CDAP - GE.2019.0020 - 2019-04-17 - A.________/CONSEIL D'ETAT, Municipalité de ********

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 avril 2019

Composition

M. Laurent Merz, président; M. François Kart et Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.

Recourant

A.________, à ********,

représenté par Me Ludovic TIRELLI, avocat à ********,

Autorité intimée

CONSEIL D'ETAT du Canton de Vaud,

Château cantonal, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de ********, à ********, représentée par Me Corinne MONNARD

SECHAUD, avocate à ********.

Objet

Divers

Recours A.________ c/ décision du Conseil d'Etat du 19

décembre 2018 prolongeant la suspension du recourant de sa fonction de

Conseiller municipal à ********

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________ (ci-après: le recourant) a exercé le mandat de Conseiller

municipal à la Ville de ******** pendant la législature courant du 1er

juillet 2006 au 30 juin 2011. Après une interruption, le recourant a été à

nouveau élu Conseiller municipal pour la législature courant du 1er juillet

2016 au 30 juin 2021.

B.

Sur proposition du Chef du Département cantonal de la santé et de

l'action sociale (DSAS), le Conseiller d'Etat Pierre-Yves Maillard, le Conseil

d'Etat du Canton de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat ou l'autorité intimée) a

confié au Contrôle cantonal des finances (CCF) un mandat spécial pour examiner

les comptes et la gestion financière d'une institution dont le recourant a

présidé le conseil de fondation. Le CCF a remis au Service juridique et

législatif (SJL) du Canton de Vaud, avec la mention "CONFIDENTIEL",

un rapport daté du 16 mai 2018 et portant sur les comptes et la gestion

financière de la fondation en question.

Le 24 mai 2018, l'Etat de Vaud, agissant par l'intermédiaire

du Chef du SJL, a déposé auprès du Procureur général une plainte pénale avec

constitution de partie civile contre le recourant et contre toute autre

personne ayant prêté la main aux agissements décrits dans celle-ci pour abus de

confiance (art. 138 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 [CP; RS 311.0]),

gestion déloyale (art. 158 CP) et violation de la loi vaudoise du 22 février

2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15), réprimée par l'art. 35

LSubv.

Le Ministère public central a ouvert une instruction

pénale à l'encontre du recourant pour des faits de gestion déloyale (art. 158

ch. 1 CP) et de gestion déloyale d'intérêts publics (art. 314 CP), infractions

pour lesquelles le recourant a été mis en prévention. L'instruction par le

Ministère public est toujours en cours.

C.

Le 28 mai 2018, la Municipalité de ******** (ci-après: la Municipalité)

a requis du Conseil d'Etat la suspension du recourant pour une durée de six

mois.

Après avoir donné au recourant la possibilité de

s'exprimer par écrit, le Conseil d'Etat l'a suspendu, par décision du 13 juin

2018, de sa fonction de Conseiller municipal avec effet immédiat et jusqu'à

droit connu sur le sort de l'enquête pénale ouverte à son encontre, mais au

plus tard jusqu'au 31 décembre 2018. Il a en outre retiré l'effet suspensif à

un éventuel recours cantonal formé à l'encontre de cette décision.

Par acte de son conseil du 13 juillet 2018, le

recourant a déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant principalement à sa réforme en ce

sens que la requête de suspension de la Municipalité est rejetée (cause

GE.2018.0148). Il a en outre requis la suspension de l'exécution de la décision

attaquée jusqu'à droit connu sur le fond.

Le 13 juillet 2018, le recourant a également saisi

le Tribunal fédéral d'un recours en matière de droit public contre la décision

du Conseil d'Etat ainsi que d'une requête de restitution de l'effet suspensif

(cause 1C_356/2018).

Par ordonnance du 6 août 2018, le Président de la Ière

Cour de droit public du Tribunal fédéral a suspendu la cause 1C_356/2018

ouverte devant le Tribunal fédéral le 13 juillet 2018 jusqu'à droit jugé sur le

recours formé par le recourant auprès de la CDAP.

Par décision incidente du 29 août 2018, le juge

instructeur de la CDAP a rejeté la requête de restitution de l'effet suspensif.

Le recours déposé par le recourant contre cette décision le 10 septembre 2018

auprès de la CDAP a été rejeté par arrêt du 30 octobre 2018 (cause

RE.2018.0008).

Dans sa séance du 11 octobre 2018, le Conseil

communal de ******** a suspendu "dès l'entrée en force de la décision

du Conseil, tous délais référendaire et de recours échus", la

rémunération du recourant, "sous réserve de dispositions légales

contraires valant pour la durée de [sa] suspension". Il a retiré

l'effet suspensif à un éventuel recours.

Par acte de son mandataire du 19 octobre 2018, le

recourant a également recouru contre cette décision auprès de la CDAP (cause

GE.2018.0226).

Suite à la récusation du premier juge instructeur,

les causes introduites auprès de la CDAP ont été reprises au 1er novembre

2018 par un nouveau juge instructeur qui a poursuivi l'instruction des causes

GE.2018.0148 et GE.2018.0226.

Par arrêt du 5 décembre 2018, la CDAP a rejeté le recours

dans la cause GE.2018.0148 et confirmé la décision de suspension de la fonction

de Conseiller municipal rendue le 13 juin 2018 par le Conseil d'Etat.

Par un autre arrêt du même jour, la CDAP a admis le

recours dans la cause GE.2018.0226 et annulé la décision de suspension du

traitement du 11 octobre 2018 du Conseil communal au motif qu'il manquait une

base légale suffisante pour cette mesure. Cet arrêt est entré en force de chose

jugée.

D.

Le 11 décembre 2018, la Cheffe du Département des institutions et de la

sécurité (DIS) du Canton de Vaud a invité le recourant ainsi que la mandataire

de la Municipalité et de la Commune de ******** à se déterminer sur une

éventuelle prolongation de la suspension, cette dernière prenant fin au 31

décembre 2018 selon la décision rendue par le Conseil d'Etat le 13 juin 2018 et

confirmée par la CDAP le 5 décembre 2018. Vu la proximité de l'échéance de la

suspension, un délai non prolongeable leur a été imparti au mardi 18 décembre

2018.

Par écriture du 18 décembre 2018, enregistrée le

jour suivant par le DIS, la mandataire de la Municipalité a conclu à la

prolongation de la suspension prononcée le 13 juin 2018. Elle a renvoyé à

l'arrêt de la CDAP du 5 décembre 2018 et indiqué que la procédure pénale à

l'encontre du recourant était encore pendante et qu'il était hautement

vraisemblable qu'elle durerait encore plusieurs mois.

Par écriture du 18 décembre 2018, également

enregistrée le jour suivant par le DIS, le mandataire du recourant s'est

prononcé comme suit:

"Par la présente, j'accuse bonne réception de votre

correspondance du 11 décembre 2018.

Conformément aux motifs exposés par [le recourant] à l'appui

de son recours initial contre la décision de suspension, je vous informe que

celui-ci s'oppose à toute éventuelle prolongation de celle-ci.

Je me réfère à cet égard au contenu de mon acte de recours du

13 juillet 2018, étant précisé qu'un recours contre la décision rendue le 5

décembre 2018 par la Cour de droit administratif et public au Tribunal fédéral

est réservé.

D'avance je vous remercie de l'attention que vous porterez à

la présente et vous prie de croire, Madame la Conseillère d'Etat, à l'assurance

de ma respectueuse considération."

E.

En date du 19 décembre 2019, la Présidente du Conseil d'Etat et le Chancelier

ont signé une décision de quatre pages au nom du Conseil d'Etat selon laquelle

la suspension du recourant de sa fonction de Conseiller municipal de la Ville

de ******** est "prolongée jusqu'à droit connu sur la procédure pénale

pour gestion déloyale et gestion déloyale des intérêts publics ouverte à son

encontre, mais au plus tard jusqu'au 30 juin 2019" et l'effet

suspensif à un éventuel recours cantonal contre cette décision retiré. Il est

reproduit ce qui suit de l'exemplaire signé de cette décision qui a été

transmise au recourant:

"Vu la décision du 13 juin

2018, par laquelle le Conseil d'Etat a prononcé la suspension [du recourant] de

sa fonction de Conseiller municipal de ********, avec effet immédiat et jusqu'à

droit connu dans le cadre de l'enquête pénale ouverte à son encontre, mais au

plus tard jusqu'au 31 décembre 2018,

Vu l'arrêt de la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal du 5 décembre 2018 rejetant le

recours formé à l'encontre de la décision susmentionnée,

Vu les déterminations [du

recourant] du ... dans lesquelles celui-ci ...,

Vu les déterminations de la

Municipalité de ******** du ..., dans lesquelles cette dernière,

Considérant,

Que selon l'article 139b de la loi

sur les communes (LC),

[reproduction intégrale des al. 1 et 2 de l'art.

139b LC et renvoi à des travaux préparatoires relatifs à cette disposition],

Qu'en l'occurrence, le Conseil

d'Etat a, par décision du 13 juin 2018, suspendu [le recourant] de ses

fonctions de Municipal de la Ville de ******** jusqu'au 31 décembre 2018,

Que la décision susmentionnée

reposait sur le fait que [le recourant] était prévenu dans une enquête pénale

ouverte pour gestion déloyale (art. 158, ch. 1 du code pénal suisse; CC [recte:

CP]) et gestion déloyale des intérêts publics (art. 314 CP),

Que l'ouverture d'une telle

procédure à l'encontre [du recourant] en raison d'un délit que celui-ci était

soupçonné par le procureur d'avoir commis a été considéré comme un "motif

grave" tant par le Conseil d'Etat que par la Cour de droit administratif

et public du Tribunal cantonal (CDAP), dans son arrêt du 5 décembre 2018

(GE.2018.0148, consid.4d),

Que sous l'angle du principe de

proportionnalité, cette dernière a notamment considéré que la nature des faits

reprochés [au recourant] justifiait de ne pas le laisser exercer sa fonction

pour l'instant, l'intérêt public à la préservation de la confiance et

l'autorité qu'implique la fonction de conseiller municipal et l'intérêt à

éviter d'éventuels dysfonctionnements prévalant sur l'intérêt privé [du recourant]

à pouvoir continuer à exercer sa fonction (ibid., consid. 4e),

Que l'enquête pénale susmentionnée

est toujours pendante à ce jour,

Que rien n'indique qu'elle sera

close prochainement, ni que [le recourant] pourrait être mis hors de cause

rapidement,

Qu'il y a donc lieu, conformément à

l'article 139b, alinéa 1er LC, d'envisager la prolongation de la

suspension [du recourant],

Qu'à cet égard, on doit considérer

que les motifs ayant justifié sa suspension prévalent encore aujourd'hui,

Que rien ne permet d'affirmer qu'un

retour aux affaires [du recourant] soit plus envisageable à ce jour qu'au

moment de sa suspension,

Que la fin de la suspension

risquerait d'engendrer de nouveaux problèmes au sein de la Municipalité, voire

du Conseil communal,

Qu'elle serait par ailleurs

d'autant plus difficile à justifier auprès des autorités et de la population

[de ********] qu'aucun motif objectif ne justifie de lever la suspension,

Qu'ainsi, sous l'angle du principe

de proportionnalité, la mesure paraît toujours propre et nécessaire à atteindre

le but visé, tel que rappelé par la CDAP dans son arrêt (GE.2018.0148, consid.

4e),

Que sous l'angle de la

proportionnalité au sens étroit, cette dernière a considéré que la "nature

des faits reprochés au recourant justifie de ne pas le laisser exercer sa

fonction de conseiller municipal et l'intérêt à éviter d'éventuels

dysfonctionnements prévalent sur l'intérêt privé du recourant à pouvoir

continuer à exercer sa fonction" (ibid.),

Que force est de constater que ces

considérants sont toujours pleinement valables à ce jour,

Qu'il y a donc lieu de prolonger la

suspension [du recourant] dans ses fonctions de conseiller municipal à ********,

Que s'agissant de la durée de cette

dernière, l'article 139b, alinéa 1er LC dispose qu'elle ne doit en

principe pas excéder une année, sauf si une procédure pénale pendante est

encore en cours,

Qu'en l'occurrence, vu l'ampleur de

la procédure pénale et son état d'avancement, on doit raisonnablement admettre

qu'elle ne prendra pas fin avant plusieurs mois,

Qu'il se justifie dès lors de

prolonger la suspension [du recourant] jusqu'à droit connu dans la procédure

pénale en cours, mais au plus tard jusqu'au 30 juin 2019, étant entendu qu'elle

pourra être prolongée encore si aucun élément nouveau n'est intervenu d'ici là,

[...]".

Cette décision a été transmise telle quelle au

mandataire du recourant avec une lettre d'accompagnement du même jour également

signée par la Présidente du Conseil d'Etat et le Chancelier.

Le 20 décembre 2019, à 15h25, le Secrétaire général

du DIS s'est adressé par courriel au mandataire du recourant, avec copie

notamment à la mandataire de la Municipalité, comme suit:

"Cher Confrère,

Je me réfère à la décision du 19 décembre 2018 rendue par le

Conseil d'Etat concernant la prolongation de la suspension de votre mandant [le

recourant].

Une erreur s'étant glissée lors de l'envoi, je vous renvoie

la première page de ce document.

En vous priant de bien vouloir excuser cette inadvertance, je

vous adresse mes meilleures salutations."

Il a été joint à ce courriel la première page de la

décision précitée du 19 décembre 2018 avec les ajouts suivants (marqués

ci-après en gras par le Tribunal de céans) aux 3ème et 4ème

paragraphes de la motivation de la décision, le reste de la page n'ayant subi aucune

modification:

"Vu les déterminations [du recourant] du 18 décembre

2018 dans lesquelles celui-ci s'oppose à toute éventuelle prolongation,

Vu les déterminations de la Municipalité de ******** du même

jour, dans lesquelles cette dernière conclut à la prolongation de la

suspension,".

F.

Le 21 janvier 2019, le recourant a déposé un recours en matière de droit

public et un recours constitutionnel subsidiaire auprès du Tribunal fédéral

contre l'arrêt de la CDAP du 5 décembre 2018 (cause 1C_44/2019). Il a également

requis que l'effet suspensif soit accordé à son recours.

Par ordonnance du 11 février 2019, le Président de

la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral a rejeté la requête

d'effet suspensif dans la mesure où elle n'était pas sans objet. Il a estimé

que la décision prise le 13 juin 2018 par le Conseil d'Etat et confirmée le 5

décembre 2018 par la CDAP avait cessé de déployer ses effets au 31 décembre

2018. La suspension provisoire reposait actuellement sur la nouvelle décision

rendue par le Conseil d'Etat le 19 décembre 2018 et contestée devant la CDAP;

s'il entendait obtenir sa réintégration par voie de mesure provisionnelle, le

recourant devait agir auprès de cette autorité.

La procédure de recours 1C_44/2019 auprès du

Tribunal fédéral est encore pendante.

G.

Par acte de son mandataire du 25 janvier 2019, enregistré le lundi 28

janvier suivant, le recourant a déféré la décision du Conseil d'Etat du 19

décembre 2018 devant la CDAP. Il conclut à l'annulation de la décision du "18

décembre" 2018 prolongeant sa suspension (présente cause GE.2019.0020).

A l'appui de son recours, il ne fait valoir que la violation de son droit

d'être entendu. A ses yeux, la décision attaquée du Conseil d'Etat ne traitait pas

les arguments soulevés à l'appui de ses déterminations du 18 décembre 2018 où

il renvoyait à son acte de recours du 13 juillet 2018. Le Conseil d'Etat lui

avait imparti un délai au 18 décembre 2018 uniquement pour la forme. La

décision était déjà prise au moment où les parties avaient été invitées à se

déterminer. Cela ressortait notamment de la formulation de la décision attaquée

qui lui avait été notifiée par envoi du 19 décembre 2018 et qui n'indiquait,

contrairement à l'envoi par courriel du 20 décembre 2018, ni la date et les

conclusions de ses propres déterminations, ni celles de la Municipalité. Cette

grave violation de son droit d'être entendu ne saurait être réparée devant le

Tribunal cantonal. La deuxième "notification" de la première

page de la décision attaquée par courriel du 20 décembre 2018 était "irrégulière".

Le recourant n'a pas requis la restitution de l'effet suspensif.

Dans son avis de réception du 28 janvier 2019, le

juge instructeur a informé les parties que des copies des pièces et écritures

du dossier GE.2018.0148 seraient versées au dossier de la présente cause

GE.2019.0020, vu que le dossier GE.2018.0148 devait être transmis en original

au Tribunal fédéral. Il a encore averti les parties que, jusqu'à nouvel avis,

il n'était pas prévu de suspendre la présente procédure dans l'attente d'un

arrêt du Tribunal fédéral dans la cause GE.2018.0148. Les parties pouvaient

toutefois se prononcer à ce sujet.

Le 18 février 2019, le SJL a conclu au nom du

Conseil d'Etat au rejet du recours du 25 janvier 2019 dans la présente cause GE.2019.0020.

Par acte de sa mandataire du même jour, la

Municipalité a également conclu au rejet de ce recours.

Par acte de son mandataire du 8 mars 2019, le

recourant a maintenu ses conclusions et son unique grief de la violation du

droit d'être entendu. Il a en outre requis l'audition des personnes qui avaient

signé la décision litigieuse du 19 décembre 2018 ainsi que de "toutes

les personnes ayant participé d'une manière ou d'une autre à la rédaction de la

décision contestée". Leur audition devait permettre de démontrer ou

d'infirmer que la décision contestée avait été rendue en violation de son droit

d'être entendu.

Le 1er avril 2019, le recourant a réitéré

ses réquisitions de preuves telles que formulées à l'appui de ses

déterminations du 8 mars 2019.

Ces deux écritures ont été transmises aux autres

parties qui ne se sont plus prononcées.

H.

Le Tribunal a statué par voie de circulation. Dans la mesure utile, les

arguments des parties seront repris par la suite.

Considérants

1.

a) Le recours ayant été déposé en temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let.

c de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

[LPA-VD; BLV 173.36]) et remplissant au surplus les autres conditions de forme

prévues par la loi (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD),

il y a en principe lieu d'entrer en matière sur le fond.

b) Certes, selon l'art. 92 al. 2 LPA-VD, les

décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur

recours, ne sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal. Dans son

arrêt GE.2018.0148 du 5 décembre 2018 (consid. 1b) concernant le recourant, le

Tribunal de céans a toutefois exposé en détail que cela ne valait pas pour les

décisions de suspension du Conseil d'Etat fondées sur l'art. 139b de la loi du

28.

février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) comme en l'espèce, compte

tenu des art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101)

et 86 al. 2 et 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal

fédéral (LTF; RS 173.110). Il n'y a pas lieu de revenir sur cette question,

même si un recours au Tribunal fédéral a été introduit par le recourant contre

cet arrêt et que le Tribunal fédéral n'a pas encore rendu sa décision. La

problématique de l'art. 92 al. 2 LPA-VD n'a du reste pas été soulevée dans la

procédure fédérale.

c) Le recourant estime que la décision de prolonger

sa suspension est une décision finale susceptible de recours selon l'art. 74

al. 1 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) et non pas une décision

incidente au sens de l'art. 74 al. 4 LPA-VD.

Dans son arrêt GE.2018.0148 du 5 décembre 2018, le

Tribunal de céans avait également déjà traité les questions de savoir si les

décisions de suspension d'une fonction sont des décisions incidentes et, dans l'affirmative,

si elles peuvent causer un préjudice irréparable au sens de l'art. 74 al. 4

let. a LPA-VD. Dans l'éventualité où il fallait qualifier la décision de

suspension selon l'art. 139b LC de décision incidente – question laissée

ouverte dans la procédure GE.2018.0148 –, la Cour tendait à admettre que cette décision

pouvait causer un dommage irréparable au recourant. En effet, suite à la

suspension de sa fonction, ce dernier risquait à l'époque en particulier aussi

une suspension de son traitement. Il n'était alors pas certain que la légalité

de la suspension de la fonction, comme condition admise pour la suspension du

traitement, puisse être examinée dans le cadre d'une procédure concernant le traitement,

les deux mesures de suspension n'étant notamment pas prononcées par les mêmes

autorités (cf. CDAP GE.2018.0148 du 5 décembre 2018 consid. 1c). Entre-temps,

le Tribunal de céans a jugé, par arrêt du 5 décembre 2018 rendu dans la cause

GE.2018.0226, qu'il manquait une base légale suffisante pour une suspension du

traitement. Dès lors, on pourrait se demander s'il y a toujours un danger de

préjudice irréparable pour le recourant, puisqu'il ne risque actuellement plus

une suspension de son traitement, respectivement qu'il lui suffirait alors d'opposer

à une telle mesure le défaut de base légale. On relèvera tout de même que peu

de temps après que les arrêts précités du 5 décembre 2018 ont été notifiés, des

députés cantonaux ont entrepris des démarches, qui n'ont pas encore abouti, auprès

du Grand Conseil du Canton de Vaud pour introduire une base légale permettant

la suspension du traitement. Pour le reste, le recourant avait encore évoqué dans

la procédure GE.2018.0148 un dommage pour sa carrière politique et

professionnelle. On peut se demander dans quelle mesure la prolongation

de la suspension peut à elle seule encore causer un dommage irréparable pour la

carrière du recourant, la première période de suspension ayant déjà duré plus

de six mois et fait les titres des journaux régionaux notamment lorsqu'elle

avait été prononcée par le Conseil d'Etat, puis par rapport à l'arrêt du

Tribunal cantonal du 5 décembre 2018 confirmant la décision du Conseil d'Etat. Le

recourant ne s'est plus prononcé à ce sujet dans la présente procédure.

La question de savoir si l'on est en présence d'une

décision incidente et s'il existe le risque d'un préjudice irréparable peut en

définitive demeurer indécise vu ce qui suit.

2.

Dans le cadre de la présente procédure judiciaire, le recourant se

plaint uniquement d'une violation de son droit d'être entendu.

a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti

par l'art. 29 al. 2 Cst. et l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de

Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), comprend notamment le droit pour

l'administré d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il y soit donné

suite et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le

moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur

la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 140 I 285 consid. 6.3.1, et

les références; Tribunal fédéral [TF]2C_633/2018 du 13 février 2019 consid.

5.1

; CDAP PE.2018.0400 du 26 février 2019 consid. 3a; PE.2018.0117 du 7

janvier 2019 consid. 2a). Il ne comprend en principe pas le droit d'être entendu

oralement (cf. ATF 140 I 68 consid. 9.6.1; TF 2C_140/2016 du 30 mai 2017

consid. 2.1).

b) La LPA-VD applicable en l'espèce prévoit que la

procédure est en principe écrite devant les autorités et la juridiction

administrative (art. 27 al. 1 LPA-VD). Aux termes de l'art. 33 LPA-VD, hormis

lorsqu'il y a péril en la demeure, les parties ont le droit d'être entendues

avant toute décision les concernant (al. 1); sauf disposition expresse

contraire, elles ne peuvent prétendre être auditionnées par l'autorité (al. 2).

Selon l'art. 30 al. 1 LPA-VD, les parties sont tenues de collaborer à la

constatation des faits dont elles entendent déduire des droits.

Selon l'art. 34 LPA-VD, les parties participent à

l'administration des preuves (al. 1) et peuvent notamment présenter des offres

de preuve (al. 2 let. d) et s'exprimer sur le résultat de l'administration des

preuves (al. 2 let. e). L'autorité n'est toutefois pas liée par les offres de

preuve formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD; cf. ég. art. 34 al. 3

LPA-VD); de jurisprudence constante en effet, le droit d'être entendu n'empêche

pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves

administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une

manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont

encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener

à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 138 III 374 consid. 4.3.2;

TF 2C_633/2018 du 13 février 2019 consid. 5.1.1;2C_954/2018 du 3 décembre 2018

consid. 5; CDAP PE.2018.0117 du 7 janvier 2019 consid. 2a).

c) Le droit d'être entendu implique également pour

l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse

la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de

recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit

mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels

elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre

compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle

n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens

de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter

à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 139 IV 179

consid. 2.2; 134 I 83 consid. 4.1, et les références). Pour le reste, dès lors

que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le

droit à une décision motivée est respecté et ce même si, par hypothèse, la

motivation présentée est erronée. La motivation peut en outre être implicite et

résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid.

3.2

, et la référence; TF 2C_382/2017 du 13 décembre 2018 consid. 4.1; CDAP

PE.2018.0413 du 16 janvier 2019 consid. 3a).

En droit cantonal, l'art. 42 LPA-VD prévoit dans ce

cadre que la décision contient notamment "les faits, les règles

juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie" (let. c). L'art.

43.

al. 2 LPA-VD permet certes à l'autorité de se limiter à une motivation

sommaire, mais seulement pour les cas d'urgence. Quant à la motivation "sommaire

et standardisée" (art. 43 al. 3 LPA-VD), elle n'est autorisée que

lorsqu'un grand nombre de décisions du même type sont rendues et qu'elles

peuvent faire l'objet d'une réclamation.

d) Une violation du droit d’être entendu ne conduit

pas nécessairement dans tous les cas à l’annulation de la décision attaquée, le

vice pouvant être réparé par la procédure de recours subséquente à différentes

conditions. Au nombre de celles-ci figure l’exigence que l’autorité de recours

dispose en principe du même pouvoir d’appréciation que l’autorité de première

instance et qu’il ne résulte pas une péjoration de la situation juridique du

recourant. La réparation doit rester

l'exception et n'est admissible, en règle générale, que dans l'hypothèse d'une

atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la

partie lésée; cela étant, une réparation de la

violation du droit d'être entendu peut également

se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait

une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF

142.

II 218 consid. 2.8.1; 136 V 117 consid. 4.2.2.2; TF 6B_1251/2016 du 19

juillet 2017 consid. 3.1). Partant des arguments du formalisme excessif et de

l'allongement inutile de la procédure, il est ainsi considéré qu'il n'y a pas

lieu d'annuler une décision au motif d'une violation du droit d'être entendu,

si l'élément invoqué, dont il n'aurait pas été tenu compte, n'est de toute

manière pas déterminant, respectivement s'il manque un lien de causalité entre

la décision entreprise et la violation du droit d'être entendu (cf. Hansjörg

Seiler, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, RSJ 100/2004

p. 379 s. et 382 s., et les références).

3.

a) En l'espèce, le recourant relève dans sa réplique qu'il n'avait pas

demandé à être entendu oralement, contrairement à ce que laissait entendre la

Municipalité. Cependant, vu le déroulement de la procédure devant le Conseil

d'Etat, il fallait conclure à ce que ce dernier avait déjà pris sa décision

lorsqu'il l'avait invité, le 11 décembre 2018, à se déterminer. En tout cas, le

Conseil d'Etat n'avait jamais considéré ses explications dans le cadre de la

décision attaquée. Il n'avait pas l'intention de les prendre en compte. La

décision contestée avait déjà été rédigée et ses déterminations n'auraient

strictement rien changé. Selon le recourant, il semble "évident qu'une décision

qui ne mentionne aucun de ses griefs et qui, surtout, donne à tout le moins

l'impression que le délai qui lui a été fixé pour se déterminer ne l'a été que

pour la forme, respectivement l'apparence" viole le droit d'être

entendu. La décision contestée aurait au moins dû mentionner en quoi ses

arguments ne sont pas décisifs, même par une argumentation sommaire à ce sujet.

Il y avait un défaut total de motivation du fait que le résumé de ses

déterminations était remplacé dans la décision attaquée par trois points de

suspension. Les motifs invoqués à l'appui de son acte de recours du 13 juillet

2018, auquel il avait renvoyé dans ses déterminations du 18 décembre 2018,

gardaient toute leur pertinence compte tenu du fait que l'arrêt de la CDAP, qui

rejetait ledit recours (cause précitée GE.2018.0148), avait fait ensuite

l'objet d'un recours au Tribunal fédéral, toujours pendant à l'heure actuelle

(cause précitée 1C_44/2019). Du reste, le délai qui lui avait été imparti au 18

décembre 2018 était trop court. Enfin, le Tribunal cantonal n'avait pas à

devenir "l'autorité de guérison du droit d'être entendu".

b) Dans sa réponse au recours, le SJL expose que le

Conseil d'Etat n'avait disposé que de fort peu de temps pour rendre la décision

entreprise. Certes, il aurait pu le faire sans attendre l'arrêt rendu par la

CDAP le 5 décembre 2018, mais dès lors qu'il savait que cet arrêt serait rendu

incessamment, il n'aurait guère eu de sens de rendre une décision de

prolongation auparavant, en ne connaissant pas encore l'issue du recours devant

la CDAP contre la première décision de suspension. Sachant que le Conseil

d'Etat se réunissait une dernière fois le 19 décembre 2018 et qu'il serait

ensuite très difficile qu'il puisse rendre une décision avant la fin de

l'année, le laps de temps restant pour mener la procédure relative à la prolongation

de la suspension était très court. Parti avait été pris de donner un maximum de

temps au recourant pour se déterminer, de sorte que le délai qui lui avait été

imparti échoyait le 18 décembre 2018, soit le jour précédant la réunion du

Conseil d'Etat. Une telle manière de procéder impliquait naturellement qu'un

projet de décision soit préparé, projet qui serait adapté en fonction des

déterminations du recourant et de la Municipalité. Lors de sa séance du 19

décembre 2018, le Conseil d'Etat a été nanti de ce projet ainsi que des

déterminations du recourant et de la Municipalité. Il a ainsi constaté que le

recourant ne faisait valoir aucun argument spécifique à l'appui de son

opposition à la prolongation, se contentant de renvoyer à son recours du 13

juillet 2018. Or, ce recours ayant été rejeté par la CDAP, le Conseil d'Etat

n'avait aucun motif d'y revenir, raison pour laquelle il s'en est tenu dans les

grandes lignes au projet qui lui avait été soumis. Cela ne signifiait pas pour

autant que le Conseil d'Etat n'avait pas examiné les déterminations du

recourant. Si les considérants de la décision ne s'y étendent pas plus

longuement, c'était parce que lesdites déterminations étaient extrêmement

brèves, ne contenaient aucun élément nouveau spécifique et se contentaient de

renvoyer à un recours déjà rejeté par la CDAP. Certes, le recourant avait reçu

une version incomplète de la décision, mais cela ne signifiait pas que son

droit d'être entendu aurait été violé. La bonne version de la page en question lui

avait de plus été envoyée par la suite.

Dans la mesure où le recourant faisait valoir une

motivation insuffisante de la décision du 19 décembre 2018, le SJL renvoie à

celle-ci, qui fait plusieurs pages et contient notamment un examen sous l'angle

de la proportionnalité. Le seul fait que le Conseil d'Etat ne reprenne pas en

détail les éléments soulevés par le recourant dans son écrit du 13 juillet 2018

ne saurait lui être reproché. Le recourant ne critiquait du reste d'aucune

manière les éléments de la motivation de la décision du 19 décembre 2018, se

contentant d'invoquer la violation du droit d'être entendu.

Toujours selon le SJL, si par impossible, la CDAP

devait considérer que le droit d'être entendu du recourant avait été violé,

elle pourrait alors réparer ce vice elle-même. Le prétendu défaut de motivation

porte uniquement sur des arguments juridiques susceptibles d'être revus

librement par la CDAP, ce que cette dernière avait d'ailleurs fait dans son

arrêt du 5 décembre 2018. De surcroît, dans la mesure où tous les arguments de

son recours du 13 juillet 2018 avaient déjà été examinés par la CDAP, une annulation

de la décision du 19 décembre 2018 pour des motifs purement formels n'aurait guère

de sens. En revanche, elle aurait pour effet de permettre au recourant de

retrouver, au moins temporairement, ses fonctions au sein de la Municipalité,

ce que la suspension confirmée par l'arrêt du 5 décembre 2018 et la décision du

19.

décembre suivant visaient précisément à éviter. Un tel retour dans les

circonstances actuelles pourrait par ailleurs s'avérer particulièrement

problématique, à l'heure où la Municipalité semble avoir retrouvé une certaine

sérénité, et à l'aube d'échéances importantes, comme ********.

c) aa) Il s'impose de constater que la formulation

de la décision litigieuse envoyée le 19 décembre 2018 au recourant n'est pas

particulièrement heureuse. A la place où devaient être indiquées la date et les

conclusions des déterminations du recourant et de la Municipalité se trouvent à

chaque fois trois points de suspension, respectivement une lacune. Cela ne

suffit toutefois pas pour que le Tribunal de céans conclue en l'espèce déjà à

une violation du droit d'être entendu. Certes, l'envoi d'une décision formulée

comme exposé pourrait dans un premier temps laisser penser que l'autorité

intimée n'a pas tenu compte des déterminations des parties, voire ne les a pas

attendues avant de rendre sa décision. Cependant, en particulier lorsqu'il y a urgence,

comme c'était le cas en l'espèce puisqu'il fallait encore se prononcer avant la

fin de l'année et que le Conseil d'Etat siégeait pour la dernière fois in

corpore en 2018 le 19 décembre 2018, il arrive que les autorités administratives

rédigent déjà un premier projet de décision avant d'obtenir les déterminations

des parties. Cela ne veut pas dire que la décision est déjà prise. Il s'agit

plutôt d'une proposition de décision et base de discussion qui peut aboutir au

sein du collectif qui doit statuer à un autre résultat.

En l'espèce, il ressort des pièces produites que les

déterminations du recourant et de la Municipalité du 18 décembre 2019 ont été

enregistrées le jour suivant par le DIS (cf. tampons sur les écritures), donc

le jour même où la Cheffe du DIS et les autres Conseillers d'Etat ont siégé. Il

n'y a pas lieu de remettre en question les allégués de l'autorité intimée selon

lesquels, lors de sa prise de décision, le Conseil d'Etat avait statué en

connaissance des déterminations du recourant et de la Municipalité. Du reste,

si la Municipalité n'avait pas conclu à la prolongation de la suspension, on

aurait pu se demander, vu l'art. 139b al. 1 LC qui requiert une requête de la

municipalité ou des deux tiers du conseil communal, si la suspension aurait pu

être prolongée.

L'on ne saurait en outre suivre le recourant lorsqu'il

fait encore valoir dans sa réplique du 8 mars 2019 que le délai pour se

déterminer était trop court, dès lors qu'il ne s'était d'aucune manière

prononcé en ce sens dans ses déterminations du 18 décembre 2018 à l'attention

du Conseil d'Etat.

bb) On pourrait encore se demander si la décision

attaquée ne doit pas être annulée parce que l'exemplaire envoyé le 19 décembre

2018.

au recourant ne mentionne ni la date, ni les conclusions, ni d'autres

détails des déterminations du recourant et de la Municipalité.

Partant de ce qui vient d'être exposé, l'envoi

incomplet du 19 décembre 2018 doit être considéré comme une erreur manifeste

que l'autorité intimée a réparée par l'envoi de la version complétée de la

première page de la décision le jour suivant. Vouloir considérer la décision

litigieuse comme nulle ou vouloir l'annuler uniquement pour cette raison

reviendrait à faire preuve de formalisme excessif et serait contraire aux

règles de la bonne foi. Après réception des versions envoyées les 19 et 20

décembre 2018, le recourant pouvait contester la décision entreprise en toute

connaissance de cause. On relèvera en passant que le recourant a, pour sa part,

mal indiqué la date de la décision attaquée dans ses conclusions au pied de son

recours. Ce n'est pas pour autant que son recours est déclaré incomplet et

irrecevable.

Certes, l'autorité intimée n'a pas mentionné dans sa

décision du 19 décembre 2018 et encore moins traité en détail les griefs que le

recourant avait soulevés dans son acte de recours du 13 juillet 2018 auquel il

se référait de manière globale dans ses déterminations du 18 décembre 2018.

Cela n'était toutefois pas nécessaire puisque la CDAP venait de rendre le 5

décembre 2018 un arrêt dans lequel tous les griefs de l'acte de recours du 13

juillet 2018 avaient été traités et rejetés. Il aurait en particulier pu en aller

différemment si le recourant avait soulevé de nouveaux griefs ou éléments dans

ses déterminations du 18 décembre 2018, ce qui n'était cependant pas le cas. Il

s'était contenté de renvoyer sans autre "au contenu de [son] acte de

recours du 13 juillet 2018". Si le recourant s'était réservé dans son

écriture du 18 décembre 2018 la possibilité de recourir au Tribunal fédéral

contre l'arrêt de la CDAP du 5 décembre 2018, il n'avait pas encore formulé de

critiques à l'encontre de cet arrêt qui auraient pu, le cas échéant, susciter

des remarques.

cc) Dès lors, le Tribunal de céans doit conclure

qu'il n'y a pas eu de violation du droit d'être entendu du recourant.

d) Dans l'hypothèse où il faudrait retenir une

violation du droit d'être entendu, on pourrait se demander si ce vice peut être

réparé devant la CDAP. Comme cela a été retenu dans l'arrêt GE.2018.0148 du 5

décembre 2018 (consid. 4e), le Conseil d'Etat dispose d'une certaine marge

d'appréciation lorsqu'il se prononce sur une suspension selon l'art. 139b LC;

il n'appartient pas à la CDAP de se mettre à la place du Conseil d'Etat et de

statuer librement sur l'opportunité d'une telle mesure de suspension. Cela

pourrait s'opposer à une réparation des vices invoqués par le recourant.

La particularité du cas d'espèce consiste toutefois

dans le fait que le recourant a renvoyé avec ses déterminations du 18 décembre

2018.

uniquement au contenu de son acte de recours du 13 juillet précédent, sur

lequel l'autorité intimée s'était déjà prononcée dans le cadre de la procédure

judiciaire GE.2018.0148, et que la CDAP venait également de se prononcer en

détail dans son arrêt du 5 décembre 2018 sur tous les griefs soulevés par le

recourant, les ayant alors tous déclarés mal fondés. Dans cette mesure, vouloir

annuler la décision du 19 décembre 2018 pour renvoyer la cause au Conseil

d'Etat mènerait à une prolongation inutile de la procédure, le Conseil d'Etat

n'ayant pas laissé entendre qu'il s'opposait au raisonnement tenu dans l'arrêt

de la CDAP du 5 décembre 2018. Bien au contraire, il a renvoyé à plusieurs

reprises à cet arrêt dans sa décision du 19 décembre 2018. Même après avoir pris

connaissance du recours déposé auprès du Tribunal fédéral le 21 janvier 2019

(cause 1C_44/2019), le Conseil d'Etat entend maintenir la suspension (cf. ses

déterminations du 18 février 2019). Il s'agirait donc de formalisme excessif que

d'annuler sa décision du 19 décembre 2018 pour violation du droit d'être

entendu. Vu le pouvoir d'appréciation du Conseil d'Etat et comme mentionné plus

haut, il aurait pu en aller différemment si le recourant avait invoqué de

nouveaux griefs ou éléments dans ses déterminations du 18 décembre 2018, ce qui

n'est pas le cas.

e) Vu ce qui précède, il ne s'avère pas nécessaire

de procéder à l'audition des personnes proposées par le recourant ou à

l'audition d'autres personnes.

4.

A la lecture de la décision attaquée et eu égard au dossier, il apparaît

que, sur le fond, la prolongation de la suspension ne prête pas le flanc à la

critique. Le recourant ne formule du reste pas de griefs à ce sujet, si ce

n'est qu'il renvoie, par ses déterminations du 18 décembre 2018, au contenu de

son acte de recours du 13 juillet 2018. Comme exposé précédemment, les

arguments et griefs qu'il y avait soulevés ont déjà été traités en détail dans

l'arrêt de la CDAP GE.2018.0148 du 5 décembre 2018. Il n'y a pas lieu de revenir

sur la motivation de cet arrêt, à laquelle il peut être renvoyé de manière

intégrale. Comme l'a relevé l'autorité intimée, l'art. 139b al. 1 LC prévoit la

possibilité d'une prolongation de la suspension lorsqu'une enquête pénale est

toujours en cours, ce qui est le cas en l'espèce. Eu égard à toutes les

circonstances que le Conseil d'Etat a correctement retenues, la prolongation

apparaît également proportionnée. Hormis le reproche que le Conseil d'Etat

n'aurait pas traité les griefs soulevés dans son recours du 13 juillet 2018, le

recourant n'a pas fait valoir d'autres arguments dans la présente procédure

judiciaire. En l'état du dossier, on ne voit du reste actuellement pas d'éléments

qui pourraient s'opposer à une prolongation de la suspension. Il va sans dire

que si les autorités pénales devaient prononcer par exemple une ordonnance de

non-lieu avant le 30 juin 2019 en faveur du recourant, le Conseil d'Etat devrait

alors procéder à une reconsidération de sa décision de suspension pour le futur.

5.

a) Le recours s'avère dès lors mal fondé et doit être rejeté dans la

mesure où il est recevable, la décision du Conseil d'Etat du 19 décembre 2018

devant être confirmée.

b) Succombant, le recourant doit supporter les frais

judiciaires, arrêtés à 1'500 fr. Le recourant devra en plus verser des

dépens, fixés à 800 fr., à la Municipalité (cf. art. 49, 55 et 56 LPA-VD, 4, 10

et 11 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière

administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

II.

La décision du Conseil d'Etat du Canton de Vaud du 19 décembre 2018 est

confirmée.

III.

Les frais judiciaires de 1'500 (mille cinq cents) francs sont mis à la

charge du recourant.

IV.

Le recourant versera à la Commune de ******** une indemnité de 800 (huit

cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 17 avril 2019

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.