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Décision

GE.2018.0226

CDAP - GE.2018.0226 - 2018-12-05 - A.________/Conseil communal de *****, CONSEIL D'ETAT, Municipalité de *****

5 décembre 2018Français46 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________ (ci-après: l'intéressé ou le recourant) a exercé le mandat de

Conseiller municipal à la Ville de ******** pendant la législature courant du 1er

juillet 2006 au 30 juin 2011.

L'intéressé était en charge de la direction des

affaires sociales. Le 8 novembre 2010, la Commune de ******** a créé la

Fondation B.________, notamment dans le but de trouver des logements de

transition aux personnes expulsées de leur logement.

L'intéressé a présidé le conseil de fondation depuis

la constitution de celle-ci. Alors qu'il n'avait pas été réélu lors des

élections communales de 2011, il a continué à exercer son mandat de président

du conseil de fondation.

La Fondation B.________ est en partie financée par

des subventions annuelles versées, d'une part, par l'Etat de Vaud, par

l'intermédiaire du Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS), et, d'autre

part, par la Commune de ********. Elle est par ailleurs au bénéfice d'une

reconnaissance d'utilité publique de l'Administration cantonale des impôts

(ACI) lui permettant d'être exonérée de l'impôt (art. 90 al. 1 let. g de

la loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux [LI; RSV 642.11]).

B.

Lors des élections communales du 27 février 2016, l'intéressé a été à

nouveau élu Conseiller municipal de la Ville de ******** pour la législature

courant du 1er juillet 2016 au 30 juin 2021. Il lui a été

confié la direction de la jeunesse, de l'éducation, de la famille et des

sports.

L'intéressé a parallèlement continué à présider le

conseil de la Fondation B.________ au sein duquel siégeait également le Conseiller

municipal C.________, directeur des affaires sociales, du logement et de

l'intégration.

C.

En avril 2018, il a été porté à la connaissance des autorités que la

Fondation B.________ aurait mandaté D.________, une société dont l'intéressé

est associé-gérant conjointement avec E.________, pour diverses opérations,

notamment la sous-location de locaux loués par la fondation et des prestations

de ressources humaines.

Sur proposition du Chef du Département cantonal de

la santé et de l'action sociale (DSAS), le Conseiller d'Etat Pierre-Yves

Maillard, le Conseil d'Etat du Canton de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat) a

confié au Contrôle cantonal des finances (CCF) un mandat spécial pour contrôler

les comptes et la gestion financière de la Fondation B.________. Le 24 avril

2018, le conseil de fondation a suspendu l'intéressé de sa fonction de

président.

Le CCF a remis au Service juridique et législatif

(SJL), avec la mention "CONFIDENTIEL", un rapport daté du 16

mai 2018 et portant sur les comptes et la gestion financière de la Fondation B.________.

Le 24 mai 2018, l'Etat de Vaud, agissant par

l'intermédiaire du Chef du SJL, a déposé auprès du Procureur général une

plainte pénale avec constitution de partie civile contre l'intéressé et contre

toute autre personne ayant prêté la main aux agissements décrits dans celle-ci

pour abus de confiance (art. 138 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 [CP;

RS 311.0]), gestion déloyale (art. 158 CP) et violation de la loi vaudoise du

22 février 2005 sur les subventions (LSubv; RSV 610.15), réprimée par l'art. 35

LSubv.

Le Ministère public central a ouvert une instruction

pénale à l'encontre de l'intéressé pour des faits de gestion déloyale (art. 158

ch. 1 CP) et de gestion déloyale d'intérêts publics (art. 314 CP), infractions

pour lesquelles l'intéressé a été mis en prévention. L'instruction par le Ministère

public est toujours en cours.

D.

Le 28 mai 2018, la Municipalité de ******** (ci-après aussi: la

Municipalité) a requis du Conseil d'Etat la suspension de l'intéressé pour une

durée de six mois par une lettre dont le contenu est le suivant:

"[..]

Lors de sa séance de ce lundi 28 mai, la Municipalité de ******** a décidé à la

majorité de vous demander de procéder à la suspension préventive de

[l'intéressé] de ses fonctions de municipal.

Elle préconise dans un premier

temps une suspension pour une durée de six mois.

Cette décision fait suite aux

investigations du Contrôle cantonal des finances (CCF) concernant les activités

de [l'intéressé] dans sa fonction de président de la Fondation B.________ et à

votre décision de déposer une plainte pénale à son encontre conformément aux

recommandations du CCF.

La Municipalité de ******** attend

désormais les conclusions du Ministère public sur cette affaire. […]".

Après avoir entendu l'intéressé, le Conseil d'Etat

l'a, par décision du 13 juin 2018, suspendu de sa fonction de conseiller

municipal à ******** avec effet immédiat et jusqu'à droit connu dans le cadre

de l'enquête pénale ouverte à son encontre, mais au plus tard jusqu'au 31

décembre 2018. Il a en outre retiré l'effet suspensif à un éventuel recours

cantonal formé à l'encontre de cette décision.

Le même jour, le Conseil d'Etat a informé la

Municipalité qu'il avait également décidé de désigner F.________ comme membre

provisoire de la Municipalité.

E.

Par acte de son conseil du 13 juillet 2018, l'intéressé a déposé un

recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(CDAP) contre la décision du Conseil d'Etat du 13 juin 2018 concluant

principalement à sa réforme en ce sens que la requête de suspension de la

Municipalité est rejetée. Il a en outre requis la suspension de l'exécution de

la décision attaquée jusqu'à droit connu sur le fond.

Ce recours a été enregistré auprès de la CDAP sous

la référence GE.2018.0148.

Par décision incidente du 29 août 2018, le juge

instructeur de la cause GE.2018.0148 a rejeté la requête de restitution de

l'effet suspensif. Le recours déposé par l'intéressé contre cette décision le

10 septembre 2018 auprès de la CDAP a été rejeté par arrêt du 30 octobre 2018

(cause RE.2018.0008).

Dans leurs réponses du 18 septembre 2018, le Conseil

d'Etat et la Municipalité ont conclu au rejet du recours du 13 juillet 2018 et

à la confirmation de la décision attaquée du 13 juin 2018.

F.

Selon un préavis (n° 18/2018) du 3 septembre 2018 adressé au Conseil

communal, la Municipalité a requis de celui-ci de suspendre la rémunération de

l'intéressé "sous réserve de dispositions légales contraires ceci

valant pour la durée de la suspension" de l'intéressé (pièce 5 du

bordereau du recourant du 19 octobre 2018).

Après avoir étudié ce préavis au sein de sa

commission des finances le 8 septembre 2018 (pièces 6 et 7 du bordereau du

recourant du 19 octobre 2018), le Conseil communal de ******** (ci-après:

l'intimé) a décidé lors de sa séance du 11 octobre 2018:

"1. de suspendre dès l'entrée

en force de la décision du Conseil, tous délais référendaire et de recours

échus, votre rémunération, sous réserve de dispositions légales contraires

valant pour la durée de votre suspension;

2. de retirer l'effet suspensif à

un éventuel recours formé à l'encontre de la présente décision;

3. de charger la Municipalité de

vous notifier sa décision avec les voies de recours".

Dans l'écriture de la Municipalité du 12 octobre

2018, par laquelle la décision du Conseil communal a été notifiée à

l'intéressé, il a été ajouté que "compte tenu de ce qui précède, la

Municipalité vous signifie la suspension de votre rémunération 31 jours après

la notification de la présente décision". A la fin de son écriture, la

Municipalité a indiqué la voie du recours administratif auprès du Conseil

d'Etat.

G.

Par acte de son mandataire du 19 octobre 2018, A.________ a recouru

auprès de la CDAP contre la décision du Conseil communal du 11 octobre 2018. Il

conclut à la constatation de la nullité de dite décision, subsidiairement à son

annulation. Il requiert en substance le rétablissement de l'effet suspensif à

son recours.

Par acte de son mandataire du 24 octobre 2018, le

recourant a également déféré la décision du Conseil communal auprès du Conseil

d'Etat, ce dont il a informé la CDAP.

Un échange de vues sur la question de la compétence

pour traiter les recours contre la décision du Conseil communal a eu lieu entre

le Conseil d'Etat, représenté par le SJL, et le juge instructeur de la CDAP.

Ils sont convenus que la CDAP instruirait la cause et statuerait par arrêt

(notamment) sur la question de la compétence avant le Conseil d'Etat.

H.

Par mémoire de réponse du 14 novembre 2018, l'intimé, représenté par la

Municipalité, conclut principalement à l'irrecevabilité du recours et

subsidiairement à son rejet ainsi qu'au rejet de la requête en restitution de

l'effet suspensif.

Le 14 novembre 2018, le SJL a déclaré, au nom du

Conseil d'Etat, renoncer à se déterminer, tout en indiquant qu'il n'avait pas

été impliqué dans le processus ayant mené à la décision du Conseil communal du

11 octobre 2018.

Le 15 novembre 2018, le recourant a déposé des déterminations

complémentaires.

Le 22 novembre 2018, la mandataire de l'intimé a

requis un délai pour se déterminer sur l'écriture du recourant du 15 novembre

2018. Un bref délai au 26 novembre 2018 lui a été accordé par le juge

instructeur. Elle a déposé à cette date des observations complémentaires.

Le 22 novembre 2018 également, le recourant a requis

un délai pour se déterminer sur la réponse de l'intimé du 14 novembre 2018. Par

la même occasion, il s'est opposé à l'octroi d'une prolongation de délai pour

l'intimé au-delà du 26 novembre 2018. Par ordonnance du 23 novembre 2018, le

juge instructeur a indiqué que le recourant pouvait se déterminer spontanément

et rapidement, un nouvel échange d'écritures n'étant toutefois pas ordonné.

I.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

a) Le recours ayant été déposé en temps utile (art. 96 de la loi

vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV

173.

]) et remplissant au surplus les autres conditions de forme prévues par

la loi (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), il y a en

principe lieu d'entrer en matière sur le fond.

b) Il convient toutefois d'examiner d'office la

compétence de la Cour de droit administratif et public pour connaître du

recours (art. 6 al. 1 LPA-VD).

aa) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le

Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur

recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit

aucune autre autorité pour en connaître.

L'art. 145 de la loi cantonale du 28 février 1956

sur les communes (LC; RSV 175.11), dans sa teneur en vigueur depuis le 1er

juillet 2013 (FAO du 5 mars 2013), est rédigé comme suit:

"Art.

145.

Recours

1.

Les décisions prises par le conseil communal ou

général, la municipalité ou le préfet revêtant un caractère politique prépondérant,

de même que les contestations portant sur des vices de procédure ou d'autres

irrégularités susceptibles d'avoir affecté la décision du conseil ou de la

municipalité, peuvent faire l'objet d'un recours administratif au Conseil

d'Etat.

2.

En cas de doute sur la nature de la décision,

l'article 7 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative est applicable."

L'art. 145 al. 1 LC doit être interprété en

conformité avec le droit supérieur, en particulier avec la garantie

constitutionnelle de l'accès au juge prévue à l'art. 29a de la Constitution

fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101; voir aussi art. 191b al. 1 Cst.),

ainsi qu'avec l'art. 86 al. 2 et 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le

Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) (cf. CDAP GE.2014.0054 du 23 septembre 2014

consid. 1c).

Ces dispositions ont la teneur suivante:

"Art.

29a Cst. Garantie

de l'accès au juge

Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité

judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure

l'accès au juge dans des cas exceptionnels."

"Art.

86.

LTF

Autorités précédentes en général

[…]

2.

Les

cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités

précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi

fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire

l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.

3.

Pour les

décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent

instituer une autorité autre qu'un tribunal."

L'art. 86 al. 2 LTF impose donc en principe aux

cantons d'instituer des tribunaux supérieurs qui statuent en dernière instance

cantonale. Cette règle correspond à la garantie d'accès au juge prévue à l'art.

29a Cst., disposition qui permet toutefois des dérogations dans des cas

exceptionnels. La LTF prévoit une telle exception en cas de recours contre les

actes normatifs cantonaux (art. 87 LTF), pour les décisions qui concernent les

droits politiques (art. 88 LTF) et pour les décisions revêtant un caractère

politique prépondérant (art. 86 al. 3 LTF). Cette dernière disposition

autorise, mais n'oblige pas les cantons à instituer une autorité de recours

autre qu'un tribunal pour les décisions revêtant un caractère politique

prépondérant (ATF 141 I 172 consid. 4.4.1; 136 I 42 consid. 1.3; 136 I 323 consid.

4.2

et les réf. cit.; Tribunal fédéral [TF]2C_99/2009 du 14 décembre 2009

consid. 1.3).

En introduisant l'art. 86 al. 3

LTF (art. 80 al. 3 du projet), le législateur fédéral n'a pas précisé ce

qu'il entendait par décision revêtant un caractère politique prépondérant, mais

il a souligné l'aspect exceptionnel de la dérogation au contrôle juridictionnel

cantonal des actes de cette nature. A titre d'exemple, il a mentionné

l'adoption d'un plan directeur cantonal (cf. Message du 28 février 2001

concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, in: FF

2001.

4027 ch. 2.2.1.2, p. 4122 ad art. 78, p. 4124 ad art. 80).

L'art. 29a Cst. donne à toute personne le droit à ce

que sa cause, c'est-à-dire un différend juridique mettant en jeu des intérêts

individuels dignes de protection, soit jugée par une autorité judiciaire (ATF 141

I 172 consid. 4.4.1; 137 II 409 consid. 4.2; 136 I 323 consid. 4.3). L'accès au

juge ne doit être exclu que de manière restrictive, voire rester l'exception

(ATF 136 I 42 consid. 1.5.4; 136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28 août

2013.

consid. 6.2;8C_103/2010 du 19 août 2010 consid. 1.3; CDAP GE.2014.0054 du

23.

septembre 2014 consid. 1c/bb; Alain Wurzburger, in: Corboz et al.

[éds], Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014, n. 25 ad art. 86 LTF;

Esther Tophinke, in: Niggli et al. [éds.], Basler Kommentar zum

Bundesgerichtsgesetz, 3e éd. 2018, n. 19 ad art. 86 LTF; cf. aussi

David Equey, La réforme de la loi vaudoise sur les communes, RDAF 2013 I 275

s.). Dérogeant à la garantie constitutionnelle de l'accès au juge, les

exceptions selon l'art. 86 al. 3 LTF ne doivent trouver application que si

l'aspect politique prévaut sans discussion (ATF 141 I 172 consid. 4.4.1; 136 I

42.

consid. 1.5).

Ainsi, il ne suffit pas que la cause ait une

connotation politique; encore faut-il que celle-ci s'impose de manière

indubitable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts juridiques

privés en jeu (cf. ATF 136 I 42 consid. 1.5.4; 136 II 436 consid. 1.2; TF

8C_353/2013 du 28 août 2013 consid. 6.2; Wurzburger, op. cit, n. 25 ad art. 86

LTF). Le manque de justiciabilité peut constituer un indice de ce caractère, de

même que le fait qu'une décision ne porte pas atteinte à des droits individuels

(TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.2; cf. aussi Tophinke, op.

cit., n. 21 ad art. 86 LTF). L'art. 86 al. 3 LTF vise surtout les décisions des

autorités politiques (pouvoirs législatif ou exécutif) qui jouissent d'une

grande liberté d'appréciation sur le plan politique (Hansjörg Seiler, in:

Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz, 2e éd. 2015, n. 31 ad art. 86

LTF). Mais le fait qu'il s'agisse d'une décision qui a été rendue par le

Conseil d'Etat ne suffit pas à lui seul pour conférer à celle-ci un caractère

politique prépondérant. Il en va de même lorsqu'une autorité dispose d'un

certain pouvoir d'appréciation dans la prise d'une décision (TF 8C_353/2013 du

28.

août 2013 consid. 6.2;2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.2; CDAP

GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid. 1c/bb; Tophinke, op. cit., n. 20 ad

art. 86 LTF). Si ces circonstances peuvent constituer des indices, elles n'ont

pas de portée absolue. Chaque cas doit être examiné pour lui-même (Wurzburger,

op. cit., n. 25 ad art. 86 LTF; cf. Tophinke, op. cit., n. 22 et 23 ad art. 86

LTF et Equey, op. cit., RDAF 2013 I 276 pour différents cas d'application).

bb) En application des principes rappelés ci-dessus,

le Tribunal fédéral a notamment considéré que le refus d'une naturalisation

(ATF 129 I 232; TF 1D_1/2011 du 13 avril 2011 consid. 2.5), la détention en vue

de l'expulsion (ATF 135 II 94 consid. 3.4), le retrait de permis de circulation

(TF 1C_346/2009 du 6 novembre 2009 consid. 4.1), une décision ne comprenant pas

uniquement l'acte d'octroi d'une concession hydraulique, mais réglant également

de façon détaillée les droits et obligations du concessionnaire (ATF 136 II

436, traduit in RDAF 2011 I 406) ainsi que le refus d'exonérer une fondation

des droits d'enregistrement et de succession (ATF 136 I 42) ne revêtaient pas

un caractère politique prépondérant, ce qui impliquait qu'un tribunal supérieur

devait préalablement se prononcer sur le recours (art. 86 al. 2 LTF). Il en a

fait de même au sujet de décisions de déplacement non disciplinaire de

fonctionnaires, dont un chef de brigade de police, même si ces mesures devaient

avoir pour but d'assurer le bon fonctionnement de l'administration tout en

répondant aux aptitudes du fonctionnaire et sans porter atteinte à la

considération à laquelle il pouvait prétendre; le Tribunal fédéral a estimé

qu'on ne pouvait pas leur opposer qu'il s'agissait d'une mesure d'organisation

interne pour leur refuser l'accès à un tribunal (cf. ATF 136 I 323 consid. 4.5

à 4.7). Il a également admis l'accès à une autorité judiciaire à des personnes

qui s'opposaient à leur non-réélection par le Conseil d'Etat dans la commission

administrative d'un établissement cantonal des assurances sociales (TF

8C_353/2013 du 28 août 2013). Le Tribunal fédéral a enfin estimé que la décision

du Conseil d'Etat du Canton de Vaud d'autoriser la délocalisation (temporaire) par

le Service cantonal des automobiles et de la navigation des examens de conduite

sur un site privé ne revêtait pas un caractère politique prépondérant (TF 2C_602/2015

du 14 juillet 2015).

En revanche, le Tribunal fédéral a estimé que la

décision du parlement cantonal relative à l'autorisation d'ouvrir une enquête

pénale à l'encontre d'un juge cantonal (ATF 135 I 113, traduit in JdT 2009 IV

104) et la transmission par le gouvernement cantonal des dossiers fiscaux des

contribuables à une commission parlementaire chargée d'enquête sur des

dysfonctionnements de l'administration (ATF 141 I 172) constituaient des décisions

revêtant un caractère politique prépondérant; les cantons n'étaient donc pas

contraints de prévoir une voie de recours devant un tribunal supérieur contre

ces décisions. Il en a fait de même pour des décisions en matière de grâce (TF

1C_240/2013 du 22 avril 2013 consid. 1.2), de fermeture d'une école en montagne

(TF 2C_919/2013 du 7 janvier 2014 consid. 2.2.2), de regroupement

d'arrondissements scolaires (TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.3)

et de fusion de communes (TF 1C_458/2011 du 4 septembre 2011 consid. 4).

Quant à la jurisprudence cantonale, elle a considéré

que ne revêtaient pas un caractère politique prépondérant la décision du

Conseil d'Etat refusant d'allouer une subvention à une commune pour des travaux

de réfection d'une route en traversée de localité, le recours étant toutefois

irrecevable dans la mesure où la commune ne pouvait invoquer une violation de

son autonomie communale pour se prévaloir de la garantie d'accès au juge (CDAP GE.2014.0054

du 23 septembre 2014), ainsi que la décision du Conseil d'Etat contraignant une

commune à adhérer à une association de communes visant à assurer, sur le

territoire des communes membres, le service de défense contre l'incendie et de

secours (CDAP GE.2016.0130 du 6 mars 2017). Revêtent en revanche un caractère

politique prépondérant selon la jurisprudence de la CDAP la décision du Conseil

d'Etat confirmant les limites d'une région scolaire (CDAP GE.2015.0066 du 24

avril 2015), la décision sur recours du Conseil d'Etat confirmant une décision

d'un conseil communal adoptant un crédit d'étude servant à financer un

avant-projet de développement d'infrastructures touristiques (CDAP GE.2017.0200

du 15 février 2018) et la décision du Conseil d'Etat rejetant une requête de

"dessaisissement" contre l'un de ses membres lorsqu'aucune

procédure administrative impliquant le requérant n'est ouverte (CDAP GE.2018.0050

du 4 avril 2018).

Le Conseil d'Etat a expliqué dans l'exposé des

motifs et projet de loi (EMPL) relatif à la réforme de la juridiction

administrative et des assurances sociales (CODEX 2010, volet droit public) que

sont considérés comme décisions revêtant un caractère politique prépondérant la

grâce, les plans directeurs, l'obligation faite à une commune d'adhérer à une

association, l'information sur l'activité du Conseil d'Etat, l'octroi de

subventions en matière de promotion économique (EMPL 53, in: BGC 2007-2012,

Tome 5 / Conseil d'Etat, p. 196 ad art. 92 LPA-VD). Dans l'EMPL 453 modifiant

la loi sur les communes (p. 26 ad art. 145 LC, in: BGC 2012-2017, Tome 2 /

Conseil d'Etat, p. 329), le Conseil d'Etat a déclaré qu'il avait statué dans

cinq cas dans lesquels il avait implicitement admis le caractère politique des

décisions déférées devant lui: la nomination à la présidence du conseil général

d'un candidat qui n'était pas membre de cette autorité; la décision d'une

municipalité de modifier la répartition des dicastères entre ses membres; le

refus d'une municipalité de communiquer ses procès-verbaux dans leur

intégralité à la commission de gestion communale; le vote sur le renvoi à la

municipalité d'une motion intervenu immédiatement après le vote sur le renvoi à

une commission; la prise de décision d'une instance communale sans que la

discussion ait été formellement close.

cc) En l'espèce, la décision attaquée a certes été

rendue par une autorité politique, soit le Conseil communal, ce qui constitue

plutôt un indice en faveur de la nature politique de la décision. Comme exposé,

cela ne suffit toutefois pas pour retenir un caractère politique prépondérant.

Le Conseil communal se fonde pour sa décision sur l'art. 139b LC qui a la

teneur suivante (depuis le 1er juillet 2013, FAO du 5 mars 2013):

"Art.

139b Suspension et révocation

1.

En présence de motifs

graves, sur requête de la municipalité ou de la majorité des deux tiers du

conseil général ou communal, le Conseil d'Etat, peut suspendre un ou plusieurs

membres de la municipalité ou du conseil général ou communal. Le Conseil d'Etat

détermine la durée de la suspension, qui ne peut excéder une année. La décision

est renouvelable dans le cas où une procédure pénale reste pendante.

2.

Constituent des

motifs graves toutes les circonstances qui, selon les règles de la bonne foi,

ne permettent pas la continuation du mandat pour lequel le ou les membres de la

municipalité ou du conseil général ou communal ont été élus ou sont de nature à

compromettre la confiance ou l'autorité qu'impliquent leurs fonctions. Sont

notamment considérés comme de tels motifs l'ouverture d'une instruction pénale

à raison d'un crime ou d'un délit, une incapacité durable, une absence

prolongée ou une violation des dispositions de la présente loi en matière de

conflit d'intérêt ou d'interdiction d'accepter ou de solliciter des libéralités

ou d'autres avantages (au sens des articles 65a et 100a de la présente loi).

3.

Le Conseil d'Etat

soumet la question de la révocation d'un ou de plusieurs membres de la

municipalité ou du conseil communal au corps électoral de la commune concernée

:

a. lorsque la durée de la

suspension est échue et que l'intéressé se trouve encore en incapacité ou en

absence ;

b. lorsque l'intéressé concerné a

fait l'objet d'une décision pénale condamnatoire à raison d'un crime ou d'un

délit, définitive et exécutoire ;

c. lorsqu'une enquête

administrative a permis d'établir la responsabilité de l'intéressé dans le cas

d'une perturbation des relations avec ses homologues et qu'une tentative de

conciliation du préfet ou chef du département en relation avec les communes a

échoué ;

d. lorsqu'une enquête

administrative a permis d'établir la réalisation de l'un des cas visés aux

articles 65a et 100a de la présente loi.

4.

Lorsque de tels

motifs concernent un ou plusieurs membres du conseil général, le Conseil d’Etat

soumet la question de la révocation à ce corps. La loi sur l'exercice des

droits politiques règle la procédure.

5.

Si plusieurs membres

de la municipalité ou du conseil communal sont suspendus, les articles 139 et

139a de la présente loi et 82, 86 à 87 de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice

des droits politiques s'appliquent".

Le texte légal rappelé ci-dessus ne prévoit pas

expressément que la décision prononçant la suspension d'un membre de la

municipalité est susceptible de recours devant la CDAP ou un autre tribunal.

Cela étant, les travaux préparatoires de la disposition légale font référence à

l'existence d'une voie de recours devant la CDAP contre la décision de

suspension fondée sur l'art. 139b al. 1 LC (EMPL 453 modifiant la loi sur les

communes, p. 23, in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 326;

rapport de la commission / Objet 453 du 1er août 2012, p. 33, in:

BGC 2012-2017, Tome 2 / Grand Conseil, p. 100; cf. aussi Equey, op. cit.,

p. 273 et 276). Lors des débats devant le Grand Conseil, cela n'a pas

donné lieu à des discussions, le Parlement cantonal ayant adopté la proposition

de la commission sans avis contraire ni abstention (cf. BGC 2012-2017, Tome 2 /

Grand Conseil, p. 184 et 291 s.). Quand bien même ces éléments ne sont pas de

nature à lier la CDAP, qui examine d'office sa propre compétence, ils

constituent néanmoins de sérieux indices que le législateur considérait que la suspension

d'un membre de la municipalité ne revêtait pas de caractère politique

prépondérant et devait pouvoir faire l'objet d'un recours judiciaire devant une

autorité cantonale.

L'art. 139b LC ne laisse du reste pas une entière

marge d'appréciation au Conseil d'Etat pour décider de la suspension d'un

membre de la municipalité en fonction de critères politiques. Au contraire, le

législateur subordonne une éventuelle suspension à l'existence de "motifs

graves", lesquels sont précisés à l'art. 139b al. 2 LC par une formule

générale et par une liste non exhaustive – comme le montre l'emploi de

l'adverbe "notamment" (cf. aussi EMPL 453 précité, p. 23, in:

BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 326: "liste exemplative")

– des situations pouvant constituer de tels motifs. Même si le Conseil d'Etat

dispose d'une certaine latitude selon cette disposition pour déterminer les

comportements "qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas

la continuation du mandat […] ou sont de nature à compromettre la confiance ou

l'autorité qu'impliquent leurs fonctions", elle n'empêche pas

l'existence d'un contrôle judiciaire et ne suffit pas à conférer à la décision

attaquée un caractère politique prépondérant.

En l'occurrence, ce n'est certes pas la décision de

suspension de la fonction de conseiller municipal, prononcée par le Conseil

d'Etat, qui forme l'objet du litige, mais la décision de suspension du

traitement prise par le Conseil communal à la suite de la mesure du Conseil

d'Etat. Dans la cause jugée ce même jour au sujet de la décision du Conseil

d'Etat (cause GE.2018.0148), la Cour de céans a nié un caractère politique

prépondérant et ainsi admis sa compétence en vertu de l'art. 92 LPA-VD. Cela

est un sérieux indice supplémentaire que la décision ici litigieuse ne revêt pas

non plus un caractère politique prépondérant. La décision du Conseil communal

porte par ailleurs sur la rémunération du recourant pour son activité de

conseiller municipal. Cette rémunération n'est pas juste symbolique, mais sert

à permettre à l'élu d'en vivre. Elle s'apparente ainsi à un salaire et donc aux

droits et obligations de caractère civil au sens de l'art. 6 de la Convention européenne

des droits de l'homme (CEDH; RS 0.101) (cf. à ce sujet Luc Gonin/Olivier

Bigler, Convention européenne des droits de l'homme, Berne 2018, n. 17 aa et en

particulier n. 26 ss ad art. 6 CEDH et les réf. cit.). Cette disposition exige

dans cette mesure l'accès à un tribunal indépendant et impartial. L'art. 29a

Cst. intègre et complète au niveau national la pratique par rapport à l'art. 6

CEDH (cf. ATF 134 V 401 consid. 5.3).

Vu ce qui précède, il y a lieu d'admettre la

compétence de la CDAP pour connaître du présent recours selon l'art. 92 al. 1

LPA-VD.

c) L'intimé estime que sa décision est une décision

incidente. Il n'y aurait pas de préjudice irréparable au sens de l'art. 74 al.

4.

let. a LPA-VD qui ouvre la voie du recours immédiat contre sa décision.

aa) Selon l'art. 74 al. 4 LPA-VD, applicable par

renvoi de l'art. 99 LPA-VD, les décisions incidentes notifiées séparément, qui

ne portent pas sur la compétence ou sur une demande de récusation (cf. à ce

sujet art. 74 al. 3 LPA-VD), sont susceptibles de recours si elles peuvent

causer un préjudice irréparable au recourant (let. a) ou si l'admission du

recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter

une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b).

bb) En l'espèce, on est en présence d'une suspension

provisoire (du traitement), appelée aussi suspension préventive, prononcée par

le Conseil communal. La révocation ne relève toutefois pas de la compétence de

la même autorité dans la mesure où seul le corps électoral communal peut en

décider. Ce n'est pas non plus le Conseil communal, mais le Conseil d'Etat qui

prendra la décision de savoir s'il faut soumettre la question de la révocation

au corps électoral de la commune (cf. art. 139b al. 4 LC). Dans un arrêt publié de 1978, le Tribunal fédéral avait encore

admis qu'une suspension provisoire, combinée avec une réduction du salaire de

25%, était une décision finale et non pas une décision incidente (ATF 104 Ib

129). Par la suite, la jurisprudence fédérale semble quelque peu avoir

changé. Celle-ci a exposé que la suspension provisoire est une mesure de sûreté

en vue d'une éventuelle mesure définitive de procédure de renvoi ou, en

l'espèce, de révocation. Elle ne préjuge pas du sort d'une éventuelle procédure

de renvoi ou de révocation. Elle ne constitue qu'une étape dans le cadre d'une

telle procédure sans y mettre fin (cf. TF 8D_6/2018 du 4 octobre 2018 consid.

1.2

;8C_12/2012 du 30 mai 2012 consid. 3.3;1C_459/2008 du 13 janvier 2009

consid. 1.2; Tribunal administratif fédéral [TAF] A-5218/2013 du 9 septembre

2014.

consid. 5.3.4.1; A-372/2012 du 25 mai 2012 consid. 1.2; CDAP GE.2009.0038

du 12 août 2009 consid. 1b). Cette jurisprudence n'a toutefois pas été rendue

dans le cadre de la situation (particulière) où différentes entités

décisionnelles rendent des décisions traitant de suspension et de révocation.

Néanmoins, vu ce qui précède, il se pourrait qu'aussi

bien la décision de suspension de la fonction prononcée par le Conseil d'Etat

en juin 2018 que la décision du Conseil communal de suspendre le versement des

traitements du recourant doivent être considérées comme des décisions

incidentes.

cc) En admettant qu'il s'agisse d'une décision

incidente, on pourrait encore se demander si un préjudice irréparable est causé

au recourant s'il ne peut pas contester sans attendre la décision de suspension

de son traitement du Conseil communal.

L'intimé se réfère à un arrêt de la CDAP du 12 août

2009.

Dans cet arrêt, la CDAP avait estimé qu'il n'y avait aucun dommage

irréparable au sens d'un préjudice juridique dans le cas d'une suspension

provisoire d'un aide-monteur aux services industriels, lorsque le traitement

n'avait pas été suspendu par la même occasion. En l'espèce, et contrairement au

cas cité, le Conseil communal a suspendu le traitement. L'intimé estime

toutefois que le recourant n'est pas exposé à un préjudice irréparable. Selon

lui, sa décision de suspension du droit au traitement pourra encore être

attaquée avec la décision du Conseil d'Etat de convoquer les électeurs pour se

prononcer sur la révocation du recourant. Si la décision de convoquer les

électeurs en vue de la révocation du recourant ne devait finalement pas être

prononcée, ses salaires lui seraient alors restitués, de sorte qu'il n'aurait

pas de préjudice d'ordre juridique.

Ce raisonnement ne peut pas être suivi en l'espèce.

D'une part, la CDAP a précisé dans un arrêt du 1er février 2016, qui

a fait l'objet d'une procédure de coordination régie par l'art. 34 du Règlement

organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1), qu'un dommage

juridique n'est pas nécessaire, un dommage de fait étant suffisant dans le cadre

de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD (GE.2015.0200 du 1er février 2016;

cf. aussi CDAP GE.2013.0207 du 9 juillet 2015). D'autre part, et comme déjà

indiqué, l'auteur de la décision de soumettre la question de la révocation du conseiller

municipal aux électeurs n'est pas le même que l'auteur de la suspension du

droit au traitement, puisqu'il s'agit dans un cas du Conseil d'Etat et dans

l'autre du Conseil communal; dans cette mesure, on peut se demander si la

décision du Conseil communal pourra être examinée dans le cadre d'un recours

contre une décision du Conseil d'Etat. En outre, le point de vue de l'intimé

n'offre pas de réponse à une troisième constellation possible, à savoir celle dans

laquelle la législature arrive à son terme avant qu'une procédure de révocation

puisse être introduite, avec pour effet qu'il n'y aurait plus non plus de

nécessité à entreprendre une éventuelle procédure de révocation que le

recourant pourrait contester devant un tribunal. Par ailleurs, sans entrer dans

les détails, le recourant a démontré qu'il subirait des problèmes de liquidités

s'il ne disposait plus de sa rémunération en tant que conseiller municipal (cf.

mémoire du recourant du 15 novembre 2018 et les pièces produites à cette

occasion). Certes, en cumulant ses autres revenus avec son traitement de

conseiller municipal, le recourant dispose de plus de moyens que ce dont il a

besoin pour couvrir ses frais habituels et vivre décemment. Sans son traitement

de conseiller municipal, ses revenus ne suffisent toutefois pas à couvrir tous

ses frais habituels. A cela s'ajoute le fait que le recourant est actuellement

en incapacité de travail partielle.

Dès lors, la suspension du droit au traitement doit

être considérée comme une mesure qui représente un préjudice irréparable au

sens de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD (cf. aussi TAF A-515/2008 du 4 juin 2008

consid. 1.2), de sorte que le recourant est légitimé à déposer un recours

contre cette mesure sans devoir attendre qu'une quelconque autre décision ne

soit rendue.

Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours.

2.

Dans un premier moyen, le recourant fait valoir qu'il manque une

base légale suffisante qui permette au Conseil communal de suspendre son droit

au traitement.

a) Le principe de la légalité (cf. art. 5 al. 1 et

36.

al. 1 Cst. et 7 al. 1 et 3 et 38 al. 1 Cst-VD) exige que l'administration

n'agisse que dans le cadre fixé par la loi. Fait partie de ce principe

l'exigence selon laquelle l'administration ne peut agir que si la loi le lui

permet (exigence de la base légale; cf. Thierry Tanquerel, Manuel de droit

administratif, 2e éd. 2018, n. 448 ss et les réf. cit.). Cela doit

aussi valoir pour les relations entre le Conseil communal et un conseiller

municipal, même si ceux-ci ont des statuts spéciaux dès lors qu'ils ont été

élus par le peuple. On pourrait même dire qu'a fortiori il faut une base

légale claire pour qu'une autre autorité puisse en quelque sorte contrecarrer

le choix du peuple pendant la législature.

b) L'intimé invoque l'art 139b LC comme base légale

et se réfère aux travaux préparatoires de cette disposition.

On extrait ce qui suit de l'EMPL 453 précité (p. 23

s., in : BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 326 s.), par lequel le

Conseil d'Etat a proposé (une deuxième fois) l'introduction de la suspension

selon l'art. 139b LC qui a été adopté, avec quelques modifications, en 2012

pour entrer en vigueur le 1er juillet 2013 (FAO du 5 mars 2013):

"Il

peut en effet s'écouler un temps particulièrement long pour qu'une décision

pénale condamnatoire soit rendue et devienne définitive et exécutoire. Or, il

s'agit d'une condition nécessaire pour la mise en œuvre de la procédure de

révocation. C'est pourquoi, en pratique, [...], il est difficile, voire

impossible que la condition précitée se réalise avant les prochaines élections

générales, même pour des faits commis en début de législature. Toutefois, selon

le Tribunal cantonal, la seule suspicion d'actes pénalement répréhensibles,

même dans le cadre d'une instruction pénale ne suffit pas (arrêt de la Cour

constitutionnelle du 5 février 2010, CCST.2009.0008 consid. 2b). Dans ces

circonstances, le Conseil d'Etat estime indispensable de prévoir une procédure

de suspension et un délai après lequel, la procédure de révocation peut

démarrer (al. 2). Ainsi en cas d'enquête pénale ouverte à l'encontre d'un

membre de la municipalité ou du conseil [...], l'autorité concernée pourra

décider de suspendre. La décision interviendra dans le cadre d'un vote auquel

le membre concerné ne prend pas part. S'agissant du cas particulier du conseil,

il appartiendra à son bureau de préparer un préavis, en dérogation à l'article

35.

LC, et de convoquer une assemblée pour se prononcer sur la suspension. Sur

requête de l'une des deux autorités communales, le Conseil d'Etat peut, en

vertu de sa qualité d'autorité cantonale suprême de surveillance des communes

(article 139 al. 1 LC lu en relation avec l'article 138 LC), prononcer la

suspension du membre concerné. La suspension fait l'objet d'une décision qui

est susceptible de recours à la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (art. 92 [LPA-VD]). [...] Il convient d'ajouter que la

suspension constitue l'étape préalable indispensable à la procédure de

révocation. La pratique l'a démontré dans le cadre de l'affaire [...]: sans la

première, la seconde reste sans effet. Enfin, il est utile de préciser qu'il

appartient à l'autorité concernée de décider également des mesures accessoires

à la suspension, par exemple la suspension des indemnités ou du traitement de

l'élu concerné, l'interdiction de représenter la commune auprès de tiers, etc.

La suspension envisagée par le présent projet n'implique en effet que trois

conséquences: l'interdiction de siéger en séances de municipalité et d'assister

aux assemblées du conseil, le retrait des dicastères et, le cas échéant,

l'interdiction de signer des actes au nom et pour le compte de l'autorité

communale concernée."

Comme le relève l'intimé, il est vrai que l'EMPL

précité mentionne la possibilité de suspendre le traitement de l'élu touché par

une suspension de sa fonction. Il ressort toutefois aussi de l'EMPL que la

décision prononcée par le Conseil d'Etat en vertu de l'art. 139b LC ne porte

pas sur le versement ou la suppression du traitement ou des indemnités. Le

Conseil d'Etat relève ainsi, à juste titre, qu'il ne s'est pas prononcé sur la

suspension du traitement et qu'il n'a pas à le faire, respectivement qu'il n'a

pas le pouvoir de le faire. Lorsque l'EMPL précité parle d'"autorité

concernée" qui peut ordonner des mesures accessoires, il fait allusion

aux autorités communales. L'EMPL utilise ce même terme lorsqu'il explique, plus

haut, que l'autorité concernée pourra décider de suspendre. Il ressort du

contexte qu'il ne s'agit pas du Conseil d'Etat, mais bien de la municipalité ou

du conseil communal ou général qui, suite à leur décision, déposent une requête

auprès du Conseil d'Etat selon l'art. 139b al. 1 LC. Le législateur cantonal

voulait d'ailleurs interférer le moins possible dans le domaine de compétence

des communes. Comme cela doit par ailleurs être déduit de divers jugements

cités ci-dessus au considérant 1c/bb, la suspension de la fonction ou de

l'activité ne doit pas nécessairement avoir pour conséquence la suspension du

traitement ou salaire. En droit civil, un employeur qui a perdu la confiance en

son employé peut également libérer ce dernier de son obligation de travailler

par exemple pendant le délai de congé. Cela ne libère toutefois pas l'employeur

de son obligation de verser le salaire jusqu'à la fin du contrat (cf. Rémy

Wyler/Boris Heinzer, Droit du travail, 3ème éd. 2014, p. 361 ss et

les réf. cit.).

Enfin, l'art. 139b al. 1 et 2 LC donne uniquement au

Conseil d'Etat la compétence de prononcer une suspension de la fonction; ne

sont pas mentionnées d'autres autorités qui pourraient éventuellement ordonner

des mesures (accessoires) en vertu de cette disposition.

A titre de comparaison, il sera encore exposé ce qui

est prévu dans la loi sur les communes du Canton de Berne du 16 mars 1998 (LCo;

RSB 170.11):

"Art. 81 Responsabilité

disciplinaire

Mesures de la commune

[...]

4.

Les autorités

disciplinaires peuvent proposer à l’autorité cantonale compétente la révocation

d’un membre d’autorité ou d’une personne engagée pour une période de fonction

si, pour cause d’incapacité, de performances durablement insuffisantes, de

manquement grave ou répété aux obligations professionnelles ou pour un autre

juste motif, il paraît inacceptable que la personne concernée continue

d’exercer ses fonctions.

Art.

83.

3. Procédure et voies de droit

1.

[...]

2.

Dès l’ouverture de la

procédure de révocation, la personne concernée est suspendue dans l’exercice de

ses fonctions.

3.

L’organe communal auquel la personne

concernée est subordonnée peut, à titre provisoire, suspendre entièrement ou

partiellement le versement de la rémunération. Le montant retenu est restitué

une fois que la décision rejetant la proposition de révocation est entrée en

force.

4.

La décision de révocation peut faire l’objet

d’un recours de droit administratif. Ce recours n’a pas d’effet suspensif, à

moins que l’autorité chargée de l’instruction ne l’ordonne.

5.

Au surplus, la procédure et les voies

de droit sont régies par la loi sur la procédure et la juridiction

administratives."

Concernant

la suspension du personnel de la Confédération, l'ordonnance du 3

juillet 2001 sur le personnel de la Confédération (OPers; RS 172.220.111.3)

prévoit ce qui suit:

"Art.

103.

Suspension (art. 25 LPers)

1.

Si l'exécution

correcte des tâches est compromise, l'autorité compétente en vertu de l'art. 2

peut immédiatement, à titre préventif, prononcer la suspension de l'employé ou

lui attribuer une autre fonction:

a. lorsque des événements graves

susceptibles de justifier une mesure pénale ou une mesure disciplinaire sont

constatés ou soupçonnés;

b. lorsque l'existence

d'irrégularités répétées est établie; ou

c. lorsqu'une procédure en cours

est entravée.

2.

En outre,

l'autorité compétente peut réduire ou supprimer le salaire et d'autres

prestations versées à l'employé."

A la Ville de Lausanne, le règlement pour le

personnel de l'administration communale du 11 octobre 1977 (RPAC) prévoit ce

qui suit au sujet de la suspension provisoire:

"Art.

67.

– Suspension préventive

1.

Lorsque la bonne marche de

l’administration l’exige, la Municipalité peut, par mesure préventive, ordonner

à un fonctionnaire de suspendre immédiatement son activité.

2.

Si la suspension est motivée par une

faute grave, elle peut être accompagnée de la suppression totale ou partielle

du traitement.

3.

Si elle se révèle ensuite injustifiée, le

fonctionnaire a droit au traitement dont il avait été privé."

Quant au statut du personnel de la Ville de Genève

adopté le 29 juin 2010, il prévoit ce qui suit:

"Art.

98.

Mesures provisionnelles

1.

En cas de faits

graves ou si cette mesure est exigée par la bonne marche du service, le Conseil

administratif peut suspendre avec effet immédiat un ou une membre du personnel.

2.

La suspension

emporte interdiction de se rendre sur le lieu de travail.

3.

Le Conseil

administratif décide en fonction des circonstances si la suspension comporte la

suppression du traitement et de toute prestation à la charge de la Ville de

Genève.

[...]

7.

Les prestations

supprimées en vertu de l’alinéa 3 sont rétablies rétroactivement si la

suspension n’est pas suivie d’un licenciement."

On voit que ces dispositions prévoient expressément

la possibilité de rendre une décision au sujet de la suppression du traitement,

tout en indiquant l'autorité compétente. Ce n'est pas le cas pour l'art. 139b

LC. Vu ce qui précède, l'on se doit de conclure que l'art. 139b LC ne constitue

pas une base légale suffisante pour supprimer le traitement du recourant suite

à la suspension de sa fonction de conseiller municipal. Cela ne veut pas dire

que toute mesure portant sur le traitement pendant la durée de la suspension

soit exclue. Il est toutefois nécessaire de trouver une autre disposition qui puisse

servir de base légale.

c) Selon l'art. 29 LC, intitulé "Indemnités",

le conseil communal fixe les indemnités du syndic et des membres de la municipalité

sur proposition de cette dernière (al. 1). Sur proposition du bureau, il fixe

aussi celles des membres du conseil communal (al. 2). Ces décisions sont

prises, "en principe, une fois au moins par législature" (al.

3). Pour les communes avec un conseil général, l'art. 16 LC contient une

disposition similaire donnant le pouvoir de fixer les indemnités au conseil

général à la place du conseil communal.

On pourrait se demander si l'art. 29 LC n'accorde

pas au conseil communal le pouvoir de prononcer une suspension du traitement du

recourant. C'est ce que semble admettre la Cheffe du Département cantonal des

institutions et de la sécurité (cf. courrier adressé le 27 juin 2018 à la

Municipalité de ********). L'intimé n'invoque pas cette disposition comme base

légale, mais uniquement comme norme qui fonde la compétence du Conseil communal

à la place de celle de la municipalité.

L'art. 29 LC ne mentionne pas expressément la mesure

de suspension du traitement. Cette disposition s'était vu modifiée en 1999

suite à un postulat du député au Grand Conseil de l'époque Guy Parmelin;

avaient ainsi été ajoutés l'alinéa 3 et la formulation "Sur proposition

de la municipalité" à l'alinéa 1. Comme on l'a vu, la mesure de

suspension de la fonction selon l'art. 139b LC n'existait alors pas encore

puisqu'elle a été introduite en 2013. Il ressort par ailleurs des travaux

préparatoires que l'art. 29 LC n'est pas destiné à donner la compétence de

pouvoir statuer en tout temps sur le traitement d'un conseiller municipal dans

chaque cas particulier, voire même de suspendre le traitement de l'un ou

l'autre. L'art. 29 LC sert à régler les compétences et la manière de fixer les

différentes catégories et les modes de rémunération pour les membres de la

municipalité et du conseil communal, étant précisé que cela doit avoir lieu au

moins une fois par législature à la demande de la municipalité (cf. BGC

novembre 1999, p. 4150 ss et 4162 ss). Fixer les indemnités au sens de l'art.

29.

LC ne signifie pas les suspendre eu égard à une procédure pénale ou de

révocation. Comme exposé au considérant 2b précédent avec des exemples de

normes d'autres entités, on peut et doit s'attendre à ce que la base légale

mentionne d'une manière ou d'une autre la suspension du traitement. La

restriction due à une suspension est trop grave pour que l'on puisse se

contenter d'une clause générale comme celle de l'art. 29 LC en tant que base

légale. Il en résulte que l'art. 29 LC ne constitue pas une base légale

suffisante pour la suspension du traitement du recourant prononcée le 11

octobre 2018.

d) La LC ou d'autres lois cantonales ne contiennent

pas d'autres dispositions qui pourraient servir de base légale pour la mesure

litigieuse. Il en va de même des règlements communaux de la Commune de ********

et en particulier du Règlement du Conseil communal de ******** du 10 octobre

2014.

Certes, l'art. 20 al. 1 ch. 10 de ce règlement prévoit que le Conseil

communal délibère sur le statut des collaborateurs et la base de leur

rémunération. Le recourant n'est toutefois pas un collaborateur de la commune

au sens de cette disposition. Quant à l'art. 20 al. 1 ch. 15 de ce règlement

(fixation des indemnités du syndic et des membres de la municipalité sur

proposition de celle-ci), il se réfère uniquement à l'art. 29 LC précité sans

donner au Conseil communal de pouvoir qui va au-delà de dite disposition.

e) On peut enfin se demander, si on est en présence

d'une lacune qui doit être comblée par le tribunal (cf. Tanquerel, op. cit., n.

440.

ss et les réf. cit.). Comme exposé, la suspension envisagée par l'art. 139b

LC n'implique, selon le législateur cantonal, que trois conséquences:

l'interdiction de siéger en séances de municipalité et d'assister aux

assemblées du conseil, le retrait des dicastères et, le cas échéant, l'interdiction

de signer des actes au nom et pour le compte de l'autorité communale concernée

(EMPL 453 précité, p. 24, in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 327).

Le législateur a toujours eu à cœur de respecter l'autonomie des communes dans

des domaines relevant de leurs attributions propres, dont fait partie la

rémunération ou le traitement des conseillers municipaux (cf. p.ex. BGC

novembre 1999, p. 4153 s. et 4162 concernant la disposition de l'art. 29 LC sur

la rémunération des conseillers municipaux). Dans cette mesure, il a distingué

entre ce qui relevait, d'une part, de l'autonomie communale et devait dès lors

être traité dans les règlements communaux et, d'autre part, ce qu'il était

justifié de préciser dans la loi cantonale (cf. rapportrice Roxanne

Meyer-Keller in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Grand Conseil, p. 35 au sujet de la

réforme de la LC qui a notamment introduit la suspension selon l'art. 139b LC).

L'EMPL 453 précité (p. 24) a ainsi également précisé qu'il appartenait à "l'autorité

concernée" de décider des mesures accessoires comme la suspension des

indemnités ou du traitement de l'élu. Comme déjà exposé, cette "autorité

concernée" n'est pas le Conseil d'Etat, mais une autorité communale.

De plus, dans la mesure où le conseiller municipal

est élu par le peuple et non pas par une autorité communale, il convient notamment

de tenir compte des problématiques de la séparation des pouvoirs et du respect

de la volonté du peuple. Enfin, la suspension du traitement suite à la

suspension dans la fonction, respectivement la mise à l'écart préventive du

poste, n'est pas une conséquence qui s'impose de manière contraignante, comme

il ressort notamment des dispositions d'autres entités citées ci-dessus au

considérant 2b (de la Confédération, du Canton de Berne, des villes de Lausanne

et Genève), du cas traité dans la cause GE.2009.0038, de cas jugés par le TAF

(cf. références ci-dessus au consid. 1c/bb) ou du droit civil. Le législateur

compétent peut renoncer à prévoir une suspension du traitement ou peut prévoir

des conditions et modalités particulières à ce sujet, notamment en distinguant

les motifs de suspension (p.ex. procédure pénale, maladie, accident). Le

tribunal de céans ne peut pas procéder lui-même à de telles distinctions à la

place du législateur cantonal ou communal. La suspension du droit au traitement

présente, en outre, un aspect quelque peu pénalisant, puisqu'elle a pour effet

de refuser définitivement à l'intéressé ses indemnités aussi pour la période de

suspension au cas où il devait par la suite être révoqué ou condamné

pénalement. Dans cette mesure, il n'appartient pas au Tribunal de céans de

combler une quelconque lacune en procédant par exemple à l'application par

analogie de dispositions réglant des états de fait à d'autres niveaux (fédéral,

cantonal ou privé). La commune peut modifier ses règlements par les voies

prévues par les lois cantonales et communales, si elle entend régler la

suspension des traitements des conseillers municipaux. Tout comme il manquait

une base légale suffisante pour suspendre un conseiller municipal dans ses

fonctions avant la réforme de l'art. 139b LC en 2012 (cf. EMPL 453 précité, p.

22, in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 325), il manque actuellement

une base légale, au niveau cantonal ou communal, pour suspendre le droit au

traitement du recourant.

3.

a) Faute de base légale suffisante, le Conseil communal n'était

pas autorisé à suspendre le droit au traitement du recourant. Le recours

s'avère donc bien fondé et la décision de suspension du traitement du recourant

rendue par le Conseil communal le 11 octobre 2018 doit être annulée. Il n'y a ainsi

pas lieu de traiter les autres griefs du recourant concernant notamment la

compétence du Conseil communal, le défaut de motivation, la violation des

principes de la proportionnalité et de la présomption d'innocence.

b) Contrairement à ce que requiert le recourant, la

nullité de la décision ne peut toutefois pas être constatée. Le défaut de base

légale ne conduit pas à lui seul à la nullité d'une décision. Le vice dont la

décision attaquée est entachée n'était au demeurant pas manifeste ou facilement

décelable (cf. pour les conditions de la nullité: ATF 139 II 243 consid. 11.2; 138

II 501 consid. 3.1; 138 III 49 consid. 4.4.3; 136 II 489 consid. 3.3; 132 II

342.

consid. 2.1).

c) Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont

mis à la charge de la Commune de ********, qui succombe. Dans cette mesure,

elle doit verser au recourant des dépens, fixés à 2'000 fr. Le Conseil d'Etat

n'a pas droit à des dépens (cf. art. 49, 55 et 56 LPA-VD ainsi que 4, 10 et 11

du Tarif cantonal du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en

matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de suspension du traitement du recourant rendue par le

Conseil communal de ******** le 11 octobre 2018 est annulée.

III.

Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 (deux mille), sont mis à la

charge de la Commune de ********.

IV.

La Commune de ******** versera au recourant une indemnité

de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 5 décembre 2018

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.