GE.2018.0227

CDAP - GE.2018.0227 - 2019-08-22 - A._, B._ /Direction générale de la cohésion sociale (DGCS)

22 août 2019Français70 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

La société B.________ Sàrl, inscrite au registre du commerce le 9

décembre 2010, a pour but "l'hébergement de personnes de tout âge".

A.________ en est l'associée-gérante, avec signature individuelle.

L'Etablissement F.________ est un home non

médicalisé (HNM) situé à ********, exploité par la société B.________ Sàrl et

dirigé par A.________. Selon les indications figurant sur son site Internet (********),

cet établissement est une "pension" active dans le secteur

"psychiatrique" et qui comprend douze lits; il est membre de

la Fédération patronale des EMS vaudois (FEDEREMS), laquelle a notamment pour

but de "promouvoir une unité de politique et d’action entre EMS vaudois

de statuts juridiques différents, dans le respect de leurs particularités"

(cf. art. 2 al. 1 de ses Statuts).

Le Foyer C.________ est un établissement

psychosocial médicalisé (EPSM) situé à ******** qui est également exploité par

la société B.________ Sàrl, dirigé par A.________ et membre de la FEDEREMS.

a) L'Etablissement F.________ a fait l'objet le 4 octobre 2017 d'une

inspection par la Coordination interservices des visites en établissements

sanitaires et sociaux (CIVESS), laquelle a conclu dans son rapport du 17

octobre 2017 à sa "non-conformité […] au standard

cantonal basé sur la sécurité et la dignité". Par courrier du 12

octobre 2017, la CIVESS a dès lors invité A.________ (en tant que directrice de

cet établissement) à organiser une évaluation gériatrique externe d'une part, à

compléter sa dotation et à se mettre en conformité d'autre part, ainsi qu'à lui

transmettre différentes pièces en lien avec ces démarches dans un délai au 31

octobre respectivement 30 novembre 2017.

Après que, par courrier du 27 octobre 2017, A.________

a communiqué les pièces requises à la CIVESS, cette dernière a procédé à une

inspection de l'Etablissement F.________ le 9 novembre 2017, concluant une

nouvelle fois à la non-conformité au standard en cause. Par courrier du 18

novembre 2017, A.________ a relevé que cette nouvelle inspection, en dépit de

l'engagement de la CIVESS de ne revenir qu'à la fin du mois de novembre voire

au début du mois de décembre, "n'avait aucune chance de se révéler

conforme", compte tenu notamment des "difficultés relatives à

l'engagement de personnes présentant le profil" recherché.

b) Par courrier du 11 décembre 2017, le chef du

Département de la santé et de l'action sociale (DSAS), se référant aux

conclusions de la dernière inspection de la CIVESS, a informé A.________ qu'il

avait décidé l'ouverture d'une enquête administrative, confiée au Service des

assurances sociales et de l'hébergement (SASH, dont les compétences ont été

reprises dès le 1er janvier 2019 par la Direction générale de la

cohésion sociale [DGCS]).

Il résulte d'un procès-verbal intitulé "Restitution

enquête administrative du 18.05.18" établi à la suite d'une séance

réunissant notamment A.________, son fils E.________, I.________, Secrétaire

général de la FEDEREMS, et le Chef de service du SASH qu'ont alors été

discutées les conclusions de cette enquête ainsi que les conséquences

administratives qui en découlaient. A également été évoquée à cette occasion la

situation du Foyer C.________.

c) Dans l'intervalle, une nouvelle inspection de

l'Etablissement F.________ a été effectuée par la CIVESS le 26 avril 2018,

concluant à la conformité de l'établissement concerné au standard cantonal évoqué.

a) Par courrier recommandé du 9 mai 2018, le SASH a informé A.________

qu'il avait décidé de procéder les 27 et 29 juin 2018 à un audit de conformité

de la gestion de l'Etablissement F.________, en référence aux art. 32a ss de la

loi vaudoise du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des

établissements sanitaires d'intérêt public (LPFES; BLV 810.01). Il était

précisé que ce contrôle porterait "principalement sur la régularité de

la comptabilité et de la formule de reporting, l'utilisation conforme de la

subvention aux buts prévus (yc légalité de la gestion financière) et tous les

aspects de gouvernance en lien avec le respect des bases légales qui régiss[ai]ent

l'exploitation des établissements sanitaires vaudois"; était évoquée

la possibilité d'une séance préliminaire avant le début de la mission avec les

deux auditeurs retenus "afin de présenter les modalités du déroulement

des contrôles, de convenir d'un planning d'entretien avec les responsables

concernés et de préciser les documents et compléments d'information utiles

[…] à l'accomplissement de la mission".

Par courrier adressé au SASH le 14 juin 2018 en

référence à l'audit annoncé, la FEDEREMS a indiqué ce qui suit:

"Tenant compte que les homes

non médicalisés ne tombent pas dans le champ d'application de la LPFES, y

compris de ses art. 32a ss LPFES, nous relevons que la décision de conduire un

audit de conformité de gestion […]

auprès de l'établissement susmentionné est manifestement erronée.

Pour cette raison, nous sommes

d'avis que votre service n'est pas habilité à effectuer l'audit projeté."

Par courrier adressé le 21 juin 2018 à A.________,

le SASH a indiqué que, "nonobstant la référence à la LPFES",

sa décision d'effectuer un tel audit était fondée, en référence aux art. 7 de

la loi vaudoise du 24 janvier 2006 d'aide aux personnes recourant à l'action

médico-sociale (LAPRAMS; BLV 850.11) et 3 du règlement d'application de cette

loi, du 28 juin 2006 (RLAPRAMS; BLV 850.11.1). Il a par ailleurs confirmé les

dates retenues pour cet audit.

Le 25 juin 2018, la FEDEREMS a indiqué que

l'Etablissement F.________ "entend[ait] bien respecter ces

dispositions et s'accordera[it] dans les meilleures conditions à

répondre à cette obligation", et prié le SASH de coordonner la date

définitive de l'audit en cause avec la direction de l'établissement.

b) Par courrier électronique du 5 juillet 2018, le

SASH a proposé à A.________ de procéder à l'audit concerné les 8 et 10 août

2018, avec une séance préparatoire le 2 août 2018.

A.________ s'est rendue à cette séance préparatoire,

laquelle s'est déroulée en présence notamment d'I.________ et des deux

auditeurs du SASH appelés à procéder à l'audit prévu. Par courrier électronique

adressé à l'intéressée le même jour, l'un des auditeurs concerné a indiqué ce

qui suit:

"Je fais suite à notre séance

de cet après-midi, qui a porté sur la présentation des objectifs et modalités

du déroulement de la mission d'audit initialement prévue pour le[s] 8 et 10 août 2018.

Selon votre demande de report des

dates afin d'assurer la présence des personnes concernées, nous vous

communiquons ci-après nos disponibilités pour faciliter la coordination de nos

agendas:

● le[s] 20, 22, 23, 24, 27 et 30 août 2018

● le[s] 4, 5 et 6 septembre 2018

Merci de nous confirmer deux de

ces dates après consultation de vos collaborateurs concernés.

Dans l'attente de votre réponse, d'ici

le 8.08.2018, nous restons à disposition pour toute information

utile."

Par courrier adressé à A.________ le 10 août 2018,

le SASH a relevé en particulier ce qui suit:

"Contrairement à ce qui a été

convenu lors de la séance [du 2 août 2018],

vous nous avez adressé un courriel, le 8 août 2018, par lequel vous indiquez «

Après consultation, nous avons choisi de répondre par courrier directement au

chef de service à l'origine du mandat d'audit. » Nonobstant le contenu dudit

courrier, nous sommes au regret de constater que les engagements pris lors de

la dernière séance n'ont de nouveau pas été respectés de votre part, par votre

refus de confirmer, dans le délai imparti, deux des dates proposées […] dans le courriel du 2 août 2018.

[…]

Détermination

[…]

nous vous informons que le [SASH]

a décidé d'effectuer cet audit de conformité de la gestion auprès de votre

entité qui exploite l'établissement « F.________ HNM » le 30 août et le 5

septembre 2018.

[…]"

c) Par courrier recommandé du 24 août 2018, A.________,

agissant par l'intermédiaire de son conseil, a fait valoir que le fondement

légal de l'audit prévu était "contestable" et invité le SASH à

en reporter la date de mise en œuvre afin de disposer du temps nécessaire pour

se déterminer, respectivement, si un tel report était refusé, à lui adresser

une décision formelle sujette à recours.

Par décision du 28 août 2018 (adressée à A.________

par courrier recommandé et par courrier électronique), le SASH a en substance confirmé

que l'audit en cause aurait lieu les 30 août et 5 septembre 2018, priant

l'intéressée de lui faire part de ses éventuelles déterminations par courrier

électronique "d'ici au mercredi 29 août 2018, 16h00". Il lui a

par ailleurs rappelé que tout refus de se soumettre à cet audit pourrait

constituer une violation de la loi et être passible de sanctions

administratives, et indiqué que "l'effet suspensif [était]

retiré".

d) Agissant toujours par l'intermédiaire de son

conseil, A.________ a déposé une réclamation contre cette décision par acte du

29 août 2018 (adressé à l'autorité par courrier recommandé et par courrier

électronique - à 16h00 précisément), concluant préalablement que l'effet

suspensif était "constaté", principalement que l'audit

concerné était annulé, et subsidiairement que cet audit était reporté à une

date ultérieure convenue d'entente entre les parties et que les modalités de sa

mise en œuvre étaient "restreintes en ce sens que l'Etablissement F.________

[était] tenu de fournir toutes les informations seules relatives à

l'élaboration de son budget et à la justification des prix par journée".

Elle a en substance fait valoir que les dispositions sur lesquelles se fondait

le SASH ne présentaient pas une densité normative suffisante pour justifier un

audit sur place de deux jours durant lesquels l'entité auditée devait mettre à

disposition des documents non déterminés, respectivement que ce service faisait

preuve d'abus de pouvoir à son encontre. Elle soutenait en outre que les

principes de la légalité et de la proportionnalité avaient été violés, de même

que son droit d'être entendue. Elle se réservait enfin "le droit de

compléter ses déterminations et ses conclusions dans le délai de réclamation".

e) Les auditeurs du SASH se sont rendus auprès de

l'Etablissement F.________ le 30 août 2018 en vue de l'audit concerné. Ils ont

été reçus par E.________, fils de A.________, qui les a informés que cette

dernière avait formé réclamation (par l'intermédiaire de son conseil) pour

annuler ou à tout le moins suspendre la mission au motif que l'audit envisagé

n'était pas légal.

f) Par décision sur réclamation du 20 septembre

2018, le SASH a levé l'effet suspensif (ch. I du dispositif), maintenu l'audit

de conformité de gestion de l'entité exploitant l'Etablissement F.________ (ch.

II), dit que cet audit se tiendrait les 12 et 15 novembre 2018 (ch. III) et dit

que les modalités de sa mise en œuvre n'étaient pas restreintes en ce sens que

l'établissement audité devrait produire toutes les pièces utiles à

l'appréciation juridique, économique, comptable et financière de sa situation,

conformément aux art. 7 LAPRAMS, 3 RLAPRAMS et 15 du règlement vaudois fixant

les normes relatives à la comptabilité, au contrôle des comptes et à l'analyse

des établissements médico-sociaux, des lits de type C des hôpitaux et des

centres de traitement et de réadaptation, reconnus d'intérêt public, ainsi que

des homes non médicalisés, du 7 mai 2008 (RCCMS; BLV 810.31.1) (ch. IV). Il a

en substance retenu ce qui suit:

"[…] nous estimons que notre service n'a aucunement violé le

principe de légalité puisque le fondement de mener un audit de même que sa

procédure reposent sur des dispositions de la LAPRAMS et ses règlements

d'application. La procédure d'audit n'est en aucun cas une mesure de contrainte

à l'intention de votre établissement mais une procédure de contrôle auquel [sic!]

chaque établissement relevant de la LAPRAMS ou de la LPFES doit se soumettre.

Enfin, s'agissant d'une quelconque violation du principe de proportionnalité et

du droit d'être entendu, vue [sic!] toutes les informations données par notre

service (séance, courriers, courriels), de notre disponibilité et de notre

accord à repousser l'audit dont doit faire l'objet votre établissement, cet

argument est totalement infondé et relève de la mauvaise foi.

Pour le surplus, nous tenons à

vous rappeler les sanctions auxquelles vous vous exposez, si vous persistez

dans votre refus de vous soumettre à l'audit de conformité de gestion. […]

Afin de pouvoir rétablir une

situation conforme au cadre juridique […],

nous vous proposons une rencontre […]."

g) La rencontre évoquée s'est déroulée le 4 octobre

2018, en présence de A.________ accompagnée d'E.________ et de son conseil Me

Müller (en remplacement de Me Monnard Séchaud), du chef de service du SASH et

des deux collaborateurs en charge de l'audit en cause.

a) A.________ et la société B.________ Sàrl ont formé recours contre la

décision sur réclamation du 20 septembre 2018 devant la Cour de droit

administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal par acte de leur conseil du

22 octobre 2018, concluant principalement à son annulation, subsidiairement à

l'annulation de l'audit de conformité de gestion de l'entité exploitant

l'Etablissement F.________, et plus subsidiairement encore à ce que les modalités

de mise en œuvre de cet audit soient restreintes en ce sens que cet établissement

était tenu de fournir les informations concernant ses données comptables,

financières et statistiques ainsi que celles relatives à l'élaboration de son

budget et à la justification des prix par journée; elle requérait en outre, à

titre préalable, la restitution de l'effet suspensif au recours. Relevant

d'emblée que la décision sur réclamation attaquée aurait dû être adressée à la

société B.________ Sàrl (en tant qu'elle exploitait l'Etablissement F.________)

et estimant qu'elle devait de ce chef être annulée, elles se sont plaintes pour

le reste de la violation du principe de la légalité, dans la mesure où la

possibilité de procéder à des contrôles ponctuels et plus approfondis auprès

des établissements en vertu de l'art. 3 al. 4 RLAPRAMS ne concernait que

les cas de contrôle de la gestion des biens propres et des montants pour

dépenses personnelles des résidents lorsque l'établissement effectuait une

telle gestion. Elles se sont également plaintes d'une violation du principe de

la séparation des pouvoirs, les dispositions règlementaires sur lesquelles se

fondait le SASH "dépass[a]nt le cadre de la LAPRAMS" -

un audit devant selon elles, compte tenu de la violation des garanties

fondamentales qui en découlait, être prévu dans une loi au sens formel. Elles

ont enfin fait valoir que la décision sur réclamation attaquée ne respectait

pas le principe de la proportionnalité, estimant qu'il aurait appartenu au SASH

d'ordonner la production des documents utiles en lieu et place d'un audit de conformité

de gestion.

b) A la requête de A.________, l'autorisation

d'exploiter l'Etablissement F.________ délivrée le 29 juin 2018 a été annulée

et remplacée par une nouvelle autorisation d'exploiter dont il résulte que le

titulaire de l'autorisation était la société B.________ Sàrl (et non A.________)

et qu'il s'agissait d'une Sàrl (et non d'une raison individuelle). Cette

autorisation a en outre été prolongée d'une année, "tant que l'enquête

administrative n'[était] pas close".

c) Invitée à se prononcer sur la requête des

recourantes tendant à la restitution de l'effet suspensif au recours,

l'autorité intimée a indiqué par écriture du 2 novembre 2018 qu'elle renonçait

à se déterminer sur ce point.

Par décision incidente du 6 novembre 2018, le juge

instructeur a admis la requête de restitution de l'effet suspensif et dit que

les frais de la procédure suivaient le sort de la cause au fond.

d) Dans sa réponse au recours (non datée) parvenue à

la cour de céans le 17 décembre 2018, l'autorité intimée a exposé en particulier

ce qui suit:

"II. En droit:

[…]

Annulation de la décision:

Dans un premier moyen, Me Monnard

Séchaud fait valoir que notre décision sur réclamation du 20 septembre 2018

doit être annulée au motif que celle-ci aurait dû être notifiée à B.________

Sàrl, entité exploitante du F.________ et non pas à Mme A.________ à titre

personnel. Elle précise que l'autorisation d'exploiter de Mme A.________

délivrée par le SASH le 29 juin 2018 est erronée dans le sens où elle

n'exploite par l'Etablissement F.________ sous la forme de raison individuelle

mais sous la forme d'une Sàrl.

S'agissant du libellé de

l'autorisation d'exploiter, le SASH considère que la constatation d'une erreur

de rédaction ne saurait être admise comme motif de nullité de la décision. Au

demeurant, il appartenait, le cas échéant, à Mme A.________, respectivement à B.________

Sàrl, de faire rectifier l'autorisation d'exploiter, si celle-ci était fausse. […]

[…]

c) Violation du principe de légalité:

[…]

le but [du RCCMS] est de fixer la forme

et la teneur des informations comptables, financières et statistiques que les

établissements et les entités sont tenus de communiquer à l'Etat, afin de

satisfaire au contrôle de l'utilisation des subventions et des aides

individuelles ainsi qu'à l'établissement des bases économiques de la

participation financière des résidents et des frais pris en compte au titre de

la LVPC [loi vaudoise du 13 novembre 2007 sur

les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et

invalidité; BLV 831.21] et de la LAPRAMS (art. 2 al. 1er

RCCMS). L'article 15 RCCMS prévoit ainsi que le département, par l'intermédiaire

du SASH, peut mener une analyse approfondie de chaque établissement et entité.

Cette analyse a pour objectif de contrôler le respect des directives, du cadre

conventionnel et de la législation applicables, ainsi que de déterminer les

conditions à respecter par les établissements et les entités (al. 1er).

A cet effet, les établissements et entités ont l'obligation de produire

toutes les pièces utiles à l'appréciation juridique, économique, comptable

et financière de leur situation en application de la LPFES, de la LVPC et

de la LAPRAMS. Plus particulièrement, l'article 16 al. 1er RCCMS

permet au SASH de procéder au sein des établissements et des entités à la

vérification des données comptables, financières et statistiques.

A l'aune de ce qui précède,

l'argumentation de Me Monnard Séchaud quant à la portée restrictive des

articles 7 LAPRAMS et 3 RLAPRAMS, à savoir qu'un contrôle sur place n'est

possible que dans certaines situations bien définies, est difficilement

admissible.

En effet, en cas d'audit, les

collaborateurs du SASH doivent se rendre in

situ. Les auditeurs doivent ainsi être en mesure d'échanger directement

avec les personnes de la Direction et les collaborateurs responsables des

processus concernés, avoir accès aux documents pertinents, collecter les

éléments suffisants et approuvés afin de se forger une opinion sur la

conformité de la gestion auditée. Il va sans dire que ces audits sont menés dans

un esprit de transparence, de collaboration et d'échange, dans un cadre

rigoureux, qui assure notamment le respect du droit d'être entendu de la part

de la direction de l'établissement. Contrairement à la procédure de validation

des reportings qui se fait à l'interne du SASH, l'exécution d'une mission

d'audit se déroule toujours au sein de l'entité concernée, où les

documents pertinents et fiables sont disponibles ainsi que les collaborateurs

qui peuvent être auditionnés par les auditeurs pour recueillir les informations

appropriées - parfois non documentées - sur le fonctionnement des

processus opérationnels et financiers. La présence des auditeurs sur site

facilite également la communication par le dialogue et la clarification des

demandes, réduit le temps d'exécution de la mission, permet aux auditeurs de

partager immédiatement certaines constatations avec les collaborateurs

responsables des processus, d'examiner ensemble les causes et solutions

possibles et, selon l'importance et l'urgence, de convenir d'un plan d'actions

pour la mise en œuvre des mesures correctives nécessaires. De fait,

l'efficacité d'une mission d'audit ne peut être assurée que si les auditeurs

ont accès aux personnes concernées sur site ainsi qu'aux documents et

informations probants dans le délai imparti, au risque de restreindre le

périmètre de l'audit et de porter atteinte aux prérogatives des auditeurs, qui

seraient en effet dans l'impossibilité d'évaluer correctement la situation et

d'émettre une opinion objectives sur la conformité de la gestion.

Prévoir le contraire serait priver

l'audit de tout son sens et de son utilité. Au demeurant, ce sont les règles

communément admises en matière d'audit de gestion. Pour exemple, le Contrôle

cantonal des finances (CCF) qui est un service de l'Etat de Vaud et qui a pour

mission de contrôler la gestion des deniers publics, mène régulièrement des

audits internes à l'Etat (départements, ordre judiciaire vaudois, service et

offices) et auprès des entités subventionnées directement ou indirectement par

l'Etat (EMS, écoles, hôpitaux, remontées mécaniques, institutions sociales ou

sportives, etc.). Pour conduire à satisfaction cette tâche, les auditeurs du

CCF se rendent toujours dans les locaux des entités auditées.

Le SASH considère ainsi que les

articles 7 LAPRAMS et 3 RLAPRAMS visent à pouvoir mener des contrôles au sein

des établissements concernés, et, partant dans leurs locaux. Au demeurant,

l'article 16 RCCMS est encore plus explicite puisque ce dernier énonce

précisément que le SASH est habilité à procéder au sein des

établissements (…) à la vérification des données comptables, financières et

statistiques.

Il sied de rappeler que la

conduite d'audits de conformité de gestion par le SASH est une activité régulière

et existante depuis plusieurs années. Aucun établissement, que celui-ci relève

de la LPFES ou de la LAPRAMS, n'a jamais remis en cause le bien-fondé et

l'utilité de ces audits, dont la méthodologie est, au demeurant, largement

éprouvée.

Eu égard à ce qui précède, nous

considérons que la base légale quant à l'audit et à ses modalités d'application

ne fait aucun doute et rejetons par conséquent, l'argument de la violation du

principe de légalité avancé par la recourante. En effet, la LAPRAMS et le

RLAPRAMS, complétés par le RCCMS, fondent la décision de mener des audits de

conformité de gestion, en particulier les articles 7, al. 5 LAPRAMS et 3, al. 1

et 4 RLAPRAMS, où il est notamment spécifié que le SASH peut procéder à des

contrôles ponctuels et plus approfondis auprès des établissements, ou mandater

des organismes compétents.

d) Violation du

principe de proportionnalité

[…]

il convient de distinguer deux procédures de contrôles qui sont distinctes, le

reporting et l'audit.

Le reporting, qui se fait chaque

année, a pour but de faire parvenir chaque année au SASH dans un format

standard les informations financières et les statistiques d'exploitation par

les entités subventionnées reconnues d'intérêt public. […]

Le reporting n'a donc pas du tout

la même finalité que l'audit. […] Pour

rappel, dans les grandes lignes, les audits au sein des établissements sont

réalisés de la manière suivante: l'unité de surveillance du SASH procède à une

évaluation des risques, établit le plan annuel des audits en tenant compte

également des demandes de la direction du SASH. Les entités devant être

auditées sont informées par courrier indiquant les bases légales, l'objectif et

le périmètre de l'audit ainsi que les propositions de dates, les noms des

auditeurs et le type de rapport qui sera établi à la fin de la mission. Les

auditeurs désignés se tiennent à disposition de la direction de l'entité à

auditer pour convenir des modalités pratiques du bon déroulement de la mission

dans le délai imparti. Les documents sont remis sur place lorsque les auditeurs

se rendent dans les locaux de l'établissement concerné.

On ne saurait dès lors soutenir

qu'avant de réaliser un audit, le SASH demande au préalable des documents et

qu'ensuite, il décide de mener l'audit en question. L'audit se déroule sur

place et les auditeurs sont en droit de demander à la Direction les documents

et pièces nécessaires à l'accomplissement de leurs activités, ce qui est fondé

par les art. 7 LAPRAMS, 3 RLAPRAMS ainsi que par les articles 15 et 16 RCCMS."

e) Les recourantes ont confirmé les conclusions de

leur recours dans leur réplique du 5 février 2019, maintenant en particulier

que l'audit de conformité de gestion litigieux violait les principes de la

légalité et de la séparation des pouvoirs dans la mesure où il ne pouvait être

effectué en vertu de la LAPRAMS et de son règlement d'application ni ordonné

sur la base du RCCMS - "puisque celui-ci viol[ait] la LAPRAMS".

Elles ont en outre fait valoir que leur droit d'être entendues avait été violé

à plusieurs reprises, notamment dans la mesure où elles n'avaient bénéficié que

de "quelques heures" pour déposer une réclamation contre la

décision du 28 août 2018. Elles ont enfin relevé qu'il découlait de la réponse

au recours que la direction du SASH avait un pouvoir de décision quant aux

procédures d'audit menées par ce service, de sorte que la procédure d'audit

ordonnée en l'occurrence n'était pas une procédure aléatoire mais une procédure

ciblée, qui découlait à leur sens notamment de la situation se présentant au

Foyer C.________. A titre de mesures d'instruction, elles ont requis l'audition

de A.________, d'E.________ et d'I.________.

L'autorité intimée a conclu au rejet du recours dans

sa duplique du 18 mars 2019. Elle a notamment relevé que le RCCMS était

effectivement applicable aux HNM "conformément à la directive

réglementant l'information financière, sociale et des activités ainsi que les

principes comptables et les qualifications et l'indépendance du contrôleur des

comptes relatifs à la formule de reporting des comptes des établissements médico-sociaux

(EMS) y compris des divisions C pour malades chroniques des hôpitaux, des homes

non médicalisés (HNM) et des centres de traitement et de réadaptation (CTR)

reconnus d'intérêt public".

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008

sur la procédure administrative - LPA-VD; BLV 173.36) auprès de la cour

compétente du Tribunal cantonal (cf. art. 35 de la loi vaudoise d'aide aux

personnes recourant à l'action médico-sociale, du 24 janvier 2006 - LAPRAMS;

BLV 850.11 -; art. 30 al. 2 du règlement organique du Tribunal cantonal, du 13

novembre 2007 - ROTC; BLV 173.31.1), le recours satisfait par ailleurs aux

autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79

al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a

lieu d'entrer en matière sur le fond (s'agissant spécifiquement de la question

de la qualité pour agir des recourantes, cf. consid. 2c infra).

2.

Dans leur recours, les recourantes font en premier lieu valoir que la

décision sur réclamation attaquée aurait dû être notifiée à la société B.________

Sàrl (en tant que cette société exploite l'Etablissement F.________) plutôt

qu'à A.________ et estiment que cette décision devrait de ce chef être annulée.

Selon la jurisprudence, une décision irrégulièrement notifiée n'est pas

nulle, mais simplement inopposable à ceux qui auraient dû en être les

destinataires. Une telle décision ne peut donc pas les lier; la protection des

parties est toutefois suffisamment garantie lorsque la notification irrégulière

atteint son but malgré cette irrégularité. Il y a dès lors lieu d'examiner,

d'après les circonstances du cas concret, si les parties intéressées ont

réellement été induites en erreur par l'irrégularité de la notification et ont,

de ce fait, subi un préjudice. Il convient à cet égard de s'en tenir aux règles

de la bonne foi qui imposent une limite à l'invocation du vice de forme; ainsi,

l'intéressé doit agir dans un délai raisonnable dès qu'il a connaissance de

quelque manière que ce soit de la décision qu'il entend contester (Tribunal

fédéral [TF]1C_15/2016 du 1er septembre 2016 consid. 2.2 et

les références,2D_16/2016 du 14 novembre 2016 consid. 3.1; cf. ég. CDAP

FI.2018.0146 du 11 mars 2019 consid. 2).

En l'espèce, il n'est pas contesté que l'Etablissement F.________ est

exploité par la société B.________ Sàrl - et non par A.________ sous la forme

d'une raison individuelle - et que l'autorisation d'exploiter cet

établissement délivrée le 29 juin 2018 était erronée sur ce point (cf. let. D/b

supra). Cela étant, la société en cause, dont A.________ est

associée-gérante avec signature individuelle, n'en est pas moins réputée avoir

pris connaissance de la décision sur réclamation attaquée et l'a contestée en

temps utile par le biais du présent recours; elle ne se prévaut au demeurant

d'aucun préjudice résultant du fait que la décision concernée ne lui a pas été

directement notifiée. Dans ces conditions, il n'y a manifestement pas lieu

d'annuler cette décision pour le motif, par hypothèse, qu'elle aurait dû être

notifiée à A.________ en tant qu'associée-gérante de cette société et non en

tant que l'intéressée aurait elle-même été titulaire de l'autorisation d'exploiter

- sans même qu'il soit nécessaire d'examiner si et dans quelle mesure le

caractère erroné de l'autorisation d'exploiter du 29 juin 2018 est imputable à

l'autorité intimée (comme le soutiennent les recourantes) respectivement si et

dans quelle mesure il aurait appartenu aux recourantes de faire rectifier cette

autorisation (comme le soutient l'autorité intimée).

Selon l'art. 75 let. a LPA-VD, a qualité pour former recours toute

personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité

précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte

par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce

qu'elle soit annulée ou modifiée.

Formellement, la société B.________ Sàrl n'a pas

participé à la procédure devant l'autorité précédente en l'occurrence. Le

tribunal considère toutefois que les remarques qui précèdent conservent mutatis

mutandis leur pertinence sous cet angle, en ce sens en substance que dans

la mesure où A.________ en est associée-gérante avec signature individuelle, la

société B.________ Sàrl est réputée avoir eu connaissance de la procédure

concernée; il lui appartenait dès lors de faire valoir ses droits en temps

utile. Dans ce contexte, s'il apparaît qu'il serait à l'évidence excessivement

formaliste de dénier la qualité pour recourir à la société en cause pour le

motif qu'elle n'a pas formellement participé à la procédure devant l'autorité

précédente (alors qu'elle était réputée en avoir connaissance), il apparaît

tout aussi manifeste que les recourantes ne sauraient obtenir, sous l'angle des

règles de la bonne foi, l'annulation de la décision sur réclamation litigieuse

pour le seul motif, par hypothèse, que cette société aurait été privée de la

possibilité d'y prendre part. Il s'impose en effet de constater qu'une

annulation de la décision attaquée pour ce motif, soit en définitive en raison

d'une violation du droit d'être entendu de la société concernée, constituerait

une vaine formalité avec pour seule conséquence de provoquer un allongement

inutile de la procédure (cf. ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 et les

références) - étant précisé que la situation aurait le cas échéant été

différente si cette société se prévalait d'intérêts qui lui étaient propres et

faisait valoir des griefs distincts de ceux avancés par A.________.

Pour le reste, dans la mesure où la société B.________

Sàrl est atteinte par la décision attaquée et dispose à l'évidence d'un intérêt

digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée - de sorte que la

qualité pour agir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD doit lui être reconnue -

et dès lors que les recourantes sont représentées par le même conseil et font

valoir les mêmes griefs dans le cadre de la présente procédure, il y a lieu

d'entrer en matière sur le fond sans qu'il soit nécessaire d'examiner si et

dans quelle mesure A.________ pourrait également se prévaloir de la qualité

pour agir en tant que directrice de l'Etablissement F.________.

3.

A titre de mesure d'instruction, les recourantes ont requis l'audition

de A.________ ainsi que de deux tiers.

Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti notamment par l'art. 29

al. 2 Cst., comprend le droit pour l'administré de prendre connaissance du

dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne

soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves

pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves

pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à

tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à

influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3 et les références;

CDAP FI.2018.0224 du 26 février 2019 consid. 2a).

Les garanties ancrées à l'art. 29 al. 2 Cst. ne

comprennent toutefois pas le droit d'être entendu oralement (cf. ATF 140 I 68

consid. 9.6.1; TF 2D_51/2018 du 17 janvier 2019 consid. 4.1).

La cour de céans établit les faits d'office (art. 28 al. 1 LPA-VD). Selon

l'art. 27 LPA-VD, la procédure est en principe écrite (al. 1); lorsque les

besoins de l'instruction l'exigent, l'autorité peut tenir audience (al. 2).

L'autorité peut recourir à différents moyens de preuve (art. 29 al. 1 LPA-VD),

notamment à l'audition des parties (let. a) ainsi qu'à des témoignages (let.

f).

Aux termes de l'art. 34 LPA-VD, les parties

participent à l'administration des preuves (al. 1) et peuvent en particulier

présenter des offres de preuve (al. 2 let. d). L'autorité n'est toutefois pas

liée par les offres de preuve formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD;

cf. ég. art. 34 al. 3 LPA-VD, dont il résulte que l'autorité doit administrer

les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de

pertinence); de jurisprudence constante en effet, il n'y a pas violation du

droit à l'administration des preuves lorsque la mesure probatoire refusée est

inapte à établir le fait à prouver, lorsque ce fait est sans pertinence ou

lorsque, sur la base d'une appréciation non arbitraire des preuves dont elle

dispose déjà, l'autorité parvient à la conclusion que les faits pertinents sont

établis et que le résultat de la mesure probatoire sollicitée, même favorable

au requérant, ne pourrait pas modifier sa conviction (cf. ATF 140 I 285 consid.

6.3.1

et les références; TF 2C_1172/2016 du 26 juillet 2017 consid. 2.1; CDAP

GE.2016.0166 du 9 novembre 2017 consid. 2b).

En l'espèce, les recourantes ont requis l'audition de A.________, de son

fils E.________ ainsi que d'I.________, Secrétaire général de la FEDEREMS. La

finalité de ces différents témoignages, selon les indications figurant dans la

réplique, consiste en définitive à apporter des précisions sur le contexte dans

lequel s'inscrit l'audit litigieux - s'agissant spécifiquement des propos tenus

à l'occasion de la séance du 18 mai 2018 et de la situation du Foyer C.________

(cf. let. B/b supra), de la question du transfert de

pensionnaires de l'Etablissement F.________ à la suite des constatations de la

CIVESS, de la rencontre du 2 août 2018 (cf. let. C/b supra), du

comportement des collaborateurs de l'autorité intimée lorsqu'ils se sont rendus

auprès de l'établissement concerné le 30 août 2018 afin de procéder à l'audit

prévu (cf. let. C/e supra) ou encore de la teneur des échanges entre les

parties lors de la rencontre du 4 octobre 2018 (cf. let. C/g supra).

Dans leur recours, les recourantes évoquent dans ce cadre un "contexte

litigieux" respectivement l'existence de "vives tensions"

entre les parties en lien notamment avec la situation du Foyer C.________. Dans

leur réplique, elles estiment que la présente procédure est "manifestement

liée" à la situation au sein de ce dernier foyer, et relèvent par

ailleurs que les auditeurs se sont montrés particulièrement "insistants"

lors de leur visite du 30 août 2018 et qu'ils ont demandé la preuve qu'une

réclamation avait été déposée contre la décision du 28 août 2018.

Le tribunal considère d'emblée que le contexte en

cause n'est pas de nature à avoir une incidence déterminante sur la question du

bien-fondé de la mise en œuvre de l'audit litigieux - et ce même à supposer,

comme semblent le soutenir les recourantes, que cet audit résulterait d'une

procédure ciblée et non aléatoire, singulièrement qu'il aurait été décidé par

la direction du SASH en lien avec la situation prévalant au sein du Foyer C.________

respectivement les constatations antérieures des enquêteurs de la CIVESS ayant

procédé à l'inspection de l'Etablissement F.________. En tant que ce dernier

établissement est soumis à la loi vaudoise d'aide aux personnes recourant à

l'action médico-sociale, du 24 janvier 2006 (LAPRAMS; BLV 850.11), le

département (par l'intermédiaire de l'autorité intimée) a notamment pour

mission d'assurer le contrôle de sa gestion (cf. art. 7 al. 1 LAPRAMS); à

l'évidence, l'existence de points de désaccords voire de conflits entre les

parties s'agissant de la qualité de la prise en charge des résidents ou encore

de la situation d'un autre établissement dirigé par A.________ ne saurait avoir

pour conséquence de limiter les possibilités pour l'autorité intimée de

procéder à de tels contrôles.

C'est le lieu de relever que l'audit litigieux n'est

aucunement une mesure de contrainte, comme le rappelle l'autorité intimée dans

la décision sur réclamation attaquée (cf. let. C/f supra), mais

précisément une mesure de contrôle (préalable) visant à lui permettre de recueillir

les informations nécessaires et de les exploiter pour réduire les risques

éventuels (cf. Voisard, L'auxiliaire dans la surveillance administrative,

Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 42 s. p. 31, précisant que l'autorité intervient

dans ce cadre "parce que la réglementation l'oblige à faire des

contrôles à intervalles réguliers indépendamment de l'existence d'un risque

concret"). Au demeurant, rien n'empêche l'autorité intimée de

configurer sa surveillance en fonction des risques (ibid., n. 33 ss

pp. 27 ss), et le tribunal ne voit pas en quoi le fait par hypothèse de

retenir un risque accru en l'occurrence compte tenu du fait que la qualité de

la prise en charge des résidents de l'établissement concerné a dans un premier

temps été considérée comme non conforme aux standards applicables (cf. let. B supra)

prêterait le flanc à la critique. Pour le reste, il apparaît qu'il s'agit du

premier contrôle de conformité de la gestion de l'Etablissement F.________

décidé par l'autorité intimée; on ne saurait dès lors parler d'acharnement ou

d'abus de pouvoir de sa part.

Dans cette mesure, l'audition de A.________ et des

deux tiers concernés n'apparaît pas de nature à apporter des éléments

pertinents pour la résolution du cas, de sorte qu'il n'y a pas lieu de faire

droit à la requête des recourantes dans ce sens. Le tribunal se contentera de

relever à ce stade, à toutes fins utiles, que l'on peut s'étonner que les deux

collaborateurs de l'autorité intimée n'aient pas eu connaissance du fait que A.________

avait déposé une réclamation contre la décision initiale du 28 août 2018

lorsqu'ils se sont rendus le 30 août 2018 auprès de l'établissement concerné

afin de procéder à l'audit en cause; dans la mesure où cette réclamation a

(notamment) été adressée le 29 août 2018 à 16h00 par courrier électronique à

l'autorité intimée, selon les instructions de cette dernière (cf. let. C/c et

C/d supra), les recourantes étaient en droit d'attendre de sa part

qu'elle prenne les dispositions nécessaires pour que les auditeurs en prennent connaissance

en temps utile. On ne voit toutefois pas en quoi ce manque de diligence de

l'autorité intimée, qui n'a pas occasionné de préjudice à proprement parler

pour les recourantes, serait en tant que tel de nature à avoir quelque

incidence que ce soit sur le bien-fondé de la décision sur réclamation

attaquée.

4.

Les recourantes font valoir que leur droit d'être entendues n'aurait pas

été respecté.

a) Comme déjà relevé, le droit d'être entendu, tel

qu'il est garanti notamment par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend le droit pour

l'administré de prendre connaissance du dossier, de s'exprimer sur les éléments

pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique,

de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres

de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves

essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela

est de nature à influer sur la décision à rendre (cf. consid. 3a supra).

b) Les recourantes se plaignent en premier lieu du

fait qu'elles n'ont bénéficié que d'un délai d'une durée inférieure à 24 heures

pour se déterminer sur la décision du 28 août 2018.

Ce grief ne résiste pas à l'examen dans les

circonstances du cas d'espèce.

A.________ a en effet initialement été informée par

courrier recommandé du 9 mai 2018 que l'audit litigieux serait effectué les 27

et 29 juin 2018. Après que l'autorité intimée, par courrier du 21 juin 2018, a

rectifié l'indication des bases légales sur lesquelles elle se fondait dans ce

cadre, l'intéressée (par l'intermédiaire de la FEDEREMS) a expressément indiqué

le 25 juin 2018 que l'Etablissement F.________ se soumettrait à cette mesure de

contrôle (cf. let. C/a supra); dès lors, l'autorité intimée pouvait

considérer que seules devaient encore être déterminées les dates de l'audit

(dont le report était requis, à tout le moins implicitement). A.________

n'ayant pas donné suite au courrier électronique du 2 août 2018 lui proposant

différentes dates possibles, l'autorité intimée l'a informée par courrier du 10

août 2018 qu'elle avait retenu les dates des 30 août et 5 septembre 2018. Ce

n'est que par courrier recommandé du 24 août 2018, parvenu à l'autorité intimée

le 27 août 2018, que A.________ (par l'intermédiaire de son conseil) a contesté

le fondement légal de cette mesure de contrôle et requis qu'une décision formelle

soit le cas échéant rendue.

Dans ces conditions, on ne saurait reprocher à

l'autorité intimée quelque manquement que ce soit. Le bref délai imparti à A.________

pour se déterminer sur la décision du 28 août 2018 est en effet directement lié

au comportement de cette dernière, laquelle n'a requis qu'une décision formelle

soit rendue que quelques jours avant les dates prévues de l'audit - alors même qu'elle

avait auparavant expressément admis le fondement légal de cette mesure de

contrôle (par l'intermédiaire de la FEDEREMS) et qu'elle avait connaissance de

l'intention de l'autorité intimée de la mettre en œuvre depuis plus de trois

mois.

Les recourantes se plaignent également de ce que l'autorité intimée a

rendu la décision sur réclamation litigieuse avant même l'échéance du délai de

réclamation, rappelant que A.________ s'était expressément réservée dans sa

réclamation de "compléter ses déterminations et ses conclusions"

dans le délai en cause (cf. let. C/d supra).

Leur grief sur ce point est fondé. Il aurait en

effet appartenu à l'autorité intimée de ne statuer qu'après l'échéance du délai

de réclamation, dans le respect de leur droit d'être entendues. Cela étant, les

recourantes ont eu l'occasion de compléter leurs déterminations et de préciser

leurs conclusions dans le cadre de la présente procédure, dans le cadre de

laquelle la cour de céans jouit d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit

(cf. art. 98 LPA-VD); il n'apparaît pas qu'une annulation de la décision sur

réclamation attaquée pour ce motif, avec pour suite par hypothèse le renvoi du

dossier de la cause à l'autorité intimée afin qu'elle leur impartisse un

nouveau délai pour compléter leur réclamation, aurait d'autre conséquence que

de provoquer un allongement inutile de la procédure (cf. ATF 142 II 218

consid. 2.8.1 et les références) - les recourantes ne le soutiennent du reste

pas. Il y a dès lors lieu de considérer que la violation du droit d'être entendues

des recourantes a été réparée et d'entrer en matière sur le fond.

5.

Le litige porte sur l'audit de conformité de gestion de l'Etablissement F.________

décidé par l'autorité intimée.

Il convient en premier lieu de rappeler le droit

applicable en la matière.

La LAPRAMS a pour but de garantir l'accès à un encadrement médico-social

ou psycho-éducatif de qualité à domicile et lors de l'hébergement (art. 1 al.

1). Selon l'art. 4 LAPRAMS, le département en charge de l'action

médico-sociale (soit le Département de la santé et l'action sociale, DSAS) est

l'autorité compétente pour exécuter la loi (al. 1); cette compétence a été

déléguée au SASH (al. 2; art. 1 al. 1 du règlement d'application de la LAPRAMS,

du 28 juin 2006 - RLAPRAMS; BLV 850.11.1), respectivement au Service de

prévoyance et d'aide sociale (SPAS) pour les prestations d'accueil temporaire

et les logements protégés en faveur des personnes handicapées (art. 1 al.

2.

RLAPRAMS). Depuis le 1er janvier 2019, la DGCS regroupe les

prestations administrées auparavant par ces deux services.

Parmi les établissements proposant un hébergement

dans le cadre d'un encadrement médico-social ou psycho-éducatif (cf. art. 21 ss

LAPRAMS), la LAPRAMS s'applique notamment aux homes non médicalisés (HNM), soit

aux homes au bénéfice d'une autorisation d'exploiter au sens de l'art. 23

LAPRAMS accueillant au minimum six personnes, en principe âgées, qui ne peuvent

se suffire à elles-mêmes sans nécessiter de soins continus, et proposant un

accompagnement social et, le cas échéant, une aide pour effectuer certains

actes de la vie quotidienne (art. 22 LAPRAMS).

En l'espèce, il n'est pas contesté que

l'Etablissement F.________ correspond à la définition d'un HNM au sens de

l'art. 22 LAPRAMS et qu'il est dès lors soumis à cette loi.

b) Intitulés "contrôle

et surveillance" respectivement "objet et exercice du contrôle

(Art. 7 loi)", les art. 7 LAPRAMS et 3 RLAPRAMS prévoient en substance

ce qui suit:

"Art.

7.

[LAPRAMS] Contrôle et surveillance

1.

Le département a

notamment pour mission d'assurer le contrôle de la gestion et la surveillance

des fournisseurs de prestations et organismes soumis à la loi, et de surveiller

l'activité des organismes et établissements qui sont subventionnés.

2.

Ceux-ci sont tenus de

fournir toutes les informations nécessaires concernant leur activité, notamment

comptables, financières et statistiques. Les organismes et établissements

subventionnés sont en outre tenus de communiquer sans délai tout changement de

nature à modifier les subventions. Le département contrôle en particulier que

les ressources allouées soient utilisées conformément à l'affectation prévue.

3.

Pour les EMS, les

EPSM, les PPS et les HNM, le département, par le Coordination interservices des

visites en EMS au sens de la réglementation sur les établissements sanitaires,

s'assure de la qualité de prise en charge sociale des personnes accueillies et

peut visiter les établissements en tout temps.

4.

…

5.

Le règlement précise

la portée et les modalités relatives à la surveillance, au contrôle et aux informations

requises.

Art. 3 [RLAPRAMS] Objet et exercice du contrôle

(Art. 7 loi)

1.

Le SASH contrôle que

les aides individuelles octroyées aux bénéficiaires des régimes sociaux […] et les aides individuelles versées au titre

de la loi, soient bien affectées à leurs destinations, soit en cas de maintien

à domicile, au Centre d'accueil temporaire […],

en logements protégés ou supervisés, lors de courts séjours ou d'hébergement.

2.

Il contrôle également

l'affectation conforme des subventions octroyées aux organismes de maintien à

domicile et aux établissements médico-sociaux […]

pour les prestations de maintien à domicile.

3.

S'agissant de

l'hébergement, le SASH veille à la bonne application des standards des

prestations socio-hôtelières et socio-éducatives, au sens des articles 26 et

26a de la loi et des articles 29 et 29a du présent règlement. Il s'assure du

respect de la réglementation fixant les normes relatives à la comptabilité, au

contrôle des comptes et à l'analyse des établissements médico-sociaux. Dans les

délais fixés par le SASH, les homes non médicalisés […] ainsi que les pensions psycho-sociales […] fournissent, sur des formules adéquates,

toutes les informations utiles à l'élaboration de leur budget et à la

justification des prix par journée. Ils fournissent notamment les comptes

d'exploitation selon un plan comptable unique fixé par le SASH, de pertes et

profits et de bilan ainsi que les données de gestion ou statistiques relatives

à l'exploitation.

4.

Il peut contrôler la

gestion des biens propres et des montants pour dépenses personnelles des

résidents, lorsqu'elle est effectuée par les établissements. Il peut procéder à

des contrôles ponctuels et plus approfondis auprès des établissements, ou

mandater des organismes compétents."

La réglementation fixant les normes relatives à la

comptabilité, au contrôle des comptes et à l'analyse des établissements

médico-sociaux, à laquelle il est fait référence à l'art. 3 al. 3 RLAPRAMS, est

concrétisée par le règlement vaudois du 7 mai 2008 fixant les normes relatives

à la comptabilité, au contrôle des comptes et à l'analyse des établissements

médico-sociaux, des lits de type C des hôpitaux et des centres de traitement et

de réadaptation, reconnus d'intérêt public, ainsi que des homes non médicalisés

(RCCMS; BLV 810.31.1), qui s'applique notamment (comme son titre l'indique) aux

homes non médicalisés au sens de l'art. 22 LAPRAMS (art. 1 al. 1 let. c RCCMS).

Selon son art. 2, ce règlement a pour but de fixer la forme et la teneur des

informations comptables, financières et statistiques que les établissements et

les entités sont tenus de communiquer à l'Etat, afin de satisfaire au contrôle

de l'utilisation des subventions et des aides individuelles ainsi qu'à

l'établissement des bases économiques de la participation financière des

résidents et des frais pris en compte au titre notamment de la LAPRAMS (al. 1);

à cette fin, il définit en particulier (al. 2) les règles relatives à

l'analyse, au contrôle et à la surveillance des aspects juridiques, comptables

et financiers des établissements et des entités (let. c), étant précisé que ces

règles peuvent tenir compte des spécificités de certains établissements dont

les homes non médicalisés (let. d). Le SASH (dont les compétences ont été

reprises par la DGCS dès le 1er janvier 2019, comme on l'a déjà vu)

est l'autorité d'application de ce règlement (art. 3 RCCMS).

Consacré aux "analyse, contrôle et

surveillance des aspects juridiques, économiques, comptables et financiers des

établissements et entités", le chapitre IV RCCMS (art. 15 ss) prévoit

en particulier ce qui suit:

"Art.

15.

Portée de l'analyse

1.

Le département, par

l'intermédiaire du SASH, peut mener une analyse approfondie de chaque

établissement et entité. Cette analyse a pour objectif de contrôler le respect

des directives, du cadre conventionnel et de la législation applicables, ainsi

que de déterminer les conditions à respecter par les établissements et les

entités.

2.

A cet effet, les

établissements et entités ont l'obligation de produire toutes les pièces utiles

à l'appréciation juridique, économique, comptable et financière de leur

situation en application de la LFPES, de la LVPC et de la LAPRAMS.

Art. 16 Contrôle et

surveillance

1.

Le SASH est habilité

à procéder au sein des établissements et des entités à la vérification des

données comptables, financières et statistiques.

[…]

Art. 17 Mise en œuvre

1.

Le SASH peut émettre

des directives de mise en œuvre; il est habilité à recourir à des appuis

extérieurs."

Le SASH a fait usage de la possibilité d'émettre des directives qui lui

est conférée par l'art. 17 RCCMS (cf. ég. art. 28 al. 3 RLAPRAMS, dont il

résulte, en lien avec l'autorisation d'exploiter un HNM, que le SASH édicte une

directive qui précise notamment les conditions relatives aux modalités de

financement et à la viabilité économique). En particulier, il a dans ce cadre établi

une directive sur les conditions d'obtention et de maintien des autorisations

d'exploiter des homes non médicalisés, en vigueur depuis le 1er

octobre 2007 (directive SASH 2007), dont il résulte notamment ce qui suit:

"Art. 9: Gestion

administrative et financière

1.

Le home doit disposer

d'un système de gestion et d'informations permettant de suivre l'évolution des

charges et des recettes par rapport au budget. Conformément à l'article 3 alinéa

3.

du règlement LAPRAMS, il fournit, dans les délais fixés par le SASH, et sur

des formules adéquates, toutes les informations utiles à l'élaboration de son

budget, de ses comptes et à la justification du prix de journée. Il fournit

notamment:

les comptes d'exploitation, d'investissement et de hors

exploitation établis selon le plan comptable de référence fixé par le SASH;

les comptes annuels approuvés par l'instance compétente et, cas

échéant, par l'organe de révision;

le rapport du réviseur agréé sur les comptes annuels lorsqu'il

est exigé par les dispositions légales en la matière;

les données de gestion administrative et statistique relatives à

l'activité et au personnel (dotation et salaires)."

Le SASH a par ailleurs édité une directive

réglementant l'information financière, sociale et des activités ainsi que les

principes comptables et les qualifications et l'indépendance du contrôleur des

comptes relatifs à la formule de Reporting des comptes des établissements

médico-sociaux (EMS) y compris des divisions C pour maladies chroniques des

hôpitaux, des homes non médicalisés (HNM) et des centres de traitement et de

réadaptation (CTR) reconnus d'intérêt public, entrée en vigueur le 1er janvier

2010.

(directive SASH 2010), dont il résulte en particulier ce qui suit:

"1.2 Comptabilité

et reporting (Art. 4 & 8, RCCMS)

[…]

Analyse, contrôle et

surveillances des aspects juridiques, économiques, comptables et financiers des

établissements et entités (Art. 15 à 18, RCCMS)

Les établissements du secteur

médico-social sont des gestionnaires de services.

Cela signifie souvent:

la gestion d'une ou plusieurs activités à caractère

médico-social;

l'existence de financements publics ou parapublics par le biais

de conventions ou de subventions;

des relations avec les administrations (autorité de tarification,

administration de contrôle, etc.);

la nécessité de déterminer des coûts par activité, etc.

Partant, l'analyse de

l'établissement peut porter sur les caractéristiques suivantes:

les formes juridiques;

la séparation des formes privées et d'exploitation;

le financement, en particulier l'affectation des montants alloués

directement et indirectement par les assurances ou régimes sociaux;

la rémunération maximale des fonds propres investis au sein des

formes juridiques à but lucratif;

l'organisation générale de l'établissement.

[…]

Procédure d'audit et appui

extérieur

L'intervention par le département

est à formuler clairement à l'établissement au moyen d'une lettre qui lui

parviendra avant la date de visite. Cette lettre précise les objectifs de

l'analyse et les éventuels documents nécessaires à la vérification que

l'établissement doit mettre à disposition. Les domaines à auditer ainsi que la

technique utilisée sont exposés. A l'issue des travaux, un entretien final

permet d'opérer un bilan d'ensemble avant la rédaction du rapport d'audit par

le département. Ce dernier est expédié généralement dans les trente jours. La

direction de l'établissement ou tout organe compétent prend ensuite position et

procède aux ajustements sollicités voire exigés, ceci dans un délai

raisonnable.

Le département peut procéder au

sein des établissements à la vérification des données comptables et

financières, le recours éventuel à des appuis extérieurs étant de sa

compétence."

6.

En l'espèce, les recourantes se plaignent d'une violation du principe de

la légalité et de la séparation des pouvoirs, respectivement du principe de la

proportionnalité.

Elles font en substance valoir que la LAPRAMS et le

RLAPRAMS ne prévoient pas la possibilité d'effectuer un contrôle au sein de

l'établissement en lien avec le contrôle de la conformité de sa gestion, de

sorte que l'autorité intimée n'aurait pas la possibilité légale d'effectuer une

visite, encore moins un audit; elles estiment à ce propos que les dispositions ad

hoc du RLAPRAMS et du RCCMS "dépassent le cadre de la LAPRAMS".

Elles soutiennent également dans ce cadre qu'au vu des restrictions de leurs

droits fondamentaux découlant de l'audit litigieux - évoquant à cet égard la

violation de la liberté personnelle et de mouvement (cf. art. 10 al. 2 Cst.),

de la garantie de la propriété (cf. art. 26 Cst.) ou encore de la "liberté

de commerce" (soit la liberté économique; cf. art. 27 Cst.)

-, une telle mesure de contrôle devrait être prévue dans une loi au sens

formel.

Les recourantes se plaignent en outre d'une

violation du principe de la proportionnalité, considérant en substance que l'autorité

intimée aurait dû ordonner dans un premier temps la production des documents

utiles, et seulement dans un second temps, en fonction des informations

transmises, entreprendre le cas échéant des mesures plus "incisives"

- afin de procéder à la "vérification" des informations

transmises (en référence à la teneur de l'art. 16 RCCMS). A la lecture de leur

recours, il apparaît enfin que dans l'hypothèse où il ne serait fait droit ni à

leur conclusion principale (tendant à l'annulation de la décision attaquée) ni

à leur conclusion subsidiaire (tendant à l'annulation de l'audit litigieux),

elle concluent plus subsidiairement encore que "les modalités de mise

en œuvre de l'audit [soient] restreintes en ce sens que l'Etablissement F.________

est tenu de fournir les informations concernant ses données comptables,

financières et statistiques ainsi que celles relatives à l'élaboration de son

budget et à la justification des prix par journée".

Il apparaît d'emblée que les recourantes ne contestent pas que

l'Etablissement F.________ est soumis à la surveillance de l'autorité intimée,

y compris s'agissant du contrôle de sa gestion (cf. art. 7 al. 1 LAPRAMS). Les

HNM ne peuvent en effet être exploités qu'au bénéfice d'une autorisation,

laquelle n'est délivrée que s'ils respectent différentes conditions cumulatives

(cf. art. 23 al. 1 LAPRAMS) - notamment passer une convention tarifaire avec le

département (let. e), présenter des garanties financières et en matière

d'organisation propres à assurer leur pérennité (let. g) ou encore appliquer

les prix fixés par le département pour les prestations ordinaires

supplémentaires et les prestations supplémentaires à choix (let. h). Une telle

autorisation permet à son titulaire d'exercer une activité tout en la

subordonnant à une surveillance administrative; la surveillance étant

permanente, l'autorisation est dite continue, en ce sens que les conditions

auxquelles elle est soumise doivent être satisfaites en tout temps (cf.

Voisard, op. cit., n. 178 p. 121). L'autorité compétente doit en

conséquence pouvoir contrôler le respect des exigences légales en tout temps.

C'est le lieu de relever qu'il importe peu dans ce

cadre que l'Etablissement F.________ ne bénéficie pas d'un subventionnement

(comme le relèvent les recourantes dans leur recours). Cet établissement n'en

bénéficie pas moins, indirectement, des prestations des assurances sociales et

des régimes sociaux versées aux résidents, respectivement, subsidiairement, des

aides financières individuelles auxquelles ces derniers peuvent le cas échéant

prétendre en application de la LAPRAMS (cf. en particulier art. 6 et 11

LAPRAMS, art. 14 RLAPRAMS). Selon l'Exposé des motifs et projet de loi (EMPL)

d'aide aux personnes recourant à l'action médico-sociale (BGC, Séance du 10

janvier 2006, pp. 6952 ss), "le financement [notamment des HNM] relève

pour une part essentielle de la contribution des résidents et, partant, des

régimes sociaux"; dans ce cadre, la convention tarifaire dont la conclusion

est une condition de l'octroi de l'autorisation d'exploiter (art. 23 al. 1 let.

e LPARAMS; cf. ég. art. 32 RLAPRAMS) permet d'établir des "limites aux

prix facturés aux résidents et donc aux régimes sociaux" (ch. 2.3.2

pp. 6968 s.; concernant la justification de la surveillance

administrative en lien avec l'intérêt financier de la collectivité publique,

cf. Voisard, op. cit., n. 19 ss pp. 17 ss). La surveillance de

l'établissement concerné a ainsi notamment pour objectif de contrôler le

respect de la convention tarifaire, mais implique également, d'une façon

générale, de prévenir et contrer les risques pour sa pérennité liés à sa

gestion (cf. art. 23 al. 1 let. g LAPRAMS; Voisard, op. cit., n. 29 p.

25).

Cela étant, les griefs des recourantes ne portent en

définitive que sur les modalités du contrôle de la gestion de l'Etablissement F.________,

en ce sens en substance que l'audit litigieux d'une part ne reposerait pas sur

une base légale suffisante, et d'autre part constituerait une mesure de

contrôle disproportionnée (à ce stade à tout le moins).

Les recourantes font en premier lieu valoir que le prononcé de l'audit

litigieux ne respecterait pas les principes de la légalité et de la séparation

des pouvoirs.

aa) Le principe de la légalité, consacré à l'art. 5

al. 1 Cst., exige de façon générale que l'ensemble de l'activité étatique se

fonde sur la loi et repose ainsi sur une base légale. L'exigence de la base

légale signifie que les actes étatiques doivent trouver leur fondement dans une

loi au sens formel, qui soit suffisamment précise et déterminée et qui émane de

l'autorité constitutionnellement compétente (cf. TF 2C_772/2017 du 13 mai 2019

consid. 3.2.1 et les références). L'exigence de la densité normative n'est

toutefois pas absolue; on ne saurait en effet prétendre que le législateur

renonce totalement à recourir à des notions générales, comportant une part

nécessaire d'interprétation. Cela tient en premier lieu à la nature générale et

abstraite inhérente à toute règle de droit et à la nécessité qui en découle de

laisser aux autorités d'application une certaine marge de manœuvre lors de la

concrétisation de la norme (cf. Moor/Flückiger/Martenet, Droit

administratif, Vol. 1, 3e éd., Berne 2012, ch. 4.2.4.2 pp. 677

ss, évoquant notamment à titre de "limitations objectives de la densité

normative" "les difficultés de la traduction de la réalité en

notions abstraites", "l'exigence d'efficacité" ou

encore "la nécessité de prendre en compte les circonstances

particulières").

Pour déterminer le degré de précision que l'on est

en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte en particulier du cercle de

ses destinataires et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits

fondamentaux (ATF 141 V 688 consid. 4.2.2 et les références, 140 I 381

consid. 4.4; TF 2C_772/2017 précité, consid. 3.2.1); doivent en outre être

pris en compte dans ce cadre le fait que la norme comporte ou non la menace de

sanctions en vue d'obtenir un certain comportement ou encore le fait que de

nombreuses décisions doivent être prises dans des situation analogues,

respectivement, au contraire, la nécessité de traiter de façon adéquate et

flexible des situations différenciées (ATF 143 I 310 et les références, 131 II

13.

consid. 6.5.1, 123 I 1 consid. 4b et les références). Plus le cercle des

destinataires est large, plus les atteintes aux droits des particuliers sont

importants et plus les situations à réglementer sont semblables, plus

l'exigence de densité normative est élevée; d'une manière générale, une norme

restrictive doit être suffisamment précise pour permettre aux administrés d'en

apprécier la portée et d'adapter leur comportement en connaissance de cause

(ATF 139 I 280 consid. 5.1 et les références; Tanquerel, Manuel de droit

administratif, 2e éd., Genève/Zurich/Bâle 2018, n° 478 p. 166).

bb) Aux termes de l'art. 36 al. 1 Cst., toute

restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les

restrictions graves doivent être prévues par une loi (ATF 139 I 280 consid. 5.1

et les références). La gravité de l'atteinte doit être appréciée objectivement

et non pas en fonction de l'impression subjective du destinataire (ATF 137 II

371.

consid. 6.2). En outre, toute restriction d'un droit fondamental doit être

justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental

d'autrui et être proportionnée au but visé (cf. art. 36 al. 2 et 3 Cst.; TF

2C_220/2017 du 25 août 2017 consid. 4.2).

cc) Le principe de la séparation des pouvoirs est

notamment garanti par l'art. 89 Cst-VD. ll impose le respect des

compétences établies par la Constitution et interdit à un organe de l'État

d'empiéter sur les compétences d'un autre organe. En particulier, il interdit

au pouvoir exécutif d'édicter des dispositions qui devraient figurer dans une

loi, si ce n'est dans le cadre d'une délégation valablement conférée par le

législateur ou d'une compétence fondée directement sur la Constitution (TF

2C_772/2017 du 13 mai 2019 consid. 3.2.2 et les références).

Il convient dans ce cadre de distinguer les normes

d'exécution des normes de substitution.

Les normes d'exécution ne peuvent disposer qu'intra

legem, et non pas praeter legem. Elles peuvent établir des règles

complémentaires de procédure, préciser et détailler certaines dispositions de

la loi, éventuellement combler de véritables lacunes; à moins d'une délégation

expresse, elles ne peuvent toutefois poser des règles nouvelles qui

restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des obligations,

même si ces règles sont encore conformes au but de la loi (ATF 134 I 269

consid. 4.2 et les références; TF 2C_33/2018 du 28 juin 2018 consid. 3.2; cf.

ég. Moor/Flückiger/Martenet, op. cit., ch. 2.5.5.3/a pp 251 ss). Les

règlements d'exécution ne peuvent en conséquence contenir que des règles

secondaires, qui ne font que préciser ce qui se trouve déjà dans la loi (ATF 134

I 322 consid. 2.4, 130 I 140 consid. 5.1 et les références; TF 1C_472/2018 du

25.

mars 2019 consid. 5.1). L'art. 120 al. 2, 2e phrase, Cst-VD

prévoit ainsi d'une façon générale que le Conseil d'Etat édicte les

dispositions nécessaires à l'application des lois et des décrets.

Les normes de substitution (dépendantes)

établissent de manière originaire des règles de droit, sur la base d'une

délégation législative (cf. art. 120 al. 2, 1ère phrase, Cst-VD); une

telle délégation, qui se traduit par le dessaisissement d'un organe fortement

légitimé démocratiquement (le pouvoir législatif) au profit d'un organe qui

l'est moins voire ne l'est pas du tout (le pouvoir exécutif ou un organe

subordonné) et revient à soustraire une question d'un acte exposé au référendum

pour la traiter dans un acte qui y échappe, n'est admissible que pour autant

que plusieurs conditions cumulatives soient respectées

(Moor/Flückiger/Martenet, op. cit., ch. 2.5.5.3/b pp 254 s.): la

délégation ne doit pas être exclue par la Constitution; elle doit se limiter à

une matière déterminée; la clause de délégation doit figurer dans une loi au

sens formel; enfin, la loi contenant la clause de délégation doit elle-même

prévoir les grandes lignes de la réglementation à adopter (cf. ATF 134 I

322.

consid. 2.4 et les références et TF 1C_472/2018 du 25 mars 2019 consid.

5.

, retenant en lien avec cette dernière condition que "les règles les

plus importantes doivent en tout cas figurer dans la loi"; Moor/Flückiger/Martenet,

op. cit., ch. 2.5.5.3/c pp 255 ss, relevant dans ce cadre que la

clause de délégation peut être d'autant moins définie que sont grandes la

diversité des états de fait appréhendés par les règles en cause, la complexité

et la technicité de la matière, l'imprévisibilité des cas d'application ou

encore les exigences liées à la coordination avec d'autres mesures). Les

conditions selon lesquelles la délégation doit figurer dans une loi au sens

formel et se limiter à une matière déterminée permettent un contrôle

démocratique sur la délégation; le législateur ordinaire doit dans ce cadre

décider en toute connaissance de cause de déléguer ses pouvoirs, ce qui ne

serait pas le cas si la délégation était trop large (cf. Tanquerel, op.

cit., n° 495 p. 172).

dd) S'agissant spécifiquement du domaine de la

surveillance administrative, une telle surveillance doit se limiter à la

gestion des attributions conférées et ne saurait intervenir dans celle des

affaires propres de l'organisation privée, à moins que celle-ci ne compromette

la mission de droit public; dans le même sens, l'autorité de surveillance n'a

le cas échéant un pouvoir d'instruction et de réglementation que dans la seule

mesure où l'exécution de la législation le requiert (Moor/Bellanger/Tanquerel,

Droit administratif, Vol. III, 2e éd., Berne 2018, ch. 4.5.3.1

p. 384 et 4.5.3.2 p. 386). La tâche de l'autorité de surveillance consiste en

premier lieu à contrôler, c'est-à-dire à s'assurer que l'activité de la

personne ou entité surveillée ou que l'état de chose sur lequel elle a prise

soit conforme à l'ordre juridique, pour que l'intérêt public soit prémuni d'une

atteinte; la réglementation de surveillance fixe en second lieu une limite de

risque en deçà de laquelle la personne ou entité surveillée est libre d'exercer

son activité ou d'utiliser son bien (cf. Voisard, op. cit., n. 25 s. pp.

20.

s.).

Dans ce cadre, l'obligation légale faite à

l'autorité de surveillance de prévenir et supprimer des irrégularités procède

en principe d'une base légale large, mais pas illimitée; elle donne à

l'autorité les pouvoirs nécessaires pour prévenir et supprimer des risques

concrets et ordonner les actes d'instruction que requièrent les contrôles

préalable et subséquent, mais non pour réprimer; elle ne permet d'agir qu'à

l'encontre de la personne ou entité surveillée, et non de tiers (Voisard, op.

cit., n. 55 p. 42). Lorsque la normalisation juridique de la surveillance

est particulièrement large (ainsi par exemple lorsque la loi autorise

l'autorité à prendre les "mesures appropriées"; cf. art. 10

al. 2 de la loi fédérale du 12 juin 2009 sur la sécurité des produits -

LSPro; RS 930.11), se pose la question de savoir si les mesures de surveillance

prises concrètement dans une situation donnée sont couvertes par la loi et donc

juridiquement valables; à l'inverse, lorsque la normalisation juridique de la

surveillance est particulièrement détaillée, se pose la question de savoir si

et dans quelle mesure l'autorité peut prendre d'autres mesures que celles

expressément mentionnées par la loi et qui seraient par hypothèse appropriées

(cf. Biaggini/Häner/Saxer/Schott [éd.], Verwaltungsrecht,

Zurich/Bâle/Genève 2015

- Biaggini, Aufsichtrecht, n. 19.40 p. 794 et 19.120 ss pp. 815 ss, relevant en

particulier que le recours à d'autres mesures que celles expressément mentionnées

par la loi n'est pas d'emblée exclu - ainsi notamment du retrait d'une

autorisation lorsque les conditions ne sont plus réunies, même si un tel

retrait n'est pas mentionné dans le catalogue juridique des instruments de

contrôle).

Pour le reste, les principes généraux rappelés ci-dessus

en lien avec la légalité et la séparation des pouvoirs s'appliquent également

en matière de surveillance administrative. En particulier, plus un instrument

de surveillance est incisif pour la personne ou l'entité surveillée, plus la

base légale (formelle) sur laquelle il se fonde doit être claire; cela étant,

même s'agissant d'instruments de surveillance incisifs, il n'est pas exclu que

les détails soient précisés dans un règlement, dans le respect des conditions

générales de la délégation législative (cf. Biaggini, op. cit.,

n. 19.119 p. 815).

dd) En l'espèce, les recourantes soutiennent que

l'audit dont la mise en œuvre est litigieuse ne reposerait pas sur une base

légale suffisante, singulièrement que, s'agissant d'une "visite"

sur place d'une durée de deux jours à l'occasion de laquelle pourraient être

requises des pièces dont la nature n'est pas déterminée à l'avance, un tel

audit devrait être prévu dans une loi au sens formel.

Il s'impose de constater qu'un tel grief ne résiste

pas à l'examen.

Le contrôle de la gestion des HNM et le fait que,

dans ce cadre, les personnes et entités concernées soient tenues de fournir

"toutes les informations concernant leur activité, notamment

comptables, financières et statistiques", sont directement prévus dans

la loi (art. 7 al. 1 et al. 2 LAPRAMS). Le règlement, dans lequel doivent être

"précis[ées] la portée et les modalités relatives à la

surveillance, au contrôle et aux informations requises" (art. 7 al. 5

LAPRAMS), ne contient ainsi que des normes d'exécution en vue de l'application

de la loi - et non des règles de droit primaires (cf. consid. 6b/cc). Dans ce

cadre, on ne saurait considérer que les dispositions réglementaires

d'application en cause (en particulier les art. 3 RLAPRAMS et 15 et 16 RCCMS)

occasionneraient une atteinte grave aux droits fondamentaux et autres libertés

des recourantes, quoi qu'elles en disent (étant rappelé que la gravité de

l'atteinte doit être appréciée objectivement et non pas en fonction de

l'impression subjective du destinataire; cf. consid. 6b/aa supra).

L'atteinte à la liberté économique dont se prévalent

les recourantes, si elle est incontestable, est en effet directement prévue

dans la loi; elle est liée au fait que l'activité en cause est soumise à

autorisation, dont l'octroi suppose notamment la conclusion d'une convention

tarifaire avec le département (cf. consid. 6a supra). Quant aux atteintes

invoquées à la garantie de la propriété et à la liberté personnelle et de

mouvement, en lien avec le fait que l'audit se déroule au sein même de

l'établissement contrôlé, elles ne sauraient à l'évidence être qualifiées de

grave. Il ne s'agit pas en effet de procéder à une inspection de

l'établissement concerné (comme dans le cas du contrôle de la qualité de prise

en charge sociale des résidents, dans le cadre duquel la possibilité de "visiter"

en tout temps les établissements est directement prévue dans la loi; cf. art. 7

al. 3 LAPRAMS), mais uniquement de se rendre sur place pour des raisons

pratiques, dans un local mis à disposition par cet établissement selon sa

convenance; quant au fait que le personnel de l'établissement (à tout le moins

les personnes susceptibles de fournir des informations déterminantes dans le

cadre de la mission des auditeurs) doive être présent à cette occasion, il ne

saurait constituer une atteinte grave à la liberté personnelle et de mouvement

des intéressés - la situation n'est pas comparable, à l'évidence, à une mesure

de contrainte telle une détention administrative -, ce d'autant moins que

l'autorité intimée a en l'occurrence accepté le report des dates de l'audit à

plusieurs reprises notamment "afin d'assurer la présence des personnes

concernées" (cf. le courrier électronique du 2 août 2018, reproduit

sous let. C/b supra).

Le fait que l'autorité procède aux contrôles

nécessaires au sein de l'établissement audité, comme modalité d'application des

mesures de contrôle prévues par l'art. 7 LAPRAMS, se justifie à l'évidence pour

des raisons pratiques, afin en particulier de réduire le temps d'exécution de

la mission; il peut être renvoyé à ce propos aux explications de l'autorité

intimée dans sa réponse au recours, qui emportent la pleine conviction du

tribunal (cf. ch. II let. c, reproduit sous let. D/d supra). En

particulier, la loi elle-même prévoit que les organismes qui y sont soumis sont

tenus de fournir toutes les "informations" nécessaires

concernant leur activité (et non, par hypothèse, les seuls documents à ce

propos; cf. art. 7 al. 2 LAPRAMS); dans cette mesure, les auditeurs doivent

avoir la possibilité non seulement d'avoir accès à l'ensemble des documents

pertinents, mais également d'entendre toute personne susceptible de les

informer quant au fonctionnement des processus opérationnels et financiers. S'ils

ne pouvaient exercer leur mission au sein des établissements en cause, il en

résulterait à l'évidence une perte de temps considérable non seulement pour l'autorité

intimée, mais également pour les recourantes - avec le cas échéant de multiples

demandes de production de pièces successives respectivement de multiples

convocations de l'un et/ou l'autre des collaborateurs de cette dernière en

fonction des informations dont l'autorité intimée a progressivement

connaissance; on ne voit pas dans ce cadre de quel intérêt les recourantes

pourraient se prévaloir afin d'obtenir par hypothèse que les mesures de

contrôle en cause soient effectuées dans les locaux de l'autorité intimée.

Quant au fait que les pièces susceptibles d'être

requises par les auditeurs ne sont pas d'emblée délimitées, il résulte

également directement de la loi (cf. art. 7 al. 2 LAPRAMS, évoquant les

informations nécessaires "notamment" comptables, financières

et statistiques concernant l'activité des organismes qui y sont soumis; cf. ég.

art. 15 al. 2 RCCMS, mentionnant dans ce cadre "toutes les pièces

utiles à l'appréciation juridique, économique, comptable et financière"

de la situation des établissements et entités contrôlés). Comme on l'a vu, la

surveillance exercée par l'autorité intimée a notamment pour finalité, d'une

façon générale, de prévenir et contrer les risques pour la pérennité de

l'établissement concerné liés à sa gestion (cf. consid. 6a supra); dans

toute la mesure où l'un ou l'autre document est utile à l'appréciation par les

auditeurs du respect du cadre légal dans ce contexte, ces derniers doivent

ainsi pouvoir y avoir accès, peu important sa nature ou sa dénomination - le

pouvoir d'instruction de l'autorité intimée s'étendant ainsi dans toute la

mesure (mais dans la seule mesure) où l'exécution de la législation le requiert

(cf. consid. 6b/dd supra).

ff) Même à admettre, par hypothèse et nonobstant ce

qui précède, qu'il y ait lieu de retenir que la possibilité de procéder à des

contrôles au sein des établissements devrait être considérée comme une règle de

droit primaire, respectivement que la disposition ad hoc de l'art. 16

al. 1 RCCMS consisterait ainsi en une norme de substitution, il s'impose de

constater que les conditions d'une telle délégation de compétence seraient

réunies. La clause de délégation (qui n'est pas exclue par la Constitution)

figure dans la loi au sens formel (cf. art. 7 al. 5 LAPRAMS) et se limite à une

matière déterminée, savoir "la portée et les modalités relatives à la

surveillance, au contrôle et aux informations requises"; les grandes

lignes de la réglementation - soit le principe et la nature de la surveillance

- sont prévues par la loi elle-même (art. 7 al. 1 et al. 2 LAPRAMS), seule

devant être précisées sa portée et ses modalités. Au demeurant, il résulte de

l'EMPL déjà mentionné que le contrôle prévu par l'art. 7 LAPRAMS inclut la

vérification de l'affectation adéquate des prestations financières, avec une

référence expresse à l'ancien "règlement fixant les normes relatives à

la comptabilité (…) des EMS (…) du 18.12.2003" (p. 6977 ad art.

7.

al. 1 et 2), soit au RCCMS dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 juin 2008

(aRCCMS) - abrogé par l'entrée en vigueur de l'actuel RCCMS (cf. art. 21

RCCMS); or, l'art. 14 al. 3 aRCCMS prévoyait d'ores et déjà la possibilité, si

nécessaire, de procéder "au sein des établissements" à la

vérification des données comptables et financières, et l'EMPL précise que la

révision proposée consiste notamment à "renforcer le contrôle des

établissements et homes non médicalisés" (p. 6953). C'est dire

que l'on ne saurait retenir, à l'évidence, que le Conseil d'Etat aurait

outrepassé ses compétences en adoptant la disposition de l'art. 16 al. 1 RCCMS.

Pour le reste et comme on l'a déjà vu (consid. 6b/ee),

on ne saurait considérer que les modalités de mise en œuvre des mesures de

contrôle telles que prévues notamment par les art. 3 RLAPRAMS et 15 et 16 RCCMS

occasionneraient une atteinte grave aux droits fondamentaux et autres libertés

des recourantes (qui ne seraient pas déjà prévue par la loi); le grief de ces

dernières selon lequel la procédure d'audit litigieuse, en tant qu'elle se

déroule au sein de l'établissement concerné, devrait être prévue par une base

légale au sens formel ne résiste dès lors manifestement pas à l'examen.

Les recourantes soutiennent en outre que l'audit dont la mise en œuvre

est litigieuse constituerait une mesure de contrôle disproportionnée.

aa) Aux termes de l'art. 5 al. 2 Cst., l'activité de

l'Etat doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé. En

lien spécifiquement avec la restriction des droits fondamentaux, l'art. 36 al.

3.

Cst. prévoit dans ce cadre que toute restriction d'un droit fondamental doit

être proportionnée au but visé.

Le principe de la proportionnalité exige que la

mesure envisagée soit apte à produire les résultats d'intérêt public escomptés

(règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure

moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation

allant au-delà du but visé et postule un rapport raisonnable entre celui-ci et

les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au

sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 143 I 403 consid. 5.6.3

et les références, 140 I 218 consid. 6.7.1; TF 1C_152/2019 du 26 juin 2019

consid. 3.2; CDAP GE.2018.0251 du 23 avril 2019 consid. 6a).

bb) Dans le domaine spécifique de la surveillance

administrative, le principe de la proportionnalité impose à l'autorité de

surveillance d'une part d'avoir recours, parmi les différents instruments de

contrôle réputés appropriés, aux instruments ayant le moins d'incidence sur les

droits fondamentaux des personnes ou entités contrôlées, et d'autre part

d'utiliser les instruments en cause de façon à ménager le plus possible leurs

droits, ceci en fonction des circonstances concrètes du cas (cf. Biaggini, op.

cit., n. 19.39 p. 794 et 19.126 p. 817).

cc) En l'espèce, les recourantes soutiennent en

substance que l'autorité intimée aurait dû ordonner dans un premier temps la

production des documents utiles, et seulement dans un second temps, en fonction

des informations transmises, procéder le cas échéant à la "vérification"

de ces informations (en référence à la teneur de l'art. 16 RCCMS).

Il peut être renvoyé à ce propos à ce qui a été dit

en lien avec le fait que la mise en œuvre d'un contrôle au sein des

établissements soumis à la LAPRAMS était justifiée (cf. consid. 6b/ee supra).

En particulier et quoi que semblent en penser les recourantes, il ne s'agit pas

de contrôler la seule documentation disponible, mais bel et bien d'avoir accès

à l'ensemble des "informations" (art. 7 al. 2 LAPRAMS) utiles,

y compris à celles qui ne sont pas documentées, ce qui suppose également de

pouvoir auditionner les collaborateurs œuvrant au sein de l'établissement

concerné susceptibles d'apporter les précisions nécessaires. Dans ce contexte,

le procédé proposé par les recourantes ne serait pas apte à atteindre le but

visé. On ne voit pas pour le reste quel autre instrument de contrôle, moins

incisif, permettrait d'atteindre ce but - étant précisé que, sous l'angle de la

pesée des intérêts à laquelle il convient de procéder, il apparaît

manifestement que le fait que le contrôle se déroule au sein de l'établissement

se justifie (principalement pour des raisons de gain de temps); on peut au

demeurant douter dans ce cadre qu'un contrôle effectué par hypothèse au sein

des locaux de l'autorité intimée, impliquant le cas échéant de multiples

demandes de production de pièces et autres convocations de collaborateurs de

cet établissement, puisse être considéré comme une mesure moins incisive que

l'audit litigieux.

Quant au fait que l'art. 16 al. 1 RCCMS prévoit que

le SASH (désormais la DGCS) est habilité à procéder au sein des établissements

et des entités à la "vérification" des données comptables,

financières et statistiques, on ne saurait en déduire, quoi que semblent en

penser les recourantes, que la mesure de contrôle en cause se bornerait à une

vérification de données qui auraient d'ores et déjà été communiquées

antérieurement à l'autorité intimée; ce que l'autorité doit "vérifier"

dans ce cadre, c'est bien plutôt la conformité de ces données au cadre légal

applicable.

S'agissant enfin de la conclusion très subsidiaire

des recourantes tendant à ce que "les modalités de mise en œuvre de

l'audit [soient] restreintes en ce sens que l'Etablissement F.________

est tenu de fournir les informations concernant ses données comptables,

financières et statistiques ainsi que celles relatives à l'élaboration de son

budget et à la justification des prix par journée", il peut être

renvoyé à ce qui a été dit ci-dessus en lien avec le fait que les pièces

susceptibles d'être requises par les auditeurs n'étaient pas d'emblée

délimitées (consid. 6b/ee in fine). Doivent ainsi être accessibles aux

auditeurs toutes les informations utiles à l'appréciation de la conformité de

la gestion de l'établissement concerné au cadre légal. La conclusion des

recourantes tendant à la restriction a priori des informations qu'elles

seraient tenues de fournir doit en conséquence être rejetée.

7.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être

rejeté et la décision sur réclamation attaquée confirmée. Il appartiendra à

l'autorité intimée de fixer de nouvelles dates en vue de procéder à l'audit de

conformité de gestion de l'Etablissement F.________.

Compte tenu de l'issue du litige, un émolument de

2'000 fr. est mis à la charge des recourantes (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 1

et 4 al. 1 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière

administrative, du 28 avril 2015 - TFJDA; BLV 173.36.5.1), solidairement entre

elles (art. 51 al. 2 LPA-VD). Il n'y a pas lieu pour le reste d'allouer

d'indemnité à titre de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision sur réclamation rendue le 20 septembre 2018 par le Service

des assurances sociales et de l'hébergement (dont les compétences ont été

reprises dans l'intervalle par la Direction générale de la cohésion sociale)

est confirmée.

III.

Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des

recourantes A.________ et B.________ Sàrl, solidairement entre elles.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 22 août 2019

président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;

RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113

ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

2.

3.

6.3.1

4.

5.

2.

7.

1.

2.

3.

4.

5.

1.

2.

3.

4.

15.

1.

2.

1.

1.

1.

3.

2010.

6.

13.

371.

25.

322.

5.

20.

7.

3.

7.