GE.2018.0176

CDAP - GE.2018.0176 - 2020-02-12 - Municipalité de Lausanne Administration générale/Commission de recours individuel, A.________

12 février 2020Français38 min

Source vd.ch

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 février 2020

Composition

M. Alex Dépraz, président; Mme Mélanie Pasche et M. Guillaume Vianin, juges; Mme Nathalie Cuenin, greffière.

Recourante

Municipalité de Lausanne, Service du

personnel, à Lausanne,

Autorité intimée

Commission de recours individuel,

à Lausanne,

Tierce intéressée

A.________ à ******** représentée par B.________, à ********.

Objet

Fonctionnaires

communaux

Recours Municipalité de Lausanne c/ décision de la

Commission de recours individuel du 7 mai 2018 (rémunération des

fonctionnaires communaux)

Vu les faits suivants:

A.________, née le ******** 1988, a été engagée dès le 1er

juin 2015 par la Ville de Lausanne en qualité de ******** à la direction du

logement et de la sécurité publique, corps de police, police judiciaire. Son

poste était alors colloqué en classe 11.

Le 7 juin 2016, le Conseil communal de Lausanne a adopté le

rapport-préavis n° 2016/14 relatif au nouveau système de rémunération des

fonctionnaires communaux (ci-après: rapport-préavis n° 2016/14). Le Conseil

communal a adopté le même jour les modifications des art. 9, 20, 34, 35, 36, 38

et 39 du Règlement du 11 octobre 1977 pour le personnel de l'administration

communale (RPAC), ainsi que les dispositions transitoires déterminant les

modalités de mise en œuvre du nouveau système de rémunération et les

dispositions relatives à la Commission de recours individuel. Ces modifications

du RPAC ont été approuvées par la Cheffe du Département des institutions et de

la sécurité le 13 septembre 2016.

Sur cette base, la Municipalité de Lausanne (ci-après également: la Municipalité)

a transmis une fiche d’information personnelle aux employés afin qu’ils aient

connaissance de la chaîne et du niveau de fonction qui leur seraient attribués

dans le nouveau système, soit dès le 1er janvier 2017. Cette fiche a

été communiquée à A.________ en octobre 2016. A cette occasion, celle-ci a été

informée du positionnement de son poste dans le nouveau système de

rémunération, que son échelon salarial calculé était l’échelon 1 et que lors de

l’introduction du nouveau système de rémunération elle se trouverait dans une

situation de rattrapage salarial.

La Municipalité a modifié la classification du poste

occupé par A.________ comme il suit par décision du 14 décembre 2016, prenant

effet le 1er janvier 2017:

Branche : Administration, conseils et finances Niveau :

Domaine : Administration et conseil Classe :

Chaîne : 503 Spécialiste II Echelon :

Le 9 janvier 2017, A.________ a saisi la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après également: CDAP) d’une "demande

d’ouverture d’une procédure administrative". Elle a notamment conclu au

positionnement de son poste à l’"échelon-cible 5 du nouveau système de

rémunération des fonctionnaires communaux au 1er janvier 2017".

Par arrêt du 24 février 2017 (GE.2017.0006), la CDAP

a considéré qu’elle n’était pas compétente pour statuer sur la "demande"

déposée le 9 janvier 2017 et elle a transmis la cause à la Commission de

recours individuel de la Ville de Lausanne (ci-après également: la Commission

de recours). Elle a retenu que l’art. 1 des dispositions du RPAC relatives à la

Commission de recours individuel devait être interprété en ce sens que dite commission

est compétente tant pour les litiges portant sur la détermination de la classe

salariale que pour ceux ayant également ou uniquement trait à la détermination de

la position - soit de l’échelon - au sein d’une classe salariale.

Le 26 juin 2017, la Commission de recours individuel a informé A.________

que son recours du 9 janvier 2017 serait transmis au Service du personnel de la

Ville de Lausanne (ci-après également: le Service du personnel) pour

détermination, ce qui a été fait le 13 novembre 2017.

Le Service du personnel s’est déterminé le 12

janvier 2018 sur le recours de A.________, concluant à son rejet et à la

confirmation de la décision de classification du 14 décembre 2016.

A.________ a répliqué le 21 février 2018, confirmant

les conclusions prises le 9 janvier 2017.

Le Service du personnel a dupliqué le 26 mars 2018,

confirmant ses conclusions.

A.________ s’est encore déterminée le 2 avril 2018.

Par décision du 7 mai 2018, la Commission de recours

individuel a admis le recours déposé par A.________ le 9 janvier 2017 et elle a

modifié la décision de classification rendue le 14 décembre 2016 par la

Municipalité de la manière suivante:

"Branche : Administration, conseils et finances

Domaine : Administration et conseil

Chaîne : 503 - Travaux professionnels –

Spécialiste II

Niveau : 11

Classe : 11

Echelon : 5 dès le 1er janvier 2017"

Le 18 mai 2018, la Municipalité a sollicité la motivation

de cette décision.

Le 18 juin 2018, la Commission de recours individuel

a adressé aux parties les considérants de sa décision du 7 mai 2018. Elle a

rappelé la teneur de l’art. 4 des dispositions de droit transitoire du RPAC

applicables au personnel en poste lors de la transition dans le nouveau système

salarial, en particulier la formule mathématique de calcul de l’échelon

figurant à l’al. 3 de cette disposition, à savoir: [(âge du collaborateur - âge

de référence d’entrée dans la fonction) * facteur de compression] - 1 = échelon.

Elle a retenu que la méthode choisie ne permettait pas d’obtenir un résultat satisfaisant

si l’âge de référence d’entrée dans la fonction s’avérait supérieur à celui du

collaborateur. Elle a considéré que l’échelon tend à reconnaître l’expérience professionnelle

du collaborateur par un positionnement correspondant au sein de la classe

salariale elle-même, compte tenu du facteur de compression et que, "plus

que l’échelon, c’est bien les années d’expérience utile du collaborateur qui

sont calculées auxquelles est attribué un échelon". Elle a estimé que si

l’expérience professionnelle était un critère objectif et pertinent pour fixer

le traitement salarial d’un collaborateur, tel n’était en revanche pas le cas

de la formule de calcul de celle-ci, en particulier du critère de l’âge de

référence d’entrée dans la fonction, qui ne correspond en l’espèce pas à l’âge

minimum à partir duquel il est possible d’avoir acquis les compétences

nécessaires à l’exercice de la fonction en cause. Elle a ajouté que l’âge de référence

avait été fixé non pas pour chaque fonction, mais uniquement pour chacun des 16

niveaux de la grille des fonctions, ce qui conduisait à un niveau d’abstraction

important et potentiellement à la non prise en compte d’une situation de fait, ce

qui était le cas pour la recourante qui avait débuté son activité

professionnelle pour la Ville de Lausanne en étant plus jeune que l’âge de

référence. Elle a pour le surplus écarté l'argumentation de la Municipalité au

motif que le calcul du niveau et celui de l’échelon s’effectuaient selon des

processus distincts, l’échelon étant fixé sur la base de critères propres au

collaborateur, qui ne dépendent pas de son poste, mais de son expérience. La

Commission de recours a finalement retenu que la titulaire d’un poste identique

à celui de A.________ s’était vue reconnaître l’entier de son expérience utile au

moment de la fixation de l’échelon, soit dix ans d’expérience, dont huit retenus

comme utiles après application du facteur de compression, alors que l’expérience

professionnelle de A.________ de cinq ans, correspondant à son expérience

utile, se trouvait insuffisamment reconnue. Elle en a déduit l’existence d’une

inégalité de traitement.

Le 20 août 2018, la Municipalité a déféré la décision précitée de la Commission

de recours individuel (ci-après également: l’autorité intimée) à la CDAP. Elle

a conclu, avec suite de frais judiciaires et dépens, à titre principal, à la

réforme de la décision rendue le 7 mai 2018 par la Commission de recours

individuel en ce sens que le recours de A.________ est rejeté et que sa

décision du 14 décembre 2016 est confirmée et, à titre subsidiaire, à

l’annulation de la décision de la Commission de recours individuel et au renvoi

de la cause à cette autorité afin qu’elle rende une nouvelle décision.

Le 27 août 2018, la Commission de recours individuel

a indiqué ne pas avoir de remarque à formuler et elle s’est référée à sa

décision. Elle a produit son dossier.

Dans sa réponse du 11 septembre 2018, A.________ a

conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision de la Commission

de recours individuel du 7 mai 2018.

L'autorité recourante a répliqué le 12 octobre 2018,

confirmant ses conclusions.

Le 18 octobre 2018, A.________ a indiqué renoncer à

se déterminer, se référant à sa réponse au recours.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

Selon l'art. 5 al. 1 des dispositions du RPAC relatives à la Commission

de recours individuel, la décision rendue par cette autorité peut faire l'objet

d'un recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal dans les

trente jours suivant la communication de la décision motivée, conformément à la

loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV

173.36). A teneur de l’art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des

recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités

administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en

connaître.

En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile

(art. 5 al. 1 RPAC et art. 96 al. 1 let. b LPA-VD applicable par renvoi de

l’art. 5 al. 1 RPAC) et il satisfait aux autres conditions formelles de

recevabilité (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD applicables par renvoi de l'art. 5 al.

1 RPAC). La Commune de Lausanne, qui agit par sa Municipalité, a qualité pour

recourir (cf. CDAP GE.2018.0175 du 1er juillet 2019 consid. 1b). Il

convient donc d’entrer en matière.

Sur le fond, la Municipalité conteste la modification de l’échelon

salarial attribué à A.________ par décision de la Commission de recours

individuel, à savoir l’attribution de l’échelon 5 à partir du 1er

janvier 2017 au lieu de l’échelon 2 dès cette date.

a) L'organisation de l'administration fait partie

des tâches propres des autorités communales (art. 2 de la loi vaudoise du 28

février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). Selon cette loi, il incombe au

Conseil général ou communal de définir le statut des collaborateurs communaux

et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant

la compétence de nommer les collaborateurs et employés de la commune, de fixer

leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 al. 1 ch. 3 LC).

En sa qualité de fonctionnaire lausannoise, A.________

est soumise au RPAC (cf. art 1er).

Conformément à l'art. 33 al. 1 RPAC, le traitement

du fonctionnaire comprend le traitement de base (let. a), les allocations

complémentaires (let. b), l'allocation spéciale sous la forme d'un treizième

salaire prorata temporis (let. c) ainsi que l'allocation de résidence versée

aux seuls fonctionnaires ayant leur domicile fiscal principal sur le territoire

communal (let. d). L'art. 34 RPAC prévoit que le traitement de base est fixé

par rapport à l'échelle ordinaire figurant à l'alinéa 1. Le classement des

fonctions est régi par l’art. 35 RPAC. Selon l'art. 35 al. 1 RPAC, la

Municipalité colloque chaque fonction dans une des classes de l'art. 34 RPAC,

d'après les compétences, les sollicitations et les conditions de travail

qu'elle implique. L’art. 36 RPAC régit en particulier le traitement initial et

les augmentations ordinaires. A teneur de l'art. 36 al. 1 RPAC, la Municipalité

fixe le traitement initial dans les limites de la classe correspondant à la

fonction en tenant compte de l'activité antérieure, des connaissances spéciales

et de l'âge du candidat. D’après l’art. 36 al. 2 RPAC, dans l'échelle

ordinaire, une classe de traitement comporte 27 échelons et son maximum est

atteint par des augmentations ordinaires (annuités) accordées au début de

chaque année pour autant que l'activité ait débuté depuis plus de six mois.

Les dispositions de droit transitoire du RPAC

déterminent au surplus les modalités de mise en œuvre du nouveau système de

rémunération de la Commune de Lausanne (art. 1). Pour le personnel en poste

avant l’entrée en vigueur du nouveau droit, l’art. 2 al. 1 des dispositions de

droit transitoire du RPAC prévoit que l'ensemble du personnel de

l'administration communale est soumis à la nouvelle échelle des salaires et au

nouveau système de rémunération dès son entrée en vigueur, sous réserve

d’exceptions qui ne trouvent toutefois pas application en l’espèce. D’après

l’art. 2 al. 2 de ces dispositions, le personnel précité est soumis au régime

transitoire fixé par les articles 3 à 8 des dispositions de droit transitoire

du RPAC. L’art. 4 des dispositions de droit transitoire du RPAC, qui régit le salaire

cible et le traitement salarial, a la teneur suivante:

"1 La Municipalité détermine la classe de

traitement et l’échelon de chaque collaborateur conformément à l’article 36

RPAC. Ce calcul fixe le nouveau traitement, appelé salaire cible.

2 Le calcul de l’échelon tient compte de l’âge du

collaborateur, de l’âge de référence d’entrée dans la fonction et d’un facteur

de compression.

3 L’échelon est déterminé par la Municipalité en

application de la formule suivante:

[(Age du collaborateur – âge de référence d’entrée dans la

fonction) * facteur de compression] - 1 = échelon

4 La Municipalité fixe et publie les âges de

référence d’entrée dans les fonctions, de même que le facteur de compression."

b) Le nouveau système de classification des

fonctions adopté par la Ville de Lausanne a été créé selon la méthode GFO, soit

une méthode qui s'appuie sur un catalogue de critères pour évaluer les fonctions

(cf. rapport-préavis n° 2016/14, p. 5). La grille des fonctions regroupe

l’ensemble des fonctions de la Ville dans un seul et unique document sous forme

matricielle. Les postes sont rattachés à des fonctions évaluées de manière

uniforme selon les compétences et sollicitations nécessaires à leur exercice

(cf. rapport-préavis n° 2016/14, p. 6; guide de la grille des fonctions de

la Ville de Lausanne de novembre 2016, p.4). La grille des fonctions est

composée de deux axes: l'axe vertical "métiers" se découpe en 6 branches

d'activités et 25 domaines professionnels recouvrant les missions et responsabilités

de la Ville, chaque domaine étant composé de plusieurs chaînes; l'axe

horizontal correspond à la valorisation du travail et se découpe en 16 niveaux

d'exigence qui préfigurent les classes salariales (cf. rapport-préavis

n° 2016/14, p. 7; guide précité, p. 5). Le niveau est décrit comme "l'unité

de mesure du degré d'exigences en termes de compétences et de sollicitations";

la grille des fonctions compte 16 niveaux, le niveau 16 étant le plus exigeant (cf.

rapport-préavis n° 2016/14, p. 7; guide précité, p. 7).

Pour définir le salaire cible, soit la rémunération

de base telle que calculée dans le nouveau système de rémunération, il s’agit

de déterminer la position de chaque collaborateur présent lors de la transition

salariale sur la courbe de progression de la nouvelle classe salariale, soit

son échelon. Le salaire cible est déterminé par la conjonction du niveau

d’exigence du poste et de l’échelon, lequel indique la position au sein d’une

classe salariale qui en compte 27 (cf. rapport-préavis n° 2016/14, p. 17

et 45). S’agissant du calcul de l’échelon, la formule figurant à l’art. 4 al. 3

des dispositions de droit transitoire du RPAC a été retenue dans la mesure où,

pour assurer la transition salariale de plus de 5'000 collaborateurs dans le

nouveau système, il n’était pas possible de traiter chaque dossier de manière

individualisée, en raison notamment de la qualité et/ou de la disponibilité des

données dans les dossiers. Il a donc été décidé de tenir compte de l’âge du

collaborateur, considéré comme une donnée disponible, stable et pertinente pour

la fixation du salaire initial, de l’âge de référence d’entrée dans la fonction

et d’un facteur de compression. L’âge du collaborateur correspond à son âge révolu

au 31 décembre 2016. L’âge de référence d’entrée dans la fonction correspond à

l’estimation de l’âge le plus bas à partir duquel on peut exercer la fonction

correspondante, compte tenu de la formation et des connaissances nécessaires

pour ladite fonction. Quant au facteur de compression, il permet de pondérer

les années d’expérience afin que ces dernières ne soient pas automatiquement

comptabilisées à 100 % (cf. rapport-préavis n° 2016/14, p. 17).

Le tableau des âges de référence retenus pour

l’ensemble des 16 niveaux de la grille des fonctions et le tableau

récapitulatif des facteurs de compression sont annexés au rapport-préavis n°

2016/14 (annexes 4 et 5). Les donnés suivantes résultent du premier de ces

tableaux:

Annexe 4 – Tableau des âges de référence d’entrée dans la

fonction par niveau d’exigence

Niveau

Age de référence

La soustraction "-1"

de la formule mathématique de calcul de l’échelon figurant à l’art. 4 al. 3 des

dispositions de droit transitoire du RPAC n’a par ailleurs, de facto, pas été

appliquée par la Municipalité après l’adoption du rapport-préavis n° 2016/14

et des modifications du RPAC par le Conseil communal, lors de la transition dans

le nouveau système salarial. Selon les explications fournies par cette autorité,

le système informatique ne permettait pas de gérer un échelon 0 et la gradation

initiale des échelons a dès lors été décalée, sans modification sur les

salaires cibles associés. Ce mode de faire et son application généralisée à l’ensemble

du personnel ne sont pas contestés par les parties. Le tableau récapitulatif

des facteurs de compression se présente donc désormais comme il suit:

Annexe 5 – Tableau récapitulatif des facteurs de

compression

Age

collaborateur/trice

âge

de référence

fonction

Facteur

compression

Echelon salarial

0.00000

1.00000

0.87500

0.88889

0.80000

0.81818

0.75000

[...]

0.50943

Appelés à se prononcer en appel sur des décisions rendues par le

Tribunal de prud'hommes de l'Administration cantonale (TRIPAC) dans le cadre du

nouveau système de classification des fonctions adopté par l'Etat de Vaud, le

Tribunal cantonal a rappelé que l’employeur jouit d’une importante marge

d’appréciation en matière de rémunération des fonctions et que le tribunal doit

faire preuve d’une grande retenue s’agissant d’une contestation portant sur un

système de rémunération, sous peine d’opérer de nouvelles inégalités. Il

n'appartient dès lors pas au juge saisi d'un recours en matière de

classification des fonctions de substituer son appréciation à celle de l'employeur,

mais uniquement de vérifier que le résultat du système respecte l'égalité de

traitement, la proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire (CACI 16 août

2017/367 consid. 3.1.3; CACI 29 juin 2015/334 consid. 3b; CACI 13 mars

2015/126; CACI 22 mars 2013/166, publié in JdT 2013 III 104 consid. 5e; CREC I

7 février 2019/1 consid. 4.2.2; CREC I 27 avril 2017/1). Il a été jugé dans ce

cadre qu'il n'appartenait pas au TRIPAC, autorité judiciaire qui est saisie sur

recours, de substituer son appréciation à celle de la Commission de recours

DECFO-SYSREM, intervenue en qualité d’autorité hiérarchiquement supérieure et

soumise aux règles gouvernant le recours administratif. Le Tribunal cantonal a

en particulier relevé que ladite Commission bénéficiait d'une compétence

exclusive qui lui assurait une vision d'ensemble des problématiques touchant

l'adéquation entre les activités prévues par le cahier des charges et le niveau

de poste lors de transitions semi-directes et indirectes et que sa

spécialisation assurait aux collaborateurs concernés l'intervention d'une

autorité de proximité spécialement conçue pour connaître des litiges qui lui

étaient soumis (arrêt CACI 16 août 2017 précité consid. 3.1.3).

La Cour de céans a déjà jugé qu’il n'y a pas lieu de

s'écarter de cette jurisprudence pour définir le pouvoir d’examen dont elle

dispose lorsqu'elle est saisie d'un recours concernant la classification d'un

poste dans le nouveau système de rémunération des fonctionnaires lausannois (GE.2018.0061

du 17 janvier 2019 consid. 2c). On rappelle à cet égard que la Cour de céans ne

peut pas revoir l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD a

contrario). Lorsque l'autorité précédente dispose d'un pouvoir d'appréciation,

cela exclut que la CDAP substitue son appréciation à celle de l'autorité

intimée (voir ATF 141 II 353 consid. 3 dans le domaine des marchés publics).

Procédant à un examen de la légalité, la Cour de céans se limite à vérifier que

l'autorité précédente a exercé son pouvoir d'appréciation de manière conforme

au droit et ne peut ainsi intervenir qu'en cas d'abus ou d'excès de ce pouvoir (cf.

art. 98 let. a LPA-VD), ce qui, en pratique, peut s'assimiler à un contrôle

restreint à l'arbitraire (cf. ATF 141 précité consid. 3).

De jurisprudence constante, une décision est

arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole

gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou qu'elle

heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité (ATF 144 I 318 consid. 5.4; 144 IV 136 consid. 5.8). En outre, il n’y a pas

arbitraire du seul fait qu’une autre solution que celle de l’autorité intimée

paraît concevable, voire préférable (ATF 145 II 32 consid. 5.1; 144 I 113

consid. 7.1, 170 consid. 7.3).

a) En l’occurrence, la Municipalité invoque un abus du pouvoir d’examen

de l’autorité intimée qui se serait écartée de manière arbitraire de la teneur

du règlement adopté par le législateur communal. Elle fait valoir que la

décision attaquée ne respecte ni la méthode d’évaluation des fonctions GFO ni le

cadre légal associé. Elle relève que l’échelon salarial et l’expérience

professionnelle ne sont pas des notions directement superposables et que

l’autorité intimée a retenu à tort que l’expérience professionnelle fondait

l’attribution de l’échelon, remettant ainsi en cause la notion d’âge de

référence d’entrée dans la fonction, pourtant inhérente au calcul de l’échelon.

Elle considère qu’en substituant à la formule de calcul de l’échelon salarial -

y compris à l’âge de référence d’entrée dans la fonction - la prise en compte

de l’expérience professionnelle, l’autorité intimée a manifestement outrepassé

son pouvoir d’examen et fait preuve d’arbitraire dans l'interprétation de la

législation communale.

A.________ soutient pour sa part qu'il existerait

deux manières d'interpréter les dispositions précitées s'agissant de la

fixation de l'échelon d'un collaborateur pour définir la rémunération de

celui-ci dans le nouveau système salarial. Il y aurait lieu soit de se référer

à l'âge de référence d'entrée dans la fonction selon une interprétation

littérale de la formule figurant à l'art. 4 al. 3 des dispositions transitoires

soit de tenir compte des années d'expérience professionnelle. Selon elle, la

notion d’expérience professionnelle serait liée à celle d’échelon; elle se

réfère notamment à cet égard à la définition du facteur de compression, qui mentionne

l’expérience professionnelle. Elle ajoute qu’aucune expérience préalable n’est

requise pour occuper le poste de ********, de sorte que l’âge de référence

d’entrée dans la fonction pour ce poste serait supposé correspondre à l’âge

auquel le collaborateur a débuté sa carrière professionnelle. Elle considère que

dans sa situation il devrait être intégralement tenu compte de ses années

d’expérience professionnelle, à défaut de quoi elle subirait une inégalité de

traitement par rapport à la seule personne qui occupe un poste identique au

sien.

b) La loi s'interprète en premier lieu selon sa

lettre (ATF 144 II 121 consid. 3.4; 143 II 685 consid. 4; 140 V 458 consid. 5.1).

Lorsque le texte légal est clair, l'autorité qui applique le droit ne peut s'en

écarter que s'il existe des motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond

pas en tous points au sens véritable de la disposition visée et conduit à des

résultats que le législateur ne peut avoir voulus (ATF 143 II 685 consid. 4) et

qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de

traitement (ATF 143 I 109 consid. 6; 140 V 458 consid. 5.1). Selon la jurisprudence,

en effet, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie

d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce

texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause (ATF 143 I 109 consid. 6; 140 V 449 consid. 4.2). De tels motifs peuvent découler des

travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la

systématique de la loi (ATF 144 II 121 consid. 3.4; 143 I 109 consid. 6; 140 V

458 consid. 5.1).

c) aa) Il convient de relever en premier lieu que

l’art. 36 al. 1 RPAC fixe les modalités de calcul du salaire initial des

collaborateurs de la Ville de Lausanne lors de leur engagement, alors que la

transition dans le nouveau système de rémunération avec effet au 1er

janvier 2017 pour le personnel qui était déjà en poste au moment de l’entrée en

vigueur du nouveau droit a spécifiquement fait l’objet de dispositions de droit

transitoire dans le RPAC. L’art. 4 de ces dispositions permet de fixer le

nouveau salaire nominal, déterminé notamment par l’échelon, lequel est calculé

en application de la formule de l’al. 3 de cette disposition. Il n'y a

donc en principe pas lieu de se référer aux critères de l'art. 36 al. 1 RPAC

pour fixer le nouveau salaire des collaborateurs qui doivent faire l'objet

d'une transition dans le nouveau système.

bb) Le texte de l’art. 4 des dispositions de droit

transitoire du RPAC, en particulier celui de la formule mathématique permettant

de déterminer l’échelon, est clair. L’âge du collaborateur correspond à son âge

révolu au 31 décembre 2016 (cf. rapport-préavis n° 2016/14, note de bas de

page n° 20, p. 17), à savoir 28 ans en l’occurrence pour A.________, laquelle

est née en 1988. L’âge de référence d’entrée dans la fonction correspond à 28

ans pour le niveau 11, respectivement la classe salariale 11 (cf. consid. 2c supra;

annexe 4 au rapport-préavis n° 2016/14). Quant au facteur de compression, découlant

du résultat de la soustraction [âge du collaborateur - âge de référence

d’entrée dans la fonction], il est en l’occurrence de 0.00000 (cf. consid. 2c

supra; annexe 5 au rapport-préavis n° 2016/14; pièce n° 5 produite par la

Municipalité à l’appui de son recours). Le résultat auquel la Municipalité

était parvenue correspond donc à l'application du texte du règlement communal.

cc) Contrairement à ce qu'a considéré l'autorité

intimée, aucune raison objective ne permet de déroger en l'espèce au texte

clair de l’art. 4 al. 3 des dispositions de droit transitoire du RPAC. A cet

égard, l’interprétation qu’a faite l’autorité intimée de cette disposition

réglementaire, considérant que l’échelon tendrait à reconnaître les années d’expérience

professionnelle du collaborateur par un positionnement correspondant au sein de

la classe salariale, compte tenu du facteur de compression, de sorte que ce

seraient les années d’expérience utile du collaborateur qui seraient calculées et

auxquelles serait attribué un échelon, ne peut être suivie.

Tout d’abord, l’art. 4 des dispositions de droit

transitoire du RPAC ne fait pas directement référence aux années d’expérience

professionnelle pour les collaborateurs faisant l'objet d'une transition dans

le nouveau système. La notion d’expérience professionnelle n’est certes pas

totalement étrangère au calcul de l’échelon, si l’on se réfère à la définition de

la notion de facteur de compression (cf. consid. 2c supra; rapport-préavis n°

2016/14, p. 17). Il est en outre tout à fait possible que dans certaines

situations (en début de carrière en particulier compte tenu de l’application

d’un facteur de compression), l’échelon calculé selon la formule de l’art. 4

al. 3 des dispositions de droit transitoire du RPAC corresponde effectivement

aux années d’expérience professionnelle du collaborateur. On ne saurait pour

autant en déduire que les années d’expérience professionnelle utile et

l’échelon seraient des notions superposables, si l’on considère notamment que

le nombre d’échelons est limité à 27 par classe de traitement (art. 36 al. 2

RPAC) et que dans certaines circonstances l’annuité peut être supprimée (cf.

art. 36 al. 4 RPAC) ou des augmentations extraordinaires accordées (cf. art. 37

al. 1 RPAC).

L’autorité intimée a retenu à tort également que le

calcul de l’échelon était distinct de celui du niveau et que l’échelon était

déterminé sur la base de critères propres au collaborateur. Si l’âge du

collaborateur au 31 décembre 2016 est effectivement une donnée propre à

celui-ci, ce n’est pas le cas de l’âge de référence d’entrée dans la fonction,

qui correspond à l’estimation de l’âge le plus bas à partir duquel on peut

exercer la fonction correspondante compte tenu de la formation et des

connaissances nécessaires. En d’autres termes, l’âge de référence d’entrée dans

la fonction est déterminé par le niveau d’exigences de la fonction, soit une notion

globale applicable à tout fonctionnaire, non un critère individualisé. Cela

étant, l’âge d’entrée dans la fonction correspond à une "estimation",

laquelle comporte immanquablement un certain degré d’approximation, ce qui n’exclut

donc pas que dans certains cas un collaborateur puisse occuper une fonction

sans avoir pour autant atteint cet âge, ce qui induit une forme de schématisme.

Le calcul de l’échelon dépend de surcroît de la

détermination préalable du niveau, puisqu’à chaque niveau est attribué un âge

de référence d’entrée dans la fonction, ce critère entrant ensuite dans le

calcul de l’échelon. Une correction du niveau modifie donc l’âge de référence d’entrée

dans la fonction (sauf pour les niveaux 1 à 3 dont l’âge de référence est

identique) et influence le calcul de l’échelon.

Le fait que l’âge de référence ait été fixé non pas pour

chaque fonction mais pour chacun des 16 niveaux de la grille des fonctions

conduit certes à un certain schématisme du système de rémunération. Ce mode de

faire a été adopté par le législateur communal compte tenu notamment du nombre

élevé de collaborateurs dont la transition salariale dans le nouveau système de

rémunération devait être assurée (cf. consid. 2c supra; rapport-préavis n°

2016/14, p. 17). A cet égard, la jurisprudence admet un certain schématisme

dans le système de rémunération pour des raisons pratiques (cf. ATF 139 I 161

consid. 5.3.1 et les arrêts cités; TF 8C_5/2012 du 16 avril 2013 consid. 4;

8C_572/2012 du 11 janvier 2013 consid. 3.4.1; CDAP GE.2019.0043 du 28 novembre

2019 consid. 7b; GE.2018.0061 du 17 janvier 2019 consid. 4a; CACI 16 août

2017/367 consid. 3.3.2), pour autant que cela n’engendre pas une inégalité de

traitement (cf. consid. 5 infra s’agissant de l’examen de la cause sous cet

angle) ou que cela n’aboutisse pas dans un cas particulier à un résultat qui

heurterait de manière choquante le sentiment de la justice et de l’équité.

Tel n’est pas le cas en l’occurrence. L’application

de la même formule mathématique pour déterminer l’échelon à l’ensemble des

collaborateurs lors de la transition dans le nouveau système de rémunération de

la Ville de Lausanne n’est pas insoutenable, même si elle aboutit concrètement

à des collocations plus ou moins avantageuses selon les cas, et la méthode

choisie n’apparaît pas discriminatoire en tant que telle. Il semble au

contraire qu’elle permette de pallier le report de certains biais de l’ancien système

de rémunération dans le nouveau système de rémunération (cf. rapport-préavis n°

2016/14, p. 18) et que la méthode de transition retenue, basée sur l’âge de

référence, soit de manière générale la plus équitable pour l’équilibre salarial

entre femmes et hommes (cf. rapport-préavis n° 2016/14, p. 23). A cet égard,

l'autorité pouvait également - sous réserve du respect des principes rappelés

ci-dessus - fixer d'autres critères pour déterminer l'échelon des

collaborateurs qui devaient faire l'objet d'une transition dans le nouveau

système (art. 4 al. 1 des dispositions transitoires) et pour les collaborateurs

dont le salaire doit être d'emblée fixé selon les règles du nouveau système de

rémunération (art. 36 al. 1 RPAC qui indique que l'on doit tenir compte outre

de l'âge du collaborateur, de l'activité antérieure ainsi que des connaissances

spéciales de celui-ci, ce qui correspond à l'expérience professionnelle).

Lors de l’introduction du nouveau système de

rémunération, A.________ se trouvait du reste dans une situation de rattrapage

salarial (cf. fiche informative relative à sa situation salariale, d’octobre

2016).

On relèvera encore, si tant est que cela soit

nécessaire, que la Commission de recours individuel n’a pas la compétence de

modifier la méthode de calcul de l’échelon.

dd) En s’écartant en l’espèce d’une application

littérale de la formule de l’art. 4 al. 3 des dispositions de droit transitoire

du RPAC (sous réserve de la soustraction "-1" qui n’a pas été

appliquée par la municipalité sans que cela soit contesté par les parties;

cf. consid. 2c supra), en particulier de la notion d’âge de référence d’entrée

dans la fonction, et en lui substituant la notion d’années d’expérience

professionnelle utile pour déterminer l’échelon, la Commission de recours

individuel a procédé à une interprétation arbitraire de l’art. 4 des

dispositions de droit transitoire du RPAC et elle a, partant, violé cette

disposition.

L'autorité intimée a également motivé sa décision en soutenant que

l'application du critère de l'âge de référence d'entrée dans la fonction

conduisait en l'espèce à une inégalité de traitement entre A.________ et une

collaboratrice occupant le même poste. Cette collaboratrice était en effet

classée à l'échelon 8 du niveau 11 alors qu'elle ne bénéficiait que de trois

ans d'expérience professionnelle utile de plus que A.________ au moment de son

engagement. La différence entre les deux collaboratrices devrait donc être de

trois échelons et non de six échelons.

a) La Municipalité fait valoir qu’en tant qu’elle

retient une prétendue inégalité de traitement, la décision attaquée procède

d’une mauvaise appréciation des faits. Elle relève que contrairement à ce qu’a

retenu l’autorité intimée, l’employée occupant une fonction identique à celle

de A.________ ne s’est pas vue reconnaître l’entier de son expérience utile,

puisqu’elle a été affectée non seulement par le facteur de compression mais

aussi par l’âge d’entrée dans la fonction. Selon la Municipalité, la décision

attaquée contrevient non seulement à la décision du Conseil communal mais porte

également atteinte à la méthode GFO et génère une nouvelle inégalité de traitement

avec la titulaire prise en comparaison, ainsi qu’avec l’ensemble des

collaborateurs concernés par la transition salariale, de même que ceux qui ont

été engagés depuis le 1er janvier 2017.

En revanche, selon la décision de la Commission de

recours, et de l’avis aussi de A.________, la seule autre personne occupant un

poste de ******** se serait vue reconnaître l’intégralité de son expérience

professionnelle utile lors de la fixation de l’échelon.

b) De la garantie générale de l'égalité de

traitement de l'art. 8 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération

suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) découle l'obligation de l'employeur

public de rémunérer un même travail avec un même salaire. Dans les limites de

l'interdiction de l'arbitraire, les autorités disposent d'une grande marge

d'appréciation, particulièrement en ce qui concerne les questions

d'organisation et de rémunération. La juridiction saisie doit observer une

retenue particulière lorsqu'il s'agit non seulement de comparer deux catégories

d'ayants droit mais de juger tout un système de rémunération; elle risque en

effet de créer de nouvelles inégalités (ATF 143 I 65 consid. 5.2 et les

références citées; cf. aussi CDAP GE.2019.0043 du 28 novembre 2019 consid. 7b;

GE.2018.0061 du 17 janvier 2019 consid. 4a; CACI 16 août 2017/367 consid. 3.3.2).

La question de savoir si des activités doivent être

considérées comme identiques dépend d'appréciations qui peuvent se révéler

différentes. Dans les limites de l'interdiction de l'arbitraire et du principe

de l'égalité de traitement, les autorités sont habilitées à choisir, parmi les

multiples éléments pouvant entrer en considération, les critères qui doivent

être considérés comme déterminants pour la rémunération des fonctionnaires. Le

droit constitutionnel n'exige pas que la rémunération soit fixée uniquement

selon la qualité du travail fourni, voire selon des exigences effectivement

posées. Les inégalités de traitement doivent cependant être raisonnablement

motivées, et donc apparaître objectivement défendables. Ainsi le Tribunal

fédéral a reconnu que l'art. 8 Cst. n'était pas violé lorsque les différences

de rémunération reposaient sur des motifs objectifs tels que l'âge,

l'ancienneté, l'expérience, les charges familiales, les qualifications, le genre

et la durée de la formation requise pour le poste, le temps de travail, les

horaires, le cahier des charges, l'étendue des responsabilités ou les

prestations (ATF 143 I 65 consid. 5.2 et les références citées; TF

8C_634/2016 du 3 août 2017 consid. 10.2; cf. aussi CREC I 7 février 2019/1

consid. 4.2.3).

D'après la jurisprudence, des modifications dans le

plan de classement des fonctions publiques peuvent avoir pour effet que des

fonctionnaires exerçant la même activité bénéficient d'une rémunération supérieure

en fonction de la date de leur engagement. Une telle conséquence est admissible

à la condition que la différence de traitement reste dans des limites

acceptables (ATF 118 Ia 245 consid. 5d). Le Tribunal fédéral a ainsi par

exemple confirmé l'arrêt de la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois

selon lequel n'était pas insoutenable la différence de traitement résultant

d'une valorisation de l'expérience professionnelle à raison de 50%,

respectivement de 66% pour d'autres collaborateurs, en fonction de leur date

d'engagement (TF 8C_732/2015 du 14 septembre 2016 consid. 4). Une différence de

salaire de l'ordre de 1 et 7,5% pendant plusieurs années entre des enseignants

déjà engagés et enseignants nouvellement engagés en raison de la suppression de

paliers d'attente a également été jugée compatible avec l'égalité de traitement

(TF 2P.70/2004 du 17 janvier 2005; voir également les autres références citées

in arrêt 8C_732/2015 précité consid. 4).

c) aa) Lors de la transition dans le nouveau système

de rémunération de la Ville de Lausanne, l’échelon a été calculé au 31 décembre

2016 hors annuités à venir.

Au 31 décembre 2016, A.________ était âgée de 28 ans

et elle disposait selon les parties d’une expérience professionnelle de 4 ans

et 3 mois. Le calcul de son échelon à cette date, en application de la formule

mathématique de l’art. 4 al. 3 des dispositions de droit transitoire du RPAC,

abstraction faite de la soustraction "-1", donne le résultat suivant:

[28 (âge de la collaboratrice) - 28 (âge de référence d’entrée dans la fonction)]

* 0 (facteur de compression) = 0. L’échelon 0 n’existant pas (cf. explications

de la Municipalité), l’intéressée s’est vue attribuée l’échelon 1 calculé au 31

décembre 2016, augmenté d’une annuité, à l’échelon 2, dès le 1er

janvier 2017. L’échelon 1 calculé au 31 décembre 2016 ne reflète ainsi pas les

années d’expérience professionnelle de A.________.

La seule collaboratrice occupant un poste identique

à celui de A.________ était quant à elle âgée de 36 ans au 31 décembre 2016 et

elle avait une expérience professionnelle de 9 ans et 3 mois selon les parties.

Le calcul de son échelon au 31 décembre 2016 donne le résultat suivant: [36

(âge de la collaboratrice) - 28 (âge de référence d’entrée dans la fonction)] *

0.87500 (facteur de compression) = 7. Cet échelon a été augmenté d’une annuité,

à l’échelon 8, à partir du 1er janvier 2017. Si l’on décompose la

formule de calcul de l’échelon, on constate que la soustraction [36 (âge de la

collaboratrice) - 28 (âge de référence d’entrée dans la fonction)] donne 8. Ce

résultat ne correspond déjà plus à l’expérience professionnelle de

l’intéressée. Ensuite, en multipliant 8 par le facteur de compression 0.87500 on

obtient l’échelon 7. Ainsi, la collaboratrice occupant un poste identique à

celui de A.________ ne s’est pas vue non plus accorder, lors de la transition

salariale dans le nouveau système de rémunération, un échelon qui

correspondrait à l’intégralité de son expérience professionnelle utile,

contrairement à ce qui ressort de la décision attaquée. La différence entre l’échelon 7

et l’expérience professionnelle de l’intéressée ne résulte effectivement pas

uniquement de l’application d’un facteur de compression, mais aussi de la soustraction

[âge du collaborateur - âge de référence d’entrée dans la fonction],

spécifiquement de l’application du critère de l’âge de référence d’entrée dans

la fonction, tout comme pour A.________.

Autrement dit, le même système a été appliqué aux

deux collaboratrices, ce qui est logique, puisqu'elles ont toutes deux fait

l'objet d'une transition dans le nouveau système.

Pour le surplus, la Municipalité a exposé de manière

convaincante que la méthode de calcul de l’échelon autorise l’accès à des

fonctions dont l’âge de référence d’entrée dans la fonction est supérieur à

l’âge du titulaire et qu’aucune pénalisation - fixation d’un salaire inférieur

au minimum de la fonction, blocage de la progression jusqu’à atteindre l’âge de

référence d’entrée dans la fonction ou collocation dans une fonction

"junior" d’un niveau inférieur - n’est appliquée. La seule incidence d’un

âge de référence d’entrée dans la fonction supérieur à celui du collaborateur

réside dans le fait que l’échelon 1, correspondant au minimum de la classe, lui

est octroyé. Cette situation constitue plutôt un avantage pour le titulaire qui

n’a pas atteint l’âge de référence d’entrée dans une fonction d’y être colloqué,

puisqu’il jouit du minimum salarial qui y est associé, sans pour autant

satisfaire aux prérequis résultant de l’évaluation globale de la fonction.

bb) On ajoutera encore que le montant de la

rémunération du niveau 11, échelon 2 est de 95'468 francs annuels tandis que le

montant de la rémunération du niveau 11, échelon 5 est de 101'359 francs. La

différence de rémunération selon que l'on tient compte de l'âge de référence

d'entrée dans la fonction ou de l'expérience professionnelle est donc de 6.1 %.

Autrement dit, l'application du critère abstrait figurant à l'art. 4 al. 3 des

dispositions de droit transitoire du RPAC ne conduit de toute manière pas à une

différence de salaire suffisamment significative au sens de la jurisprudence

précitée pour qu'elle soit constitutive d'une inégalité de traitement dans le

cadre d'une modification du système de rémunération.

Pour le surplus, la recourante ne fait pas valoir

une inégalité de traitement avec un collaborateur qui serait engagé d'emblée

selon le nouveau système de rémunération et dont l'échelon serait fixé en

application de l'art. 36 al. 1 RPAC.

cc) Il découle de ce qui précède que la Commission

de recours individuel a retenu à tort l’existence d’une inégalité de traitement

entre A.________ et la titulaire prise en comparaison.

Il y a lieu de relever encore que le fait qu’un échelon 4 ait été

attribué à A.________ lors de son engagement, ce qui correspondrait à la prise

en compte de son activité professionnelle, n’est pas déterminant. En effet, les

échelons de l’ancien système de rémunération ne correspondent pas à ceux du

système actuel. Quoi qu’il en soit, les prétentions

salariales des agents de la fonction publique n'ont en règle générale pas le

caractère de droits acquis. Les rapports de services sont régis par la

législation en vigueur au moment considéré. L'Etat est en effet libre de revoir

en tout temps sa politique en matière de salaire et d'emploi et les personnes

qui entrent à son service doivent compter avec le fait que les dispositions

réglant leur statut puissent faire l'objet ultérieurement de modifications (ATF 143 I 65 consid. 6.2 ; 134 I 23 consid. 7.5). Des droits acquis ne naissent

dès lors en faveur des agents de la fonction publique que si la loi fixe une

fois pour toutes les situations particulières et les soustrait aux effets des

modifications légales ou lorsque des assurances précises ont été données à

l'occasion d'un engagement individuel (ATF 143 I 65 consid. 6.2; 134 I 23

consid. 7.1).

Tel n’est pas le cas en l’occurrence, puisque A.________

a expressément été rendue attentive, lors de son engagement, que toutes les

fonctions et leur collocation respective seraient réévaluées dans le cadre du

projet Equitas. La prénommée s’est par ailleurs trouvée dans une situation de rattrapage

salarial à l’introduction du nouveau système de rémunération.

Il découle des considérants qui précèdent que le recours, bien fondé,

doit être admis. Il n'est pas nécessaire de renvoyer la cause à l'autorité

intimée puisque la Cour de céans est en mesure de rectifier le dispositif de la

décision attaquée en ce sens que le recours de A.________ doit être rejeté et

la décision de classification rendue le 14 décembre 2016 par la Municipalité

confirmée tant s'agissant de l'échelon que des autres aspects qui n'étaient pas

contestés.

Les frais de la procédure sont laissés à la charge

de l’Etat (art. 50, 91 et 99 LPA-VD). Il n’est pas alloué de dépens (art. 55

al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision de la Commission de recours individuel du 7 mai 2018 est

réformée en ce sens que le recours de A.________ est rejeté et que la décision

rendue le 14 décembre 2016 par la Municipalité de Lausanne est confirmée.

III.

Les frais de la procédure sont laissés à la charge de l’Etat.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 12 février 2020

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne).

Le recours s'exerce conformément aux

articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF

- RS 173.110). Il doit être rédigé

dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens

de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi

l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve

doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la

partie; il en va de même de la décision attaquée.