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Décision

GE.2018.0232

CDAP - GE.2018.0232 - 2019-08-14 - A.________/Police Région Morges

14 août 2019Français34 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

a) Le 17 juin 2018, A.________ (le recourant) a adressé aux "membres

du CODIR [Comité de direction] de l'Association de communes Police

Région Morges (PRM)" un courrier dont il résulte en particulier ce qui

suit:

"Je me permets de vous écrire

en tant que citoyen-contribuable d'une commune concernée par la PRM.

Vous trouverez en annexe un «

constat photographique » qu'il me paraît utile de vous faire parvenir.

Pour le citoyen que je suis, voir deux

policiers en tenue de travail semblant « boire des verres » entre 10h20 et

11h30 (au minimum 70 minutes) est pour le moins surprenant.

[…]

Il est bien possible que ces deux hommes étaient en congé et qu'ils

avaient à cœur de mener durant leur temps libre une mission conviviale de

police de proximité, ce qui serait très louable de leur part, ou qu'ils

menaient une mission de prévention en profitant de l'hospitalité d'un vigneron…

…quoi qu'il en soit ce n'était pas

évident à comprendre pour les observateurs/trices de la scène.

Mais il est aussi peut-être

possible que ces deux hommes étaient « en service » et qu'ils se sont fait

offrir gracieusement un apéro prolongé par un vigneron alors qu'ils

effectuaient une mission de contrôle de son installation, cela sans aucune

crainte de sanction d'un-e supérieur-e qui pourrait les apercevoir.

Je ne suis bien entendu pas

qualifié pour juger si ces hommes respectaient les règlements, notamment le

temps de pause autorisé et/ou la consommation de boissons à base de raisin, qui

s'appliquent à leur profession, mais, dans le doute, et par mesure de

précaution, il me semble quand même utile de porter à votre connaissance ces

faits afin que vous puissiez, si vous le jugez nécessaire, interpeller le

Commandant de la PRM sur la base de ce « constat photographique », et évaluer

ensuite la manière qu'a la PRM d'exercer les prestations complémentaires

qu'elle facture aux communes, l'image que ces comportements peuvent refléter,

sans parler des « contrôle de qualité » qui sont effectués, ou pas, par la

hiérarchie.

Je recevrai avec intérêt vos

réflexions sur ces sujets."

Etait joint le "constat photographique"

auquel il est fait référence dans ce courrier, comprenant six photographies

prises à la "********" le "******** juin 2018 entre 10:21 et

11:32".

Par courrier du 5 juillet 2018, le Comité de

direction de la PRM a accusé réception de courrier et informé le recourant que

des vérifications seraient effectuées.

b) Par courrier électronique adressé le 22 août 2018

à la présidente du Comité de direction de la PRM, A.________ a accusé réception

du courrier du 5 juillet 2018 et notamment indiqué ce qui suit:

"N'ayant pas reçu de nouvelles de votre part […], je me permets de vous demander, en vertu

de la LInfo [loi vaudoise du 24 septembre 2002

sur l'information, BLV 170.21]:

- copie du document que

vous avez certainement reçu de la PRM suite à mon courrier du 17 juin,

-

copie du concept de contrôle qualité appliqué à la PRM."

Le 22 septembre 2018, le recourant a encore en

substance relevé que le fait que sa demande n'avait pas encore été traitée

constituait un déni de justice formel, "la LInfo prévoyant une réponse

dans les quinze jours".

Par courrier adressé au recourant le 5 octobre 2018,

le Comité de direction de la PRM a indiqué qu'à la suite de sa "dénonciation",

il avait été procédé à des investigations internes qui avaient montré qu'aucune

faute n'était susceptible d'être reprochée à l'un ou l'autre de ses

collaborateurs. Les remarques du recourant avaient dès lors été "classées

sans suite", étant précisé "pour le surplus" que les

deux documents requis dans son courrier électronique du 22 août 2018 "n'exist[ai]ent

pas".

c) S'étonnant de l'inexistence des documents

concernés - en référence notamment à la teneur du "Rapport de gestion

2016", dont il résulte en particulier qu'en cas de "plaintes

concernant le comportement des agents", le Commandant de la PRM "demand[ait]

systématiquement une détermination écrite au collaborateur" -, A.________

a reformulé ses demandes comme il suit par courrier du 9 octobre 2018:

"[…] je vous demande donc

de bien vouloir me faire parvenir, en vertu de la LInfo,

1.

la/les déterminations écrites des collaborateurs, document/s qui

doit/vent bien exister sachant que vous avez considéré avoir reçu une

dénonciation.

De plus, afin de me permettre de bien comprendre votre dernier

courrier, je vous prie de me faire parvenir tout document utile, et notamment:

2. les

références ou copies des lois, règlements et directives concernant la

consommation d'alcool durant le service, les temps de pause autorisés ainsi que

les règles concernant le port de l'uniforme hors service,

3.

les fiches horaires anonymisées du ********06.2018 des deux

fonctionnaires pris en photo sur un stand de vigneron, ou du moins leur horaire

de début et de fin de travail, ainsi que leur/s temps de pause/s officiel.

Par acquis de conscience, je me

permets de vous rappeler l'existence des art. 12 et 14 al. 3 LInfo."

Après avoir accusé réception de ce courrier le 15

octobre 2018 et indiqué qu'il ferait l'objet d'une "minutieuse analyse

dans les meilleurs délais", le Comité de direction de la PRM a adressé

le 1er novembre 2018 un courrier au recourant dont la teneur est en

substance la suivante:

"Les renseignements d'ordre

réglementaire que vous demandez sont accessibles sur le site internet de la

Police Région Morges; il faut se référer à la Convention collective de travail [CCT], spécialement à

l'article 7.9, qui concerne la consommation d'alcool.

Les fiches horaires, même

anonymisées, ne peuvent pas vous être transmises, en raison de la protection de

la personnalité des collaborateurs concernés. En effet, votre demande concerne

des personnes facilement identifiables."

B.

a) A.________ a déposé le 3 novembre 2018 un "recours sur la

base de la loi du 24.9.2002 sur l'information" devant la Cour de droit

administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, exposant en particulier ce

qui suit:

"[…] je recours contre les réponses/décisions du CODIR de la

Police région Morges (PRM) […] suite à

mes demande d'informations.

[…]

Malgré de nombreux échanges

compliqués, je n'ai pas réussi à obtenir des renseignements satisfaisants, à

mon sens, du CODIR de la PRM, si ce n'est une information non-documentée

m'indiquant qu'aucune faute ne pouvait être reprochée à ces collaborateurs et

qu'aucun rapport, ou autre document écrit, n'existait sur cette affaire. Je

n'ai pas plus réussi à savoir formellement si les hommes en question étaient en

service, en pause ou en congé au moment des faits constatés.

Je conçois que l'on ne peut exiger

d'une autorité un document qui n'existe pas, mais il me semble que l'autorité

intimée devrait au moins se donner la peine d'expliquer l'absence d'un document

qui, à priori, devrait « systématiquement » exister selon un rapport de gestion

[…].

Pour ce qui est de ma demande de

documents réglementaires […], je suis

étonné d'avoir été renvoyé à une CCT se trouvant sur internet, cela pour la

seule problématique de la consommation d'alcool, sans même la mention du lien à

suivre

- de manière générale, ce mode de faire me paraît pour le moins peu respectueux

des personnes ne maîtrisant pas, ou mal, l'internet.

Concernant les fiches horaires

anonymisées […], là aussi il me semble

que le CODIR aurait pu me renseigner d'une manière ou d'une autre sans violer

les droits des collaborateurs.

Au vu de ce qui précède, je me permets de vous demander de bien

vouloir:

- admettre le présent recours,

- vérifier

si les (non)réponses du CODIR peuvent être considérées comme conformes à la

LInfo,

- si ce n'est pas le cas, renvoyer la cause au CODIR de la

PRM."

Dans sa réponse du 26 novembre 2018, l'autorité

intimée (par l'intermédiaire de son conseil) a conclu au rejet du recours,

"avec suite de frais et dépens", indiquant en substance ce qui

suit:

"[…] Les quatre premières [photographies

du « constat photographique »; cf.

let. A/a supra] concernent deux

représentants de la police du commerce, portant un tee-shirt à l'effigie de la

PRM, mais n'étant pas en uniforme. Les deux dernières photos […] concernent deux autres collaborateurs, en

uniforme, de la brigade de proximité. […]

[…]

S'agissant des quatre premières

photographies, celles-ci concernent des collaborateurs qui n'étaient pas en

service. Sous réserve de cette vérification, la PRM n'a pas procédé à d'autres

investigations. […]

S'agissant des deux autres

collaborateurs de la brigade de proximité, ceux-ci étaient en service, raison

pour laquelle ils étaient en uniforme. Selon l'ordre de service interne, ils

devaient manger sur place (manifestation ********). Aucun rapport écrit n'a été

demandé par le Commandant de la PRM, puisque ces collaborateurs ont précisément

suivi ses ordres.

L'ordre de service étant un

document interne à l'administration, il n'a pas à être produit (art. 9 al. 2

LInfo). De plus, la transmission des ordres de service serait de nature à

compromettre la sécurité ou l'ordre public (art. 16 al. 2 litt. b LInfo).

Quant aux fiches horaires des deux

collaborateurs de la police du commerce, celles-ci n'ont pas à être produites.

En effet, les horaires des membres de la PRM sont irréguliers et n'ont pas à

être connus des tiers, pour des raisons de protection de la sphère privée des

collaborateurs (art. 16 al. 3 LInfo) et de protection de la sécurité publique

en général (art. 16 al. 2 litt. b LInfo)."

b) Le recourant a répliqué par écriture du 11

décembre 2018, indiquant qu'il maintenait ses "demandes du 9.12.2018,

et donc [s]on recours". Il a fait valoir que la tenue des

collaborateurs qui n'étaient pas en service ("tee-shirt PRM bleu")

pouvait être assimilée, "en tout cas pour le public", à leur

tenue de travail, uniforme et réglementaire, respectivement qu'il paraissait

"raisonnable pour les citoyens de partir du principe que des policiers

portant leur tenue habituelle de travail, siglée Police Région Morges, soient

en service"; il s'étonnait en outre d'apprendre que les intéressés

auraient été hors service

- dans la mesure où il lui semblait que peu de temps auparavant, ils

contrôlaient des stands -, et rappelait que sa demande portait également sur

les règles sur le port de l'uniforme hors service. Il contestait pour le reste

que l'ordre de service puisse être qualifié de document interne ou que sa

diffusion puisse être de nature à compromettre l'ordre public, et estimait que

l'autorité intimée n'expliquait pas de façon satisfaisante quel intérêt public

ou privé prépondérant justifierait que les fiches horaires, même anonymisées,

soient soustraites au principe de transparence; il relevait dans ce cadre que

ces fiches permettraient de faire toute la clarté sur la question de savoir si

les collaborateurs concernés étaient ou non en service à ce moment-là. Le

recourant se déclarait en revanche "satisfait" des

explications fournies s'agissant des policiers de proximité prenant leur repas

de midi.

Dans sa duplique du 1er février 2019,

l'autorité intimée a en substance repris les motifs avancés dans sa réponse au

recours, précisant en particulier que la transmission de l'ordre de service

"serait de nature à compromettre la sécurité ou l'ordre public, puisque

les citoyens connaîtraient quelles sont les habitudes, les mécanismes de

contrôle ou le dispositif mis en place pour assurer la sécurité publique"

et que dans ce cadre, "l'effet de surprise [était] nécessaire à

l'efficacité de l'action publique, lorsqu'il s'agi[ssait] de préserver

la sécurité publique"; elle a en outre maintenu que les fiches

horaires n'avaient pas à être divulguées, en raison de la protection de la

sphère personnelle des collaborateurs en cause et du fait qu'une telle

diffusion "pourrait porter atteinte à l'efficacité des contrôles, en

raison de leur prévisibilité".

Le recourant a encore maintenu son recours par

écriture du 9 février 2019.

c) Invitée par le tribunal à produire "tout

document (autre que l'art. 7.6 de la CCT) qui existerait en lien avec les conditions

et modalités du port de l'uniforme par les collaborateurs de la PRM en et hors

service, respectivement pour fournir toute information utile à ce propos",

l'autorité intimée a en particulier exposé ce qui suit par écriture du 24 mai

2019:

"Il faut bien distinguer deux

choses:

-

l'uniforme (porté par les policiers)

- les

pièces vestimentaires à l'effigie de la PRM (mises à disposition des

collaborateurs non policiers)

La [présente]

procédure […] concerne des

collaborateurs non policiers, soit des collaborateurs de la police du commerce

pris en photographie par le recourant.

Le polo et la ceinture, portés par

les collaborateurs civils pris en photographie par M. A.________, ne sont

pas considérés comme des pièces d'uniforme. Leur port n'est donc pas réglementé.

S'agissant de l'uniforme de police

officiel […], celui-ci est réglementé.

Il ne peut pas être modifié et doit respecter la Charte Unimatos. Unimatos est

une association, sans but lucratif, qui a pour but de développer des synergies

dans l'acquisition du matériel de police, afin de doter le policier d'un

équipement pratique et unifié, tout en réalisant des économies d'échelle. Elle

repose sur la convention du 7 avril 2006 pour l'uniforme de travail, signée par

les membres de la conférence des Commandants de polices cantonales de la

Romandie, Berne et Tessin (CCPC RBT). Ces membres sont des cantons de Suisse

latine, ainsi que la Ville de Lausanne. La PRM respecte ladite convention et

l'a formalisé[e] dans l'ordre de service

04/2012, dont une copie est jointe à la présente.

A l'exception de cet ordre de

service, PRM n'a aucun directive interne sur le port de l'uniforme […]."

Le recourant, à qui cette écriture ainsi que l'ordre

de service évoqué ont été communiqués et qui a été invité à déposer ses éventuelles

observations complémentaires, n'a plus réagi depuis lors.

C.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

a) La loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV

170.

) pose à son art. 8 le principe selon lequel les renseignements,

informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la

présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits

au chapitre IV (al. 2). La demande d'information n'est soumise à aucune

exigence de forme et n'a pas à être motivée, mais doit contenir des indications

suffisantes pour permettre l'identification du document officiel recherché

(art. 10 al. 1 LInfo).

Selon l'art. 12 LInfo, l'autorité répond aussi

rapidement que possible, mais en tous les cas dans les quinze jours à compter

de la date de réception de la demande (al. 1) - délai qui peut "exceptionnellement"

être prolongé aux conditions des al. 2 et 3 de cette disposition. Aux termes de

l'art. 20 LInfo, pour toute demande du public portant sur des renseignements,

la consultation de dossier ou sur une activité des autorités énumérées à l'art.

2.

LInfo, l'entité administrative compétente doit indiquer par écrit les motifs

l'ayant conduite à ne pas donner son autorisation, à la donner partiellement ou

à différer sa transmission (al. 1); l'entité compétente adresse une copie de sa

décision au Préposé à la protection des données et l'information (al. 2).

L'intéressé peut recourir au Préposé à la protection

des données et l'information, ou directement au Tribunal cantonal (art. 21 al.

1.

LInfo). S'agissant de la procédure, il résulte de l'art. 27 LInfo que la

procédure de recours devant le Tribunal cantonal doit être rapide, simple et

gratuite (al. 1); pour le surplus, la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est applicable aux décisions

rendues en vertu de la LInfo ainsi qu'aux recours contre dites décisions (al.

3).

b) A teneur de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une

décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en

application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou

d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b) ou de rejeter ou

de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits et obligations (let. c). Selon l'art. 42 LPA-VD, la

décision contient notamment les indications suivantes, exprimées en termes

clairs et précis: les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels

elle s'appuie (let. c), le dispositif (let. d) ainsi que l'indication des voies

de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de

l'autorité compétente pour en connaître (let. f).

c) En l'occurrence, après que l'autorité intimée lui

a indiqué par courrier du 5 octobre 2018 que les investigations qu'elle avait

menées avaient montré qu'aucune faute ne pouvait être reprochée à l'un ou

l'autre de ses collaborateurs et que ses remarques avaient en conséquence été

classées sans suite, respectivement que les deux documents dont il requérait la

production dans son courrier électronique du 22 août 2018 n'existaient pas (cf.

let. A/b supra), le recourant a "reformulé" sa demande

par courrier du 9 octobre 2018; en référence aux dispositions de la LInfo, il a

requis dans ce cadre les déterminations écrites des collaborateurs concernés,

document dont il relevait qu'il devait bien exister puisque sa demande initiale

avait été considérée comme une dénonciation, les références ou copies des

normes applicables s'agissant de la consommation d'alcool durant le service,

les temps de pause et le port de l'uniforme hors service, enfin les fiches

horaires anonymisées des deux collaborateurs "pris en photo sur un

stand de vigneron" (cf. let. A/c supra).

L'autorité intimée a fait suite à cette demande par

son courrier du 1er novembre 2018, renvoyant le recourant,

s'agissant des renseignements d'ordre réglementaire qu'il demandait, à

consulter la Convention collective de travail accessible sur son site Internet

(en particulier à l'art. 7.9 de cette convention en lien avec la consommation

d'alcool), et refusant pour le reste de lui transmettre les fiches horaires

même anonymisées des collaborateurs concernés (cf. let. A/c supra).

Il n'est pas contesté que ce courrier est constitutif d'une décision au sens de

l'art. 3 al. 1 LPA-VD, à tout le moins en tant que l'autorité intimée a refusé

de faire droit à la requête du recourant tendant à ce que lui soient transmises

les fiches horaires anonymisées des deux collaborateurs en cause.

L'absence de dispositif à proprement parler dans cette

décision (cf. art. 42 let. d LPA-VD) n'apparaît pas déterminante en

l'occurrence, dans la mesure où le refus en cause est clairement exprimé par

ailleurs. La décision attaquée ne contient pas davantage les règles juridiques

sur lesquels elle s'appuie (cf. art. 42 let. c LPA-VD), ce vice ayant

toutefois été réparé dans la réponse au recours (cf. let. B/a supra), ni

l'indication des voies de droit (cf. art. 42 let. f LPA-VD); ce dernier vice

n'affecte pas la validité de la décision attaquée dans les circonstances du cas

d'espèce - le recourant ne le soutient du reste pas -, dès lors que nonobstant

l'absence d'indication des voies de droit, cette décision a été contestée en

temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) devant la cour de céans, qui est

compétente pour connaître du présent recours (cf. art. 21 al. 1 et 27

al. 3 LInfo; art. 27 al. 1 du règlement organique du Tribunal cantonal, du

13.

novembre 2007

- ROTC; BLV 173.31.1 -, en lien avec l'art. 92 LPA-VD; cf. ég. pour comparaison

CDAP PE.2015.0434 du 22 février 2016 consid. 1c). L'attention de l'autorité

intimée n'en est pas moins attirée, à toutes fins utiles, sur la teneur de

l'art. 42 LPA-VD en lien avec le contenu des décisions.

d) Pour le reste, il n'est pas contesté que le

recours satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en

particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD),

de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Cela étant, il convient en premier lieu d'examiner si et dans quelle

mesure le recours conserve un objet.

a) En procédure juridictionnelle administrative, ne

peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à

propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée

préalablement, d'une manière qui la lie, sous la forme d'une décision. Dans

cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être

déféré en justice par la voie d'un recours (cf. ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; TF

2C_470/2017 du 6 mars 2018 consid. 3.1).

L'objet du litige dans la procédure administrative

subséquente est le rapport juridique qui constitue - dans le cadre de l'objet

de la contestation déterminé par la décision -, d'après les conclusions du

recours, l'objet de la décision effectivement attaqué. L'objet de la

contestation et l'objet du litige sont donc identiques lorsque la décision

administrative est attaquée dans son ensemble; en revanche, les rapports

juridiques non litigieux sont certes compris dans l'objet de la contestation,

mais non pas dans l'objet du litige (ATF 125 V 413 consid. 1b et 2; TF

2C_470/2017 précité, consid. 3.1; CDAP PS.2013.0058 du 26 août 2014 consid.

2a). Pour le reste, dans la mesure où aucune décision n'a été rendue, la

contestation n'a pas d'objet et un jugement sur le fond ne peut pas être

prononcé; le juge n'entre donc pas en matière, en règle générale, sur des

conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation (ATF 134 V 418

consid. 5.2.1 et les références).

b) Le droit d'être entendu, tel qu'il

est garanti notamment par l'art. 29 al. 2 Cst., implique pour

l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse

la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de

recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit

mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels

elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre

compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle

n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens

de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter

à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 139 IV 179

consid. 2.2, 134 I 83 consid. 4.1 et les références). La motivation

peut en outre être implicite et résulter des différents considérants de la

décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 et la référence; TF 2C_382/2017 du

13.

décembre 2018 consid. 4.1; CDAP PE.2018.0413 du 16 janvier 2019 consid. 3a).

Comme on l'a déjà vu, l'art. 42 let. c

LPA-VD prévoit dans ce cadre que la décision contient notamment "les

faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie".

c) En l'espèce, la décision attaquée

fait suite à la demande du recourant telle que reformulée dans son courrier du

9.

octobre 2018, demande qui portait sur trois points distincts (cf. let. A/c supra).

aa) Le recourant a en premier lieu

requis que lui soient transmises les "déterminations écrites des

collaborateurs" concernés, relevant que ces documents devaient bien

exister dès lors qu'il résultait du "Rapport de gestion 2016" qu'en

cas de plainte concernant le comportement des agents, le Commandant de la PRM

demandait systématiquement une détermination écrite au collaborateur.

Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée a

exposé à cet égard que les quatre premières photographies du "constat

photographique" communiqué initialement par le recourant (cf. let. A/a

supra) concernaient deux représentants de la police du commerce qui

n'étaient pas en service, de sorte qu'elle n'avait procédé à aucune autre investigation.

Quant aux deux autres photographies, elles concernaient des collaborateurs de

la brigade de proximité en service, qui devaient manger sur place (dans le

cadre de la manifestation de la Grande Table); aucun rapport écrit ne leur

avait été demandé dès lors qu'ils avaient précisément suivi les ordres du

Commandant de la PRM.

Il convient de relever d'emblée qu'il aurait été

opportun que les explications de l'autorité intimée sur ce point figurent dans

la décision attaquée. Sous cet angle, cette décision (dans laquelle il n'est

fait aucune mention de la demande du recourant à ce propos) n'est en effet pas

sans prêter le flanc à la critique en regard des exigences de motivation telles

que rappelées ci-dessus; le fait que l'autorité intimée ait précédemment

indiqué, dans son courrier du 5 octobre 2018, que les documents requis par le

recourant "n'exist[ai]ent pas" ne saurait être considéré

comme suffisant dans ce cadre, dès lors que cette information était en

contradiction apparente avec la teneur du Rapport de gestion auquel le

recourant s'est référé dans son courrier du 9 octobre 2018 - de sorte qu'il

appartenait à l'autorité intimée d'exposer, même succinctement, les raisons

pour lesquelles aucun rapport écrit n'avait été demandé aux collaborateurs concernés

en l'occurrence, comme elle l'a fait dans sa réponse au recours.

En lien avec l'éventuelle ouverture d'une procédure

disciplinaire par une autorité à la suite d'une dénonciation, le tribunal se

contentera pour le reste de rappeler, à toutes fins utiles, que la LInfo n'est

pas applicable à la consultation des dossiers en cours de procédure (art. 35

al. 2 LPA-VD) et que le dénonciateur n'a dans ce cadre pas qualité de partie,

sauf disposition expresse contraire (art. 13 al. 2 LPA-VD).

Cela étant, il s'impose de constater que le défaut

de motivation de la décision attaquée sur ce point a été réparé dans le cadre

de la réponse au recours de l'autorité intimée, dont les explications emportent

la conviction du tribunal. Le recourant n'a au demeurant pas réitéré ses griefs

à ce propos dans ses écritures ultérieures. Il y a dès lors lieu de retenir

qu'en tant qu'il portait sur ce point, le recours n'a plus d'objet.

bb) Dans son courrier du 9 octobre 2018, le

recourant a par ailleurs requis que lui soient transmis "les références

ou copies des lois, règlements et directives concernant la consommation

d'alcool durant le service, les temps de pause autorisés ainsi que les règles

concernant le port de l'uniforme hors service".

La CCT à laquelle l'autorité intimée se réfère dans

la décision attaquée contient à cet égard des dispositions sur la consommation

de boissons alcoolisées (ch. 7.9 par. 3) ainsi que sur la durée de

travail, les vacances et les congés (ch. 5), singulièrement sur les pauses (ch.

5.

). L'art. 7.6 CCT ("Port des habits de travail") concerne

spécifiquement la question de la fourniture de la tenue de travail, et non

celle des règles concernant le port de cette tenue hors et en service; à la

requête du tribunal, l'autorité intimée a toutefois produit l'ordre de service

04/2012 ad hoc à l'appui de son écriture du 24 mai 2019, précisant qu'il

n'existait aucune autre directive interne à ce propos.

En lien avec les règles concernant le port de

l'uniforme hors et en service également, il aurait été bienvenu que l'autorité

intimée renseigne le recourant de façon plus complète dans la décision attaquée

déjà. Quoi qu'il en soit, il s'impose de constater que ce dernier a désormais

eu accès à l'ensemble des documents requis, de sorte que son recours n'a plus

d'objet sur ce point. C'est le lieu de relever que son grief en lien avec le

fait que l'autorité intimée l'a renvoyé à consulter la CCT sur le site Internet

de la PRM, "sans même la mention du lien à suivre", ne résiste

manifestement pas à l'examen; si véritablement il ne maîtrise "pas, ou

mal Internet", respectivement s'il a éprouvé des difficultés à trouver

la CCT concernée sur le site Internet de la PRM (ce qui semble au demeurant peu

vraisemblable, dès lors qu'il s'est lui-même adressé à l'autorité intimée par

courrier électronique le 22 août 2018 et qu'il gère lui-même un site Internet),

il lui appartenait dans un premier temps de s'adresser à l'autorité intimée

afin d'avoir les précisions nécessaires voire, le cas échéant, d'obtenir une

version imprimée de ce document - ce qu'il ne prétend pas avoir fait; il

apparaît manifestement pour le reste qu'une très grande majorité de la

population a une maîtrise suffisante de l'utilisation d'Internet pour accéder à

un document sur la base d'informations telles que celles données en

l'occurrence par l'autorité intimée, à laquelle on ne peut dès lors reprocher

aucun manquement sur ce point. Quant aux remarques du recourant dans le cadre

de sa réplique selon lesquelles la tenue des représentants de la police du

commerce qui n'étaient pas en service pourrait être assimilée par le public à

leur tenue de travail, elles échappent à l'objet de la contestation tel que

circonscrit par la décision attaquée et, partant, à l'objet du litige - qui ne

porte que sur les informations devant être transmises à ce propos au recourant

dans le cadre de la LInfo; le tribunal ne voit aucune raison de remettre en

cause dans ce cadre les informations de l'autorité intimée selon lesquelles les

collaborateurs concernés portaient un t-shirt à l'effigie de la PRM mais

n'étaient pas en uniforme, soit qu'ils ne portaient pas "leur tenue

habituelle de travail" - quoi qu'en dise le recourant dans sa réplique.

cc) Dans son courrier du 9 octobre 2018, le

recourant a encore requis que lui soient transmises "les fiches

horaires anonymisées du ********06.2018 des deux fonctionnaires pris en photo

sur un stand de vigneron, ou du moins leur horaire de début et de fin de

travail, ainsi que leur/s temps de pause/s officiel". Après que

l'autorité intimée a exposé dans sa réponse au recours, en lien avec les

collaborateurs de la brigade de proximité qui étaient en service sur les

photographies produites par le recourant, les motifs pour lesquels elle

estimait qu'elle n'avait pas à produire l'ordre de service concerné, le

recourant a encore contesté ces motifs dans sa réplique, soutenant que ce

document devrait lui être communiqué.

Seuls ces deux points demeurent ainsi litigieux dans

le cadre de la présente procédure.

3.

a) Selon son art. 1, la LInfo a pour but de garantir la transparence des

activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion

publique (al. 1); à cette fin, elle fixe les principes, les règles et les

procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des

autorités, s'agissant notamment (al. 2) de l'information transmise d'office par

les autorités (let. a) respectivement de l'information transmise sur demande

(let. b).

Concernant les informations transmises sur demande

et comme on l'a déjà vu (consid. 1a), l'art. 8 LInfo pose le principe

selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus

par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1),

sous réserve des cas décrits au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).

b) Selon l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend par

document officiel tout document achevé, quel que soit son support, qui est

élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche

publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel; ces conditions sont

cumulatives (CDAP GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 3a, qui se réfère

notamment à l'Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, BGC

septembre-octobre 2002, p. 2647 ad art. 9).

A teneur de l'art. 9 al. 2 LInfo, les documents

internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une

autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus

du droit d'information institué par la présente loi. L'art. 14 du règlement

d'application de la LInfo, du 25 septembre 2003 (RLInfo; BLV 170.21.1), précise

dans ce cadre que sont des documents internes les notes et courriers échangés

entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs

collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les

documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une

autorité collégiale (concernant la notion de document interne, cf. ég. CDAP

GE.2018.0218 du 6 mars 2019 consid. 2b et les références).

c) S'agissant des "limites" à

l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels

réservés par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17)

prévoit en particulier ce qui suit:

"Art. 16 Intérêts prépondérants

1.

Les autorités peuvent

à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,

de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des

intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

2.

Des intérêts publics

prépondérants sont en cause lorsque:

[…]

b. une information serait

susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

[…]

3.

Sont réputés intérêts

privés prépondérants:

a. la protection contre

une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la

personne concernée;

[…]

Art. 17 Refus

partiel

1.

Le refus de communiquer

un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut le cas

échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet

article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.

2.

L'organisme sollicité

s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne

communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document

concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."

Selon l'EMPL déjà mentionné en lien avec la notion

d'information susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics, une

information nuit au public si sa diffusion empêche par exemple les autorités de

prendre des mesures visant à protéger la population; c'est dans chaque cas

d'espèce que les autorités déterminent si l'information nuit au public, étant

entendu que ce motif doit rester l'exception et non pas se transformer en règle

(p. 2656 ad art. 16 al. 2 let. b LInfo).

d) En l'espèce, dans sa duplique du 1er

février 2019, l'autorité intimée a notamment invoqué la disposition de l'art.

16.

al. 2 let. b LInfo pour justifier son refus de transmettre au recourant le

document requis, et ce tant s'agissant des fiches horaires des représentants de

la police du commerce que de l'ordre de service des collaborateurs de la

brigade de proximité. Elle a exposé dans ce cadre que la transmission de

l'ordre de service "serait de nature à compromettre la sécurité ou

l'ordre public, puisque les citoyens connaîtraient quelles sont les habitudes,

les mécanismes de contrôle ou le dispositif mis en place pour assurer la

sécurité publique", et que "l'effet de surprise [était] nécessaire

à l'efficacité de l'action publique, lorsqu'il s'agi[ssait] de préserver

la sécurité publique"; quant à la diffusion des fiches horaires, elle

"pourrait porter atteinte à l'efficacité des contrôles, en raison de

leur prévisibilité".

Le tribunal ne voit aucun motif de ne pas faire

sienne cette appréciation. Il apparaît en effet manifestement que la

transmission d'informations relatives à l'organisation interne des services de

police - s'agissant notamment des heures de début et de fin de service de leurs

collaborateurs respectivement des heures de début et de fin des pauses de ces

derniers - pourrait être de nature à empêcher cette autorité d'assurer sa

mission consistant notamment à protéger la population. C'est le lieu de

rappeler que la LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des

autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (cf. art.

1.

al. 1 LInfo), et ce indépendamment de tout intérêt particulier dont pourrait

se prévaloir la personne déposant une demande d'information; on voit mal dans

ce cadre, à l'évidence, que tout un chacun puisse obtenir les fiches horaires

ou autres ordres de service de l'ensemble des collaborateurs des services de

police, avoir ainsi connaissance notamment du nombre de policiers en activité

suivant les jours de la semaine et les heures, mais également des habitudes,

mécanismes de contrôle et dispositifs mis en place, sans que cela ne soit de

nature à compromettre l'activité des services concernés. On ne voit pas pour le

reste qu'une transmission partielle (au sens de l'art. 17 LInfo) des documents

requis par le recourant serait possible en l'occurrence.

Le tribunal relève que le recourant a été dûment

informé des règles applicables s'agissant en particulier de la durée du

travail, de l'horaire de travail et des pauses des collaborateurs de la PRM

(cf. art. 5.1, 5.2 et 5.5 de la CCT), ainsi que du fait que les deux

représentants de la police du commerce n'étaient pas en service lorsque

l'intéressé les a photographiés; le tribunal ne voit aucun motif de douter de

cette dernière affirmation de l'autorité intimée, quoi que semble en penser le

recourant.

Le refus de l'autorité intimée de transmettre les

fiches horaires et l'ordre de service requis par le recourant doit donc être

confirmé en tant qu'une telle transmission serait susceptible de compromettre

la sécurité ou l'ordre publics au sens de l'art. 16 al. 2 let. b LInfo, sans

qu'il soit nécessaire pour le reste d'apprécier si et dans quelle mesure un tel

refus serait également injustifié en tant que l'ordre de service constituerait

un document interne au sens des art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo - ce qui semble

au demeurant douteux - respectivement en tant que la transmission des fiches

horaires serait de nature à occasionner une "atteinte notable à la

sphère privée" (au sens de l'art. 16 al. 3 let. a LInfo) des

collaborateurs concernés.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être

rejeté et la décision attaquée confirmée.

Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument, la

procédure judiciaire en la matière étant gratuite sous réserve des cas de

demande abusive (cf. art. 21a LInfo).

L'autorité intimée, qui obtient gain de cause avec

le concours d'un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens (cf. art. 55

al. 1 LPA-VD; art. 10 et 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens

en matière administrative, du 28 avril 2015 - TFJDA; BLV 173.36.5.1).

Compte tenu des circonstances, en particulier du fait que, comme on l'a vu, la

décision attaquée n'est pas sans prêter le flanc à la critique s'agissant tant

des indications qu'elle était censée contenir que de sa motivation

(cf. consid. 1c, 2c/aa et 2c/bb supra), il se justifie de réduire

le montant des dépens à 500 fr. (cf. art. 56 al. 1 LPA-VD) à la charge du

recourant (art. 55 al. 2 LPA-VD). C'est le lieu de préciser que la gratuité de

la procédure prévue par l'art. 21a LInfo ne s'étend pas aux dépens, mais

uniquement aux frais judiciaires; le recourant aurait au demeurant pu contester

la décision attaquée d'abord devant le Préposé à l'information (cf. art. 21 al.

1.

LInfo), lequel doit dans un premier temps tenter la conciliation afin

d'amener les parties à un accord (cf. art. 21 al. 3 LInfo).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Dans la mesure où il conserve un objet, le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 1er novembre 2018 par le Comité de

direction de la Police Région Morges est confirmée.

III.

A.________ versera à la Police Région Morges la somme de 500 (cinq

cents) francs à titre de dépens.

IV.

Il n'est pas perçu d'émolument.

Lausanne, le 14 août 2019

Le

président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;

RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113

ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.