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Décision

GE.2018.0245

CDAP - GE.2018.0245 - 2019-01-31 - A.________/Grand Conseil

31 janvier 2019Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________ a envoyé le 4 septembre 2018 un courriel à la Chancellerie

d'Etat, qui reproduit le passage d'un article publié dans le quotidien ********

à propos de la réception du nouveau président du Grand Conseil, organisée le

jour même à Yverdon-les-Bains. Cet article relate les propos du président du

comité d'organisation de cette réception, lequel a notamment déclaré: "La

Chancellerie de l'Etat de Vaud nous a fourni une liste des personnes invitées

régulièrement à ce type d'événements". Dans son courriel, A.________

demandait à la Chancellerie, "en vertu de la LInfo", de lui

"faire parvenir, sous la même forme, copie exacte de la liste qui a été

fournie au comité d'organisation de la fête d'élection". La Chancellerie

d'Etat a transmis cette demande au Secrétariat général du Grand Conseil.

Un agent du Secrétariat général du Grand Conseil a

répondu à A.________ par un courriel du 12 septembre 2018. Il a précisé que

c'était bien son service, et non pas la Chancellerie d'Etat, qui transmettait

la liste des invités aux "comités d'organisation des réceptions

présidentielles". L'auteur du courriel a ajouté: "Je suis en mesure

de vous transférer la liste des invitations transmise année après année aux dits

comités". Un document, sous forme de fichier excel

("Invités_v1.xls") était joint à ce courriel. Sous le titre

"Réception du Président du Grand Conseil – septembre 2018", ce

document fait la liste de plusieurs catégories d'invités, et dans chaque catégorie,

il indique les titres ou fonctions des personnes à inviter, leur nombre et

l'"estimation moyenne" de participation. Ainsi par exemple, dans la

catégorie "Autorités cantonales", il est indiqué que les députés au

Grand Conseil sont invités, que leur nombre est de 150 et que l'on attend la

participation de 110 d'entre eux. Les catégories d'invités sont les suivantes:

invités du président; autorités fédérales; autorités cantonales; hautes écoles;

organisations économiques et divers; églises; presse; syndicats; autorités communales

et régionales; sponsors; personnel communal – divers; autres invités. Dans

plusieurs rubriques, le tableau comporte des points d'interrogation dans les

colonnes "nombre d'invités" et "estimation moyenne". Le

"total brut" du nombre des invités s'élève à 469 personnes et le

"total estimé" à 303 personnes.

B.

Le 12 septembre 2018, A.________ a écrit deux courriels successifs au

Secrétariat général du Grand Conseil, pour demander la communication de la

liste des personnes à inviter, et non pas la liste des fonctions, ainsi que de

la liste des adresses fournie aux organisateurs.

C.

Le Bureau du Grand Conseil a statué le 12 octobre 2018 en refusant de

donner suite à la demande. La motivation de cette décision est la suivante:

"1. Le Secrétariat général du

Grand Conseil ne possède pas l'ensemble des adresses des personnes invitées,

comme cela ressort de la liste qui vous a été transmise; seul le Comité

d'organisation de la réception du Président possède la liste complète des

adresses, puisqu'il est libre de l'adapter et/ou de la compléter.

2. Les adresses que le Secrétariat

général du Grand Conseil fournit au Comité d'organisation sont pour partie des

adresses privées; les personnes concernées ne nous ont pas donné leur accord

pour qu'elles soient utilisées à d'autres fins que l'invitation à la réception.

3. Enfin, conformément à la

jurisprudence du Tribunal cantonal (GE.2015.0205), "le principe

prescrivant la délivrance d'informations ou de renseignements trouve ses

limites dans le but de la loi, à savoir la libre formation de l'opinion

publique". La loi sur l'information n'a en effet pas pour but d'imposer

aux autorités des travaux de secrétariat en rapport avec des données par

ailleurs publiquement accessibles par d'autres biais aux administrés. Vous comprendrez

dès lors qu'il n'appartient pas au Bureau du Grand Conseil de se charger de ce

travail. Les noms et adresses professionnelles des personnes exerçant des

fonctions publiques et mentionnées sur la liste que nous vous avons fournie

sont publiquement disponibles via internet."

D.

A.________ a recouru au Tribunal fédéral contre cette décision, par la

voie du recours en matière de droit public. Ses conclusions tendent à la

réforme de la décision attaquée, dans ce sens que le Bureau du Grand Conseil

doit lui "remettre [..] la liste des personnes à inviter à la réception du

Président du Grand Conseil, sous la même forme et avec le même contenu que

cette liste a été remise au Comité d'organisation de cette réception". A

titre subsidiaire, il demande l'annulation de la décision attaquée et le renvoi

de la cause au Bureau du Grand Conseil pour nouvelle décision.

La Ire Cour de droit public a déclaré ce recours

irrecevable par un arrêt rendu le 14 novembre 2018 (cause 1C_597/2018). Elle a

transmis le recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal, comme objet de sa compétence.

E.

Le 27 novembre 2018, la Cour de droit administratif et public a

enregistré le recours et a fixé au Bureau du Grand Conseil un délai pour

déposer sa réponse.

Le 17 décembre 2018, le Bureau du Grand Conseil a

conclu au rejet du recours.

Le recourant a répliqué en maintenant ses

conclusions.

Considérants

1.

La décision attaquée est fondée sur la loi du 24 septembre 2002 sur

l'information (LInfo; BLV 170.21), dont le champ d'application s'étend aux

activités du Grand Conseil (art. 2 al. 1 let. a LInfo). Comme le Tribunal

fédéral l'a retenu dans son arrêt du 14 novembre 2018, elle peut faire l'objet

d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 al.

1.

de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) et l'art. 21

al. 1 LInfo (consid. 2.3 de l'arrêt 1C_597/2018). Vu le renvoi de la cause à la

Cour de droit administratif et public, le recours doit être considéré comme

recevable et il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Le recourant se plaint d'une violation de la loi sur l'information qui a

conduit à la violation de sa liberté d'information (art. 16 al. 3 Cst.) et du

droit à l'égalité de traitement (art. 8 Cst.). Il reproche au Bureau du Grand

Conseil d'avoir mal appliqué l'art. 16 LInfo qui définit les conditions

auxquelles les autorités peuvent refuser de transmettre des informations.

a) La décision attaquée a été rendue sur la base de

la loi sur l’information, qui garantit la transparence des activités des

autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1

al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à

l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information

remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo). A propos du

cadre légal, il y a lieu de rappeler ce qui suit. Selon l'art. 8 al. 1 LInfo,

les renseignements, informations et documents officiels détenus par les

organismes soumis à la loi, en particulier l'administration cantonale, sont par

principe accessibles au public. Par document officiel, on entend tout document

achevé, quel que soit son support, qui est élaboré et détenu par les autorités,

qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à

un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Le droit à l'information institué par

la LInfo n'est toutefois pas absolu. La LInfo réserve les intérêts publics ou

privés prépondérants (art. 16 al. 1 LInfo). Les intérêts publics sont en cause

lorsque la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et

de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de

décision ou le fonctionnement des autorités (art. 16 al. 2 let. a LInfo); une

information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics

(art. 16 al. 2 let. b LInfo); le travail occasionné serait manifestement

disproportionné (art. 16 al. 2 let. c LInfo); les relations avec d'autres

entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible (art. 16 al. 2

let. d LInfo). Sont réputés intérêts privés prépondérants la protection contre

une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la

personne concernée (art. 16 al. 3 let. a LInfo); la protection de la

personnalité dans des procédures en cours devant les autorités (art. 16 al. 3

let. b LInfo); le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre

secret protégé par la loi (art. 16 al. 3 let. c LInfo).

b) En l'espèce, le Bureau du Grand Conseil a

communiqué au recourant un document qu'il décrit comme "une liste

détaillée présentant l'ensemble des catégories et des fonctions faisant l'objet

d'une invitation, ainsi que le nombre de personnes concernées par catégorie ou

par fonction". Cette liste a donc été considérée comme étant un document

officiel au sens de la LInfo, accessible au public sans restriction. Il a été

donné suite, dans cette mesure, à la demande d'information présentée par le

recourant le 4 septembre 2018.

La contestation porte sur la communication d'un

document supplémentaire, à savoir le fichier des noms et adresses des personnes

rangées dans les catégories et fonctions du document précité. Les noms et

adresses sont des données personnelles, selon la définition de l'art. 4 al. 1

ch. 1 de la loi cantonale du 11 septembre 2007 sur la protection des données

personnelles (LPrD; BLV 172.65): il s'agit en effet d'informations qui se

rapportent à des personnes identifiées. Ces informations sont contenues dans un

fichier au sens de l'art. 4 al. 1 ch. 7 LPrD, à savoir un "ensemble

structuré de données personnelles accessibles selon des critères déterminés".

Dans le champ d'application de la loi fédérale sur

la protection des données (LPD; RS 235.1), à savoir lorsque le traitement des

données concernant des personnes physiques et morales est effectué par des

organes fédéraux (cf. art. 2 al. 1 let. b LPD), la réglementation relative à la

communication de données personnelles à des tiers (art. 19 LPD) fixe certaines

restrictions, à l'art. 19 al. 1 LPD, mais cette norme contient une prescription

spéciale à l'art. 19 al. 2 LPD, qui dispose que "les organes fédéraux

sont en droit de communiquer, sur demande, le nom, le prénom, l'adresse et la

date de naissance d'une personne même si les conditions de l'al. 1 ne sont pas

remplies". Une telle clause n'a pas été prévue en droit cantonal

vaudois (cf. Exposé des motifs du projet de loi sur la protection des données

personnelles, in Bulletin du Grand Conseil, tome 1, juin-octobre 2007, p. 156).

En droit privé, il n'y a pas non plus d'équivalent à l'art. 19 al. 2 LPD (cf.

Philippe Meier, Protection des données, Berne 2011, N. 423 p. 199). Les données

que le recourant veut connaître ne sont donc pas des "données

libres".

c) La communication du fichier de noms et d'adresses

est partant soumise aux conditions énoncées à l'art. 15 LPrD, qui est ainsi

libellé:

Art. 15

Communication

1.

Les données

personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente

loi lorsque:

a. une disposition légale au sens

de l'article 5 le prévoit;

b. le requérant établit qu'il en a

besoin pour accomplir ses tâches légales;

c. le requérant privé justifie

d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne

concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;

d. la personne concernée a

expressément donné son consentement ou les circonstances permettent de présumer

ledit consentement;

e. la personne concernée a rendu

les données personnelles accessibles à tout un chacun et ne s'est pas

formellement opposée à leur communication; ou

f. le requérant rend vraisemblable

que la personne concernée ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de

se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts

légitimes; dans ce cas, la personne concernée est invitée, dans la mesure du

possible, à se prononcer, préalablement à la communication des données.

2.

L'alinéa 1 est également applicable aux informations transmises sur

demande en vertu de la loi sur l'information.

3.

Les autorités peuvent

communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de

l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que

la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la

personne concernée.

Dans le cas particulier, la transmission du fichier –

demandée en vertu de la loi sur l'information (cf. art. 15 al. 2 LPrD) – n'entrerait

en considération qu'au titre de l'art. 15 al. 1 let. c LPrD. Il faut donc que

le requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication des

noms et adresses. Or, ni dans ses courriels à la Chancellerie d'Etat puis au

Bureau du Grand Conseil, ni dans son mémoire de recours, ni encore dans sa réplique

le recourant ne fournit des justifications à propos de sa démarche. Le Bureau

du Grand Conseil le relève dans sa réponse et pourtant le recourant n'a pas

donné, ensuite, des explications complémentaires, se limitant à se prévaloir de

son droit à l'information et de l'inégalité dont il serait victime, comme

citoyen, par rapport à d'autres citoyens, membres du comité d'organisation de

la manifestation. On ne saisit pas pourquoi il entend recueillir des

informations sur des personnes dont il n'a pas d'emblée pu connaître l'identité

et l'adresse (professionnelle ou le cas échéant privée) en lisant le document

qui lui a été transmis à la suite de sa demande (l'énumération de ces personnes

figure en page 10, ch. 40, du recours).

En exigeant du requérant qu'il justifie d'un intérêt

prépondérant, la loi exclut la communication lorsque la demande se borne à

invoquer, abstraitement, le principe de la transparence de l'administration ou la

liberté d'information dont jouit tout citoyen (art. 16 Cst.). Le principe

d'égalité (art. 8 Cst.) ne s'oppose pas à un traitement distinct des

requérants, selon qu'ils justifient ou non d'un intérêt prépondérant à la

communication, car il s'agit d'un critère objectif. Comme l'expose justement le

Bureau du Grand Conseil dans sa réponse, certaines personnalités exerçant ou ayant

exercé des fonctions à caractère public peuvent légitimement attendre que la

localisation de leur domicile privé soit protégée. Or le fichier litigieux

contient précisément de telles données personnelles. Quoi qu'il en soit,

puisque la demande de transmission de ce fichier a été présentée sans aucune

justification au sujet de l'"intérêt prépondérant à la

communication", selon les termes de l'art. 15 al. 1 let. c LPrD, le Bureau

du Grand Conseil était fondé à opposer un refus au recourant. L'argumentation

du recourant, devant le Tribunal cantonal, ne permet pas de considérer qu'il

fallait déceler, dans sa démarche, la démonstration de l'existence d'un intérêt

prépondérant à la divulgation de données personnelles. Le Bureau du Grand

Conseil, qui a fait prévaloir dans ce cas l'intérêt à la protection des données

sur l'intérêt général à l'information, n'a en définitive pas violé le droit

cantonal, dont il n'y a aucun motif de douter de la constitutionnalité.

3.

Dans sa réplique, le recourant expose qu'il conviendrait de s'assurer

que des directives ont été données au comité d'organisation de la réception

quant au respect des exigences liées à la protection des données. Il demande au

Tribunal cantonal "d'ordonner les mesures d'instruction nécessaires, en

enjoignant au Grand Conseil de préciser les modalités dans lesquelles la liste

litigieuse a été remise au comité d'organisation privé". Le recourant ne

prend cependant aucune nouvelle conclusion, sur le fond, à ce propos.

Dans la procédure de recours de droit administratif,

il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité

administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme

d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation

devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut

examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf.

notamment ATF 131 V 164 consid. 2.1). Le Tribunal cantonal ne peut donc pas se

prononcer en dehors de l'objet de la contestation et il n'a pas à traiter les

conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée, conformément à

la règle exprimée à l'art. 79 al. 1 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

En l'espèce, la décision attaquée porte uniquement

sur la transmission, au recourant, de documents qu'il avait demandés. Elle ne

règle pas la communication du fichier précité à des tiers, à savoir aux membres

du comité d'organisation de la réception. Au surplus, le recourant ne prend

aucune conclusion formelle à ce propos. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu

d'ordonner les mesures d'instruction requises, qui sortent du cadre de l'objet

de la contestation ainsi que du litige.

4.

Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté, ce qui

entraîne la confirmation de la décision attaquée. La procédure de recours est

gratuite (art. 27 LInfo, art. 33 al. 1 LPrD). Le recourant, qui succombe, n'a

pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 12 octobre 2018 par le Bureau du Grand Conseil est

confirmée.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 31 janvier 2019

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi que, pour information, à la Préposée à la

protection des données et à l'information.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.