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Décision

GE.2018.0126

CDAP - GE.2018.0126 - 2018-09-19 - A.________/Municipalité de Nyon

19 septembre 2018Français29 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

Le 25 mai 2018, A.________ s’est adressé à la Municipalité de Nyon (ci-après:

la municipalité) en lui demandant l’accès aux documents suivants:

1) les deux

dernières versions du document utilisé avant le 31 décembre 2017 contenant les

listes des questions d’audition posées lors des procédures de naturalisation;

2) le document

contenant le panel de 32 questions/réponses locales à utiliser dans le cadre de

procédures de naturalisation, qui avait dû être transmis au Service de la

population (SPOP) avant le 31 décembre 2017.

B.

Par décision du 7 juin 2018, la municipalité a remis à A.________ le

document contenant le panel de 32 questions/réponses locales qui étaient

destinées à être utilisés dans les procédures de naturalisation soumises à la

nouvelle loi du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; RSV

141.11), en vigueur depuis le 1er janvier 2018. La municipalité lui

a revanche refusé l’accès à la liste des questions posées dans le cadre des

procédures régies par l’ancienne LDCV. Elle expliquait que ce document était

encore utilisé par la commission des naturalisations lors des auditions faisant

suite aux nombreuses demandes déposées avant le 31 décembre 2017. Partant, il

s’agissait d’un document de travail interne, à l’intention des commissaires, et

non d’un document officiel au sens de l’art. 9 de la loi sur l'information

du 24 septembre 2002 (LInfo; RSV 170.21). Ces questions représentaient en

outre, de son point de vue, une information susceptible de perturber

sensiblement le processus de décision de la municipalité au sens de

l’art. 16 al. 2 LInfo, si elles étaient rendues publiques. Les

personnes qui en auraient connaissance disposeraient en effet d’un avantage

injuste vis-à-vis des personnes moins bien informées. Les exigences de

l’égalité de traitement ne seraient ainsi plus respectées.

C.

Par acte du 13 juin 2018, A.________ (ci-après: le recourant) a déposé

un recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(CDAP). Il conclut à ce que le tribunal admette le recours, contrôle si les

motivations de la municipalité sont acceptables et, si ce n’est pas le cas,

renvoie la cause à la municipalité afin que celle-ci lui fournisse les

documents demandés ou les mette en ligne. Il conclut également à ce que le

tribunal suggère à la municipalité d’intégrer l’UEFA à la liste des sociétés

sportives disponibles sur son site Internet. Le recourant conteste que le

document litigieux constitue un document interne et considère qu’il s’agit

plutôt d’un aide-mémoire ou d’un simple registre de questions. Il ne voit pas

non plus en quoi le processus de décision de la municipalité serait perturbé.

Concernant par ailleurs le panel de 32 questions/réponses locales, le recourant

souligne que la réponse à la question "Quelle société sportive a son

siège à Nyon ?" est introuvable sur le site de la commune.

La municipalité (ci-après: l’autorité intimée) s’est

déterminée le 4 juillet 2018 et a conclu au rejet du recours. A ses yeux, son

processus de décision serait perturbé par la divulgation de la liste de

questions. Elle ne serait en effet plus en mesure de s’assurer que ses

décisions en matière de naturalisations respecteraient le principe de l’égalité

de traitement. Elle relève en outre que les questions posées pourraient être

assimilées à des questions d’examen. Une admission du recours reviendrait par

conséquent à exiger qu’elle procède à des examens sur un mode "à livre

ouvert". Si cette solution a été retenue dans le cadre de la nouvelle

LDCV, il s’agit toutefois d’une nouvelle approche qui n’était pas évoquée

antérieurement. L’application de la LInfo ne peut pas exiger des communes

qu’elles mettent à disposition ces questions, alors que la législation

régissant la naturalisation elle-même n’avait pas envisagé cette possibilité.

Le recourant s’est déterminé le 13 juillet 2018 et a

déclaré maintenir son recours. Selon lui, on ne peut refuser de rendre public

un document pour le motif qu’il y aurait ensuite une inégalité de traitement

entre ceux qui en ont pris connaissance et ceux qui ne l’ont pas fait. Il

ajoute que certaines personnes ont sans doute pu bénéficier de catalogues

officieux de questions, compilés peut-être par des structures d’aide à la

naturalisation suite aux entretiens passés par les personnes qu’elles

assistent.

Le 6 août 2018, l’autorité intimée a confirmé sa

position, sans souhaiter dupliquer, vu l’absence d’éléments nouveaux.

D.

Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

a) Le recourant, destinataire de la décision lui refusant l'accès aux

données demandées, auquel il prétend avoir droit, a la qualité pour recourir

(art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le recours a de plus été formé devant le

tribunal compétent (art. 92 LPA-VD; art. 26 et 27 LInfo), dans le délai (art.

95.

LPA-VD) et le respect des formes prescrites (art. 79 et 99 LPA-VD).

Il y a lieu d'entrer en matière.

b) Selon l'art. 79 al. 2 LPA-VD, le recourant ne

peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre de la décision attaquée;

il peut en revanche présenter des allégués et moyens de preuve qui n’ont pas

été invoqués jusque-là. L'objet du litige est défini par trois éléments: la

décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon

le principe de l'unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en

principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité

administrative s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous

forme de décision. L'objet du litige peut être réduit devant l'autorité de

recours, mais non étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2). Le

juge administratif n'entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà

de l'objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1, 125 V 413

consid. 1a et les réf. cit).

En l'espèce, le recourant a pris une conclusion

tendant à ce que le tribunal suggère à la municipalité d’intégrer l’UEFA à la

liste des sociétés sportives énumérées sur son site Internet. Cette conclusion

doit être déclarée irrecevable, car sortant du cadre de la décision attaquée,

qui ne traite que du refus de transmettre au recourant un document en vertu de

la LInfo. Elle ne saurait conséquemment être traitée en première instance par

le tribunal.

2.

a) Selon l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution du canton de Vaud du

14.

avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), les libertés d'opinion et d'information

comprennent notamment le droit de consulter les documents officiels, dans la

mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose. En outre,

l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le

principe de la transparence (art. 41 Cst.-VD).

La LInfo garantit la transparence des activités des

autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1

al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à

l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment

l'information remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b

LInfo).

Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements,

informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi,

en particulier les autorités communales et leurs administration (art. 2

al. 1 let. e LInfo), sont par principe accessibles au public. Par document

officiel, on entend tout document achevé, quel que soit son support, qui est

élaboré et détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche

publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo).

Ces conditions sont cumulatives (arrêt GE.2014.0205 du 24 avril 2015 consid.

3a; exposé des motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du

Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647). La loi ne vise pas

seulement les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus par

elle. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une action

administrative des autorités (arrêt GE.2013.0019 du 27 mai 2013 consid. 2a;

voir également EMPL de la loi sur l'information, p. 2634 ss, p.

2647-2649).

b) La structure de la loi suppose qu'il convient de

distinguer les "documents officiels" qui sont "achevés"

au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo, susceptibles d'être communiqués sur demande,

des documents (apparemment "officiels" également) dits "internes",

exclus d'emblée du droit à l'information en vertu de l'art. 9 al. 2 LInfo

(arrêts GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 2c, GE.2008.0094 du 22 août 2008

consid. 2b). Selon l'Exposé des motifs et projet de loi de la LInfo (BGC,

septembre-octobre 2002, p. 2634 ss, p. 2649; ci-après: EMPL), ce type de

document interne est exclu du principe de transparence car il s'agit de

documents devant permettre la libre formation de l'opinion et de la décision

d'une autorité collégiale et qui, de ce fait, doivent être soustraits à

l'opinion publique. Il est précisé que la loi vaudoise s'inspire de la

jurisprudence du Tribunal fédéral qui refuse expressément l'accès aux documents

internes de l'administration (ATF 115 V 297). La Haute cour a ainsi défini les

documents internes comme des documents informels, qui ne constituent pas des

moyens de preuve pour l'étude d'un cas, qui servent à la formation de l'opinion

interne de l'autorité et qui ne sont destinés qu'à un usage purement interne à

l'administration, tels des notes, avis personnels, brouillons, esquisses, etc.

Cette définition recoupe celle de la LInfo en matière de document interne ou

inachevé. Le Tribunal fédéral a également spécifié que les rapports et

expertises établis de manière interne au sujet d'états de faits litigieux ne

constituent pas des documents internes, leur consultation faisant partie du

droit d'être entendu. Cette jurisprudence traite du droit de consulter le

dossier sous un angle procédural, à la lumière du droit d’être entendu. Elle

n’est donc pas transposable telle quelle au cas présent. Toutefois, les notions

de "documents internes" ou de documents "devant

permettre la formation de l’opinion de l’autorité", telles que

définies par la jurisprudence sont suffisamment proches de celles retenues par

le législateur vaudois à l'art. 9 LInfo pour servir à son interprétation

(arrêts précités GE.2011.0176 consid. 2c, GE.2008.0094 consid. 2b, GE.2005.0145

du 3 février 2006 consid. 4b/cc).

L'ancien Tribunal administratif (remplacé en 2008

par la CDAP) a aussi considéré que le caractère de document interne devait être

reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le

processus de formation de la volonté de l’autorité dans un cas d’espèce. Tel

n’était pas le cas du "programme de travail" de

l'Administration cantonale des impôts, lequel contenait des instructions et

explications destinées aux taxateurs (arrêt GE.2003.0127 du 15 août 2006

consid. 6). Dans un autre arrêt (GE.2005.0145 précité consid. 4b/aa), le

tribunal a constaté que la notion de document interne servant à la formation de

l’opinion et de la décision de l’autorité devait être interprétée de manière

restrictive; seuls les documents contenant, outre des données techniques ou

juridiques, une appréciation politique qui nécessitait une prise de décision

pourraient, de cas en cas, être soustraits au droit à l’information. Ainsi, un

rapport technique préliminaire qui présentait les grandes lignes d'un projet de

recaptage des sources communales, définissait le programme des études à

entreprendre et en chiffrait approximativement le coût - mais ne contenait

aucune analyse politique ou stratégique - et sur lequel la municipalité et le

conseil communal s’étaient fondés pour décider de la poursuite des études, ne

pouvait pas être qualifié de document interne.

Récemment, dans l’arrêt GE.2017.0001 du 22 mars

2017, concernant une lettre rédigée par la Police Région Morges (PRM),

proposant aux municipalités des six communes membres une procédure

d'intervention à observer en cas d'occupation illicite d'un bâtiment propriété

de la commune, la CDAP a considéré que ledit courrier ne constituait pas un

document interne (consid. 3a). Elle n’a pas suivi la PRM, qui soutenait que tel

était le cas. Selon cette dernière, le document litigieux constituait un mode

opératoire établi entre elle et les municipaux des communes membres en charge

de la police, faisant suite à une proposition formulée par les autorités

cantonales; ce mode opératoire permettait à une autorité de se forger une

opinion et de décider s'il convenait ou non, dans un cas d'espèce, d'ordonner

aux forces de l'ordre de faire cesser une occupation illicite. La CDAP a

considéré qu’il ne s’agissait aucunement d'une simple note, d'une version

provisoire, de brouillons ni d'esquisses au sens où l'entendait la

jurisprudence pour définir la notion de "document interne". Le

document en cause avait au contraire atteint son stade définitif d'élaboration

et avait été communiqué sous cette forme aux autorités communales concernées

pour détermination. En ce sens, on ne discernait pas en quoi cette pièce

servirait de quelque manière à la formation de l'opinion de la PRM ou des

communes membres ou contiendrait une appréciation politique nécessitant une

prise de décision; il était précisé que le processus décisionnel avait d'ores

et déjà pris fin, toutes les municipalités ayant décidé d'adopter la procédure

proposée (sans modification aucune) et en ayant informé la PRM. Sous cet angle,

si un appel aux effectifs policiers de la PRM devait s'imposer aux yeux d'une

municipalité membre en vue de faire cesser une occupation illicite d'un

bâtiment propriété de la commune, celle-ci ne disposerait quoi qu'il en soit

d'aucune marge de manœuvre quant à l'application de la procédure prédéfinie par

la PRM et unanimement approuvée. En cela le document proposé s'apparentait bien

plus à une directive. La pièce litigieuse ne pouvait donc pas être assimilée à

un "document interne" au sens de

l'art. 9 al. 2 LInfo et échapper conséquemment à toute consultation.

Dans un arrêt plus récent, du 9 janvier 2018

(affaire GE.2017.0086), la CDAP a considéré qu’un rapport d'audit technique,

établi par un mandataire externe de l'administration cantonale, qui concernait

l'accomplissement d'une tâche publique (en relation avec la gestion des

dossiers des projets de construction dans le canton de Vaud) et comportait des

données techniques, un diagnostic des problèmes et des solutions, ainsi que des

recommandations, n’était pas un document interne. Ledit document ne contenait

pas une appréciation politique ou stratégique nécessitant une prise de position

de l'Etat. Quant au fait qu'il soit le support écrit de la présentation orale

faite par les auditeurs externes en janvier 2015 et qu'il ne contienne dès lors

pas l'intégralité des informations qui avaient été communiquées lors de cette

présentation, il ne permettait pas encore de qualifier ce document d'inachevé.

Par ailleurs, le fait que l'audit prenne place dans un processus de décision

qui n'était pas terminé et qui devrait conduire le Grand Conseil à se prononcer

sur une demande de crédit d'ouvrage pour le remplacement de l'application

ACTIS, ne permettait pas de considérer que le rapport, qui avait été communiqué

au Département des infrastructures et des ressources humaines en janvier 2015,

serait lui-même inachevé. En définitive, le rapport d'audit litigieux

remplissait les conditions cumulatives définies à l'art. 9 al. 1 LInfo.

c) Dans le cas présent, il n'est pas contesté que le

document litigieux est un document officiel car il concerne, au sens de l'art.

8.

al. 1 LInfo, l'accomplissement d'une tâche publique, à savoir l'octroi de la

nationalité suisse. Reste à déterminer si le document doit être qualifié de

document interne. Au vu des normes légales et de la jurisprudence exposée

ci-dessus, le document litigieux, dans la forme produite devant le tribunal de

céans, apparaît comme un document formel, qui a atteint son stade définitif

d'élaboration et a été communiqué sous cette forme aux membres de la commission

de naturalisation comme outil de travail. Il expose les éléments pouvant faire

l’objet d’un examen dans le cadre d’une demande de naturalisation, mais il n’a

pas pour effet de divulguer le processus de formation de la volonté de

l’autorité dans un cas d’espèce. Tel serait par exemple le cas de notes

personnelles prises par les commissaires lors de l’audition d’un candidat à la

naturalisation; de telles notes devraient vraisemblablement être considérées comme

des documents internes. Dans cette hypothèse, la révélation d’éventuelles

divergences de vue au sein de l'autorité pourrait affaiblir la légitimité de la

décision prise, qui pourrait même être affaiblie par la révélation

d'hésitations ou d'objections que l'autorité aurait finalement écartées. Ce

risque n’existe pas avec la diffusion d’un document de travail achevé, comme

c’est le cas du questionnaire litigieux. Celui-ci a pour but de faciliter

l'application de la loi et probablement aussi de garantir l'égalité de

traitement des candidats à la naturalisation confrontés à différents

commissaires.

Si l’on suivait l’interprétation de l’autorité

intimée, tout document servant d’aide à la prise de décision serait un document

interne, ce qui priverait la LInfo d'une grande partie de son sens. Même si

l’ancienne LDCV ne prévoyait pas d’obligation de publicité des listes de

questions posées aux candidats à la naturalisation, une telle obligation peut

découler de la LInfo, qui a pour but de garantir de manière générale la

transparence des activités des autorités.

Il s'ensuit que l'objection de l'autorité intimée

tombe à faux, la pièce litigieuse ne pouvant être assimilée à un "document interne" au sens de l'art. 9

al. 2 LInfo et échapper conséquemment à toute consultation. Il s'agit d'un

document officiel achevé, par principe, accessible au public.

3.

a) Le droit à l'information institué par la LInfo pour ce qui concerne

les documents officiels "achevés" n'est toutefois pas absolu.

L'art. 16 LInfo prévoit des exceptions. Cette disposition a la teneur

suivante:

"1 Les autorités peuvent à

titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,

de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des

intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

2.

Des intérêts publics

prépondérants sont en cause lorsque:

a. la diffusion d'informations, de

documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de

perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des

autorités;

b. une information serait

susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

c. le travail occasionné serait manifestement

disproportionné;

d. les relations avec d'autres entités publiques seraient

perturbées dans une mesure sensible.

3.

Sont réputés intérêts privés prépondérants :

a. la protection contre une

atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la

personne concernée;

b. la protection de la

personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;

c. le secret commercial, le secret

professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

4.

Une personne déterminée sur

laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être

informée préalablement.

5.

Elle dispose d'un délai de dix

jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au

sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données ou pour faire

valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même loi".

b) Selon l'EMPL (p. 2655 ss), la définition de la

notion d'intérêt public prépondérant comprend les aspects suivants

"a)

La diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de

projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de

décision ou le fonctionnement des autorités;

Tous les

documents qui doivent faire l’objet d’une décision du Conseil d’Etat sont par

définition soustraits au principe de transparence avant que le Conseil d’Etat

n’ait pu formellement prendre sa décision. En effet, une diffusion d’un tel

document durant cet intervalle serait de nature à compromettre le

fonctionnement normal de l’autorité. Cet article ne doit cependant pas vider la

loi de son contenu au motif que tout projet devant être soumis au Conseil

d’Etat doit être tenu pour secret. En effet, il est imaginable qu’il soit fait

état de l’existence de certains projets avant décision sans que le contenu

précis de ces projets soit entièrement dévoilé au public.

Un type

de documents doit être spécialement mentionné, il s’agit des propositions

départementales qui accompagnent systématiquement tout projet de décision à

soumettre au Conseil d’Etat. Ces propositions sont visées par le présent projet

de loi. Néanmoins, plusieurs réserves doivent être amenées. Premièrement, ces

propositions ne sont en principe pas diffusables avant que le Conseil d’Etat

ait formellement pris sa décision sur le sujet, comme mentionné ci-haut. Une

fois les décisions prises, le Conseil d’Etat pourra également ne pas diffuser

ces propositions s’il estime que cette diffusion porterait atteinte au bon

fonctionnement de l’autorité. Si le Conseil d’Etat s’écarte de la proposition

et du projet de décision qui l’accompagne, il doit alors pouvoir se garder de

dévoiler le déroulement de ses délibérations et préserver ainsi toute latitude

durant ses séances.

Il

convient de préciser encore que le processus de décision peut être perturbé

aussi à un autre niveau que celui du Conseil d’Etat, par exemple à celui d’un

office ou d’un service. Le principe explicité plus haut vaut aussi pour ce type

de situation. Si la diffusion d’une information perturbe sérieusement l’entité

concernée dans sa prise de décision, il se justifie au nom d’un intérêt public

prépondérant de ne pas la communiquer.

b) Une

information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

Ce motif

touche à l’ordre public. Ainsi, une information nuit au public si sa diffusion

empêche par exemple les autorités de prendre des mesures visant à protéger la

population. C’est dans chaque cas d’espèce que les autorités déterminent si

l’information nuit au public, étant entendu que ce motif doit rester

l’exception et non pas se transformer en règle. Ainsi, le dommage pour le

public doit être suffisamment grave et exceptionnel pour justifier la

non-diffusion d’une information sous motif d’intérêt public prépondérant.

Outre le

motif lié à la sécurité de la population, l’Etat pourrait invoquer d’autres

motifs d’ordre public comme par exemple la santé et la salubrité publiques.

[...]".

L’évaluation de l’existence d’un intérêt public ou

privé prépondérant doit se faire en tenant compte des objectifs et principes à

la base de la LInfo, notamment celui de "la transparence"

(arrêts GE.2011.0176 précité consid. 2c; GE.2008.0094 du 22 août 2008

consid. 2b), au sujet duquel le Conseil d'Etat s'exprimait ainsi dans

l'EMPL (p. 2638):

"Le principe de la transparence a pour corollaire une

"présomption de publicité". Ainsi, un document peut en principe être

rendu public et c'est seulement si des intérêts publics ou privés prépondérants

ou un texte légal empêchent cette diffusion que celle-ci n'a pas lieu. C'est

pour cela que l'on parle de la "présomption de publicité" en lieu et

place de la "présomption du secret" et que l'on y voit une inversion

du schéma dans le fonctionnement de l'administration. Il n'en demeure pas moins

qu'une réflexion doit intervenir de cas en cas pour identifier et pondérer les

intérêts en cause. En cela, il n'est pas faux d'affirmer que l'application du

principe de transparence responsabilise davantage l'autorité ou le

fonctionnaire qui n'ont plus le confort de se retrancher simplement derrière la

règle du secret".

A teneur de l'art. 17 LInfo, le refus de communiquer

un renseignement ou un document conformément à l'art. 16 ne vaut, le cas

échéant, que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet

article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1).

L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la

demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou

les parties d'un document concerné par l'intérêt public ou privé prépondérant

(al. 2).

c) Au niveau fédéral, la loi du 17 décembre 2004 sur

le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) pose à

son art. 7 des principes similaires à ceux de l'art. 16 LInfo. La LTrans (art.

7.

al. 1), tout comme la LInfo (art. 8 al. 1), pose une présomption en

faveur du libre accès aux documents officiels. Le refus d'accès (total ou

partiel) à un document officiel doit se justifier par un risque à la fois

important et sérieux d'atteinte aux intérêts publics ou privés prépondérants

protégés par les art. 7 LTrans et 16 LInfo. Cela postule donc une application

restrictive de ces dispositions (ATF 142 II 324 consid. 3.4 et les références

citées; arrêts GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 5a/cc, GE.2013.0040 du 7

octobre 2013 consid. 4a, GE.2011.0176 du 27 avril 2012 consid. 5a, GE.2008.0175

du 20 janvier 2009 consid. 3, GE.2005.0145 du 3 février 2006 consid. 4 et 5).

L'application des exceptions doit résulter d'une pesée des intérêts et

respecter le principe de la proportionnalité (Luzius Mader in: La loi

fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration, Alexandre

Flückiger [éd.], 2006, p. 17 et 22). Selon un récent arrêt du Tribunal

fédéral, il faut considérer que le législateur a lui-même effectué une pesée

des intérêts en adoptant l'art. 7 al. 1 LTrans et en indiquant les exceptions

au droit d'accès aux documents officiels; l'autorité d'exécution ne peut donc

pas apprécier librement s'il est opportun de limiter ce droit d'accès (cf. ATF

144.

II 77 consid. 3 p. 80; pour un panorama de la pratique des autorités

fédérales sur ces dix dernières années, cf. Alexandre Flückiger / Mike

Minetto, La communication de documents officiels contenant des données

personnelles?: la pesée des intérêts dans la pratique des autorités fédérales,

RDAF 2017 I, p. 558 ss).

d) En l'occurrence, le document dont l'accès est

requis comporte plusieurs parties: la première consiste en une sorte de guide

procédural à l’intention des membres de la commission de naturalisation et des

présidents de séance et la deuxième rappelle les bases légales applicables. La

troisième partie présente, d’une part, les critères d’évaluation des

connaissances linguistiques et d’intégration et énumère, d’autre part, diverses

questions pouvant être posées durant l’entretien (sans les réponses).

Il s’impose de constater d'emblée que la deuxième

partie, qui reproduit des règles légales publiées, ne pose aucun problème. Pour

ce qui concerne la première partie, il s’agit d’une "marche à suivre"

précisant certains éléments de la procédure pour garantir le bon déroulement

des entretiens de naturalisation. En cela, cette pièce tend à formaliser et

uniformiser la procédure appliquée par les différents commissaires et

présidents de commission, lesquels ne sont peut-être pas tous routiniers des

principes de procédure généralement applicables. Cette partie ne recèle ainsi

aucune information sensible dont la divulgation serait susceptible de mettre en

péril le bon déroulement des entretiens de naturalisation. L’autorité intimée

ne le soutient d’ailleurs pas. Les réflexions qui précèdent s’appliquent aussi

à la première section de la troisième partie qui énonce les critères

d’évaluation des connaissances linguistiques et d’intégration.

e) La question est plus délicate en ce qui a trait à

la deuxième section de la troisième partie du document, à savoir la liste des

questions pouvant être posées durant l’entretien. Selon l’autorité intimée, la

communication de ces questions constituerait une information susceptible de

perturber sensiblement le processus de décision de la municipalité. Les personnes

qui en auraient connaissance disposeraient ainsi d’un avantage injuste

vis-à-vis des personnes moins bien informées. Les exigences de l’égalité de

traitement ne seraient ainsi plus respectées. A la lecture du texte en cause,

l'on ne saisit toutefois pas ce qui mériterait, aux yeux de l'autorité intimée,

d'être soustrait à la consultation pour lui permettre de mener à bien ses

tâches de naturalisation. En premier lieu, il importe de souligner que le

document ne comporte aucune réponse. De plus, la liste de questions est longue

et les questions sont formulées de manière très générale. Ainsi, le candidat

qui voudrait être en mesure de répondre à toutes ces questions devrait se

préparer de manière approfondie dans un grand nombre de domaines. La

connaissance de ces questions ne permettrait dès lors pas à un candidat de se

limiter à une préparation minimale. Il faut aussi signaler que le site Internet

de la Commune de Nyon mentionne la possibilité pour les personnes ayant débuté

une procédure de naturalisation dans la commune de suivre un atelier organisé

par Caritas afin de se familiariser avec les institutions politiques suisses et

d'acquérir une connaissance générale de la Suisse et de son environnement. Le

site précité contient aussi un lien vers la page "Ateliers" de

Caritas. Il est plus que vraisemblablement que les organisateurs de ces

ateliers qui préparent les candidats aient connaissance des questions figurant

dans le document litigieux. D’ailleurs, les objectifs de ces ateliers sont

définis comme suit:

"- Se familiariser avec les institutions politiques

suisses: Etat et Constitution, démocratie et droits politiques, fédéralisme,

principaux partis politiques.

- Connaître le fonctionnement de la politique suisse: les

trois pouvoirs et les trois niveaux, les votations et les élections.

- Acquérir une connaissance générale de la Suisse et de son

environnement: histoire, géographie, économie".

Les objectifs énumérés ci-dessus semblent calqués

sur la liste litigieuse dont les questions ont trait à l’intégration sociale et

culturelle des candidats, à leurs connaissances civiques, à leur intégration

politique, ainsi qu’à leurs connaissances historiques et politiques. Cela est

au demeurant normal dès lors que les questions posées lors des entretiens n’ont

pas d’autre but que de vérifier si les conditions posées par le droit cantonal

et fédéral dans un cadre précis sont bien réalisées.

On ne voit ainsi guère quel avantage un candidat

pourrait retirer de la connaissance de ces questions. Il n'est en tous les cas

pas démontré que certains candidats puissent être favorisés, ou au contraire

défavorisés, au cas où le recourant serait autorisé à consulter le document

litigieux. Le droit de consultation n'est par ailleurs pas limité au recourant

et toute personne qui en ferait la demande pourrait, le cas échéant, avoir

accès audit document (cf. art. 8 al. 1 LInfo).

L’autorité intimée soutient aussi que si les

questions étaient rendues publiques, les candidats pourraient passer un examen "à

livre ouvert". Or un examen de ce type, qui fait surtout appel à la

compréhension, n’est pas nécessairement plus simple que l’examen basé sur le

rappel et la mémorisation. En outre, l’entretien de naturalisation n’aurait

aucunement lieu "à livre ouvert" même si les questions étaient

rendues publiques, dès lors que, d’une part, la liste des questions ne comporte

aucune réponse et, d’autre part, les candidats ne disposeront d’aucun ouvrage

supplémentaire durant l’entretien.

En définitive, les arguments soulevés par l'autorité

intimée ne s'avèrent pas convaincants. Il ne se justifie dès lors pas de dénier

l'accès au document litigieux, au risque sinon de contredire clairement le

principe de transparence voulu par la LInfo.

4.

Il se pose encore à ce stade la question des documents à communiquer au

recourant. Celui-ci a demandé à avoir accès aux deux dernières versions du

document utilisé avant le 31 décembre 2017 contenant les listes des questions

d’audition posées lors des procédures de naturalisation. L’autorité intimée n’a

pas fait de distinction entre la dernière version de ce document (auquel le

tribunal a eu accès) et l’avant-dernière version de ce document. On peut dès

lors partir de l’idée que ces deux versions sont semblables et que la

motivation relative à la dernière version de ce document est aussi applicable à

son avant-dernière version. Il convient dès lors de communiquer au recourant

les deux dernières versions du document utilisé avant le 31 décembre 2017

contenant les listes des questions d’audition posées lors des procédures de

naturalisation.

5.

Le recourant a conclu à ce que le tribunal renvoie la cause à la

municipalité afin que celle-ci lui fournisse les documents demandés ou les

mette en ligne. Dès lors que le tribunal a jugé que le recourant devait

avoir accès aux documents demandés, il n’y a pas lieu de se prononcer sur la

conclusion alternative.

6.

Il résulte de ce qui précède qu'aucun intérêt public ou privé

prépondérant qui pourrait s'opposer à la communication de la pièce litigieuse

n'a été établi. Le recours doit donc être admis et la décision annulée,

l'autorité intimée étant chargée de transmettre au recourant une copie des deux

dernières versions du document utilisé avant le 31 décembre 2017 contenant les

listes des questions d’audition posées lors des procédures de naturalisation. Un

délai de quinze jours lui sera imparti pour le faire (art. 12 al. 1 LInfo par

analogie).

Conformément à l'art. 27 al. 1 LInfo, la procédure

est gratuite, de sorte que le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 49, 91

et 99 LPA-VD). Il n'y a par ailleurs pas lieu d'allouer des dépens au recourant,

qui a procédé sans le concours d'un mandataire (art. 55, 91 et 99 al. 1

LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Nyon du 7 juin 2018 est annulée.

III.

La Municipalité de Nyon est invitée à transmettre à A.________, dans un

délai de quinze jours dès que le présent arrêt sera définitif, copie des deux

dernières versions du document utilisé avant le 31 décembre 2017 contenant les

listes des questions d’audition posées lors des procédures de naturalisation.

IV.

Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 19 septembre 2018

La

présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.