CDAP - GE.2018.0075 - 2019-02-26 - A.________ /Département des finances et des relations extérieures

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 26 février 2019

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M Philippe Gerber, juge suppléant et

M. Antoine Rochat, assesseur.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Carole WAHLEN, avocate, à Lausanne,

Autorité intimée

Département des

finances et des relations extérieures, Direction du registre

foncier,

Objet

Divers

Recours A.________ c/ décision du

Département des finances et des relations extérieures des 15 et 23 mars 2018

(refus d'un accès étendu au registre foncier)

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________, juriste, bénéficie depuis 1997 d'une

autorisation générale renouvelée annuellement, délivrée par l'Association

suisse des locataires (ASLOCA), section vaudoise, l'autorisant "à

assister, et éventuellement à représenter les locataires devant la commission

de conciliation en matière de baux à loyer et le Tribunal des baux pour toutes

causes devant cette Commission et ce Tribunal." Elle est affiliée

depuis 1998 auprès de la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS comme

personne de condition indépendante pour son activité de juriste.

Les 8 décembre 2017, 14 décembre 2017

et 13 mars 2018, A.________ a requis l'accès à l'abonnement dit "Intercapi ",

le système d'information en ligne du registre foncier. Elle entendait en

particulier accéder à la recherche par le nom des propriétaires, ce qui lui

permettrait de connaître tous les immeubles possédés par des personnes

physiques ou morales déterminées. Elle expliquait qu'un tel accès lui était indispensable

pour défendre efficacement les intérêts des locataires devant les commissions

de conciliation et le Tribunal des baux, conformément aux mandats qu'elle

recevait de l'ASLOCA. Elle ajoutait qu'au demeurant, son activité de mandataire

agréée indépendante en matière de bail à loyer équivalait à celle d'avocat ou d'agent

d'affaires breveté dans les mêmes circonstances.

Par décision des 15 et 23 mars 2018,

le Département des finances et des relations extérieures (DFIRE) a rejeté cette

demande. Il a exposé que l'accès étendu au registre foncier électronique, accordé

aux avocats s'agissant des données nécessaires à l'exercice de leur profession,

avait été élargi aux agents d'affaires brevetés dans la mesure où d'éventuels

abus pouvaient être poursuivis et dénoncés à la Chambre des agents d'affaires

brevetés. La requérante n'étant pas au bénéfice d'une telle profession, ni

soumise à la même surveillance, elle ne pouvait disposer que d'un accès

ordinaire au registre foncier, à savoir requérir un renseignement ou un extrait

limité à un immeuble déterminé.

B.

Agissant le 30 avril 2018 par l'intermédiaire de sa

mandataire, A.________ a déféré la décision du 15 mars 2018 complétée le 23

mars suivant du DFIRE devant la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (CDAP), concluant à la réforme de cette décision en ce sens

qu'un accès au registre foncier électronique similaire à celui des avocats et

agents d'affaires brevetés lui soit accordé. Dénonçant une violation de

l'égalité de traitement, elle requiert à titre de mesure d'instruction la production

du modèle de contrat établi par le registre foncier, relatif à l'abonnement

"Intercapi ", pour les avocats et les agents

d'affaires brevetés. Elle transmet un bordereau de pièces (nos 1 à

10).

Le DFIRE a déposé sa réponse le 7 juin

2018, concluant au rejet du recours.

La recourante a communiqué un mémoire

complémentaire le 23 août 2018, ainsi qu'un second bordereau de pièces (nos

11 à 14) comportant notamment des extraits de décisions concernant l'allocation

de dépens à ses clients, un aperçu de l'interface en ligne utilisée par les

mandataires bénéficiant d'un accès étendu au registre foncier, ainsi que des

attestations établies par des praticiens du droit du bail.

Le DFIRE s'est exprimé le 16 octobre

2018.

La recourante a transmis ses ultimes

déterminations le 21 janvier 2019 en annexant un troisième bordereau de pièces

(nos 15 à 17), à savoir des jugements et arrêts rendus par le

Tribunal des baux, respectivement la Cour d'appel civile du Tribunal cantonal

et le Tribunal fédéral.

Le tribunal a ensuite statué.

Considérants

1.

Le recours a été déposé dans le délai utile et

selon les formes requises par une personne bénéficiant de la qualité pour

recourir. Il est en outre dirigé contre une décision susceptible de recours et

formé devant l'autorité compétente pour en connaître (cf. notamment art. 75,

92, 95 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Il y a dès lors lieu d'entrer en matière.

2.

La recourante requiert la production du modèle de

contrat établi par le registre foncier, s'agissant de la conclusion de

l'abonnement "Intercapi " par les avocats et

les agents d'affaires brevetés. Le dossier étant suffisamment complet pour

permettre à la Cour de céans de statuer en toute connaissance de cause, cette

mesure d'instruction s'avère superflue. La requête doit ainsi être écartée sans

qu'il n'en résulte de violation du droit d'être entendu de la recourante (art.

29.

Cst.; ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références).

3.

La tenue informatisée du registre foncier est

réglée par l'art. 949a CC comme suit:

Art. 949a Tenue

informatisée du registre foncier

1.

Le canton qui veut tenir le registre

foncier au moyen de l'informatique doit obtenir une autorisation du Département

fédéral de justice et police.

2.

Le Conseil fédéral règle:

1.

la procédure d'autorisation;

2.

l'étendue et les détails techniques de la tenue du registre au

moyen de l'informatique, en particulier le processus par lequel les

inscriptions déploient leurs effets;

3.

les conditions auxquelles, le cas échéant, les communications et

les transactions conduites avec le registre foncier peuvent se faire par voie

électronique;

4.

les conditions auxquelles, le cas échéant, les données du grand

livre consultables sans justification d'un intérêt peuvent être mises à la

disposition du public;

5.

l'accès aux données, l'enregistrement des interrogations et les

conditions justifiant le retrait du droit d'accès en cas d'usage abusif;

6.

la protection des données;

7.

la conservation des données à long terme et leur archivage.

3.

Le Département fédéral de justice et

police ainsi que le Département fédéral de la défense, de la protection de la

population et des sports définissent des modèles de données et des interfaces

uniformes pour le registre foncier et pour la mensuration cadastrale.

En d'autres termes, le canton

entendant tenir le registre foncier par l'informatique doit obtenir une autorisation

de la Confédération, qui ne lui est délivrée que s'il respecte certaines

exigences, relatives notamment à la mise à disposition des données au public, à

l'accès aux données, à l'enregistrement des interrogations et aux conditions

justifiant le retrait du droit d'accès en cas d'usage abusif, ainsi qu'à la

protection des données (art. 949a al. 1, al. 2 ch. 3 à 6 CC).

4.

a) La publicité du registre foncier est régie en

première ligne par les art. 970 et 970a CC, ainsi libellés:

Art. 970 Communication

de renseignements et consultation

1.

Celui qui fait valoir un intérêt a le droit de consulter le registre

foncier ou de s'en faire délivrer des extraits.

2.

Toute personne a accès aux informations suivantes du grand livre:

1.

la désignation de l'immeuble et son descriptif;

2.

le nom et l'identité du propriétaire;

3.

le type de propriété et la date d'acquisition.

3.

Le Conseil fédéral détermine quelles autres indications, en matière de

servitudes, de charges foncières et de mentions, peuvent être mises à la

disposition du public sans justification d'un intérêt particulier. Ce faisant,

il tient compte de la protection de la personnalité.

4.

Nul ne peut se prévaloir de ce qu'il n'a

pas connu une inscription portée au registre foncier.

Art. 970a Publications

1.

Les cantons peuvent prévoir que les acquisitions de propriété

immobilière sont publiées.

2.

En cas de partage successoral,

d'avancement d'hoirie, de contrat de mariage ou de liquidation du régime, la

contre-prestation n'est pas publiée.

Il découle de ces dispositions que

l'on distingue deux formes d'accès aux données du registre foncier, peu

important à cet égard que la consultation intervienne de manière traditionnelle

ou en ligne: l'une ne nécessite pas de rendre vraisemblable un intérêt (art.

970.

al. 2 CC), alors que l'autre requiert la preuve d'un intérêt légitime pour

consulter certaines données (art. 970 al. 1 CC).

b) S'agissant de la première forme,

relative aux données ouvertes au public, le Conseil fédéral a précisé et

complété la liste de l'art. 970 al. 2 CC à l'art. 26 de l'ordonnance du 23

septembre 2011 sur le registre foncier (ORF; RS 211.432.1), entrée en vigueur

le 1er janvier 2012, dans les termes suivants:

Art. 26 Données du grand livre

ouvertes au public

1.

Toute personne a le droit, sans être tenue de rendre

vraisemblable un intérêt, d'exiger de l'office du registre foncier un

renseignement ou un extrait des données du grand livre ayant des effets

juridiques concernant:

a. la désignation et l'état descriptif de l'immeuble, le nom et

l'identité du propriétaire, la forme de propriété et la date d'acquisition

(art. 970, al. 2, CC);

b. les servitudes et les charges foncières;

c. les mentions, à l'exception:

1.

des blocages du registre foncier prévus par les

art. 55, al. 1, et 56,

2.

des restrictions du droit d'aliéner destinées à

garantir le but de la prévoyance prévues à l'art. 30e, al. 2, de la loi

fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse,

survivants et invalidité (LPP),

3.

des restrictions de la propriété ayant pour but de

garantir le maintien de la destination selon les dispositions fédérales et

cantonales encourageant la construction et la propriété du logement,

4.

des restrictions de la propriété basées sur le

droit cantonal comparables aux droits de gage.

2.

Un

renseignement ou un extrait ne peut être délivré qu'en relation avec un

immeuble déterminé.

Quant à l'accès en ligne, s'agissant

toujours des données accessibles à toute personne, il est régi par l'art. 27

ORF, ainsi libellé:

Art. 27 Renseignements

électroniques et consultation

1.

Les cantons sont habilités à rendre publiques sur Internet les données

du grand livre que toute personne peut consulter sans être tenue de rendre

vraisemblable un intérêt et qui sont prévues à l'art. 26, al. 1, let. a.

2.

Ils garantissent que l'accès aux données ne pourra avoir lieu qu'en

relation avec un immeuble déterminé et que le système d'informations sera

protégé contre les appels en série.

3.

L'OFRF ou un organisme externe à l'administration fédérale qu'il a

désigné peut créer un index national des immeubles qui permet, au moyen de

réseaux publics, d'accéder aux données consultables sans rendre vraisemblable

un intérêt.

4.

Les cantons mettent les données à

disposition par l'intermédiaire de l'interface uniforme visée à l'art. 949a,

al. 3, CC.

Ainsi, toute personne peut obtenir un

renseignement ou un extrait des données du registre foncier, sans avoir besoin

de faire valoir un intérêt légitime à la consultation, sur la désignation de

l'immeuble et son descriptif, le nom et l'identité du propriétaire, le type de

propriété et la date d'acquisition, les servitudes et, en principe, les

mentions (art. 970 al. 2 CC; art. 26 al. 1 ORF). Ce droit de consultation

public n'est toutefois conféré qu'en relation avec un immeuble déterminé (art.

26.

al. 2 ORF), ce qui signifie qu'une recherche portant sur une personne n'est

pas admise. Il s'ensuit que la consultation par les moyens traditionnels comme

par le réseau n'est autorisée que pour un objet spécifique. Elle ne peut avoir

lieu en série, par exemple à des fins de démarchage commercial, pour connaître

tous les immeubles dont une personne est propriétaire, ou simplement pour

satisfaire la curiosité d'une personne (Paul-Henri Steinauer, Les droits réels,

tome I, 5ème éd., Berne 2012, n. 581a p. 218). C'est pourquoi

l'art. 27 al. 2 ORF précise expressément, s'agissant de la consultation en

ligne, que "le système d'informations sera protégé contre les appels en

série."

c) Quant à la seconde forme (art. 970

al. 1 CC), elle exige un intérêt légitime à la consultation. Il peut s'agir

d'un intérêt ponctuel relatif à un cas précis, mais l'art. 970 al. 1 CC

permet aussi de reconnaître d'emblée à certains utilisateurs un intérêt général

justifiant un nombre indéterminé de consultations. Contrairement à l'al. 2 de

l'art. 970 CC, le droit d'accès selon l'al. 1 ne se rattache pas uniquement à

un bien-fonds; il se rapporte également à des personnes et inclut notamment l' "accès

étendu" en ligne aux données du registre foncier, qui en constitue un cas

de figure spécifique (Message du 3 juillet 2001 du Conseil fédéral relatif à la

loi fédérale sur les services de certification dans le domaine de la signature

électronique [SCSél], FF 2001 5423, spéc. n. 2.2.1.3 ad art. 970 CC p. 5449).

Il convient d'examiner plus avant cet

"accès étendu" en ligne au registre foncier, requis par la

recourante.

5.

a) Les conditions de l'accès étendu informatisé au registre

foncier autorisé par les art. 949a et 970 al. 1 CC, s'agissant notamment du cercle

des utilisateurs, sont définies par les art. 28 ss ORF dans les termes

suivants:

Art. 28 Accès

étendu: titulaires du droit

1.

Sur la base de conventions particulières, un accès aux données du

grand livre, du journal et des registres accessoires peut être donné aux

personnes et autorités suivantes sans qu’elles soient tenues de rendre

vraisemblable un intérêt en l’espèce:

a. les personnes habilitées à dresser des actes authentiques, les

ingénieurs géomètres inscrits au registre des géomètres, les autorités fiscales

et d’autres autorités, s’agissant des données dont ils ont besoin pour

accomplir leurs tâches légales;

b. les banques, la Poste suisse, les caisses de pensions, les

assurances et les institutions reconnues par la Confédération conformément à

l’art. 76, al. 1, let. a, de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le

droit foncier rural (LDFR), s’agissant des données dont elles ont besoin pour

accomplir leurs tâches dans le domaine hypothécaire;

c. les avocats inscrits au registre des avocats, s’agissant des

données nécessaires à l’exercice de leur profession;

d. des personnes déterminées, s’agissant des données:

1.

concernant les immeubles qui leur appartiennent, ou

2.

concernant les immeubles sur lesquels elles ont des

droits, pour autant que ces données soient nécessaires à l’exercice de leur

activité ou à la défense de leurs intérêts.

2.

Un accès également aux pièces

justificatives peut être donné aux personnes habilitées à dresser des actes

authentiques.

Art. 29 Accès

étendu: règlement des détails

Les cantons ou les

organismes responsables concluent avec les utilisateurs des conventions

conformes aux modèles de l’OFRF. Ces conventions règlent au moins:

a. le type et le mode d’accès;

b. le contrôle de l’accès;

c. la finalité des données obtenues;

d. la protection contre l’accès non autorisé aux données;

e. les restrictions s’agissant de la transmission des données à des

tiers;

f. les

conséquences du traitement abusif des données.

Art. 30 Accès

étendu: procédure

1.

L’accès étendu prévu à l’art. 28 est donné à l’ayant droit au moyen

d’un accès électronique selon une procédure en ligne.

2.

Les accès sont enregistrés automatiquement par le système de

renseignements. Ces enregistrements doivent être conservés pendant deux ans.

3.

Le canton ou l’organisme responsable

retire immédiatement le droit d’accès lorsque les données sont traitées

abusivement. Est en particulier considéré comme abusif le traitement des

données à des fins de démarchage.

b) L'art. 111m de l'ancienne ORF du 22

février 1910, introduit par le ch. I de l’ordonnance du 23 novembre 1994 (RO

1995.

14), prévoyait déjà que les cantons pouvaient accorder un accès étendu informatisé,

par appel, à certains utilisateurs, dans la mesure nécessaire pour accomplir

leurs tâches. Il énumérait à cet égard à ses al. 1 et 2 let. a et b,

les ingénieurs-géomètres, les personnes habilitées à dresser des actes

authentiques, les autorités fiscales, ainsi que les autres autorités s'agissant

des données descriptives et des données concernant les rapports de propriété

sur les immeubles. Son al. 2 let. c ouvrait également cet accès à des personnes

déterminées s'agissant des données concernant les immeubles qui leur

appartiennent et de données déterminées concernant les immeubles sur lesquels

ces personnes ont des droits (cf. aussi Erläuterungen des Eidgenössischen Amtes

für Grundbuch- und Bodenrecht zur Revision der Grundbuchverordnung vom 23. November

1994, in RNRF 1995 p. 252 ss). Dans sa dernière version, adoptée le 11 mars

2005.

(RO 2005 1343), l'art. 111m aORF disposait de plus que les cantons

pouvaient concéder cet accès étendu informatisé aux banques, caisses de pensions

et assurances, s'agissant des données dont elles avaient besoin pour accomplir

leurs tâches dans le domaine hypothécaire. Ces sociétés sont en effet soumises

à une surveillance de l'autorité et méritent de ce fait une confiance plus

élevée (Office fédéral de la justice, Explications concernant l'art. 111m ORF,

août 2005; Bernhard Trauffer, Revision der Grundbuchverordnung per 1. April

2005, in RNRF 2006 p. 56 ss, spéc. p. 67).

L'actuel art. 28 ORF, exposé

extensivement ci-dessus, a repris pour l'essentiel la teneur de l'ancien art.

111m ORF. Il autorise ainsi les cantons à accorder, sur la base de conventions

particulières, un accès étendu en ligne à des catégories d'utilisateurs

déterminés, sans que ceux-ci ne soient tenus de rendre vraisemblable un intérêt

spécial, concret et actuel par rapport à un ou plusieurs immeubles spécifiques.

Il repose, comme auparavant, sur la présomption de l'existence d'un intérêt

général suffisant à la consultation étendue du registre foncier. Le cercle des

utilisateurs est similaire à celui de l'ancien art. 111m, la lettre c de son

al. 1, accordant l'accès étendu aux avocats inscrits au registre des avocats

(pour les données nécessaires à l’exercice de leur profession), constituant néanmoins

une nouveauté (introduite dans le cadre de la consultation, cf. Office fédéral

de la justice, 2011, Classement des réponses à l'audition, projet de révision

totale de l'ordonnance sur le registre foncier; voir aussi Urs Fasel, Grundbuchverordnung

Kommentar, 2ème éd., Bâle 2013, n. 12 ad art. 28; Karsten Karau,

L'article 111m ORF et les réglementations cantonales concernant l'accès au

registre foncier informatisé, in RNRF 2001 p. 65 ss, spéc. p. 66 s.).

Les restrictions posées à l'accès étendu

en ligne au registre foncier s'inscrivent dans un but de protection des

données. En effet, les utilisateurs bénéficient, sur appel, d'un accès aux

données du grand livre, du journal et des registres accessoires, notamment au

registre des propriétaires et à celui des créanciers (art. 8 al. 4 et 11 ORF).

En d'autres termes, comme exposé ci-dessus, ces recherches peuvent également

porter sur des personnes, non seulement sur des immeubles, et partant sur des

données personnelles (cf. Meinrad Huser, in Passadelis/Rosenthal/Thür (éd.), Datenschutzrecht,

Bâle 2015, n. 15.123 ss; Denis Piotet, De la tenue traditionnelle du registre

foncier et de ses plus récents aménagements à l'acte authentique électronique

et à l'appel de données en lignes: sécurité, transparence et protection des

données, in Bénédict Foëx (éd.), La réforme des droits réels immobiliers, Zurich

2012, p. 117 ss, spéc. p. 136 s.; Karau, op. cit., p. 68 ss).

On notera en passant que les règles en

vigueur pour l'accès étendu en ligne ont souvent donné lieu à discussions. Lors

de la session d'hiver 2017, le Parlement a adopté une révision du code civil,

qui a révélé la nécessité de revoir les modalités d'accès aux données du registre

foncier par voie électronique. Le Conseil fédéral a approuvé un avant-projet de

révision de l'ordonnance sur le registre foncier et ouvert la consultation (cf.

Office fédéral de la justice, Modification de l'ordonnance sur le registre

foncier, accès en ligne aux données du registre foncier, rapport explicatif du

8.

juin 2018; voir aussi Secrétariat d'Etat aux questions financières

internationales, Vue d'ensemble de l'accès aux données du registre foncier en

Suisse, rapport du 11 septembre 2017 du Groupe de coordination sur la lutte

contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme).

c) Le droit fédéral pose un cadre

général, en ce sens qu'il circonscrit le cercle des utilisateurs pouvant

bénéficier d'un accès étendu au registre foncier (art. 28 ORF) et qu'il soumet

à autorisation la tenue du registre foncier au moyen de l'informatique (art. 949a

al. 1 CC). Comme exposé plus haut, il prévoit ainsi certaines exigences

relatives à l'accès aux données, à l'enregistrement des interrogations, aux

conditions justifiant le retrait du droit d'accès en cas d'usage abusif et à la

protection des données (art. 949a al. 2 CC, 27 al. 2 et 30 ORF). Il impose

également aux cantons de se conformer à des modèles de convention avec les

utilisateurs, prévoyant un certain nombre de garanties de non-réemploi et de

sécurité des données (art. 29 ORF).

Toutefois, les cantons demeurent seuls

compétents pour accorder un accès en ligne étendu. Il leur incombe ainsi de

décider de proposer, ou non, un tel accès, cas échéant de désigner les catégories

d'utilisateurs autorisés parmi celles énumérées à l'art. 28 ORF. Il leur

appartient de même d'établir et de conclure les conventions requises avec les

utilisateurs (art. 29 ORF) et de retirer immédiatement le droit d’accès lorsque

les données sont traitées abusivement (art. 30 al. 3 ORF).

d) Dans le canton de Vaud, le registre

foncier est tenu par traitement informatique, régi par le règlement du 19 août

2009.

sur la tenue informatique du registre foncier (RIRF; BLV 211.61.3). L'art. 7 RIRF confirme que les droits d'accès en

ligne à la base de données du registre foncier sont délivrés sous forme

contractuelle (al. 1). Le droit d'accès doit être justifié par un intérêt

légitime à la consultation au sens de l'art. 970 CC (al. 2). Les droits d'accès

portent sur les données du grand livre, par le numéro ou l'adresse de

l'immeuble, par le droit ou le nom du propriétaire (al. 3). Le droit d'accès

peut être ouvert à tous les droits inscrits ou seulement à une partie de

ceux-ci (al. 4). Des conventions d'utilisation sont conclues avec les

utilisateurs. Elles définissent pour chaque type d'utilisateurs les données

accessibles (al. 5).

Enfin, l'art. 9 RIRF dispose que les

données publiques (nom et identification du propriétaire, état descriptif de

l'immeuble, notamment) sont ouvertes au public dans un système distinct.

L'interrogation n'est possible que par rapport à un immeuble déterminé.

6.

En l'espèce, la recourante entend obtenir un accès

étendu en ligne au registre foncier, plus précisément à la recherche par noms

de propriétaires. Elle fait valoir à l'appui sa qualité de mandataire

indépendante, professionnellement qualifiée, autorisée par l'ASLOCA à assister

ou représenter professionnellement les parties - les locataires - devant les

commissions de conciliation et le Tribunal des baux.

a) Selon l'art. 68 CPC, toute personne

capable d'ester en justice peut se faire représenter au procès (al. 1). Sont

autorisés à représenter les parties à titre professionnel devant les

juridictions spéciales en matière de contrat de bail et de contrat de travail,

les mandataires professionnellement qualifiés, si le droit cantonal le prévoit

(al. 2 let. d).

En droit vaudois, l'art. 11 de la loi

du 9 novembre 2010 sur la juridiction en matière de bail (LJB; BLV 173.655) dispose

que les agents d'affaires brevetés et les personnes dûment autorisées par une

organisation représentative de locataires ou de bailleurs préalablement

autorisée par le Tribunal cantonal peuvent assister ou représenter professionnellement

les parties devant les commissions de conciliation et le Tribunal des baux. D'après

l'art. 36 al. 2 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010

(CDPJ; BLV 211.02), les représentants des organisations représentatives de

locataires ou de bailleurs, préalablement autorisées par le Tribunal cantonal,

peuvent représenter les parties devant les commissions de conciliation en

matière de baux, le Tribunal des baux et pour les causes relevant de l'art. 5

ch. 30 CDPJ (expulsion de l'ancien locataire ou fermier dont le bail a été

résilié faute de paiement du loyer ou du fermage).

b) aa) La recourante affirme que

l'accès étendu au registre foncier, notamment au registre des propriétaires,

est nécessaire à l'accomplissement de sa tâche de mandataire

professionnellement qualifiée au sens des art. 68 CPC, 11 LJB et 36 CDPJ. Elle

relève, à titre d'exemple, que lorsqu'un bailleur invoque son besoin propre à

l'appui du congé donné à son locataire, il est essentiel pour le locataire de

savoir si le bailleur possède d'autres - et combien - d'immeubles. De son avis,

il ne suffit pas de demander l'information recherchée par le truchement des

commissions de conciliation ou du Tribunal des baux; il est nécessaire de la

posséder en amont, pour conseiller utilement les locataires sur l'opportunité

de saisir les autorités, cas échéant pour rédiger des conclusions adéquates. Elle

déclare encore, sous l'angle de la protection des données, qu'elle n'entend pas

utiliser l'accès étendu requis en tant que tiers ou locataire, mais au titre de

mandataire professionnellement qualifiée.

bb) La recourante dénonce une

violation de l'égalité de traitement garantie par l'art. 8 Cst.

Elle fait valoir d'une part qu'il n'y

a pas lieu de la traiter différemment des avocats et des agents d'affaires

brevetés, qui bénéficient d'un accès étendu au registre foncier en ligne. S'agissant

en particulier des agents d'affaires brevetés, elle relève que l'art. 28 al. 1 let.

c ORF ne prévoit pas d'accès étendu pour cette catégorie d'utilisateurs, seuls

les avocats étant expressément mentionnés. A ses yeux, l'art. 28 al. 1 let. c

ORF pourrait ainsi également servir de base légale pour lui accorder, en sa

qualité de mandataire ASLOCA agréée, un accès étendu au registre foncier. La

recourante affirme que les mandataires ASLOCA agréés disposent de prérogatives

similaires aux avocats, respectivement aux agents d'affaires brevetés, en

matière de bail à loyer, de sorte qu'ils devraient bénéficier d'un accès identique

au registre foncier. Elle précise que le Tribunal des baux leur applique même,

par analogie, le tarif des dépens prévu pour les agents d'affaires brevetés. La

recourante expose encore qu'elle bénéficie d'une formation juridique complète,

consacrée par une licence en droit, et qu'elle est soumise à une forme de

surveillance exercée par l'ASLOCA, dès lors que c'est cette association qui lui

délivre chaque année son autorisation d'assister et de représenter des

locataires en justice. Ainsi, un éventuel abus de sa part pourrait faire

l'objet d'une sanction de la part de l'ASLOCA, sous la forme d'un

non-renouvellement de son autorisation annuelle. Elle souligne de plus que les

organisations représentatives de locataires font l'objet d'une autorisation

préalable du Tribunal cantonal. Par ailleurs, toujours selon la recourante, l'ASLOCA,

et par ricochet les mandataires ASLOCA agréés, jouissent d'une confiance toute

particulière auprès du public et des autorités. Le Tribunal des baux les

qualifie du reste de "spécialistes du droit du bail" et se satisfait

sur le plan procédural, en raison de la confiance particulière dont jouit

l'ASLOCA, de déclarations écrites des consultants de cette association.

La recourante dénonce d'autre part une

inégalité des armes vis-à-vis des mandataires de la Chambre vaudoise

immobilière ainsi que des régies immobilières. De l'avis de la recourante, dès lors

que ceux-ci défendent les intérêts des propriétaires, ils disposent de facto

des informations pertinentes sur les immeubles litigieux et sur le

patrimoine immobilier des bailleurs, singulièrement des extraits cadastraux

transmis par leurs mandants. Or, les mandataires ASLOCA agréés qui défendent

les intérêts des locataires, la partie faible au contrat, ne peuvent obtenir

les informations nécessaires qu'auprès de l'autorité judiciaire après les

débats d'instruction, ou auprès du registre foncier après un délai de

traitement pouvant atteindre un mois, ce qui constitue aux yeux de la

recourante un désavantage inadmissible.

cc) Dans la même ligne, la recourante se

plaint enfin d'une entrave injustifiée à sa liberté économique garantie par

l'art. 27 Cst. Elle affirme que lorsqu'elle intervient devant une commission de

conciliation ou le Tribunal des baux, elle se trouve dans la même position

qu'un avocat ou un agent d'affaires breveté, lesquels constituent ainsi des

concurrents directs. Or, un locataire pourrait préférer consulter un avocat ou

un agent d'affaires breveté, susceptible de mieux le conseiller en raison de

son accès étendu au registre foncier. La recourante expose qu'elle pourrait

ainsi perdre des mandats au profit des avocats et des agents d'affaires

brevetés, alors que de son avis, aucun intérêt public ou droit fondamental

d'autrui ne justifierait de lui refuser un accès étendu au registre foncier,

son activité devant une commission de conciliation ou le Tribunal des baux

étant strictement la même que celle des avocats ou agents d'affaires brevetés. Une

telle restriction ne serait ainsi pas conforme à l'art. 36 Cst.

c) Il convient de rappeler en premier lieu

que les cantons ne sont pas entièrement libres de définir les catégories

d'utilisateurs bénéficiant d'un accès étendu en ligne au registre foncier, mais

sont tenus par le cadre de l'art. 28 ORF. Or, cette disposition énonce de

manière exhaustive les catégories d'utilisateurs auxquels les cantons peuvent

accorder un accès étendu. Par conséquent, si les cantons peuvent octroyer un

tel accès à une partie ou à l'ensemble des catégories énumérées par l'art. 28

ORF, ils ne sont pas habilités à déborder de ce cadre strictement délimité.

aa) Le canton de Vaud a choisi

d'accorder un accès étendu au registre foncier aux avocats inscrits au registre

des avocats, s'agissant des données nécessaire à l'exercice de leur profession,

conformément à la lettre c de l'art. 28 ORF. Il a encore opté pour une

interprétation extensive de cette disposition fédérale, en élargissant cette

faculté aux agents d'affaires brevetés, bien que ceux-ci ne soient pas

nommément désignés par l'art. 28 al. 1 let. c ORF.

L'exercice des professions d'avocats

et d'agents d'affaires brevetés est réglé par des lois spécifiques, à savoir la

loi fédérale du 23 juin 2000 sur la libre circulation des avocats (LLCA; RS

935.

) et la loi du 9 juin 2015 sur la profession d'avocat (LPAv; BLV 177.11),

respectivement la loi du 20 mai 1957 sur la profession d'agent d'affaires

breveté (LPAg; BLV 179.11). Ces législations imposent une formation topique

ainsi que l'obtention d'un brevet sanctionnant des examens (art. 7 LLCA, art.

25.

et 32 LPAv; art. 15 et 19 LPAg). Elles subordonnent l'exercice de la

profession à l'inscription à un registre (art. 5 et 6 LLCA, art. 37 LPAv, art.

12, 22 et 26 LPAg), qui relève de la compétence d'une autorité nommée par le

Tribunal cantonal, à savoir la Chambre des avocats, respectivement la Chambre

des agents d'affaires brevetés (art. 5a et 21 let. d du règlement du 13

novembre 2007 d'administration de l'ordre judiciaire [RAOJ; BLV 173.01.3]). Surtout,

les avocats et les agents d'affaires brevetés sont soumis à une autorité de

surveillance, à savoir les deux chambres précitées (art. 14 LLCA, art. 11 LPAv,

art. 55 LPAg). Les agents d'affaires brevetés sont encore assermentés par le

Tribunal cantonal (art. 24 LPAg; étant précisé que les avocats le sont à leur

entrée en stage, cf. art. 24 LPAv). Enfin, tant les avocats que les agents

d'affaires brevetés sont soumis au secret professionnel (art. 13 LLCA; art. 48

LPAg). Compte tenu des règles strictes qu'ils sont tenus de respecter, les

avocats apparaissent ainsi d'emblée particulièrement dignes de confiance. Ils

sont par conséquent susceptibles de bénéficier, sans qu'il n'en résulte de

péril excessif pour la protection des données, d'un accès étendu au registre

foncier s’agissant des données nécessaires à l’exercice de leur profession. Il

en va de même des agents d'affaires brevetés, dans la mesure où un tel accès

s'avérerait compatible avec la liste exhaustive de l'art. 28 ORF.

Certes, la recourante, qui dispose

d'un diplôme universitaire en droit, a été désignée par l'ASLOCA, organisation

de locataires autorisée par le Tribunal cantonal, pour assister ou représenter

professionnellement les parties devant les commissions de conciliation et le

Tribunal des baux. Il n'est de même pas contesté qu'un comportement

répréhensible pourrait conduire l'ASLOCA à résilier l'autorisation donnée à la

recourante. Toutefois, l'ASLOCA n'est pas une autorité judiciaire ni

administrative exerçant une réelle surveillance sur la base de règles

professionnelles claires, mais une association. La simple possibilité de

résiliation du mandat n'équivaut pas à l'exercice d'une surveillance par une

autorité étatique. De plus, la recourante n'est pas formellement soumise au

secret professionnel, ce qui n'est pas sans incidence quant à la protection des

données. Sa situation diverge ainsi significativement de celle des avocats et

des agents d'affaires brevetés, ce qui justifie de la traiter différemment en

matière d'octroi d'un accès étendu au registre foncier.

Pour le surplus, la recourante

conserve la possibilité de requérir du registre foncier, en faisant valoir

l'intérêt spécial, concret et actuel de ses clients, les extraits dont elle a

besoin pour accomplir son mandat, respectivement de passer par les procédures

ad hoc devant les autorités judiciaires. Ces démarches présentent assurément

des désavantages en termes d'efficacité, mais ceux-ci ne permettent nullement

d'étendre le bénéfice de l'art. 28 al. 1 let. c ORF à la recourante.

bb) On ne discerne pas davantage d'inégalité

de traitement entre la recourante et les mandataires des propriétaires agissant

devant les commissions de conciliation et le Tribunal des baux. Les mandataires

des propriétaires sont certes susceptibles de bénéficier d'emblée de toutes les

informations nécessaires sur les immeubles des bailleurs, mais il s'agit des propres

données de leurs mandants. En revanche, il s'agit pour la recourante de données

personnelles concernant des tiers, auxquelles elle ne saurait accéder librement.

Il n'y a pas là d'inégalité des armes contraire à l'art. 8 Cst.

cc) Pour les mêmes motifs, la

recourante dénonce en vain une atteinte à sa liberté économique, spécifiquement

sous l'angle de l'égalité entre concurrents. En particulier, les art. 970 CC et

26.

ss ORF constituent une base légale claire permettant de restreindre ses

droits à la consultation du registre foncier.

dd) Dans ces conditions, c'est à juste

titre que l'autorité intimée a refusé d'accorder à la recourante un accès

étendu au registre foncier.

7.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et

la décision attaquée doit être confirmée, aux frais de la recourante qui

succombe. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Département des finances et des

relations extérieures des 15 et 23 mars 2018 est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est

mis à la charge de la recourante.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 26 février 2019

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de la

justice.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en

matière civile s'exerce aux conditions des articles 72 ss de la loi du 17 juin

2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel

subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire

de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.