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Décision

GE.2018.0120

CDAP - GE.2018.0120 - 2018-10-18 - A.________/Direction des finances et de la mobilité, Municipalité de Lausanne

18 octobre 2018Français15 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________ a été engagé par la Direction des sports

et de la cohésion sociale de la Commune de Lausanne le 1er juin 2006

en qualité d'employé d'installation sportive à temps complet. Il a été nommé

fonctionnaire le 1er juin 2007 conformément au Règlement de la

Commune de Lausanne pour le personnel de l'administration communale du 11

octobre 1977 (ci-après: le RPAC).

B.

Par décision du 24 novembre 2017, la Municipalité

de Lausanne (ci-après: la municipalité) a licencié A.________ pour justes

motifs dans un délai de trois mois échéant le 28 février 2018. A.________ n'a

pas recouru à l'encontre de cette décision, qui est dès lors entrée en force.

C.

A.________, qui soutient être en incapacité de

travail depuis le 22 septembre 2017, a demandé au Service du personnel de

Lausanne, le 25 avril 2018, à pouvoir continuer à bénéficier de son traitement

en se fondant sur l'art. 45 RPAC qui prévoit les conditions auxquelles le

traitement est versé en cas de maladie ou d'accident.

D.

Le 30 avril 2018, le Service du personnel de la

Commune de Lausanne a répondu à A.________ que l'art. 45 RPAC ne s'appliquait

qu'aux fonctionnaires ou collaborateurs "encore sous rapports de travail

avec la Ville de Lausanne". Dans le cas où un collaborateur est licencié

pour justes motifs au sens des art. 70 ss RPAC, l'art. 45 RPAC ne

trouverait pas application. Seule l'incapacité de travail pour raison

d'accident pourrait donner lieu à la poursuite du versement d'indemnités journalières

en application de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'assurance-accidents

(LAA; RS 832.20).

Le 28 mai 2018, A.________, par

l'intermédiaire de son conseil, a requis qu’une décision formelle susceptible

de recours soit rendue.

Par courrier du 31 mai 2018 – lequel

s'est croisé avec le recours – le Service du personnel a indiqué que sa lettre

du 30 avril 2018 ne constituait pas une décision susceptible de recours et

qu'il ne bénéficiait pas d'une délégation de compétence de la part de la

Municipalité. Il précisait qu'aucune décision susceptible de recours ne pouvait

être rendue dès lors que la Municipalité ne disposait d'aucune compétence

décisionnelle et renvoyait pour le surplus à son courrier du 30 avril 2018.

E.

Par acte du 31 mai 2018, A.________ a recouru auprès

de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en

contestant la "décision" du Service du personnel de la Commune de

Lausanne du 30 avril 2018. Il conclut principalement au constat de sa nullité,

subsidiairement à sa réforme en ce sens qu'il lui est reconnu un droit de

percevoir un traitement dès le 1er mars 2018. Il a en outre requis

le bénéfice de l'assistance judiciaire.

Le Service du personnel a conclu à

l'irrecevabilité du recours. Il a précisé qu'aucune décision susceptible de

recours ne pouvait être rendue, la Municipalité ne disposant pas d'une

compétence décisionnelle en la matière.

Interpellé par le juge instructeur, A.________

a confirmé son intention de recourir, en précisant que son recours était dirigé

contre l'absence de décision rendue par la municipalité. Il requiert qu'une

décision constatatoire soit rendue, quant à son droit d'obtenir un traitement à

compter du 1er mars 2018.

F.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Le Tribunal cantonal examine d'office s'il est

compétent pour traiter la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 de la loi du

28.

octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD; RSV 173.36).

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1

LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et

décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi

ne prévoit aucune autorité pour en connaître. Selon l'art. 74 al. 2 LPA-VD,

l'absence de décision peut également faire l'objet d'un recours, notamment

lorsque l'autorité refuse de statuer. Il y a alors déni de justice formel, ce

qui suppose que l'autorité soit compétente et obligée de statuer (cf. arrêts

GE.2015.0121 du 18 mai 2016 consid. 3a/aa; AC.2012.0192 du 21 novembre 2013

consid. 2c/aa).

b) Il convient d'abord d'examiner la

recevabilité du recours quant à l'autorité qui a rendu la décision.

Le recourant se plaint de l'absence de

décision de la municipalité quant à la poursuite du versement de son traitement

pendant la durée de l'incapacité de travail. Cela étant, le courrier du 30

avril 2018 émane du Service du personnel et non de la municipalité. Il résulte

en outre du courrier du 31 mai 2018 du Service du personnel au recourant que le

collaborateur qui l'a rédigé n'agissait pas au bénéfice d'une délégation de

compétence de la municipalité.

Toutefois, dans sa réponse, le Service

du personnel a déclaré agir au nom de la municipalité si bien qu'il apparaît

que celle-ci a fait sienne l'appréciation de son service selon laquelle elle

n'a pas de compétence décisionnelle pour statuer sur la demande du recourant.

Il s'ensuit que, par économie de procédure, il n'y a pas lieu de renvoyer la

cause à la municipalité pour qu'elle se prononce sur la demande du recourant.

2.

Il convient ensuite d'examiner si le recours est recevable

quant à son objet. Le recourant se plaint de l'absence d'une décision en

constatation sur son droit à pouvoir bénéficier de son traitement au-delà du 28

février 2018.

a) Définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, la

décision est une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en

application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou

d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de

déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits et obligations (let. c). Une décision au sens de l’art. 3

al. 1 let. b ne peut être rendue que si ne peut l’être une décision au sens des

let. a et c du même alinéa (art. 3 al. 3 LPA-VD).

La notion de décision s'entend d'une

mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit

public. La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un

particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre

formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit

administratif. A défaut de compétence décisionnelle, lorsqu'une autorité se

détermine ou prend position, respectivement rejette ou invoque des prétentions

à faire valoir par la voie de l'action, sa déclaration n'est pas une décision

(cf. arrêt GE.2008.0205 du 4 juin 2009 et la jurisprudence citée in

Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD

annotée, 2012, no 4.2 ad art. 3 LPA-VD; voir aussi en droit fédéral l'art. 5

al. 3 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative

[PA; RS 172.021]). Lorsqu'elle rend une décision, l'administration n'agit pas

en vertu d'un droit qui lui appartient, mais en vertu d'une compétence qui lui

est attribuée par la loi (ATF 137 I 58 consid. 4.3.3). Cette distinction est à

la base de celle entre le contentieux administratif objectif et subjectif, le

premier relevant du juge administratif et le second, des tribunaux civils (cf. arrêt

GE.2017.0170 du 15 février 2018 consid. 1a; Jacques Dubey/Jean-Baptiste

Zufferey, Droit administratif général, 2014, n°209, p. 75). Consacrée par

l’art. 1er al. 3 de l’ancienne loi cantonale sur la juridiction et la procédure

administrative (LJPA), en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008, cette distinction

n’a pas été fondamentalement remise en cause avec l’adoption de la LPA-VD

(arrêt GE.2017.0170 précité et la référence à l'exposé des motifs et projet de

loi sur la procédure administrative n° 81, mai 2008, pp. 11, 13 et 14).

b) S'agissant plus spécifiquement du

contentieux de la fonction publique, l'art. 1er al. 3 aLPJA,

dans sa teneur initiale, prévoyait expressément que les contestations d'ordre

pécuniaire découlant des rapports de service des fonctionnaires (let. c

"actions d'ordre patrimonial") étaient exclues du champ d'application

de la loi; en d'autre termes, celles-ci devaient être soumises au juge civil ordinaire.

La novelle du 26 novembre 2002, entrée en vigueur le 4 février 2003, a modifié

cette disposition en ce sens que les actions d'ordre patrimonial intentées pour

ou contre une collectivité publique demeurent exclues du champ d'application de

la loi, mais la précision relative aux contestations d'ordre pécuniaire

découlant des rapports de service des fonctionnaires a été supprimée. Le

Tribunal administratif a néanmoins maintenu sa jurisprudence, selon laquelle la

contestation pécuniaire engagée par un fonctionnaire contre la collectivité qui

l'emploie relève toujours du juge civil, par la voie de l'action, à moins que

l'autorité compétente ne puisse régler la question par le biais d'une décision,

au sens technique du terme (arrêts GE.2006.0180 du 28 juin 2007; GE.2005.0023

du 30 décembre 2005; GE.2005.0075 du 8 juillet 2005). La LPA-VD ne contient pas

de disposition équivalente à l'art. 1er al. 3 aLPJA. Le système qui prévalait

sous l'empire de l'ancienne LJPA demeure cependant applicable, de sorte que

l'action pécuniaire formée par un fonctionnaire relève en principe du juge

civil, à moins que l'autorité intimée ne dispose d'une compétence décisionnelle

(arrêt GE.2010.0029 du 16 juillet 2010; GE.2010.0227 du 21 juin 2011 consid.

3).

Tel est le cas lorsque la loi donne à

l'autorité la compétence de régler de manière définitive et exécutoire un

rapport juridique, par la voie d'une décision susceptible d'entrer en force de

chose décidée. A l'inverse, l'autorité administrative ne jouit pas d'une

compétence décisionnelle lorsque la loi ne lui permet pas de se prononcer de

manière définitive et contraignante sur les droits ou obligations qui découlent

de la norme qu'elle applique (cf. Thibault Blanchard, Le partage du contentieux

administratif entre le juge civil et le juge administratif, thèse Lausanne,

2005, n° 242.3 p. 177; arrêt GE.2006.0177 du 19 avril 2007). La question de

savoir si la loi confère à l'autorité administrative une compétence

décisionnelle doit être résolue dans chaque cas particulier en interprétant les

règles de droit régissant le rapport de droit litigieux (Blanchard, op. cit.,

n° 242.3 p. 179; arrêts GE.2014.0094 du 29 septembre 2014 consid. 4c;

GE.2006.0177 du 19 avril 2007). Si c'est à juste titre que l'autorité n'a pas

rendu de décision – à défaut de compétence pour ce faire –, le tribunal de

céans déclare le recours irrecevable faute d'objet (cf. Blanchard, op.

cit., p. 185).

c) L'autorité ne peut rendre une

décision en constatation que si le requérant fait valoir un intérêt juridique

suffisant. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l'art. 5 al. 1 let. b PA, qui a la même teneur que l'art. 3 al. 1

let. b LPA-VD (ATF 142 V 2 et réf. citées), un tel intérêt n'existe que

lorsque le requérant a un intérêt actuel, de droit ou de fait, à la

constatation immédiate d'un droit, sans que s'y opposent de notables intérêts

publics ou privés, et à condition que cet intérêt digne de protection ne puisse

pas être préservé au moyen d'une décision formatrice, c'est-à-dire constitutive

de droits et d'obligations (ATF 132 V 257 consid. 1 p. 259 et les références).

A plus forte raison, un intérêt suffisant à obtenir une décision en

constatation de droit n'existe pas non plus lorsque le requérant peut faire

valoir sa prétention par voie d'action devant une autre autorité civile ou

administrative (GE.2008.0205 du 4 juin 2009). Il est en effet exclu que

l'autorité administrative puisse se prononcer par le biais d'une décision en

constatation sur l'existence d'une prétention qui relève de la compétence

d'autres autorités.

d) En l'espèce, le recourant a conclu

principalement au constat de la nullité de la "décision" du 30 avril

2018, subsidiairement à la réforme de cette "décision" en ce sens

qu'il lui est reconnu un droit à percevoir un traitement dès le 1er

mars 2018. Il a précisé ultérieurement ses conclusions, en ce sens que son

recours est dirigé contre le refus de l'autorité intimée de rendre une décision

constatatoire sur son droit ou non à un traitement en raison de son incapacité

de travail.

L'objet du litige porte donc uniquement

sur le versement du salaire du recourant au-delà du 28 février 2018, date à

laquelle la décision de licenciement, qui n'est pas contestée, déploie ses

effets. Il s'agit donc d'une contestation de nature pécuniaire relevant du

contentieux subjectif et devant être tranchée par la justice civile, à moins

que la municipalité dispose d'une compétence décisionnelle en la matière (cf.

consid. b ci-dessus).

Or, il apparaît que le RPAC ne confère

pas de compétence spécifique à la municipalité pour statuer sur la poursuite du

versement du salaire après la cessation des fonctions. L'art. 45 al. 1 RPAC,

sur lequel se fonde le recourant à l'appui de sa requête, se limite à poser le

principe selon lequel, en cas d'absence pour cause de maladie ou d'accident et

jusqu'à la fin du mois au cours duquel est rendue une décision par

l'assurance-invalidité ou l'assurance-accidents reconnaissant l'invalidité, le

fonctionnaire a droit à son traitement entier pendant deux mois d'absence au

cours de la première année d'activité (let. a) et à son traitement entier

pendant vingt-quatre mois d'absence dès la deuxième année (let. b). Il n'en

résulte pas que la municipalité aurait une compétence pour statuer sur la

prétention du recourant.

Le recourant ne peut dès lors faire

valoir un intérêt juridique suffisant pour obtenir une décision en constatation

de droit. Il lui appartient cas échéant de saisir par voie d'action la

juridiction compétente pour connaître des prétentions pécuniaires qu'il entend

faire valoir contre la Commune de Lausanne. Dès lors que le RPAC ne prévoit pas

la procédure de l'action de droit administratif (art. 106 LPA-VD), c'est la

juridiction civile ordinaire qui est compétente pour statuer sur celles-ci (cf.

art. 103 ss du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010, CDPJ,

RSV 211.02; Benoît Bovay, La loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative, RDAF 2009 I 161 ss, p. 187).

Dans la mesure où l'autorité intimée

ne pouvait pas rendre une décision en constatation de droit, le recours doit

être déclaré irrecevable faute d'objet.

D'après l'art. 7 al. 1 LPA-VD,

l'autorité qui s'estime incompétente transmet la cause sans délai à l'autorité

qu'elle juge compétente. Cette disposition concerne en principe les seules

autorités administratives, à l'exception des juridictions civiles et pénales.

En outre, dès lors que le recourant peut agir par la voie d'une action

condamnatoire en prenant des conclusions chiffrées, il apparaît prima facie

que les conditions de recevabilité d'une action en constatation devant les

tribunaux civils ne sont pas remplies (art. 88 CPC, applicable par renvoi de

l'art. 108 al. 1 CDPJ).

3.

Par surabondance de droit, on relèvera que, même si

l'on considérait que l'autorité intimée devait rendre une décision en

constatation, elle aurait manifestement dû confirmer la position exposée dans

son courrier du 30 avril 2018.

Selon l'art. 44 RPAC, le droit au

traitement de base prend naissance le jour de l'entrée en service et s'éteint

au moment de la cessation des fonctions (al. 1). Il ne résulte pas du texte de

l'art. 45 RPAC, qui prévoit les modalités du droit au traitement en cas de

maladie ou d'accident, que celui-ci dérogerait à l'art. 44 RPAC en ce sens

qu'il permettrait d'obtenir la poursuite du versement du traitement après la

cessation des fonctions lorsque les délais fixés par les lettres a et b de

l'alinéa 1 ne sont pas échus. Le texte de l'art. 45 RPAC se réfère expressément

à la qualité de fonctionnaire, ce qui suppose précisément que les fonctions

n'aient pas pris fin.

C'est donc à juste titre que le

Service du personnel a considéré que le droit au traitement s'éteignait au

moment de la cessation des fonctions, y compris en cas de maladie ou d'accident

sous réserve des dispositions de la LAA.

4.

Le recours doit dès lors être déclaré irrecevable. Vu

les circonstances, il est renoncé à percevoir des frais (art. 50 LPA-VD). Dès

lors que le recours était manifestement voué à l'échec, la requête d'assistance

judicaire doit être rejetée. Il n'est pas alloué de dépens (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable.

II.

La requête d'assistance judiciaire est rejetée.

III.

Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.

Lausanne, le 18 octobre 2018

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal

fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce

aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal

fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des

articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être

rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les

moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en

quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve

doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la

partie; il en va de même de la décision attaquée.