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Décision

GE.2019.0004

CDAP - GE.2019.0004 - 2019-09-24 - A.________/Municipalités de Montreux, Veytaux, La Tour-de-Peilz et Vevey

24 septembre 2019Français38 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________ (ci-après également: la recourante) est une société anonyme

avec siège à ********* (GE). Inscrite le 4 février 2000 au registre du

commerce, elle a pour but les services et prestations dans le domaine du

transport, de la manutention, de la gestion et de la commercialisation des

déchets et autres matériaux.

B.

Les 10, 15 et 25 février 2017 respectivement, les Municipalités de

Vevey, Montreux et La Tour-de-Peilz (ci-après également: les municipalités ou

les intimées) ont passé une convention de collaboration en matière de collecte

et de transport des déchets suivants: déchets incinérables sans ceux produits

aux déchèteries, déchets compostables des ménages, et papier/carton. A teneur

de l'art. 1 de cette convention, les municipalités ont convenu de s'entendre

pour gérer en commun, par l'intermédiaire d'une ou de plusieurs entreprises

spécialisées à mandater à cet effet, leur tâche de collecte et de transport des

déchets précités se trouvant sur leur territoire. Les municipalités ont

également convenu de confier, dans le respect de la procédure prévue en matière

de marchés publics, le ramassage et le transport des déchets à une ou plusieurs

entreprises spécialisées (art. 4 al. 1 de la convention). Une fois le marché

définitivement adjugé, il était prévu qu'un contrat serait établi avec le ou

les transporteurs et signé par les parties à la convention (art. 5 al. 1 de la

convention); la durée initiale du contrat était de sept ans (art. 5 al. 2 de la

convention).

C.

Par avis publié le 11 avril 2017 sur la plateforme pour les marchés

publics suisses (www.simap.ch) et dans la Feuille des avis officiels du canton

de Vaud, la Commune de la Tour-de-Peilz a lancé, dans le cadre d'une procédure

ouverte, un appel d'offres portant sur trois lots relatifs au ramassage et

transport des déchets urbains incinérables (lot n° 1), du papier carton (lot n°

2) et des déchets compostables des ménages (lot n° 3). Le titre du marché était

décrit en ces termes: "Ramassage et transport de déchets urbains dans les

communes de Montreux-Veytaux, Vevey et La Tour-de-Peilz".

Selon le dossier d'appel d'offres (ci-après: DAO),

le marché était divisé en trois lots, soit un lot par type de déchets, avec la

précision que chaque lot serait évalué et adjugé de manière indépendante,

plusieurs soumissionnaires pouvant être adjudicataires (ch. 2.2 DAO, p. 3).

Selon le cahier des charges techniques figurant en

annexe au DAO, les déchets urbains incinérables (ci-après: DUI) étaient décrits

comme il suit (ch. 1.2.2 du cahier des charges techniques, p. 4):

"Déchets ménagers non recyclables (ne faisant pas partie

des déchets ménagers triés) qui peuvent prendre place dans un sac taxé officiel

et ou dans un conteneur taxé au poids."

Les déchets industriels banals (ci-après: DIB)

étaient quant à eux définis en ces termes (ch. 1.2.5 du cahier des charges

techniques, p. 4):

"Déchets produits par les entreprises situées sur le

territoire des communes, assimilés à des déchets urbains. On entend les déchets

de l'industrie, de l'artisanat et des commerces comptants moins de 250 postes à

plein temps et dont la composition est comparable à celle des déchets des

ménages en terme de matières contenues et de proportions."

Le cahier des charges techniques spécifiait que la

durée du contrat serait de 7 ans, prolongeable d'une année au maximum, et que

les prestations débuteraient le 1er janvier 2018 et se termineraient

le 31 décembre 2024 (ch. 2.1 du cahier des charges techniques, p. 6). Il

ressort ce qui suit du ch. 2.2 du cahier des charges techniques (p. 6):

"Les parties s'engagent à renégocier et à adapter le

contrat en fonction d'éventuelles modifications législatives ou réglementaires

(en particulier le règlement communal sur la collecte des déchets)."

Le cahier des charges techniques contenait un

encadré en page 12 à la teneur suivante:

"Les informations décrites aux points 4.4 à 4.8 ci-après

sont données à titre purement indicatif et sont donc susceptibles d'être

sous-évaluées ou surévaluées. Elles servent de référence pour l'établissement

des offres. De nouveaux paramétrages seront réalisés après une période de 3

mois, 6 mois et 12 mois."

Le point 4.8 du cahier des charges techniques (p.

14) précisait ce qui suit au sujet de la collecte des DIB:

"La collecte des DIB est réalisée durant les tournées

des ménages. Les DIB incinérables sont conditionnés soit en sacs taxés

officiels, soit en conteneurs taxés au poids.

La collecte des DIB incinérables non conditionnés en sacs

taxés n'interviendra qu'à partir du 1er janvier 2019 au plus tôt,

sous réserve des modifications des règlements communaux. La collecte sera

également intégrée aux tournées des ménages.

A noter que les aspects de logistique décrits dans ce cahier

des charges (programme, nombre de véhicules, durée des tournées, etc.)

intègrent déjà la collecte des DIB.

Avec l'entrée en vigueur de la nouvelle OLED [réd.:

ordonnance sur la limitation et l'élimination des déchets du 4 décembre 2015;

RS 814.600], il se peut que la collecte des DIB subisse, dès 2019, des

changements pour la période d'exécution du contrat. La principale incertitude

concerne les DIB aujourd'hui gérés par des entreprises de transport privées,

pour lesquels les communes n'ont que peu ou pas de données, DIB qui pourraient

être réintégrés aux collectes communales. Toutefois, il est difficile d'estimer

des quantités concrètes et les impacts sur les tournées actuelles (tonnage,

durée, etc.)."

D.

B.________, sur papier à en-tête "B.________ & A.________ ",

et indiquant signer sous la raison sociale "consortium B.________ et A.________",

ainsi que C.________, ont déposé un dossier complet dans le délai imparti à cet

effet.

E.

Le marché de ramassage et transport de déchets urbains dans les Communes

de Montreux-Veytaux, Vevey et la Tour-de-Peilz (lot n° 1 – déchets urbains

incinérables) a été attribué par décision du 12 juillet 2017 à C.________.

A.________, respectivement le consortium "B.________

et A.________ ", n'ont pas formé recours contre l'adjudication.

F.

Le 30 novembre 2017, les Communes de Montreux, Veytaux, Vevey et La

Tour-de-Peilz ont signé avec C.________ un contrat concernant la collecte des

déchets urbains incinérables et industriels banals incinérables sur leur

territoire, pour la période 2018-2024. Ce contrat précise s'appliquer aux DUI

et aux DIB (contrat, art. 5). S'agissant de ces derniers, il est précisé en

note de bas de page "1 A partir du 1er janvier 2019 (art. 49

OLED et art. 31 al. 2 ci-dessous)". On peut lire la définition suivante

des DIB à l'art. 5 let. b du contrat: "il s'agit des déchets de volume et

de composition analogue aux DUI produits par les entreprises au sens de l'art.

3 let. b OLED2 et déposés dans des conteneurs (140 – 800 l) en vue d'un

ramassage en porte-à-porte". Sous une deuxième note de bas de page figure

la précision suivante: "2 Entreprises indépendantes de moins de 250 EPT

disposant de leur propre numéro d'identification; entreprises faisant partie

d'un groupe d'entreprises employant moins de 250 EPT en Suisse et disposant

d'un système commun pour l'élimination des déchets".

Le contrat reprend les tarifs annoncés par C.________

dans son offre à son art. 25, en indiquant le prix unitaire par tonne et par

prestation. En préambule, le contrat a la teneur suivante:

"vu

8

l'art. 31b de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la

protection de l'environnement (LPE),

les art. 3 let. a et 49 de l'ordonnance du 4 décembre 2015

sur la limitation et l'élimination des déchets (OLED),

les art. 14 et suivants de la loi du 5 septembre 2006 sur la

gestion des déchets (LGD),

l'art. 6 du règlement du 7 juillet 2004 d'application de la

loi du 24 juin 1996 sur les marchés publics (RLMP-VD),

la convention du 25 février 2017 [...],

la décision du 12 juillet 2017 de la Municipalité de La

Tour-de-Peilz de confier le marché "Déchets urbains incinérables"

(lot 1) à C.________, entreprise active dans la collecte et le recyclage des

déchets."

G.

Le 9 novembre 2018, A.________ a écrit aux municipalités en ces termes:

"[...]

Selon les informations transmises par vos services, nous

avons compris que vos communes envisageaient de modifier la réglementation

applicable à la collecte et l'élimination des déchets urbains dans la

perspective de l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2019, de

l'Ordonnance sur la limitation et l'élimination des déchets (OLED).

Il est vrai que celle-ci exonérera vos communes de la

collecte et de l'élimination des déchets d'entreprises de plus de 250 personnes

même lorsque ceux-ci sont de composition comparable à celle des déchets

ménagers en termes de matières contenues et de proportions. Ceci justifie donc

une adaptation des réglementations applicables sur ce point.

La situation demeure toutefois identique en ce qui concerne

les entreprises qui – indépendamment du nombre d'employés – ne produisent pas

de déchets comparables à ceux des ménages. En ce qui concerne les déchets de

nos clients, ceux-ci ont été considérés jusqu'à ce jour comme n'étant pas de

composition analogue à ceux des ménages et n'ont donc pas été pris en charge

dans le cadre de la collecte communale.

De notre point de vue, il n'y a pas lieu de modifier la

réglementation communale sur ce point. L'OLED, dans sa teneur applicable dès le

1er janvier 2019, ne contraindra pas davantage que par le passé les

collectivités publiques à éliminer les déchets d'entreprises dont la

composition n'est pas comparable à celle des ménages, comme c'est le cas pour

nos clients. Nous ne nous attendons donc pas à ce que les modifications

réglementaires annoncées par vos services aient un impact quelconque sur le

régime applicable à notre activité.

[...]".

H.

Le 13 novembre 2018, une proposition pour la séance du 16 novembre 2018

a été établie par le Service voirie et espaces verts, sur papier en-tête de la

Commune de Montreux, avec pour titre "restauration du monopole communal en

matière de collecte en porte à porte, de transport et d'élimination des déchets

industriels banals (DIB)", qui a la teneur suivante:

"La présente proposition vise à restaurer le monopole

communal en matière de collecte en porte-à-porte, de transport et d'élimination

des déchets industriels banals incinérables (DIB) des entreprises de moins de

250 EPT (...).

Pour rappel, lors de l'introduction de la taxe au sac en

2014, la Commune avait renoncé à ce monopole, comme le permet l'art. 15 al. 2

LGD (v. annexe 1), laissant aux entreprises la liberté soit d'utiliser les sacs

taxés, soit de conclure un contrat avec un transporteur privé. Les communes de

Veytaux, Vevey et de la Tour-de-Peilz en avaient fait de même.

Il s'agit aujourd'hui de revenir au monopole communal, qui

sera exercé en commun par les Communes de Montreux et Veytaux, Vevey et La

Tour-de-Peilz dans le cadre de la structure dite des "Trois Villes"

coordonnée par le service de la Voirie et des Espaces Verts (VEV).

La présente proposition est donc déposée simultanément dans

les Trois Villes (quatre communes) concernées.

Elle est conforme à nos engagements pris envers le

transporteur C.________. Le contrat conclu le 30 novembre 2017 avec cette

entreprise porte en effet non seulement sur la collecte des déchets ménagers,

mais aussi, à compter du 1er janvier prochain, sur celle des DIB (v.

art. 5 let. b du contrat, annexe 2). Il importe que nous respections cet

engagement.

[...]

Il est proposé aux municipalités des trois villes:

- de restaurer le monopole communal en matière de collecte et

transport des DIB des entreprises de moins de 250 EPT qui n'utilisent pas les

sacs taxés; les entreprises plus importantes échappent quant à elles d'office

audit monopole et ont l'obligation d'éliminer elles-mêmes leurs déchets (v.

art. 3 let. a de l'ordonnance fédérale sur la limitation et l'élimination des

déchets [OLED] v. annexe 1).

- d'indexer le prix de la collecte, du transport et de

l'élimination des DIB au prix de la tonne de la rétrocession de la taxe au sac

de l'année précédente, selon le PV du décompte final de la coordination financière

du CONCEPT REGIONAL DE LA TAXE AU SAC (v. annexe 7).

Ainsi, sur la base de la rétrocession 2017, le prix appliqué

pour 2019 serait de Fr. **/tonne HT (Fr. **/tonne TTC);

- de prévoir une entrée en vigueur progressive de la présente

décision, échelonné du 1er janvier au 1er juillet 2019

notamment en vue de tenir compte des éventuels délais de résiliation des

contrats liant les entreprises aux transporteurs (v. tiret suivant);

- d'aviser, par courrier, toutes les entreprises de Montreux

de moins de 250 EPT, dès l'acceptation de la présente proposition, du fait qu'à

partir du 1er janvier 2019, mais au plus tard le 1er

juillet 2019, elles devront utiliser exclusivement les services communaux pour

éliminer leurs DIB, les enjoignant dès lors à résilier au plus vite les

contrats les liant à leur transporteur (v. annexe 5);

- d'aviser de la présente décision, les entreprises de

transports connues, opérants sur la commune de Montreux et Veytaux, dès

l'acceptation de la présente proposition dans le but qu'elles ne concluent plus

de contrats avec les entreprises de moins de 250 EPT (v. annexe 6).

[...]"

I.

Le 13 décembre 2018, les municipalités ont adressé la correspondance

suivante à des entreprises sises sur leur territoire:

"Collecte des déchets industriels banals (DIB)

[...]

Lors de l'introduction de la taxe au sac en 2014, les

communes de Montreux et Veytaux, de Vevey et de La Tour-de-Peilz ont décidé de

renoncer au monopole communal en matière de collecte au porte-à-porte, de

transport et de traitement des "déchets industriels banals"

incinérables – DIB (cf. art. 14 et 15 al. 2 de la loi sur la gestion des

déchets du 5 septembre 2006, LGD).

Elles ont ainsi laissé aux entreprises détentrices des DIB,

la liberté soit d'utiliser le système des sacs taxés, soit de conclure un

contrat avec un prestataire privé.

A ce jour, en entend par DIB les déchets incinérables

produits par les entreprises de moins de 250 postes à plein temps (EPT), de

volume et de composition analogue aux déchets urbains incinérables des ménages,

déposés dans des conteneurs de 140 à 800 litres en vue du ramassage au

porte-à-porte.

D'autre part, l'article 3 let. a de l'ordonnance fédérale sur

la limitation et l'élimination des déchets (OLED) introduira une nouvelle

définition des déchets urbains qui entrera en vigueur le 1er janvier

2019:

"Déchet urbains: les déchets produits par les ménages

ainsi que ceux qui proviennent d'entreprises comptant moins de 250 postes à

plein temps et dont la composition est comparable à celle des déchets ménagers

en termes de matières contenues et de proportions".

Par ailleurs, vous n'êtes pas sans savoir que depuis le 1er

janvier 2018, les communes de Montreux et Veytaux, de Vevey et de La

Tour-de-Peilz ont uni leurs forces pour gérer la collecte des déchets des ménages

au porte-à-porte pour des raisons de rationalisation des transports et

d'optimisation des coûts. L'entité qui chapeaute cette organisation se nomme

"Les Trois Villes" et est coordonnée par le service de la Voirie et

des Espaces Verts de la Commune de Montreux.

Au vu de ce qui précède et conformément au contrat qui les

lie aux prestataires de collecte et de transport des déchets incinérables, les

Municipalités des Trois Villes ont décidé de restaurer le monopole communal de

collecte, de transport et de traitement des déchets incinérables produits par

les entreprises de moins de 250 EPT en les intégrant aux collectes courantes

communales avec effet au 1er janvier 2019, au plus tôt, mais au 1er

juillet 2019 au plus tard.

Les raisons en sont notamment les suivantes:

 Une amélioration du développement durable

visant à réduire les nuisances liées à une double collecte et donc à une double

circulation des camions;

 Une maîtrise totale de la destination des

déchets, qui est de la responsabilité des communes selon la loi;

 Une offre d'élimination des déchets

économiquement supportable par les entreprises;

 Une égalité de traitement entre les

entreprises et une transparence des coûts;

 Une amélioration des services liés à des

prestations, que seules les collectivités publiques peuvent offrir (fiabilité,

contrôles, suivi et propreté et autre).

Le tarif unique de CHF ******** par tonne sera appliqué à

partir du 1er janvier 2019.

Il a été calculé sur la base de la rétrocession annuelle

cantonale liée à la taxe au sac et comprendra la levée des containers lors des

deux tournées hebdomadaires, le transport et le traitement des déchets ainsi

que tous les frais liés à l'identification des contenants, la gestion et la

facturation de ces déchets. Il s'agit d'un prix de revient des déchets

incinérables relativement stable d'une année à l'autre, qui pourra toutefois

être soumis à de faibles ajustements annuels.

Vous avez toutefois le choix entre deux variantes, soit

d'utiliser les sacs taxés blancs "Trier c'est valoriser", soit

d'utiliser des sacs poubelles non taxés et de payer la collecte de ceux-ci au

poids. Ce dernier choix pourra se faire uniquement avec la pose d'un ou de

plusieurs conteneurs dédiés exclusivement à votre entreprise.

La majorité des transporteurs opérant sur les communes de

Montreux et Veytaux, de Vevey et de La Tour-de-Peilz ont été avertis de ce

nouveau mode de collecte. Cependant, afin de clarifier les différentes

situations, nous vous remercions de dénoncer, à réception de ce courrier, les

accords qui vous lient à votre prestataire privé.

En cas de délai de résiliation qui dépasserait la date du 31

décembre 2018 ou pour toute autre question, nous vous remercions de prendre

contact avec la Brigade de propreté [...].

Enfin, le changement précité ne s'applique pas aux

entreprises de plus de 250 EPT qui sont soustraites d'office du monopole

communal et devront gérer elles-mêmes l'ensemble de leurs déchets dès le 1er

janvier 2019."

J.

Par acte daté du 27 décembre 2018, reçu le 3 janvier 2019 au greffe de la

Cour de droit administratif et public (CDAP), A.________ a recouru contre la

"décision" du 13 décembre 2018, en prenant sur le fond la conclusion

d'"annuler la décision des Municipalités de Montreux, Veytaux, Vevey et La

Tour-de-Peilz du 13 décembre 2018 concernant les déchets industriels banals

d'ordonner aux entreprises de moins de 250 employés sises sur leur territoire

de résilier les contrats les liant à des transporteurs privés de déchets dès le

1er janvier 2019". En substance, la recourante soutient qu'il

est exact que les intimées disposent d'un monopole d'élimination des déchets

urbains en vertu des dispositions de droit fédéral et cantonal applicables;

toutefois, ce monopole n'aurait aux yeux de la recourante jamais été délégué

aux entreprises – que cela soit en vertu de dispositions de droit communal ou

de décisions individuelles prises dans des cas concrets à l'endroit de ses

entreprises clientes. Dans un autre moyen, la recourante soutient que si ses

entreprises clientes ont pu et dû avoir recours à ses services, c'est que leurs

déchets ne sont pas et n'ont jamais été des déchets urbains soumis à un

quelconque monopole.

Le même jour, la recourante a déposé un recours

contre la même "décision" du 13 décembre 2018, en tant que celle-ci

"adjugeait de facto" le marché relatif au ramassage et au

transport des déchets industriels banals sur leur territoire à une entreprise

tierce. Cette procédure a été instruite sous référence MPU.2019.0001, et le

recours déposé par A.________ déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté, par

arrêt du 25 juillet 2019. Cet arrêt n'a pas fait l'objet d'un recours auprès du

Tribunal fédéral.

Dans l'avis d'enregistrement du 7 janvier 2019 de la

cause GE.2019.0004, la recevabilité du recours a été réservée, et l'effet

suspensif ne lui a pas été accordé.

Se déterminant le 22 février 2019 sur la question de

la suspension de la présente cause jusqu'à droit connu sur celle instruite sous

référence MPU.2019.0001, la recourante a expliqué que l'objet de la présente

affaire était tout autre, dans la mesure où elle contestait en l'occurrence

l'ordre qui avait été fait par les intimées aux entreprises de moins de 250

employés sises sur leur territoire de résilier les contrats les liant à A.________

pour le transport de leurs déchets. Elle a répété que selon elle, les déchets

qu'elle transporte pour le compte de ces entreprises ne sont pas soumis au

monopole des municipalités, si bien que la présente contestation ne relève pas

des marchés publics et ne dépend dès lors pas de l'issue de la procédure

instruite sous la référence MPU.2019.0001.

Dans leur réponse du 11 mars 2019, les intimées ont

conclu principalement à l'irrecevabilité du recours, et subsidiairement à son

rejet.

Les parties ont confirmé leur position dans leurs

écritures ultérieures. La recourante a encore fait valoir plusieurs moyens dans

sa "réplique" du 14 juin 2019, se plaignant en particulier d'une

violation des principes de la couverture des frais et de l'équivalence, au

motif que le tarif de ******** par tonne de déchets annoncé par les intimées

dans la "décision" attaquée ne respecterait pas lesdits principes.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Il convient d'abord d'examiner si la lettre des intimées, du 13 décembre

2018, constitue une décision susceptible de recours devant le Tribunal

cantonal.

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal

cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours

rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune

autre autorité pour en connaître. La LPA-VD définit la décision à son art. 3,

ainsi rédigé:

"Art. 3 Décision

1.

Est une décision toute mesure prise par une

autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour

objet:

a. de créer, de modifier ou

d'annuler des droits et obligations;

b. de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue des droits et obligations. de rejeter ou de déclarer

irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des

droits et obligations.

2.

Sont également des décisions les décisions

incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en

matière d'interprétation ou de révision.

3.

Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b),

ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut

pas l'être."

La décision est un acte de souveraineté individuel,

qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante,

à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du

droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1; 135 II 38 consid. 4.3; 121 II

473.

consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche

la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à

tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses

rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 I 173 consid.

2a).

b) Selon l'art. 75 al. 1 LPA-VD, a qualité pour

former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure

devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,

qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection

à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ainsi que toute autre personne

ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

Constitue un intérêt digne de protection, au sens de

cette disposition, tout intérêt pratique ou juridique à demander la

modification ou l'annulation de la décision attaquée. Il consiste donc dans

l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui

évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre

que la décision attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt doit être direct et

concret; en particulier, le recourant doit se trouver, avec la décision

entreprise, dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris

en considération. Il doit être touché dans une mesure et avec une intensité

plus grande que l'ensemble des administrés (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; TF 2C_816/2012

du 6 mars 2013 consid. 1.2). Un intérêt de fait suffit pour que la condition de

l'intérêt digne de protection soit remplie. Pour que l'intéressé puisse

recourir, il n'est donc pas nécessaire qu'il soit affecté dans des intérêts que

la norme prétendument violée a pour but de protéger. Toutefois, le lien avec la

norme invoquée ne disparaît pas totalement: le recourant ne peut en effet se prévaloir

d'un intérêt digne de protection à invoquer des dispositions édictées dans

l'intérêt général ou dans l'intérêt de tiers que si elles peuvent avoir une

influence directe sur sa situation de fait ou de droit (ATF 137 II 30 consid.

2.2

; 135 II 145 consid. 6.2; TF 2C_869/2012 du 12 février 2013 consid. 5.2).

En général, la jurisprudence dénie la qualité pour

agir au tiers qui dépose un pourvoi dans le but de résoudre des difficultés

contractuelles. Considérant que ce serait élargir à l'excès la qualité pour

recourir que de l'accorder à tous ceux (architecte, géomètre, ingénieur, etc.)

qui ont participé à l'élaboration du projet ou pouvant espérer être mandatés

ultérieurement pour sa réalisation, le Tribunal administratif (auquel a succédé

la CDAP) a ainsi notamment dénié, en matière d'aménagement du territoire et de

police des constructions, la qualité pour recourir d'un architecte agissant en

son propre nom en vue d'obtenir un mandat contre un refus de permis de

construire (cf. AC.2019.0108 du 1er mai 2019, consid. 1c; AC.2017.0169

du 29 août 2017 consid. 1c; AC.2000.0124 du 9 novembre 2000 consid. 3;

AC.2000.0163 du 6 novembre 2000 consid. 2c). Dans le même sens, il a également

estimé que ne disposait pas d’un intérêt digne de protection l’entreprise

souhaitant réaliser un mandat de pose d’une bâche publicitaire qui recourait

contre le refus d’autoriser la pose de cette bâche (cf. GE.2006.0110 du 7

décembre 2006 consid. 1d/bb).

c) En l'occurrence, la CDAP a jugé dans la cause

MPU.2019.0001 du 25 juillet 2019 qu'aucune décision susceptible de faire

l'objet d'un recours au sens de l'art. 10 de la loi cantonale du 24 juin 1996

sur les marchés publics (LMP-VD; BLV 726.01) n'avait été rendue (consid. 1c),

et que le nouvel appel d'offres demandé par la recourante ne pouvait avoir lieu

que moyennant révocation du précédent. Or il n'existait pas de motifs de révocation

de la décision d'adjudication du 12 juillet 2017 (MPU.2019.0001 précité,

consid. 3). Ainsi le recours déposé parallèlement à la présente cause a été

déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté, et la question de savoir si le

courrier du 13 décembre 2018 des intimées constitue ou non une décision au sens

de l'art. 3 LPA-VD laissée indécise (consid 1d), le recours devant quoi qu'il

en soit être déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté.

Dans le même arrêt MPU.2019.0001, la Cour de céans

s'est encore demandée si la lettre informative du 13 décembre 2018 pouvait être

considérée comme une décision d'exécution de la décision d'adjudication du 12

juillet 2017, ce qu'elle a exclu en l'absence de violation d'un droit

fondamental dans le cadre de la procédure d'adjudication initiée en avril 2017

qui avait donné lieu à la décision d'adjudication du 12 juillet 2017

(MPU.2019.0001 consid. 1d).

Cela étant, on peut se demander si la lettre informative

du 13 décembre 2018 peut être considérée comme une décision à l'encontre des

entreprises auxquelles elle a été adressée, lesquelles ont dû dénoncer à

réception du courrier en question les accords les liant à leur prestataire

privé compte tenu du nouveau mode de collecte annoncé. Certes le courrier des

intimées du 13 décembre 2018 ne contient pas d'indication des voies de droit.

Il n'en demeure pas moins que si la lettre informative devait être considérée

comme une décision, alors ce serait ses destinataires, à savoir les entreprises

concernées actives sur le territoire des communes, qui pourraient la contester.

La recourante n'est pour sa part pas légitimée à recourir, dans la mesure où

elle n'est qu'indirectement touchée: elle se trouve en effet dans une situation

comparable à celle du tiers qui dépose un pourvoi dans le but de résoudre des

difficultés contractuelles, respectivement celle de l'entreprise de

construction ou de l'architecte, dans la configuration dans laquelle une

municipalité refuse au propriétaire un permis de construire. Or dans de tels

cas, la qualité pour agir est déniée (cf. let. b ci-dessus). Ainsi faute

d'intérêt digne de protection, la recourante n'a pas qualité pour agir, et son

recours doit être déclaré irrecevable.

2.

Supposé recevable, le recours devrait quoi qu'il en soit être rejeté.

Les art. 30 ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983

sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) règlent le sort des

déchets, par quoi l'on entend les choses meubles dont le détenteur se défait ou

dont l’élimination est commandée par l’intérêt public (art. 7 al. 6 LPE). C'est

aux cantons que revient le devoir de planifier la gestion de leurs déchets

(art. 31 al. 1 LPE). L'art. 30 LPE fixe les principes généraux en la matière:

non seulement la production de déchets doit être limitée et ces derniers

valorisés dans la mesure du possible (al. 1 et 2), mais encore les déchets

doivent être éliminés (cf. art. 7 al. 6bis LPE) d'une manière

respectueuse de l'environnement et, pour autant que ce soit possible et

approprié, sur le territoire national (al. 3).

Lorsqu'elle désigne celui à qui revient le devoir

d'éliminer les déchets, la loi sur l'environnement instaure deux catégories:

elle distingue les déchets urbains (art. 31b LPE) des autres déchets (art. 31c

LPE). Ainsi, l'art. 31b al. 1, 1ère phrase, LPE prévoit que les

déchets urbains, les déchets de la voirie et des stations publiques d'épuration

des eaux usées ainsi que les déchets dont le détenteur ne peut être identifié

ou est insolvable, sont éliminés par les cantons. Conformément à l'art. 31b al.

3.

LPE, le détenteur doit disposer ses déchets de telle façon qu'ils puissent

être collectés par les services mandatés à cet effet par les cantons ou les

remettre aux points de collecte définis par ces derniers. En raison de

l'obligation imposée au détenteur par l'art. 31b al. 3 LPE, la jurisprudence a

précisé qu'il s'agit d'un véritable monopole d'élimination des déchets en

faveur des cantons institué par le droit fédéral et conforme à la liberté

économique (ATF 123 II 359 consid. 5b). Le canton peut déléguer cette tâche aux

communes (ATF 125 II 508 consid. 5a; 123 II 359 consid. 5a). Dans le canton de

Vaud, la loi du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV 814.11) régit

la gestion des déchets et fixe les dispositions d'application du droit fédéral

en la matière (art. 1 al. 1 LGD). Cette loi met à charge des communes

l'élimination des déchets urbains, ceux de la voirie communale ainsi que les

boues d'épuration (art. 14 al. 1 LGD). Les autres déchets doivent être éliminés

par leur détenteur. Il peut charger un tiers d'assurer cette élimination (art.

31c LPE).

Le 1er janvier 2016 est entrée en vigueur

l'OLED, qui a remplacé l'ordonnance fédérale du 10 décembre 1990 sur le

traitement des déchets (OTD), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2015.

Au sens de l'art. 3 let. a OLED, on entend par

déchets urbains les déchets produits par les ménages ainsi que ceux qui

proviennent d'entreprises comptant moins de 250 postes à plein temps et dont la

composition est comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières

contenues et de proportions. Selon les dispositions transitoires (art. 49

OLED), l'art. 3 let. a est applicable à partir du 1er janvier 2019.

Auparavant, l'ancienne ordonnance (OTD) abrogée par l'OLED donnait la

définition suivante des déchets urbains: "On entend par déchets urbains

les déchets produits par les ménages, ainsi que les autres déchets de

composition analogue". Autrement dit, depuis le 1er janvier

2019, les DIB provenant d'entreprises de moins de 250 EPT sont considérés comme

des déchets urbains et soumis au monopole de l'art. 31b al. 1 LPE.

Conformément à l'art. 31b al. 1 LPE, les déchets

urbains, de même que les déchets de la voirie et des stations publiques

d'épuration des eaux usées ainsi que les déchets dont le détenteur ne peut être

identifié ou est insolvable, sont éliminés par les cantons. Cette tâche peut

être déléguée aux communes ou concédée à des particuliers (ATF 137 I 257 consid.

3.

; 125 II 508 consid. 5a).

La gestion des déchets fait partie intégrante de la

politique de développement durable du canton (art. 3 al. 1 LGD). Le Conseil

d'Etat adopte un plan de gestion des déchets selon les dispositions de l'OTD et

fixe les principes régissant les modes de gestion des déchets, en particulier

la prévention de la production de déchets, le tri des déchets en vue de leur

valorisation, ainsi que la délimitation des périmètres de gestion et des zones

d'apport; ce plan est coordonné avec le plan directeur cantonal et définit

notamment le type et le nombre d'installations régionales nécessaires, dont il

désigne les emplacements possibles; le plan sert de base de décision pour les

mesures prises en application de la loi (art. 4 LGD). Les communes sont

associées à l'élaboration du plan, qui est régulièrement adapté à l'évolution

des conditions et à l'état de la technique (art. 5 LGD). Le département

compétent exerce la haute police en matière de gestion des déchets et veille à

une gestion des déchets conforme au plan (art. 6 LGD).

Pour ce qui est de la répartition des tâches, les

communes gèrent conformément au plan les déchets urbains, les déchets de la

voirie communale et les boues d'épuration; elles organisent la collecte séparée

des déchets recyclables, en créant des centres de ramassage de ces matériaux ou

par toute autre disposition adéquate; elles informent leurs administrés sur

l'organisation qu'elles mettent en place et veillent à l'accessibilité du

dispositif pour l'ensemble de la population (art. 14 LGD). Les communes peuvent

assurer elles-mêmes les tâches définies à l'art. 14 LGD ou les confier à des

organismes indépendants (corporations ou établissements publics ou privés).

Elles peuvent créer de tels organismes, y participer ou leur allouer des

subventions; elles peuvent confier aux entreprises l'élimination de leurs

propres déchets, d'une manière conforme au plan (art. 15 LGD).

3.

a) Sur le fond, la recourante admet que la "décision" attaquée

n'est pas contestable en ce qu'elle indique que l'élimination des déchets

urbains – dont font partie les DIB – est soumise à un monopole (recours, p.

15). Elle soutient cependant que les dispositions réglementaires des communes

intimées ne comportent aucune délégation de plein droit de l'élimination des

déchets urbains produits par des entreprises. La recourante conteste donc que

les intimées aient fait usage de la faculté de déléguer l'élimination des

déchets urbains à l'égard des entreprises qui sont ses clientes; elle explique

qu'il n'existe aucune décision individuelle et concrète imposant à ses clientes

d'éliminer leurs déchets.

b) Cette argumentation ne peut être suivie: la LGD

met en effet à charge des communes l'élimination, notamment, des déchets

urbains (cf. art. 14 al. 1 LGD), étant constant que le monopole d'élimination

des déchets institué par le droit fédéral en faveur des cantons peut être

délégué aux communes (cf. consid. 2 ci-dessus). L'art. 15 al. 1 1ère phrase

LGD prévoit quant à lui que les communes peuvent assurer elles-mêmes les tâches

définies à l'art. 14 ou les confier à des organismes indépendants (corporations

ou établissements publics ou privés).

Les 10, 15 et 25 février 2017 respectivement, les

intimées ont passé une convention de collaboration en matière de collecte et de

transport des déchets, convenant de s'entendre pour gérer en commun, par

l'intermédiaire d'une ou de plusieurs entreprises spécialisées à mandater à cet

effet, leur tâche de collecte et de transport des déchets se trouvant sur leur

territoire. Les intimées ont également convenu de confier, dans le respect de

la procédure prévue en matière de marchés publics, le ramassage et le transport

des déchets à une ou plusieurs entreprises spécialisées (art. 4 al. 1 de la

convention).

C'est dans ce contexte qu'a eu lieu la procédure de

marchés publics initiée en avril 2017, et qui a abouti à la décision

d'adjudication du 12 juillet 2017 contre laquelle la recourante n'a pas

recouru, et qui est donc entrée en force. Il ressort pour le surplus de la

cause MPU.2019.0001 précitée que rien ne permet de considérer que les éléments

qui ont conduit à l'adjudication à une entreprise tierce en 2017 se seraient

modifiés de manière telle qu'il y aurait lieu d'interrompre, répéter ou

renouveler la procédure de marché public initiée en avril 2017 et de révoquer

la décision d'adjudication de juillet 2017. Au contraire, le pouvoir

adjudicateur a rédigé un DAO et un cahier des charges clairs; il a en

particulier fait état de la modification de l'OLED et des changements qui

interviendraient à compter du 1er janvier 2019. Les entreprises qui

ont soumissionné ont au demeurant bénéficié des mêmes informations, et les

allégations de la recourante selon lesquelles les conditions du marché auraient

été renégociées, respectivement modifiées, sont infondées (arrêt MPU.2019.0001

du 25 juillet 2019, consid. 3).

Pour le surplus, c'est à tort que la recourante

soutient que la délégation des déchets à des tiers suppose l'accord des

entreprises. Certes, l'art. 6 al. 6, respectivement al. 7, des règlements sur

la gestion des déchets de la Commune de Vevey et de La Tour-de-Peilz dispose

que "les entreprises peuvent être tenues d'éliminer elles-mêmes les

déchets valorisables et, avec leur accord, les autres déchets urbains qu'elles

détiennent". Toutefois ces dispositions réglementaires n'ont plus de

portée propre s'agissant d'un "accord" des entreprises pour éliminer

les "autres déchets urbains qu'elle détiennent" dès lors que

l'élimination de ces déchets est soumise au monopole.

Enfin, le fait que les intimées aient décidé de renoncer

à compter du 1er janvier 2014 au monopole communal en matière de

collecte des DIB, puis de le réintroduire en janvier 2019, entre dans leurs

prérogatives, sans que l'on ne puisse leur faire grief d'avoir omis de statuer

dans chaque cas concret sur la question.

Le grief est donc mal fondé et doit être écarté.

c) Dans un autre moyen, la recourante fait valoir

que toutes ses entreprises clientes lui remettent des déchets qui résultent de

leur activité, et échappent donc à la notion de "déchets urbains", si

bien qu'il n'existe aucun motif d'imposer à ses entreprises clientes de

résilier les contrats les liant à elle. La recourante expose ainsi qu'à supposer

que les déchets qu'elle collecte entretiennent une "certaine

analogie" quant à leur composition par rapport aux ordures ménagères, les

proportions dans lesquelles celles-ci se trouvent dans ces déchets sont sans

commune mesure avec celles de ménages. Dans ce cadre, elle fait grief aux

intimées de n'avoir entrepris aucune mesure d'instruction pour déterminer si et

dans quelle mesure les entreprises sises sur leur territoires produisent des

déchets urbains.

A cet égard, les intimées ont exposé ignorer le

contenu des contrats liant la recourante à ses clients et qu'elles étaient dès

lors tenues d'avertir toutes les entreprises sises sur leur territoire,

lesquelles étaient potentiellement touchées par la lettre informative du 13

décembre 2018. Or force est de constater que la réintroduction du monopole

communal ne concerne que la collecte des DIB. Partant, seuls les déchets

répondant à la définition de l'art. 3 let. a OLED, – à savoir ceux produits par

les ménages ainsi que ceux qui proviennent d'entreprises comptant moins de 250

postes à plein temps et dont la composition est comparable à celle des déchets

ménagers en termes de matières contenues et de proportions –, sont concernés. En

d'autres termes, les déchets qui ne répondent pas à la définition de l'art. 3

let. a OLED, à savoir les déchets spécifiques, et ceux provenant d'entreprises

de plus de 250 EPT, demeurent soumis au marché libre. Comme l'ont du reste observé

les intimées, la lettre du 13 décembre 2018 n'a pas pour objet d'inciter les

entreprises à rompre indistinctement tous les contrats conclus avec la recourante,

mais s'applique uniquement aux contrats portant sur des déchets répondant à la

définition de l'art. 3 let. a OLED (cf. réponse, p. 12).

d) Dans un dernier moyen, la recourante se plaint

d'une violation des principes de la couverture des coûts et de l'équivalence, en

soutenant que le tarif de ******** par tonne de déchets annoncé dans la

"décision" du 13 décembre 2018 ne correspondrait pas au "prix de

revient". Ce faisant, la recourante tente à nouveau de contester des

éléments qui ont fait l'objet de la décision d'adjudication du mois de juillet

2017, contre laquelle elle n'a pas recouru. Elle a du reste également critiqué ce

montant dans le cadre de la procédure instruite sous la référence

MPU.2019.0001. Or, il a été relevé à cet égard que le contrat avait été conclu

aux conditions de la décision d'adjudication, et que les affirmations de la

recourante selon lesquelles le tarif de ******** par tonne TTC démontrerait que

le coût de la prestation de collecte et de transport est "nettement plus

élevé que le prix moyen annoncé dans la décision d'adjudication" étaient

dénuées de pertinence (MPU.2019.0001, consid. 3b). Le tarif fixé par tonne de

déchets n'est quoi qu'il en soit pas assimilable à un émolument ou une taxe au

sens de l'art. 32a LPE, si bien que l'argumentation de la recourante, qui n'a

au demeurant pas d'intérêt digne de protection à contester ce tarif, tombe à

faux.

e) Ainsi, quand bien même le recours était

recevable, il devrait quoi qu'il en soit être rejeté.

4.

Comme offre de preuves, la recourante a notamment indiqué "Audition

de A.________ ", et "expertise". Elle a également requis la

production en mains des intimées de la liste des destinataires de la

"décision" attaquée, ainsi que des décisions prises à la suite de la

proposition du Service de la voirie et des espaces verts de la Commune de

Montreux du 13 novembre 2018, de même que la production d'une version non

caviardée de la proposition du Service de la voirie et des espaces verts de la

Commune de Montreux du 13 novembre 2018 quant au montant du bénéfice attendu

"tel qu'il figure au chiffre 4". Elle a en outre sollicité l'audition

de plusieurs témoins.

a) Garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être

entendu comprend, notamment, le droit pour le justiciable d'obtenir qu'il soit

donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à

influer sur la décision à rendre (cf. ATF 143 III 65 consid. 3.2; 142 II 218

consid. 2.3). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures

d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa

conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation

anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que

ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285

consid. 6.3.1).

b) En l'espèce, la recourante a sollicité l'audition

de ses représentants. Toutefois, les éléments au dossier sont suffisants pour

permettre à la Cour de céans de juger en connaissance de cause, sans que

d'autres mesures d'instruction – que cela soit sous forme d'expertise, de

production de pièces complémentaires ou d'audition de témoins – ne puissent

l'amener à modifier son opinion.

5.

Il résulte que le recours doit être déclaré irrecevable, et

subsidiairement rejeté. La recourante, qui succombe, doit supporter l'émolument

judiciaire. Elle aura en outre à payer des dépens aux intimées, qui ont mandaté

un avocat (art. 49 et 55 LPA-VD; art. 3, 10 et 11 du tarif des frais

judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 – TFJDA;

BLV 173.36.5.1).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable, subsidiairement rejeté.

II.

Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis

à la charge de la recourante A.________.

III.

Une indemnité de dépens de 5'000 (cinq mille) francs, à payer aux

Municipalités de Montreux, Veytaux, La Tour-de-Peilz et Vevey, créancières

solidaires, est mise à la charge de la recourante A.________.

Lausanne, le 24 septembre 2019

La

présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.