CDAP - GE.2020.0128 - 2021-01-05 - A.________/Service de l'emploi, Instance juridique chômage, Office régional de placement (ORP) de l'Ouest lausannois

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 5 janvier 2021

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Alex Dépraz et Mme Imogen

Billotte, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourant

A.________, à

********,

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Autorité intimée

Service de l'emploi, à Lausanne.

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Autorité concernée

Office régional de placement de ********,

à ********.

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Objet

Divers

Recours A.________ c/ décision du Service de l'emploi du

13 juillet 2020

Vu les faits suivants:

A.

A.________, né en 1977, est suivi par l’Office régional de placement de ********

(ci-après: ORP) depuis le 14 septembre 2019; il a pour conseiller dans cet

office B.________. Il perçoit les prestations du revenu d’insertion (RI).

B.

Le 27 novembre 2019, A.________ a été convoqué par l’ORP à un entretien

avec son conseiller pour le 14 janvier 2019 à 9h45. Le jour venu, il a contacté

l’ORP par téléphone, à 9h25, pour informer son conseiller de ce qu’il aurait

dix minutes de retard. Il s’est finalement présenté dans les locaux de l’ORP à

9h53, selon ses explications, et s’est rendu au premier guichet. Après avoir

contacté B.________, la réceptionniste a indiqué à A.________ qu’un nouveau

rendez-vous avec son conseiller lui serait fixé. Selon note interne de B.________,

A.________ se serait présenté au guichet à 10h03, soit avec plus d’un quart

d’heure de retard.

Le 22 janvier 2019, l’ORP a convoqué A.________ à un

nouvel entretien de conseil pour le 4 février 2019 à 13h30. Par courrier du

même jour, l’ORP a requis de sa part des explications quant au fait qu’il ne

s’était pas présenté à l’entretien de conseil du 14 janvier 2019 auquel il

avait été convoqué; un délai de dix jours lui a été imparti à cet effet. Le 4

février 2019, A.________ a rappelé qu’il avait prévenu l’ORP de son retard et

qu’il s’était présenté moins d’un quart d’heure après l’heure fixée; il a

requis le remplacement de son conseiller et qu’une enquête soit ouverte contre

les collaborateurs de l’office impliqués dans le fait que l’entretien du 14

janvier 2019 ait été considéré comme manqué. Par décision du 5 février 2019,

l’ORP a prononcé une sanction à son encontre, sous la forme d’une réduction de

15% du forfait mensuel d’entretien pendant deux mois. Le 7 février 2019, C.________,

Chef de l’ORP de ********, a informé A.________ de ce qu’il refusait d’entrer

en matière sur sa demande de changement de conseiller et d’ouverture d’enquête,

que B.________ avait accompli sa mission en pleine conformité avec le cahier

des charges, que l’analyse du dossier démontrait qu’il s’était présenté avec

dix-huit minutes de retard à l’entretien de conseil du 14 janvier 2019 et

qu’aucune erreur n’avait été commise par son conseiller dans la gestion de son

dossier.

A l’issue de l’entretien de conseil du 18 février

2019, qui s’est déroulé dans un climat houleux, B.________ a constaté une

problématique au niveau du comportement social d’A.________, susceptible de

freiner le suivi du RI professionnel, et a proposé le transfert de l’intéressé

en RI social, ce que l’ORP a accepté, le 21 février 2019. Le 28 février 2019, A.________

a été informé de ce que son inscription à l’ORP était annulée.

Entre-temps, le 21 février 2019, A.________ a

recouru auprès du Service de l’emploi (SDE) contre la décision de l’ORP du 5

février 2019; il a demandé qu’un autre conseiller lui soit désigné et qu’une

enquête soit ouverte contre les collaborateurs de l’office impliqués. Par

décision du 17 avril 2019, le SDE a annulé la décision de l’ORP du 5 février

2019 sanctionnant l’intéressé, au motif que l’ORP s’était accomodé d’un retard

d’un quart d’heure et qu’il importait peu de savoir si l’intéressé s’était

présenté au guichet à 9h53 ou à 10h03. Auparavant, le 5 mars 2019, A.________ a

indiqué au SDE que B.________ avait volontairement annulé son inscription à

l’ORP, sans son assentiment. Le 18 mars 2019, le SDE lui a indiqué que la

décision de fermer son dossier avait été prise conjointement par l’ORP et le

Centre social régional (ci-après: CSR).

Le 22 novembre 2019, A.________ a saisi la Cour des

assurances sociales du Tribunal cantonal (CASSO) d’une requête visant à faire

sanctionner le conseiller B.________ (II.), à déterminer «le rôle joué par

le CSR ********» (III.) et à ce que «l’Etat de Vaud répare les dégâts

causés par son employé» (V.). Par arrêt du 13 décembre 2019, le juge unique

de la CASSO a déclaré la requête irrecevable. Le recours interjeté auprès du

Tribunal fédéral par A.________ contre cet arrêt a été déclaré irrecevable, par

arrêt 8C_103/2020 du 9 mars 2020.

C.

Le 29 mai 2020, A.________ a écrit à la Conseillère d’Etat Rebecca Ruiz,

Cheffe du Département de la santé et de l’action sociale (DSAS) pour lui

demander de «transiger (sa) requête». Cette correspondance a été

transmise au SDE, comme objet de sa compétence, ce dont l’intéressé a été

informé le 13 juin 2020 par la Secrétaire générale du DSAS. Le 13 juillet 2020,

le SDE a informé l’intéressé de ce qu’il confirmait le courrier qui lui avait

été adressé le 7 février 2019 par C.________.

D.

Par acte du 7 août 2020, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP); ses conclusions sont les

suivantes:

«(…)

1. Le

recours est admis.

2. Un

délai supplémentaire est accordé au recourant pour chiffrer les dommages.

3. Le

coordinateur des ORP est sanctionné.

4. Les

agents de l’ORP impliqués dans le cadre de la désinscription du recourant

sont sanctionnés.

(…)»

Déférant à la réquisition d’A.________, le juge

instructeur l’a provisoirement dispensé de l’avance de frais.

Le SDE a produit son dossier; dans sa réponse, il

fait valoir que le recours est sans objet, suite à l’arrêt 8C_103/2020 du 9

mars 2020.

A.________ s’est déterminé en dernier lieu; il

maintient son recours.

Considérant en droit:

1.

a) La sphère de compétence de la CDAP est définie par l’art. 92 al. 1 de

la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;

BLV 173.36), aux termes duquel le Tribunal cantonal connaît des recours contre

les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités

administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en

connaître. Elle s’étend ainsi aux décisions qui entrent dans le champ

d’application de l’art. 3 al. 1 LPA-VD, à teneur duquel est une décision toute

mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit

public, et ayant pour objet: de créer, de modifier ou d'annuler des droits et

obligations (let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de

droits et obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des

demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et

obligations (let. c).

b) L’art. 75 LPA-VD confère la qualité pour former

recours à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure

devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,

qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de

protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi qu’à toute

autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). La qualité

pour recourir devant les autorités cantonales ne peut pas s'apprécier de

manière plus restrictive que la qualité pour recourir devant le Tribunal

fédéral, les cantons demeurant libres de concevoir cette qualité de manière

plus large (ATF 138 II 162 consid. 2.1.1 p. 164; 135 II 145 consid. 5 p. 149 et

les arrêts cités). Ont qualité de parties en procédure administrative aux

termes de l’art. 13 al. 1 LPA-VD: les personnes susceptibles d'être atteintes

par la décision à rendre et qui participent à la procédure (let. a); les

personnes ou autorités auxquelles la loi confère la qualité de partie (let. b);

les personnes ou autorités qui disposent d'un moyen de droit à l'encontre de la

décision attaquée (let. c); les personnes intervenant dans une procédure

d'enquête publique ou de consultation (let. d). L'intérêt digne de protection

consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au

recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale,

matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Il implique

que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et

avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. L'intérêt

invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais

peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la

contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en

considération (ATF 137 II 40 consid. 2.3 p. 43; 135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 133

II 249 consid. 1.3.1 p. 253; 130 V 196 consid. 3 p. 202/203; 128 V 34 consid.

1a p. 36 et les arrêts cités).

c) L’art. 13 al. 2 LPA-VD précise que, sauf

disposition expresse contraire, le dénonciateur n'a pas qualité de partie (on

cite à cet égard la procédure devant la Chambre des agents d'affaires breveté;

cf. art. 67b de la loi du 20 mai 1957 sur la profession d'agent d'affaires

breveté [LPAg; BLV 179.11], qui prévoit qu'à sa demande, le dénonciateur a

qualité de partie à la procédure, sans toutefois que cela soit suffisant pour

se voir reconnaître la qualité pour recourir ; cf. arrêt GE.2020.0148 du

16 novembre 2020). La dénonciation s’entend comme une requête présentée à une

autorité qui lui est subordonnée; cette institution a pour fondement le rapport

de surveillance existant entre l’autorité saisie et celle dont le comportement

est dénoncé (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e

éd., Berne 2011, n.5.2.2.2, p. 616; Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit

administratif général, Bâle 2014, n.2178). Dans une procédure non contentieuse,

la seule qualité de plaignant ou de dénonciateur ne donne cependant pas le

droit de recourir contre la décision prise; le plaignant ou le dénonciateur

doit encore pouvoir invoquer un intérêt digne de protection à ce que l'autorité de surveillance intervienne (arrêts TF

2C_1008/2018 du 13 novembre 2018 consid. 5.2; 2C_885/2014 du 28 avril 2015

consid. 5.3; Dubey/Zufferey, ibid.). La décision par laquelle une autorité de surveillance n'entre pas en matière sur une

dénonciation (ou une plainte) qui lui est adressée, la rejette ou ne lui donne

aucune suite, ne peut en principe pas être attaquée par la voie du recours; le

prononcé d'une sanction disciplinaire tend en effet uniquement à la sauvegarde

de l'intérêt public, à l'exclusion des intérêts privés du dénonciateur et des

particuliers (arrêts TF 2C_675/2019 du 4 février 2020 consid. 2.5; 2C_61/2019

du 21 janvier 2019 consid. 3.3; 2C_475/2015 du 1er juin 2015 consid.

4; plus références; dans le même sens, cf. René Rhinow/Heinrich

Koller/Christina Kiss/Daniela Thurnherr/Denise Brühl-Moser, Öffentliches

Prozessrecht, 3e éd., Bâle 2014, n.1392; Martin Bertschi, in:

Alain Griffel [édit.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3e éd., Zurich 2014, n.85 ad Vorbemerkungen zu art.

19-28a). Certains auteurs considèrent que l’issue de la dénonciation en tant

que telle ne consiste pas par elle-même en une décision formelle, de sorte que

le dénonçant (ou dénonciateur) ne peut pas recourir, non seulement faute de

qualité pour agir, mais aussi parce que le recours n’a pas d’objet

(Moor/Poltier, op. cit., n.5.2.2.2, p. 616/617, qui citent notamment l’ATF 123 II 402 consid. 1b/bb p. 406).

2.

a) En l’espèce, le recours est dirigé contre le refus de l’autorité

intimée d’ouvrir une enquête. Le recourant s’était initialement plaint de son

conseiller ORP B.________. En effet, ce dernier a considéré que le recourant,

en se présentant dix-huit minutes après l’heure prévue, avait manqué

l’entretien de conseil auquel il avait été convoqué pour le

14 janvier 2019 à 9h45. Or, le recourant a toujours contesté ce qui précède. Il

a demandé à la direction de l’ORP de ******** le remplacement de son

conseiller, à l’encontre duquel il a également requis l’ouverture d’une

enquête, ainsi qu’à l’encontre des collaborateurs de cet office, impliqués dans

le fait que l’entretien de conseil du

14 janvier 2019 ait été considéré – à tort selon la décision du 17 avril 2019

de l’autorité intimée – comme manqué. Le 7 février 2019, le Chef de l’ORP de ********

a refusé d’entrer en matière sur cette demande. Le recourant a étendu par la

suite sa plainte à cet office dans son entier, en raison de l’annulation de son

inscription comme demandeur d’emploi, intervenue le 28 février 2019. La

dénonciation dont la Cheffe du DSAS a initialement été saisie a été transmise à

l’autorité intimée comme objet de sa compétence. En effet, en tant qu’autorité

cantonale en matière de chômage, le SDE a notamment pour tâche de gérer et

surveiller les ORP (cf. art. 12 al. 2 let. a de la loi cantonale du 5 juillet

2005 sur l'emploi [LEmp; BLV 822.11]). L’autorité intimée est donc l’autorité

hiérarchique et de surveillance de l’ORP concerné in casu. C’est elle qui

décide d’entrer ou non en matière sur une dénonciation dirigée contre un

conseiller de l’office ou contre un office dans son entier et d’exercer son

pouvoir disciplinaire à l’endroit des collaborateurs qui lui sont subordonnés

(cf. sur ce point, Dubey/Zufferey, op. cit., n.41 et 2186).

b) Dans la décision attaquée – à supposer qu’il

s’agisse d’une décision –, l’autorité intimée a cependant refusé d’entrer en

matière sur la plainte du recourant, faisant siens les motifs invoqués le 7

février 2019 par le Chef de l’ORP de ********. Elle a ainsi implicitement

considéré que le conseiller B.________ avait accompli sa mission en pleine

conformité avec son cahier des charges et qu’aucun acte émanant qualité de

partie à la procédure de première instance est nécessaire mais pas suffisante

pour se voir reconnaître la qualité pour recourir d’un collaborateur de ********

n’était au surplus susceptible d’entraîner l’ouverture d’une enquête

disciplinaire, comme le recourant le réclamait. On rappelle que les

collaborateurs des ORP sont soumis à la loi

du 12 novembre 2001 sur le personnel de l'Etat de Vaud

(LPers-VD; BLV 172.31). En tant qu’autorité de

surveillance des ORP, le SDE est chargé d’assurer la prise en

charge par ces offices des demandeurs d'emploi aptes au placement et au

bénéfice du RI, pour toutes les questions liées à l'emploi conformément aux

chapitres 1 et 2 du titre II de la loi (cf. 21 al. 2 let. a LEmp). Quant aux

ORP, ils ont, notamment, pour tâche d’assurer la prise en charge des demandeurs

d'emploi au bénéfice du RI (cf. art. 13 al. 3 let. b LEmp). L’exercice par le

SDE de cette surveillance peut sans doute déboucher sur l’ouverture d’une

enquête à l’encontre d’un conseiller ou de collaborateurs d’un office ayant

exécuté imparfaitement la tâche visée à la disposition précitée ou ne l’ayant

pas exécutée du tout (cf. art. 142 du règlement d'application, du 9 décembre

2002, de la LPers [RLPers-VD; 172.3.1]). Cependant, cette surveillance hiérarchique

et le pouvoir disciplinaire qui en résulte tendent exclusivement à assurer le

bon fonctionnement du service public et des différents organes dont

l’administration publique est composée (v. Pierre Moor/François

Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit administratif, vol. III, 2e éd.,

Berne 2018, n.7.3.5.1). Ils ont pour seul objectif la sauvegarde de l’intérêt

public et ne tendent pas à préserver les intérêts privés des usagers.

c) Il découle de ce qui précède que la décision

attaquée, qui refuse d’entrer en matière sur la dénonciation du recourant, ne confère aucun droit à ce dernier, quand bien même

elle a été portée à sa connaissance (cf. sur ce point, Rhinow et al., op. cit.,

n.1392). Par conséquent, la

décision prise à cet égard par l’autorité intimée n’entre pas dans le champ

d’application de l’art. 3 al. 1 LPA-VD. Ainsi, faute d’intérêt digne de

protection, le recourant ne dispose pas de la qualité pour déférer cette

décision au Tribunal cantonal.

3.

Il suit de ce qui précède que le recours sera déclaré irrecevable. Bien

que le recourant succombe, les frais de justice seront laissés à la charge de

l’Etat (art. 50, 91 et 99 LPA-VD), ce qui rend la demande d’assistance

judiciaire sans objet. L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte

(art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est irrecevable.

Considérants

II.

Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 5 janvier 2021

Le

président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.