CDAP - GE.2019.0032 - 2019-07-23 - A._____ , B._____/Municipalité d'Aigle

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 juillet 2019

Composition

M. Alex Dépraz, président; assesseurs; Mme Dominique Laure Mottaz-Brasey et M. Bertrand Dutoit, assesseurs; Mme Magali Fasel, greffière.

Recourants

1.

A.________

à ********

2.

B.________ à ******** représentée

par A.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité d'Aigle, représentée par Me Marc-Olivier BUFFAT, avocat à

Lausanne,

Objet

Divers

Recours A.________ et consort contre la décision de la

Municipalité d'Aigle du 23 janvier 2019 refusant l'octroi de la bourgeoisie

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________, ressortissant du Kosovo né le ******** 1960 et son épouse B.________,

ressortissante du Kosovo née le ******** 1969, ont déposé le 27 novembre 2017

une demande de naturalisation auprès de la Municipalité d'Aigle (ci-après: la

municipalité) où ils étaient domiciliés.

L'extrait du registre des poursuites du 3 novembre

2017 concernant A.________, que celui-ci a produit à l'appui de sa demande,

fait état de douze actes de défaut de biens pour un total de 11'556 fr. 40 et

d'une poursuite soldée d'un montant de 798 fr. 50. Les créances concernent

essentiellement l'assurance maladie de base et des cotisations sociales.

B.

Le 17 janvier 2019, la Commission communale des naturalisations d'Aigle

(ci-après: la commission) a procédé à l'audition de A.________, B.________

ayant été dispensée de celle-ci en raison de troubles de la concentration

attestés par un certificat médical.

La commission a considéré que les résultats de

l'audition de A.________ ont été insatisfaisants en ce qui concerne sa

connaissance de la langue française, ses connaissances civiques et ses

connaissances "historiques/actualité". Elle a préavisé négativement

l'octroi de la bourgeoisie aux intéressés.

Le 23 janvier 2019, la municipalité a communiqué aux

intéressés qu'elle avait décidé de leur refuser l'octroi de la bourgeoisie.

C.

Le 11 février 2019, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants)

ont déposé un recours contre cette décision auprès de la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant implicitement

à sa réforme en ce sens que la bourgeoisie d'Aigle leur soit octroyée.

Dans sa réponse du 5 mars 2019, la Municipalité

d'Aigle (ci-après aussi: l'autorité intimée) a conclu au rejet du recours.

D.

Les recourants n'ont pas déposé de réplique dans le délai qui leur a été

imparti. Il n'a pas été ordonné d'autres mesures d'instruction.

Considérants

1.

Rendue par une municipalité sans être susceptible de recours devant une

autre autorité, la décision attaquée peut faire l'objet d'un recours au

Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative; LPA-VD; BLV 173.36). Déposé dans le délai légal, le recours

satisfait en outre aux autres conditions de forme prévues par la loi, si bien

qu'il convient d'entrer en matière (art. 95, 79 et 99 LPA-VD).

2.

L'autorité intimée a requis l'audition de deux membres de la commission

communale de naturalisation.

Dans la mesure où le tribunal s'estime suffisamment

renseigné sur la base du dossier, notamment quant à la motivation de la

décision attaquée, l'audition de ces témoins n'apparaît pas nécessaire si bien

qu'il convient de rejeter cette requête par appréciation anticipée des preuves.

3.

Il convient de déterminer le droit applicable, la législation ayant été

modifiée en cours de procédure.

La demande de naturalisation est datée du 27

novembre 2017. L'audition a été tenue le 17 janvier 2019 et la décision

attaquée rendue le 23 janvier 2019. Or, dans l'intervalle, soit le 1er janvier

2018, est entrée en vigueur la nouvelle loi vaudoise du 19 décembre 2017 sur le

droit de cité vaudois (LDCV; BLV 141.11), abrogeant l'ancienne loi vaudoise du

28.

septembre 2004 sur le droit de cité vaudois (aLDCV). De même, la nouvelle

loi fédérale du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN; RS 141.0) est

entrée en vigueur le 1er janvier 2018, abrogeant l'ancienne loi fédérale du 29

septembre 1952 sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (aLN).

Au regard des art. 68 LDCV, 69 LDCV et 50 LN, tant

l'autorité de première instance que le Tribunal cantonal doivent faire

application de l'ancien droit lorsque, comme en l'espèce, la demande de

naturalisation a été formellement déposée avant le 1er janvier 2018 (arrêts

GE.2017.0216 du 11 juin 2018, consid. 1; GE.2018.0114 du 14 mai 2019,

consid. 2a).

L'ancien droit est donc applicable en l'espèce.

4.

Les recourants font valoir en substance que la décision attaquée n'a pas

suffisamment tenu compte du fait qu'ils venaient d'un pays en guerre et peu

développé où la gestion administrative n'est pas une priorité. Ils exposent ne

pas avoir pu améliorer leur situation financière en raison de la faiblesse de

leurs revenus. Ils allèguent également que leurs enfants ont de longue date la

nationalité suisse. Ils admettent avoir des lacunes s'agissant des

connaissances requises lors de "l'examen" ainsi qu'en français mais

font valoir que celles-ci sont dues à leur manque de formation ainsi qu'au fait

qu'ils ont exercé des emplois qui les ont empêchés de perfectionner leur

français.

a) Selon l'art. 15 al. 1 aLN, l'étranger ne peut

demander l'autorisation que s'il a résidé en Suisse pendant douze ans, dont

trois au cours des cinq années qui précèdent la requête. Aux termes de l'art.

14.

aLN, avant l'octroi de l'autorisation, on s'assurera de l'aptitude du

requérant à la naturalisation. On examinera en particulier si le requérant

s'est intégré dans la communauté suisse (let. a), s'est accoutumé au mode de

vie et aux usages suisses (let. b), se conforme à l'ordre juridique suisse

(let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse

(let. d). L'art. 14 aLN, en tant qu'il fixe des conditions minimales, a la

portée de lignes directrices pour les autorités cantonales et communales; il

reste que le droit cantonal peut fixer des conditions complémentaires,

concrétisant les exigences du droit fédéral (cf. ATF 139 I 169 consid. 6.3,

résumé et traduit in: JT 2014 I 44 et RDAF 2014 I 259; ATF 138 I 305 consid.

1.4

, résumé et traduit in: JT 2013 I 53 et RDAF 2013 I 352 et 441).

b) L'art. 8 aLDCV prévoit que pour demander la

naturalisation vaudoise, l'étranger doit remplir les conditions d'acquisition

de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir résidé

trois ans dans le canton, dont l'année précédant la demande, et être domicilié

ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir ses obligations

publiques (ch. 3), n'avoir pas subi de condamnation pour délit grave et

intentionnel, être d'une probité avérée et jouir d'une bonne réputation (ch.

4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de

la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la

Suisse et à ses institutions (ch. 5).

Selon l'art. 13 aLDCV, la municipalité peut nommer

une commission des naturalisations chargée de procéder à l'audition du candidat

(al. 1). Cette commission doit alors être composée de représentants du Conseil

communal ou général avec, le cas échéant, une représentation proportionnelle de

ses groupes politiques (al. 2). La commission procède à l'audition en présence

d'un membre de la municipalité au moins (al. 3). La commission remet un préavis

écrit, détaillé et motivé à la municipalité (al. 4).

L'art. 14 aLDCV dispose qu'après avoir contrôlé que

le dossier contient tous les documents requis, la municipalité statue sur

l'octroi de la bourgeoisie (al. 1). Si elle estime que les conditions de la

naturalisation, en particulier les conditions de résidence et d'intégration,

sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de la bourgeoisie,

qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le candidat en est

informé (al. 2). La bourgeoisie est accordée sous réserve de l'octroi du droit

de cité cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale (al. 3). Si

elle estime que les conditions de la naturalisation ne sont pas remplies, la

municipalité rejette la demande et notifie au candidat une décision motivée,

avec l'indication des voies de droit (al. 4). Si elle estime que toutes les

conditions ne sont pas remplies mais pourraient l'être dans un délai d'un an au

plus, la municipalité informe le candidat de la suspension de la procédure

durant cette période en l'invitant, s'il s'oppose à cette suspension, à

requérir une décision formelle sur sa demande dans un délai de 20 jours. Il

appartient au candidat de reprendre la procédure en apportant la preuve, avant

la fin du délai de suspension, que toutes les conditions sont remplies, faute

de quoi la municipalité constate, après l'échéance dudit délai, que la demande

est devenue caduque (al. 5).

c) A teneur de l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie

communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une

commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le

droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais laisse en tout ou en

partie dans la sphère communale, lui accordant une liberté de décision

importante. Le domaine d'autonomie protégé peut consister dans la faculté

d'adopter ou d'appliquer des dispositions de droit communal ou encore dans une

certaine liberté dans l'application du droit fédéral ou cantonal. Pour être protégée,

l'autonomie ne doit pas nécessairement concerner toute une tâche communale.

Elle peut se cantonner au domaine litigieux. L'existence et l'étendue de

l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées

essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 139 I 169

consid. 6.1 p. 172 s.; 138 I 143 consid. 3.1 p. 150; 138 I 242 consid. 5.2 p.

244.

s.). En droit vaudois, l’autonomie communale découle de l’art. 139 Cst./VD

qui énumère de manière exemplaire des domaines dans lesquels il existe une

autonomie communale (l’octroi de la bourgeoisie ne figure pas dans cette

énumération). Une telle disposition ne délimite dès lors pas entièrement

l’étendue du champ d’activité dans lequel les communes bénéficient de la

protection de leur autonomie. Il ressort à cet égard de l’art. 2 al. 1 de la

loi du 26 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) que les autorités

communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur sont

propres, dans le cadre de la constitution et de la législation cantonales. Ces

attributions et tâches propres comprennent, notamment, l’octroi de la

bourgeoisie (art. 2 al. 2 let. g LC). En cette matière, l'autorité communale

dispose ainsi d'une liberté de décision, qui entre dans le champ de l'autonomie

communale (arrêts GE.2013.0123 du 14 février 2014 consid. 1b; GE.2008.0124 du 5

septembre 2008).

Dans l'examen des questions juridiques entrant dans

le champ de l'autonomie communale, l'autorité de recours prend en considération

le fait que les communes appliquent de manière indépendante, dans le cadre de

leur autonomie, les notions juridiques indéterminées consacrées par la loi.

Ainsi, lorsqu'elles sont saisies d'une demande de naturalisation, les autorités

communales compétentes jouissent d'un pouvoir d'appréciation étendu pour

évaluer si les conditions d'aptitude à la naturalisation sont remplies, pouvoir

que les autorités de recours doivent respecter. L'autorité de recours doit

néanmoins vérifier que l'application du droit et, en particulier, l'application

de notions juridiques indéterminées, soit compatible avec l'ensemble des règles

du droit cantonal et fédéral. Les dispositions procédurales pertinentes doivent

être respectées et la commune doit s'abstenir de tout arbitraire,

discrimination ou inégalité de traitement, et user de son pouvoir

d'appréciation de manière conforme à ses devoirs (ATF 140 I 99 consid. 3.1 p. 101 s., traduit in: JdT 2014 I 211; 138 I 305 consid. 1.4.2

p. 311, traduit in: JdT 2013 I 53; ATF 137 I 235 consid. 2.5.2 p. 240 s.,

traduit in: JdT 2011 I 183).

La garantie de l'accès à un juge prévue par l'art.

29a Cst. impose qu'en cours de procédure, une autorité judiciaire examine

librement les faits et applique le droit d'office. Le contrôle judiciaire de

l'application de la loi sur la nationalité ne peut ainsi se limiter à un examen

sous l'angle de l'arbitraire. Le respect de l'autonomie communale ne permet pas

à l'autorité judiciaire cantonale d'accepter une application exempte

d'arbitraire, sans plus, de la loi sur la nationalité, lorsqu'il découle de

cette loi ou d'autres dispositions qu'une autre solution serait préférable (ATF

137.

I 235 consid. 2.5.2 p. 240 s.). En matière de naturalisation, l'autorité

judiciaire de recours doit ainsi respecter la marge d'appréciation de l'autorité

inférieure au regard de l'autonomie communale, mais procéder néanmoins au

contrôle complet des faits et du droit (cf. ATF 137 I 235 consid. 2.5 p. 239

s.).

d) En l'espèce, les motifs invoqués par les

recourants ne sont à l'évidence pas de nature à remettre en cause

l'appréciation de la municipalité quant à l'absence par A.________ de

connaissances suffisantes de la langue française ainsi que civiques et

d'histoire/actualité. En effet, cette appréciation se fonde notamment sur

l'audition du recourant du 17 janvier 2019 par la commission qui a fait l'objet

d'un résumé figurant au dossier, lequel, même s'il n'est pas exhaustif,

correspond aux exigences minimales fixées en la matière pour garantir le droit

d'être entendu (arrêts GE.2018.0114 du 14 mai 2019, consid. 3; GE.2018.0055 du

29.

janvier 2019, consid. 4; GE.2018.0097 du 5 octobre 2018, consid. 4 et réf.

citées). Il en résulte que le recourant n'a pas su répondre à de nombreuses

questions pourtant simples sur les institutions et l'histoire de notre pays et

que ses connaissances en français étaient lacunaires. Les recourants ne

remettent d'ailleurs pas sérieusement en cause cette appréciation puisqu'ils

admettent avoir des lacunes en la matière. Même si les recourants sont issus

d'un milieu modeste et n'ont pas terminé leur formation scolaire obligatoire,

l'autorité intimée pouvait légitimement attendre d'eux qu'ils maîtrisent à tout

le moins oralement le français de base et qu'ils démontrent quelques

connaissances, notamment des institutions et de l'histoire de notre pays. Le recourant

pouvait au besoin se faire aider par des amis ou par des organisations pour se

préparer à l'audition.

Pour le surplus, ni le fait que les enfants des

recourants aient acquis la nationalité suisse ni les autres arguments des

recourants – bien que dignes d'intérêt – ne sont de nature à remettre en cause

l'appréciation de la municipalité qui doit dès lors être confirmée.

e) L'autorité intimée n'a pas fait application de

l'art. 14 al. 5 aLDCV permettant à l'autorité de suspendre la procédure si elle

estime que toutes les conditions ne sont pas remplies mais pourraient l'être

dans un délai d'un an au plus. Dans sa réponse, elle fait valoir en substance

que la situation financière obérée des recourants s'oppose également à l'octroi

de la bourgeoisie et que, de l'aveu même de ces derniers, elle n'est pas

susceptible de s'améliorer à brève échéance.

La décision attaquée mentionne uniquement à l'appui

du refus de la bourgeoisie le fait que les connaissances des recourants étaient

lacunaires, notamment sur l'histoire, la géographie et les connaissances

civiques, tant communales que cantonales et fédérales. Il est donc douteux que

l'autorité intimée puisse se prévaloir dans le cadre de la procédure de recours

d'un autre motif – soit l'existence d'actes de défaut de biens à l'encontre de A.________

– à l'appui de sa décision, cela même si l'existence de poursuites peut être

pris en considération pour déterminer si le candidat respecte l'ordre juridique

(art. 14 let. c aLN).

Cela étant, au vu de l'importance des lacunes du

recourant, l'autorité intimée n'a pas violé son pouvoir d'appréciation en

considérant qu'il n'y avait pas lieu de proposer au recourant une suspension de

la procédure en application de l'art. 14 al. 5 aLDCV.

E.

Mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision attaquée

confirmée. Les recourants ayant été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire

en tant qu'elle concerne l'exonération des frais judiciaires, ces frais,

arrêtés à 800 fr., sont provisoirement supportés par le canton (cf.

art. 122 al. 1 let. a du code de procédure civile du 19 décembre 2008

[CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Les recourants

sont rendus attentifs au fait qu'ils sont tenus de rembourser le montant ainsi

avancé dès qu'ils seront en mesure de le faire, ce qu'il appartient au Service

juridique et législatif de déterminer (art. 39a du Code de droit privé

judiciaire vaudois du 12 janvier 2010; BLV 211.02). Dans la mesure où

l'autorité intimée a agi avec l'assistance d'un mandataire professionnel, elle

a droit à une indemnité à titre de dépens qui sera également mise à la charge

des recourants (art. 55 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité d'Aigle du 23 janvier 2019 est confirmée.

III.

Les frais judiciaires par 800 (huit cents) francs sont provisoirement

laissés à la charge de l'Etat.

IV.

A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront à la Commune

d'Aigle une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 23 juillet 2019

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.