu'elle

représente, de son souhait que le domaine public, lors des soirs de nocturnes,

soit mis à disposition des sociétés locales pour des stands de vente et des

animations en lien avec les aspects récréatifs des fêtes de fin d'année. Les

manifestations à but de diffusion d'idées ou politique, telles que les

manifestations annoncées, avaient la possibilité d'être organisées à d'autres

moments de l'année. Le Service de l'économie a également rappelé aux

intéressées qu'il avait proposé de tenir les manifestations à d'autres dates et

les a invitées à se déterminer avant que la Municipalité ne prenne une décision

formelle.

Le 21 novembre 2017, A.________, pour le compte des

différentes organisations qu'elle représente, a indiqué au Service de

l'économie qu'elle souhaitait maintenir les dates indiquées dans les demandes

d'autorisation, à savoir les vendredis 15 et 22 décembre 2017.

Lors de sa séance du 23 novembre 2017, la Municipalité

a examiné les demandes concernées et a décidé de ne pas autoriser la tenue des

manifestations en cause les soirs des nocturnes. Cela étant, elle a formulé une

contre-proposition visant d'autres dates de forte affluence avant Noël et s'est

dite prête, également, à examiner d'autres possibilités de dates.

Contactée par le Service de l'économie à la suite de

cette séance, A.________ a réitéré son souhait de maintenir les dates litigieuses

et a demandé à ce que la prise de position de la Municipalité lui soit communiquée

par écrit.

B.

Le 30 novembre 2017, avant que ladite communication ne lui parvienne, l'intéressée

a recouru, pour le compte de l'Association, contre le refus d'autorisations devant

la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle a

conclu à l'annulation de la décision attaquée, au constat de la violation des

libertés d'expression, de réunion et d'art, ainsi qu'à l'autorisation de

manifester les 15 et 22 décembre 2017. Elle a, par ailleurs, déposé une requête

de mesures provisionnelles, dans le cadre de laquelle elle a pris les mêmes

conclusions. La cause a été enregistrée sous la référence GE.2017.0220.

C.

Par décision du 4 décembre 2017, le Service de l'économie a refusé les

autorisations requises aux dates souhaitées, tout en proposant d'autres dates

et horaires, soit la journée du samedi 16 décembre 2017 et/ou l'après-midi du

samedi 23 décembre 2017.

Le 7 décembre 2017, A.________ a modifié les

conclusions prises dans son recours, en ce sens que "les décisions de

la Direction de l'économie et de la sécurité du 15 novembre 2017 et 4 décembre

2017 sont annulées".

D.

Le même jour, la B.________ a également recouru devant la CDAP contre le

refus d'autorisation, en concluant à l'annulation des "décisions du 15

novembre 2017 et du 4 décembre 2017 de la Direction de l'économie et de la

sécurité", au constat de la violation des libertés d'expression et de

réunion, ainsi qu'à la délivrance d'une autorisation pour la manifestation

prévue le 15 décembre 2017. Elle a accompagné son recours d'une requête de

mesures provisionnelles dans le cadre de laquelle elle a pris les mêmes

conclusions. La cause a été enregistrée sous la référence GE.2017.0223.

Dans ses déterminations du 13 décembre 2017, l'autorité

intimée a conclu au rejet des recours et requêtes de mesures provisionnelles,

ainsi qu'au maintien de sa décision du 4 décembre 2017. Elle a précisé, une

nouvelle fois, que les événements litigieux pouvaient notamment se tenir les

samedis 16 et 23 décembre 2017.

E.

Par décision du 14 décembre 2017, la juge instructrice a rejeté la

requête de mesures provisionnelles. En substance, elle a retenu qu'à l'issue

d'une analyse sommaire du dossier et sans préjuger du sort des recours au fond,

le refus d'autoriser les manifestations litigieuses aux dates requises reposait

sur une base légale, répondait à un intérêt public et respectait le principe de

la proportionnalité, étant précisé qu'il ne s'agissait pas d'interdire les

manifestations litigieuses, mais simplement de refuser leur tenue aux dates

requises.

Par avis du même jour, la juge instructrice a

prononcé la jonction des causes GE.2017.0220 et GE.2017.0223, sous la première référence.

Invitées à se déterminer sur la suite de la procédure dès lors que les recours

paraissaient avoir perdu leur objet, les recourantes ont déposé des écritures

le 1er janvier 2018. Elles ont conclu, une nouvelle fois, à

l'annulation des décisions litigieuses et au constat de la violation des

libertés d'expression, de réunion et d'art. Elles ont par ailleurs soulevé un

nouveau grief, celui de la violation du principe de l'égalité et de

l'interdiction de discrimination.

Dans ses déterminations du 26 janvier 2018, l'autorité

intimée a conclu, principalement, à l'irrecevabilité des recours et,

subsidiairement, à leur rejet. Elle a également produit un rapport

d'investigation établi par la police municipale de Lausanne le 23 janvier 2018,

dont il ressort qu'A.________ et d'autres personnes ont tenu une manifestation

non autorisée le soir du 22 décembre 2017, entre 20h 30 et 21h 00, sur le

domaine public de la Commune de Lausanne.

Le 5 février 2018, les recourantes ont déposé des

observations complémentaires, reprenant les conclusions formulées dans leurs

écritures du

1er janvier 2018.

F.

La Cour a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties sont repris ci-après dans

la mesure utile.

Considérants

1.

Selon l'art. 75 al. 1 let. a en relation avec l'art. 99 de la loi

cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV

173.

), toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure

devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,

qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de

protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée, a qualité pour former

recours.

a) La recourante A.________ a indiqué agir pour le

compte de l'Association. Elle n'a toutefois pas produit de procuration

justifiant de ses pouvoirs de représentation, de sorte qu'elle sera considérée

comme recourant en son propre nom dans le cadre de la présente procédure.

b) La notion d'intérêt digne de protection au sens

de la LPA-VD est la même que celle de l'art. 89 al. 1 let. c de la loi du 17

juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), de sorte qu'elle peut être

interprétée à la lumière de la jurisprudence fédérale concernant cette

disposition (cf. arrêts GE.2016.0065 du 26 juillet 2016 consid. 3a;

GE.2016.0143 du 12 avril 2017 consid. 1a). L'intérêt n'est digne de protection

que s'il est pratique: il faut que la décision attaquée porte un préjudice

concret et immédiat à la situation personnelle du recourant (ATF 141 II 50

consid. 2.1 p. 52 et les arrêts cités). L'intérêt digne de protection doit être

actuel, c'est-à-dire qu'il doit exister non seulement au moment du dépôt du

recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu (ATF 142 I 135 consid.

1.3.1

p. 143 et les arrêts cités). Si l'intérêt actuel disparaît en cours de

procédure, le recours devient sans objet, alors qu'il est irrecevable si

l'intérêt actuel faisait déjà défaut au moment du dépôt du recours (ATF 142 I

135.

consid. 1.3.1 p. 143 et les arrêts cités). Le juge renonce

exceptionnellement à l'exigence d'un intérêt actuel au recours, lorsque la

contestation à la base de la décision attaquée peut se reproduire en tout temps

dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de

la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée

de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution

de la question litigieuse (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143 et les arrêts

cités; cf. notamment arrêts GE.2016.0065 précité consid. 3; GE.2016.0143

précité consid. 1a).

c) En l'espèce, les recours portent sur la décision

du 4 décembre 2017 refusant les autorisations d'organiser des manifestations les

soirs des 15 et 22 décembre 2017. Il est indéniable que les recourantes

pouvaient se prévaloir d'un intérêt actuel au moment du dépôt des recours. Or les

dates des manifestations litigieuses étant désormais dépassées, cet intérêt

actuel a disparu; il s'ensuit que les recours ont perdu leur objet.

d) Il convient néanmoins d'examiner s'il se justifie,

dans le cas d'espèce, de renoncer à l'exigence d'un intérêt actuel et d'entrer

en matière sur les recours.

aa) En l'occurrence, bien que l'autorité intimée ait

été très claire sur sa volonté de ne pas autoriser les manifestations à diffusion

d'idées ou politique les soirs de nocturnes - conformément à une pratique

constante en la matière -, on ne saurait exclure que les recourantes ne

déposent, dans les années à venir, de nouvelles demandes d'autorisations visant

à organiser des événements ces soirs-là. Dans cette mesure, il n'est pas

impossible que, compte tenu des délais liés à la procédure de recours, le Tribunal

de céans ne soit pas en mesure de statuer avant le jour prévu pour la

manifestation, et que, par conséquent, la contestation ne puisse être tranchée

avant qu'elle ne perde son actualité. Cela étant, on peut attendre des

recourantes qu'elles déposent suffisamment tôt leurs demandes d'autorisations,

par exemple en début d'année pour une manifestation prévue en fin d'année, afin

de permettre aux autorités de statuer sur celles-ci avant les dates requises.

bb) Encore faut-il, pour qu'il se justifie de

renoncer à l'exigence de l'intérêt actuel, qu'il existe un intérêt public

suffisamment important à la solution de la question litigieuse, en raison de sa

portée de principe. En l'espèce, la question litigieuse est celle de savoir si

l'autorité intimée pouvait subordonner la tenue de manifestations à diffusion

d'idées à des conditions particulières en termes de dates.

A cet égard, on relèvera que le litige porte bien sur

les modalités des manifestations en cause, et non sur leur interdiction pure et

simple. En effet, l'autorité intimée a proposé - à maintes reprises - de tenir

lesdites manifestations à d'autres dates, équivalentes en termes d'affluence

avant les fêtes, respectant ainsi scrupuleusement le souhait de publicité des

recourantes. Compte tenu des alternatives - valables - proposées, l'existence

d'un intérêt public suffisamment important à la résolution de la question

soulevée par les recours paraît douteuse. Cette question peut toutefois rester

indécise, dès lors que les recours doivent être rejetés au fond au vu des

motifs qui suivent.

2.

Les recourantes contestent la compétence de la Municipalité pour refuser

les autorisations litigieuses.

La loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV

175.

) prévoit, à son art. 42 al. 1 ch. 2, que les attributions des municipalités

s'exercent dans les limites déterminées par les lois et par les règlements

communaux. Elles concernent spécialement l'administration des biens communaux,

l'administration du domaine public et des biens affectés aux services publics.

L'art. 43 al. 1 ch. 1 LC prévoit encore que dans les limites des compétences de

la commune, la police a pour objet la sécurité, l'ordre et le repos publics.

Selon le règlement général de police de la Commune de Lausanne (RGP), du 27

novembre 2001, dans son état au 7 novembre 2017, l'art. 41 al. 1 prévoit que

toutes les manifestations publiques ou privées organisées dans des lieux

ouverts au public, notamment les rassemblements, les cortèges, les spectacles,

les conférences, les soirées (dansantes ou autres) ou les expositions, sont

soumises à autorisation préalable de la Direction. L'art. 45 al. 1 RGP prévoit

notamment que la Municipalité peut interdire une manifestation ou un spectacle

de nature à troubler la sécurité, la tranquillité et l'ordre publics. L'art. 82

RGP dispose que toute utilisation du domaine public de nature à restreindre de

quelque manière que ce soit, temporairement ou durablement, son commun usage est

soumis à l'autorisation préalable de la Municipalité ou de la direction

municipale que désigne la Municipalité, à moins qu'elle ne soit déjà soumise à

l'autorisation d'une autre autorité, en vertu de dispositions particulières.

A la lumière de ces dispositions, il est ainsi

manifeste que la Municipalité était compétente pour refuser les autorisations

sollicitées. Ce grief est en conséquence rejeté.

3.

Les recourantes demandent qu'il soit constaté que les décisions

attaquées violent leurs libertés d'expression, de réunion et d'art. Elles se

réfèrent aux art. 16, 22 et 21 de la Constitution fédérale de la Confédération

suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101).

a) Aux termes de l'art. 36 Cst., toute restriction d'un droit fondamental

doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être

prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont

réservés (al. 1); toute restriction d'un droit fondamental doit, en outre, être

justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental

d'autrui (al. 2) et être proportionnée au but visé (al. 3); l'essence des

droits fondamentaux est inviolable (al. 4). Pour être conforme au principe de

la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une mesure restrictive doit être apte

à produire le résultat escompté et celui-ci ne doit pas pouvoir être atteint

par une mesure moins incisive; en outre, ce principe interdit toute limitation

allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et

les intérêts publics ou privés compromis (TF 2C_345/2017 du

31.

juillet 2017 consid. 5.1; ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175; 136 I 197 consid.

4.4.4

p. 205; 134 I 214 consid. 5.7

p. 218).

b) Conformément à l'art. 50 Cst., l'autonomie

communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Selon l'art.

139.

de la Constitution du Canton de Vaud, du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV

101.

), les communes disposent d'autonomie en particulier dans la gestion du

domaine public et du patrimoine communal. Au vu des dispositions cantonales et

communales précitées, l'usage du domaine public pour une manifestation du type

de celles qui sont ici litigieuses, est ainsi soumis à autorisation et répond à

un intérêt public à savoir la sécurité, l'ordre et la tranquillité publics.

Selon la jurisprudence, il existe en principe, sur

la base des libertés d'opinion et de réunion, un droit conditionnel d'utiliser

le domaine public. Lors de la procédure d'autorisation, il ne faut pas

seulement examiner l'admissibilité, respectivement l'inadmissibilité de la

requête, mais surtout les éventuelles conditions, charges ou alternatives

pouvant être imposées en vertu du principe de la proportionnalité. Les

organisateurs ne peuvent dès lors pas exiger de faire une manifestation à un

endroit et un lieu déterminés, à des conditions qu'ils auraient eux-mêmes

définies. Les autorités doivent plutôt procéder à une balance des intérêts

neutre, objective et approfondie et rechercher une solution qui respecte le

principe de la proportionnalité. L'autorité jouit d'une large marge

d'appréciation dans l'examen des intérêts opposés. Les autorités peuvent ainsi

attribuer, sans violer la Constitution, un autre lieu que celui souhaité, pour

autant que celui-ci tienne compte de manière raisonnable du besoin de publicité

de l'organisation. Il en va de même en principe pour les restrictions

d'horaires et les changements de jours (cf. ATF 127 I 164 consid. 3c et 5

traduit in JdT 2003 I 291ss).

c) En l'occurrence, les décisions contestées se

limitent à refuser d'autoriser les manifestations souhaitées par les

recourantes à des périodes déterminées, à savoir pendant les soirées

d'ouvertures nocturnes des commerces, de décembre 2017. L'autorité intimée n'a

pas excédé son large pouvoir d'appréciation en considérant que de telles

soirées devaient être consacrées à des animations festives ou caritatives et

des activités commerciales en lien avec les aspects récréatifs des fêtes de fin

d'année, alors que les manifestations à but de diffusion d'idées ou politique,

telles que les manifestations litigieuses, avaient la possibilité d'être

organisées à d'autres moments. La Municipalité a expressément proposé aux

recourantes d'autres dates à forte affluence du public pour leurs

manifestations, soit les samedis 16 et 23 décembre 2017. On ne saurait ainsi

parler d'une restriction aux droits constitutionnels invoqués par les

recourantes, qui conservent la possibilité d'organiser leurs manifestations sur

le domaine public communal, mais à certaines conditions différentes que celles voulues

par elles, en termes de dates. Ces conditions respectent au demeurant le

principe de proportionnalité, dès lors que l'autorité intimée a proposé comme

dates alternatives des samedis précédant les fêtes de fin d'année, soit des

jours de forte affluence du public.

4.

Les recourantes font également valoir une violation du principe de

l'égalité et de l'interdiction de discrimination, au sens de l'art. 8 Cst.

a) Une décision viole le principe de l'égalité de

traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions

juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la

situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui

s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable

n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas

de manière différente (ATF 137 I 58 consid. 4.4; 136 I 297 consid. 6.1; 134 I

23.

consid. 9.1).

Par ailleurs, l'art. 8 al. 2 Cst. dispose que nul ne

doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de

son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de

vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait

d’une déficience corporelle, mentale ou psychique.

b) En l'occurrence, comme on l'a vu, il ne s'agit

pas d'interdire aux recourantes de manifester, mais bien plus de s'accorder sur

les modalités des manifestations. La Municipalité dispose d'un large pouvoir

d'appréciation en la matière; elle a fait le choix - qu'elle a clairement expliqué

- de donner aux nocturnes un caractère festif, au cours desquelles elle ne

souhaite pas autoriser des manifestations de nature politique ou idéale, qu'elle

est prête à autoriser à d'autres moments.

Dans ces conditions, on ne saurait retenir une

violation de l'égalité de traitement ou une quelconque discrimination.

Partant, ce grief est mal fondé.

5.

Il découle des considérants qui précèdent que les recours doivent être

rejetés dans la mesure où ils conservent un objet et la décision attaquée

maintenue. Les recourantes qui succombent dans la présente procédure, supporteront

un émolument judiciaire, qui tient compte de la décision incidente rendue en

cours de procédure (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art.

55, 91 et 99 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Les recours sont rejetés dans la mesure où ils conservent un objet.

II.

La décision de la Municipalité de Lausanne, du 4 décembre 2017, est

maintenue.

III.

Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la

charge des recourantes, débitrices solidaires.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 4 avril 2018

La

présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.