GE.2020.0204

CDAP - GE.2020.0204 - 2021-12-10 - Communes de Pully, de Crans, de Founex, de Chéserex, de Rolle, de Gingins, d'Echandens, d'Arzier-Le Muids, de Borex, de Mies, de Paudex, de Coppet et de Vaux-sur-Morges c/ DIT et DSAS

10 décembre 2021Français83 min

Source vd.ch

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 10 décembre 2021

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; MM. Guillaume Vianin et Pascal

Langone, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourantes

Commune

de Pully,

représentée par sa Municipalité,

à Pully,

Commune

de Crans,

à Crans, représentée

par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

Commune

de Rolle,

à Rolle, représentée

par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

Commune d'Echandens,

à Echandens, représentée par Me Benoît BOVAY,

avocat à Lausanne,

Commune de Borex, à Borex, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat

à Lausanne,

Commune de Mies,

à Mies, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat

à Lausanne,

Commune

de Coppet,

à Coppet, représentée

par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

Commune

de Vaux-sur-Morges,

à Vaux-Sur-Morges,

représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

Commune

de Founex, à Founex, représentée

par Me François ROUX, avocat à Lausanne,

10.

Commune

de Chéserex, à Chéserex, représentée

par Me François ROUX, avocat à Lausanne,

11.

Commune de Gingins, à Gingins, représentée par Me François ROUX, avocat

à Lausanne,

12.

Commune d'Arzier-Le Muids, à Arzier-Le Muids, représentée par Me François

ROUX, avocat à Lausanne,

13.

Commune de Paudex, à Paudex, représentée par Me François ROUX, avocat

à Lausanne,

Autorités intimées

Département des institutions et du

territoire, à Lausanne, représenté par la Direction générale des affaires

institutionnelles et des communes, à Lausanne,

Département de la santé et de

l'action sociale,

à Lausanne, représenté par la

Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, à Lausanne.

Objet

Divers

Recours Commune de Pully et consorts c/ décisions du Département

des institutions et du territoire du 9 octobre 2020 portant sur le décompte

final des péréquations 2019 et du Département de la santé et de l'action

sociale du 20 octobre 2020 portant sur le décompte final de la participation

à la cohésion sociale 2019

Vu les faits suivants:

La Cour des comptes du Canton de Vaud a publié en

octobre 2019 un rapport intitulé "Audit des dépenses thématiques de la péréquation intercommunale et de

la gouvernance de l'ensemble du dispositif"

(rapport n° 56, disponible sur internet

à l'adresse: https://www.vd.ch >

Autorités > Cour des comptes > Tous les rapports et

communiqués de la Cour; ci-après: le rapport de la Cour des comptes ou le rapport n° 56)

qui émettait un certain nombre de critiques sur l'ensemble du système ainsi que

sur l'établissement et la prise en compte des dépenses thématiques communales

dans le cadre de la péréquation intercommunale vaudoise. Elle a formulé huit recommandations qui, à l'exception de la recommandation n° 2,

avaient vocation à s'appliquer "au nouveau système péréquatif quel que soit le modèle retenu"

(p. 2

s.). La recommandation n° 2 était formulée de la manière suivante: "Adopter des mesures transitoires pour

contrôler le contenu des formulaires thématiques du système actuel".

A la suite de ce rapport, la Commission

des finances du Grand Conseil a mandaté le Contrôle cantonal des finances (CCF)

pour qu'il lui propose des solutions de mise en oeuvre des mesures préconisées.

Le CCF a rendu son rapport dans le courant du mois de mai 2020. Il précisait

avoir accompagné le service en charge des communes (actuellement la Direction

des affaires communales et droits politiques, intégrée à la Direction générale

des affaires institutionnelles et des communes [DGAIC]) pour mettre en place

les mesures suivantes:

"1. Préciser et développer le

«questionnaire pour l'établissement des dépenses thématiques admises» afin de

sécuriser les chiffres revendiqués par les communes et améliorer l'analyse de

ceux-ci [...].

2. Améliorer la présentation de

règles contenues par le questionnaire, sous forme d'informations le complétant,

en tenant compte, en ce qui concerne les communes, des limites suivantes:

- Les règles comptables

applicables aux communes sont obsolètes.

- Le plan comptable utilisé

par celles-ci n'est pas uniforme et est sans référentiel actuel.

- Les développements

analytiques diffèrent entre communes en ce qui concerne l'imputation des

charges indirectes des dépenses thématiques.

3. Mettre en place un dispositif

minimal de contrôles répondant à des principes de proportionnalité, en premier

lieu en inventoriant les tâches de vérification du réviseur (fiduciaire, COFIN,

COGES) attestant les chiffres du questionnaire. Ce dispositif ne remet pas en

cause les contrôles à effectuer par [la DGAIC]

qui doivent exister.

4. Estimer à un équivalent temps

plein les tâches affectées au déploiement du contrôle et suivi par [la DGAIC] des chiffres du questionnaire et ceci,

selon la décision de la précédente cheffe de département du DIS, dès 2021".

Le CCF a émis quatre recommandations à l'adresse de

la DGAIC, avec délai de mise en oeuvre au 20 septembre 2020. Par courrier du 23

septembre 2020, ce délai a été étendu au 31 mars 2021, selon les explications

de la DGAIC en raison principalement du fait que la séance de la Commission

paritaire en matière de péréquation intercommunale (CoPar) qui se tenait

généralement en juin avait dû être repoussée après l'échéance du premier délai

fixé (9 octobre 2020) à la suite des impondérables liés à la crise du COVID-19.

Par courrier électronique du 25 février 2020 adressé à l'ensemble des municipalités

vaudoises, la DGAIC a lancé la phase finale de la péréquation 2019. Cette

communication contenait des indications devant permettre aux communes de

fournir les informations nécessaires au bouclement du décompte final de la

péréquation 2019.

Les Communes de Pully, Crans, Rolle, Echandens,

Borex, Mies, Coppet, Vaux-sur-Morges, Founex, Chéserex, Gingins,

Arzier-le-Muids et Paudex ont renvoyé leurs formulaires pour l'établissement

des dépenses thématiques pour la péréquation 2019 entre le 9 avril et le 25

juin 2020. Ceux-ci étaient munis de l'attestation du réviseur de chaque commune.

Par courriel du 7 mai 2020, la DGAIC s'est adressée

à l'ensemble des municipalités vaudoises pour leur demander de valider leurs

rendements d'impôts 2019 tels que reportés dans un tableau Excel qui leur était

communiqué conjointement, afin de permettre l'établissement du décompte final

de la péréquation 2019. Les communes étaient priées d'apporter leurs éventuelles

corrections directement dans la colonne "remarques/corrections"

prévue à cet effet.

Les Communes de Pully, Crans, Rolle, Borex, Coppet, Vaux-sur-Morges,

Chéserex, Gingins et Arzier-le-Muids ont validé les chiffres relatifs à leurs

rendements fiscaux, tels que communiqués par le Canton, sans correction. Les Communes

de Mies, Echandens, Founex et Paudex ont procédé à quelques corrections.

Le 27 septembre 2020, les citoyens de la Commune de

Pully ont refusé une hausse du taux d'imposition de 61 à 63 points.

A fin août 2020, le Conseil d'Etat et l'Union des

communes vaudoises (UCV) ont conclu un protocole d'accord concernant la répartition

des dépenses sociales que la loi du 24 novembre 2003 sur l'organisation et le

financement de la politique sociale (LOF; BLV 850.01) met partiellement à la

charge des communes (nouvelle terminologie: "participation à la

cohésion sociale", anciennement dénommée "facture sociale") (cf.

le protocole d'accord disponible sur internet à l'adresse https://www.vd.ch

> Toutes les actualités > Le

Conseil d’Etat et l’Union des communes vaudoises ont trouvé un accord sur la

Participation à la cohésion sociale). Cet accord a été entériné par le Grand

Conseil au travers d'une modification de la LOF adoptée en date du 8 décembre

2020 et publiée dans la Feuille des avis officiels du 22 décembre 2020.

Dans un rapport daté du 5 octobre 2020, le CCF a

rendu compte du résultat de l'audit annuel de la péréquation dont il était

chargé par le Conseil d'Etat par décision du 18 mai 2016. Les objectifs de ce

contrôle étaient énumérés au ch. 2.2 du rapport. Ils comprenaient notamment

la vérification de l'exactitude du calcul de la péréquation 2019 et de

l'adéquation du calcul par rapport aux bases légales en vigueur ainsi que de la

concordance de la somme répartie avec le montant de la facture sociale calculé

par le Secrétariat général du Département de la santé et de l'action sociale

(DSAS). Le rapport constatait que le

CCF "n'a pas identifié d'erreurs

supérieures ou égales à 1 centime dans la vérification des formules

constitutives du calcul de la péréquation et de l'utilisation des paramètres du

fichier Excel" pour

ce qui était du calcul de la péréquation intercommunale 2019 (ch. 2.3 p. 5).

La vérification relative au montant de la facture sociale 2019 attestait que le

montant utilisé pour les calculs de la péréquation concordait bien avec celui

établi par le Secrétariat général du DSAS (ch. 2.4 p. 5).

La CoPar s'est réunie le 9 octobre 2020. Les chiffres finals de la

péréquation intercommunale 2019 lui ont été présentés afin qu'elle les valide;

le procès-verbal de la séance mentionne à cet égard qu' "après un

passage en revue des différents éléments chiffrés pris en compte dans le calcul

du décompte 2019 (pop., taux d'impôt, montant de la facture sociale, montant de

la réforme policière - cf. rapport en annexe), la COPAR valide formellement

le décompte 2019 de la péréquation". En outre, lors de cette séance

du 9 octobre, un certain nombre de questions de principe, notamment concernant

le projet de nouveau formulaire pour les dépenses thématiques, ont été soumises

à la CoPar.

Le 9 octobre 2020, la Cheffe du Département des institutions et du

territoire (DIT) a adressé aux municipalités des communes vaudoises et à leurs

boursiers/ères communaux un courrier pour les informer que son département

avait validé les résultats liés aux décomptes 2019 des péréquations. Elle notifiait

ainsi à chaque commune la décision fixant le montant qu’il lui revenait de

verser, accompagnée du décompte y relatif. Elle précisait que les calculs établis

par la DGAIC avaient préalablement été vérifiés par le CCF avant d'être validés

et approuvés le 9 octobre 2020 par la CoPar. Elle ajoutait que la décision tenait

compte des éléments suivants:

rendement des impôts 2019 sur la base des données transmises

par les communes à la DGAIC;

population au 31 décembre 2019 sur la base des données publiées

dans la feuille des avis officiels;

taux d'imposition communaux 2019;

facture sociale 2019 de 825'655'960 fr. Ce montant prenait en

considération des éléments négociés dans le cadre des relations financières entre

l'Etat et les communes et avait été communiqué à la DGAIC par le Secrétariat

général du DSAS après validation par le Conseil de politique sociale (CPS) qui

s'était notamment basé sur le rapport du CCF;

dépenses "thématiques" relatives aux routes, transports

et forêts transmises par les communes à la DGAIC sur la base d'un questionnaire

dont les montants avaient été attestés soit par le réviseur communal, soit par la

commission des finances ou de gestion communale;

facture 2019 de la réforme policière: sur la base de l'art. 45

de la loi du 13 septembre 2011 sur l'organisation policière vaudoise (LOPV; BLV

133.05) et conformément au protocole d'accord entre l'Etat et les communes de juin

2013, un montant de 67'922'837 fr. avait été mis à la charge des communes.

La décision

mentionnait également que "[l]e fichier Excel ayant servi aux calculs

et indicateurs techniques sont disponibles sur le thème des communes du site

internet de l'Etat de Vaud (www.vd.ch/communes), pages «Finances communales», rubrique «Péréquation»". Elle indiquait que la DGAIC se tenait à

disposition pour donner toutes les explications nécessaires sur les différents

calculs.

Pour la Commune de Pully, la facture sociale se montait

à 39'946'403 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation intercommunale,

par 15'075'700 fr, et au titre de la réforme policière, par 1'827'795 fr., pour

un total de 56'849'898 francs.

Pour la Commune de Crans, la facture sociale se montait

à 8'691'805 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation intercommunale,

par 4'164'203 fr., et au titre de la réforme policière, par 340'606 fr., pour

un total de 13'196'614 francs.

Pour la Commune de Rolle, la facture sociale se montait

à 23'640'880 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation

intercommunale, par 10'669'153 fr., et au titre de la réforme policière, par 1'454'724

fr., pour un total de 35'764'756 [recte: 35'764'757] francs.

Pour la Commune d'Echandens, la facture sociale se

montait à 3'100'696 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation intercommunale,

par 1'930'195 fr., et au titre de la réforme policière, par 431'178 fr., pour

un total de 5'462'070 [recte: 5'462'069] francs.

Pour la Commune de Borex, la facture sociale se montait

à 1'591'318 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation

intercommunale, par 1'362'119 fr., et au titre de la réforme policière, par 190'343

fr., pour un total de 3'143'781 [recte: 3'143'780] francs.

Pour la Commune de Mies, la facture sociale se montait

à 22'008'010 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation

intercommunale, par 3'720'946 fr., et au titre de la réforme policière, par 866'566

fr., pour un total de 26'595'522 francs.

Pour la Commune de Coppet, la facture sociale se montait

à 11'800'015 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation

intercommunale, par 5'706'958 fr., et au titre de la réforme policière, par 744'420

fr., pour un total de 18'251'393 francs.

Pour la Commune de Vaux-sur-Morges, la facture sociale

se montait à 7'368'679 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation

intercommunale, par 41'118 fr., et au titre de la réforme policière, par 211'263

fr., pour un total de 7'538'824 francs.

Pour la Commune de Founex, la facture sociale se montait

à 9'407'615 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation intercommunale,

par 5'680'719 fr., et au titre de la réforme policière, par 740'665 fr., pour

un total de 15'828'999 francs.

Pour la Commune de Chéserex, la facture sociale se

montait à 2'479'999 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation intercommunale,

par 1'779'851 fr., et au titre de la réforme policière, par 226'721 fr., pour un

total de 4'486'572 [recte: 4'486'571] francs.

Pour la Commune de Gingins, la facture sociale se

montait à 4'110'897 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation

intercommunale, par 2'293'399 fr., et au titre de la réforme policière, par 277'944

fr., pour un total de 6'682'240 francs.

Pour la Commune d'Arzier-le-Muids, la facture

sociale se montait à 3'864'331 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation

intercommunale, par 2'445'398 fr., et au titre de la réforme policière, par 452'155

fr., pour un total de 6'761'884 francs.

Pour la Commune de Paudex, la facture sociale se montait

à 3'415'241 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation intercommunale,

par 2'379'897 fr., et au titre de la réforme policière, par 160'459 fr., pour

un total de 5'955'597 francs.

Le 20 octobre 2020, la Cheffe du DSAS a adressé aux

municipalités des communes vaudoises et à leurs boursiers/ères communaux les détails de leur contribution au décompte définitif de la

participation à la cohésion sociale 2019, compte tenu de la répartition adoptée

par la CoPar. Elle expliquait que le décompte final, basé sur les comptes 2019

de l'Etat de Vaud, s'élevait à 825'655'956 fr., y compris une déduction de 5

millions, conformément au "Décret

réglant les modalités d'application de l'impact financier de la RPT sur les

communes vaudoises pour la facture sociale (DRPTC) du 2 octobre 2007, modifié le

20 décembre 2013". Y était jointe une annexe 1 qui présentait le détail par régime de la

participation définitive, ainsi que le montant net dû ou à recevoir par la

commune concernée. Ce montant résultait de la répartition définitive du montant

global entre les communes, des acomptes facturés et des intérêts de retard

éventuels. Les communes créancières étaient informées qu’elles recevraient leur

dû dans quelques jours, tandis que les communes débitrices trouvaient, en

annexe, un bulletin de versement comportant le montant final à payer. Etait également

jointe une annexe 2 qui expliquait les principales variations des différents

régimes et qui présentait un tableau comparatif, par régime, entre le montant

global des acomptes et celui du décompte final.

Par acte daté du 9 novembre 2020, la Commune de Pully (ci-après: la

recourante 1) a agi devant la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal

(CDAP), en formulant les conclusions suivantes:

"1. Le recours est admis.

2. La décision sur le «décompte

2019» du 9 octobre 2020 est annulée.

3. La décision intitulée «participation

à la cohésion sociale (ex-facture sociale): décompte final 2019» du 20 octobre

2020, est annulée.

4. Les articles 16, 17, 17a, 18 de

la loi du 24 novembre 2003 sur l'organisation et le financement de la politique

sociale sont déclarés inconstitutionnels.

5. Les articles 2, 2a, 3, 4, 5, 6,

7, 8, 14 de la loi sur les péréquations intercommunales du 15 juin 2010 sont déclarés

inconstitutionnels.

6. Le remboursement des acomptes

versés par la commune de Pully pour 2019: (acompte provisionnel calculé sur le

budget 2019): 55'228 825.-".

Le recours a été enregistré sous la référence

GE.2020.0204.

Outre des reproches d’ordre politique adressés au Conseil

d’Etat, la recourante soulève des griefs juridiques. Elle estime que le montant

de la péréquation intercommunale et de la facture sociale qui lui a été notifié

a été calculé sur des bases plus que suspectes et presque certainement fausses,

en tous cas invérifiables. Il serait avéré aussi que l'administration cantonale

ne peut - ou ne veut - pas opérer les contrôles qui s'imposent sur les données

fournies par les communes. Ainsi, la facture en question ne serait pas conforme

à la loi et devrait être annulée. La recourante considère également que la

décision attaquée porte atteinte à l'autonomie communale, dès lors que le système

imposé par le Canton la prive de son pouvoir constitutionnel de fixer les

impôts communaux et d'en décider l'affectation. Enfin, la législation cantonale

serait appliquée de manière contraire à l'égalité de traitement, notamment car

elle prendrait appui sur des chiffres falsifiés. En outre, une base légale

suffisante ferait défaut, le système ne respecterait pas le principe de la

capacité contributive pas plus que le principe de proportionnalité. Ainsi dans son

cas les charges cantonales représentent 65,1% de toutes les recettes fiscales

de la commune, ce qui ne correspond pas aux principes énoncés à l'art. 1er

de la loi du 15 juin 2010 sur les péréquations intercommunales (LPIC; BLV

175.51). Quant à la péréquation dite indirecte, elle serait assimilable à un

impôt et ne respecterait pas les principes applicables en matière fiscale. Sur

le plan procédural, la recourante relève qu'à aucun moment les autorités cantonales

ne lui ont offert de consulter le dossier ou d'exposer son point de vue; elle

n'a en particulier pas pu rectifier certains faits ou chiffres qui sont à la

base de la décision attaquée. De plus, la décision attaquée n'est pas motivée

et le décompte final est incompréhensible.

Par acte daté du 11 novembre 2020, les Communes de Crans,

Rolle, Echandens, Borex, Mies, Coppet et Vaux-sur-Morges (ci-après: les

recourantes 2 à 8), représentées par Me Benoît Bovay, ont agi devant la CDAP (procédure

enregistrée sous la référence GE.2020.0208), en formulant les conclusions suivantes

(identiques dans chaque dossier):

"I.- Le recours est admis.

II.- Les décisions rendues par le Département des Institutions et du

Territoire le 9 octobre 2020 portant sur le décompte final des péréquations

2019 et par le Département de la santé et de l'action sociale le 20 octobre

2020 portant sur le décompte final 2019 sont annulées, le dossier étant renvoyé

à l'autorité pour nouvelles décisions dans le sens des considérants".

Selon les indications fournies par les recourantes

dans leurs recours, les charges cantonales représentent 78.31 % de toutes

les recettes fiscales de la commune de Crans, 80.5 % de toutes les recettes

fiscales de la Commune de Rolle, 61.7% de toutes les recettes fiscales de la Commune

d'Echandens, 67.7 % de toutes les recettes fiscales de la Commune de Borex,

92.94 % de toutes les recettes fiscales de la Commune de Mies, 78.3 %

de toutes les recettes fiscales de la Commune de Coppet et 82.79 % de toutes

les recettes fiscales de la Commune de Vaux-sur-Morges. Les arguments sont sensiblement

les mêmes que ceux invoqués dans le mémoire de recours de la Commune de Pully.

Par acte daté du 11 novembre 2020, les Communes de Founex,

Chéserex, Gingins, Arzier-le-Muids et Paudex (ci-après: les recourantes 9 à 13),

représentées par Me François Roux, ont agi devant la CDAP (procédure enregistrée

sous la référence GE.2020.0209), en formulant les conclusions suivantes:

"I.- Le recours est admis.

II.- Les décisions rendues par le Département des Institutions et du

Territoire le 9 octobre 2020 portant sur le décompte final des péréquations

2019 et par le Département de la santé et de l'action sociale le 20 octobre 2020

portant sur le décompte final 2019 sont annulées, le dossier étant renvoyé à

l'autorité pour nouvelles décisions dans le sens des considérants".

Selon les indications fournies par les recourantes

dans leurs recours, les charges cantonales représentent 70.92 % de toutes

les recettes fiscales de la Commune de Founex, 71.52 % de toutes les recettes

fiscales de la Commune de Chéserex, 80.58 % de toutes les recettes

fiscales de la Commune de Gingins, 63.01 % de toutes les recettes fiscales

de la Commune d'Arzier-le-Muids et 70.49 % de toutes les recettes fiscales

de la Commune de Paudex. Les arguments sont sensiblement les mêmes que ceux invoqués

dans le mémoire de recours de la Commune de Pully.

La DGAIC (ci-après aussi: l'autorité intimée) a répondu le 11 janvier

2021 aux recours et a conclu, préalablement, à la jonction des procédures GE.2020.0204,

GE.2020.0208 et GE.2020.0209 et, au fond, au rejet des recours dans la mesure de

leur recevabilité. Elle admet que le système actuel de la péréquation doit être

réformé afin de le simplifier et d'en permettre un meilleur monitorage. Cela

étant, il ne peut à son avis en aucune manière être affirmé que la mise en œuvre

de l'actuelle réglementation contreviendrait à la loi ou à la Constitution. Elle

relève en particulier que la conclusion tendant à l'annulation pure et simple

des décisions ne peut pas être suivie. Non seulement cela constituerait une

inégalité de traitement par rapport aux autres communes, mais surtout cela

remettrait en cause l'équilibre construit au sein du système entre les communes

contributrices et celles qui en sont bénéficiaires. Par ailleurs, le Tribunal ne

pourrait pas imposer un autre système péréquatif. Rappelant les conditions du

contrôle de la constitutionnalité, l'autorité intimée souligne qu'il n'y a pas

de place ici pour un contrôle abstrait. Elle rejette au surplus les griefs relatifs

à la violation des dispositions constitutionnelles protégeant l'autonomie

communale et réglant la péréquation intercommunale, ainsi que les griefs de

violation des principes d'égalité, de légalité et de proportionnalité. Elle conteste

aussi que la péréquation dite indirecte soit assimilable à un impôt. Elle

estime également avoir procédé à tous les contrôles exigés par la loi quant aux

chiffres qui lui ont été fournis par les communes et avoir appliqué correctement

la loi. Enfin, elle rejette les griefs concernant la violation du droit d'être

entendu et de l'obligation de motiver les décisions.

La recourante 1 a répliqué le 4 mars 2021 et a

confirmé les conclusions prises au pied de son mémoire de recours, déclarant

s'en remettre à justice pour ce qui concernait la jonction des causes.

Les autres recourantes ont répliqué le 15 avril 2021

et ont confirmé les conclusions prises au pied de leur mémoire de recours (à

l'exception de la Commune de Mies, cf. paragraphe suivant), reprenant pour

l'essentiel les arguments figurant dans leur mémoire de recours. A titre de

mesure d'instruction, elles ont sollicité la mise en œuvre d'une expertise en

vue de reprendre de manière synthétique les points suivants:

"1. Conformité de la facture

sociale, de la péréquation intercommunale et de la police cantonale 2019 de la

Commune de [recourante] par rapport à

ses revenus fiscaux et conformité des pourcentages indiqués dans le Recours et

la Réplique (page 4, paragraphe 2; page 26, paragraphe 9 du Recours; page 23,

paragraphe 7 de la Réplique);

2. Conformité de la méthode de

calcul de la péréquation telle qu'elle ressort de la décision notifiée à la

Commune de [recourante] le 9 octobre

2020 par le Département des institutions et du territoire du Canton de Vaud et

de la décision notifiée à la Commune de [recourante] le 20 octobre 2020 par la

cheffe du Département de la santé et de l'action sociale (page 6, paragraphe 5;

pages 9 et 10, paragraphe 1; page 11, paragraphe 4; pages 17, 18 et 19, paragraphe

3; pages 24 et 25, paragraphe 6 du Recours; page 14, paragraphe 13; pages 16 et

17, paragraphe 21; pages 19 et 20, paragraphe 3 de la Réplique);

3. Etendue du contrôle pratiqué

par l'Administration cantonale sur les données qui lui sont fournies par les communes

(page 9, paragraphe 7; pages 10 et 11, paragraphe 3; page 20, paragraphe 5 du

Recours; page 14, paragraphe 13; page 33, paragraphe 8 de la Réplique);

4. Détermination de l'expert sur

les dysfonctionnements relevés par le rapport de la Cour des comptes du Canton

de Vaud du 2 octobre 2019, rappelé et synthétisé aux pages 10 et 11 du Recours

(page 13, paragraphe 12; pages 14 et 15, paragraphe 17; page 16, paragraphe 20;

pages 16 et 17, paragraphe 21; pages 19 et 20, paragraphe 3 de la Réplique);

5. Détermination de l'expert sur

la question de savoir si les communes sont ou non en mesure de contrôler la

conformité du calcul péréquatif qui leur est présenté par les services du

Canton, alors qu'elles ne disposent d'aucune donnée comptable concernant les

autres communes, données qui sont pourtant indispensables au calcul de la

péréquation et, par conséquent, à sa vérification".

Dans sa réplique, la Commune de Mies a en outre

relevé que, par courriel du 11 février 2021, elle a reçu de la part de

l'administration fiscale cantonale un décompte du bouclement 2020 concernant

les personnes physiques, personnes morales, impôts à la source et impôts anticipés.

Selon ce décompte, le solde de ces revenus d'impôts en sa faveur s'élevait à

5'380'541 fr. 03, alors qu'elle avait fait figurer à l'actif de ses comptes un

montant de 9'235'195 fr. 51 pour l'année 2019. Elle expose que l'Etat a décidé de

reporter le correctif des recettes fiscales pour le calcul de la facture

sociale 2020 et de ne pas en tenir compte pour la facture sociale 2019, à son détriment,

sans aucune justification. Dès lors, si par impossible le tribunal devait

confirmer la validité du système contesté, il conviendrait, à titre subsidiaire,

de corriger la facture sociale 2019 la concernant en fonction de la différence

négative des recettes fiscales à hauteur de 4 millions découverte lors du

bouclement 2020 et de réduire celle-ci de 3.4 millions selon la simulation

effectuée par l'Etat ou d'un montant que justice dira.

Le 20 avril 2021, la juge instructrice a ordonné la

jonction des causes GE.2020.0204, GE.2020.0208 et GE.2020.0209.

Le 22 avril 2021, la recourante 1 s'est jointe à la

requête de mise en œuvre d'un expert, en la reformulant en partie et en y ajoutant

deux points supplémentaires:

"6. Détermination de l'expert

sur l'application des mêmes méthodes et critères de calcul à la péréquation

intercommunale et à la facture sociale.

7. Détermination de l'expert sur

la tenue par l'Administration cantonale des dossiers relatifs aux décomptes finaux

et factures adressées aux communes, notamment à celle de Pully".

L'autorité intimée s'est déterminée le 21 avril 2021

au sujet de la réplique déposée par la recourante 1. Elle a déclaré persister

dans les conclusions prises dans son mémoire de réponse, se référant principalement

aux explications qui y avaient été développées et répondant à certains points soulevés

dans la réplique.

Le 20 mai 2021, l'autorité intimée s'est déterminée au

sujet des répliques déposées par les recourantes 2 à 13. Elle a pris position uniquement

au sujet de la requête de mise en œuvre d'une expertise et sur la prétention

invoquée spécifiquement par la Commune de Mies. Pour le surplus, elle a renvoyé

à sa réponse du 11 janvier 2021 et à sa duplique du 21 avril 2021. Elle a conclu

au rejet intégral de la demande de mise en œuvre d'une expertise sur tous les

points énumérés dans les mémoires de réplique des recourantes et dans la requête

séparée de la recourante 1, ainsi qu'au rejet des recours sur le fond, dans la

mesure de leur recevabilité. Concernant le cas de la Commune de Mies, elle a souligné

que le décompte final des péréquations 2019 - qui ne repose nullement sur des

montants de revenus fiscaux tels que la commune les cite - ne peut pas être revu

à la lumière d'une taxation définitive d'un de ses contribuables, conformément

à la loi. Par ailleurs, les faits et chiffres seraient présentés de manière

biaisée par la Commune de Mies.

La juge instructrice ayant refusé d'ordonner un troisième

échange d'écritures, les recourantes se sont déterminées spontanément le 7 juin

2021. Elles ont indiqué faire usage de leur droit de réplique et ont confirmé

leur requête tendant à la mise en œuvre d'une expertise.

Par acte du 7 septembre 2021 adressé à la CDAP, la Commune de Pully a

recouru à l'encontre de la décision du DIT du 9 juillet 2021 arrêtant le décompte

final relatif à la péréquation intercommunale pour l'année 2020 (cause

enregistrée sous la référence GE.2021.0146). Les Communes de Paudex (GE.2021.0148),

Gingins (GE.2021.0149) et Founex (GE.2020.0151) ont saisi la CDAP à l'encontre

de la décision du DIT du 9 juillet 2021 par acte du 9 septembre 2021. Quant aux

communes de Coppet (GE.2021.0157), Borex (GE.2021.0158), Rolle (GE.2021.0159),

Echandens (GE.2021.0160), Crans (GE.2021.0161), Mies (GE.2021.0162) et

Vaux-sur-Morges (GE.2021.0163), elles ont recouru par acte du 10 septembre

2021. Chaque commune a requis la jonction de son recours avec le dossier

GE.2020.0204.

Par ordonnances du 13 octobre 2021, la juge

instructrice a, d'une part, décidé qu'il n'était pas donné suite aux requêtes

de jonction des nouveaux recours avec la présente cause et que l'instruction de

ceux-ci était suspendue jusqu'à droit connu dans la cause GE.2020.0204 et,

d'autre part, indiqué qu'une copie de chaque nouveau recours était versée au

dossier GE.2020.0204 au titre d'écriture complémentaire spontanée.

Le 12 novembre 2021, les autorités intimées ont

déposé d'ultimes déterminations, relevant en substance que les écritures complémentaires

spontanées des communes n'apportaient pas d'élément substantiel nouveau mais

semblaient plutôt réorganiser l'argumentaire déjà discuté. En outre, répondant à

une réquisition de la juge instructrice du 10 novembre 2021, les autorités

intimées ont produit le procès-verbal de la séance de la CoPar du 9 octobre

2020 qui tient lieu de préavis pour les décomptes finals de la péréquation 2019.

Les recourantes ont encore déposé des dernières

écritures les 22 et 23 novembre 2021.

Considérant en droit:

Formés contre la décision du Département des institutions et du

territoire du 9 octobre 2020 portant sur le décompte final des péréquations

2019 et la décision du Département de la santé et de l'action sociale du 20

octobre 2020 portant sur le décompte final 2019 de la participation à la

cohésion sociale notifiées aux recourantes, les recours sont recevables quant à

leur objet (cf. arrêt GE.2016.0129 du 20 avril 2017 consid. 1b et la référence

citée).

Selon l'art. 75 de la loi vaudoise du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable

par renvoi de l'art. 99 LPA-VD à la procédure de recours devant le Tribunal

cantonal, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant

pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la

possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui

dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée

(art. 75 al. 1 let. a LPA-VD) ainsi que toute autre personne ou

autorité qu'une loi autorise à recourir (art. 75 al. 1 let. b

LPA-VD).

La notion d'intérêt digne de protection est la même

que celle de l'art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal

fédéral (LTF; RS 173.110) qui ouvre la voie du recours en matière de droit

public, de sorte que la jurisprudence de cette instance est applicable par

analogie à l'art. 75 LPA-VD (cf. GE.2012.0042 du 26 octobre 2012 consid. 1c,

BO.2009.0020 du 3 décembre 2009 consid. 1a). En outre, la qualité pour recourir

au sens de l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD doit être interprétée

au moins aussi largement que la qualité pour recourir au sens de l'art. 89

al. 1 LTF (art. 111 al. 1 LTF; cf. arrêt TF 1C_564/2016 du 2 mars

2017 consid. 3.1 rendu dans une affaire vaudoise; AC.2014.0345 du 25 septembre

2015, consid. 1 relatif au droit de recours de l'Office fédéral du développement

territorial contre une décision d'approbation préalable d'un plan d'affectation

communal).

S'agissant plus particulièrement de la qualité pour

recourir des collectivités publiques et autres autorités, la jurisprudence

considère que celles-ci peuvent recourir en invoquant un intérêt digne de

protection (art. 89 al. 1 LTF et art. 75 al. 1 let. a

LPA-VD) si la décision les atteint de la même manière qu'un particulier, ou du

moins de manière analogue, dans leurs intérêts juridiques ou patrimoniaux (ATF 140 I 90, consid. 1.2.1 et réf. citées notamment ATF 138 II 506 consid. 2.1.1;

ATF 138 I 143 consid. 1.3.1). Le Tribunal fédéral a considéré qu'une commune

n'est pas touchée comme un particulier lorsque le montant litigieux correspond

au montant des impôts communaux pris en compte pour déterminer "le

rendement communal du point d'impôt", dans le cadre des péréquations

intercommunales; elle n'est donc concernée qu'en tant que collectivité publique

(arrêt TF 2C_486/2017 du 1er février 2018 dans une affaire vaudoise consid. 1.2.1).

Elle ne conteste en effet pas des règles auxquelles les particuliers sont soumis

(cf. Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit administratif, vol. III,

2e éd., Berne 2018, p. 452 ch. 5.5.1.2 let. b).

Les collectivités publiques sont aussi légitimées à

recourir, en application de l'art. 89 al. 1 LTF, si elles sont touchées

dans leurs prérogatives de puissance publique et qu'elles disposent d'un

intérêt public propre digne de protection à l'annulation ou à la modification de

l'acte attaqué. Un intérêt général à une correcte application du droit n'est

cependant pas suffisant au regard de cette disposition. N'importe quel intérêt

financier découlant directement ou indirectement de l'exécution de tâches d'intérêt

public ne permet pas non plus à ces entités de se fonder sur l'art. 89 al. 1

LTF. Il faut dans ce cas que la commune ou la collectivité publique soit

touchée dans des intérêts centraux liés à sa puissance publique (ATF 140 I 90

qui a fait sur ce point l'objet d'une coordination au sens de l'art. 23 al. 2

LTF, publié in RDAF 2015 I 315 suivi d'une note d'Etienne Poltier; cf.

également ATF 135 II 12 consid. 1.2.2.; GE.2021.0065 du 12 août 2021 consid. 2a

et les références citées). S'agissant de la qualité pour recourir des communes,

la jurisprudence a précisé que l'atteinte à des intérêts centraux est présumée exister

en présence de décisions mettant en cause la péréquation cantonale ou intercommunale

(cf. en matière d'aide sociale ATF 140 V 328 admettant la qualité pour recourir

d'une commune; ATF 135 I 43 consid. 1.3, 135 II 156 consid. 3.3).

D'une manière générale, l'exigence selon laquelle la commune doit être affectée

de manière qualifiée dans ses intérêts de puissance publique se comprend comme

une clause de minimis; celle-ci vise à éviter que le Tribunal fédéral ne

doive entrer en matière sur des cas-bagatelle qui sont soulevés par des collectivités

publiques ne pouvant pas se fonder sur les voies de recours qui leur sont

spécifiquement réservées à l'art. 89 al. 2 LTF (ATF 140 I 90 précité consid. 1.2.4;

également arrêt TF 2C_876/2017 du 20 février 2018 consid. 1.2.2 qui rappelle

les principes applicables). La jurisprudence fédérale s'est également penchée

sur la quotité du préjudice financier qui pouvait constituer une atteinte qualifiée

aux intérêts de puissance publique d'une commune (cf. arrêts TF 2C_878/2020 du

26 octobre 2020, 2C_1106/2014 du 9 décembre 2014). La qualité pour recourir a ainsi

été reconnue à une commune dans le cadre d'une contestation de la péréquation cantonale

et intercommunale portant sur un montant entre 355'000 fr. et 450'000 fr. (arrêt

TF 2C_486/2017 du 1er février 2018 dans une affaire vaudoise). En

revanche, un montant d'un peu moins de 5'000 fr. ne suffit pas à admettre que

les intérêts centraux d'une commune seraient en cause (arrêt TF 5A_74/2015 du 11

août 2015), de même qu'un montant de 285'222 fr. correspondant à 0,38 % des

charges financières annuelles d'une commune (arrêt TF 2C_876/2017 du 20 février

2018 consid. 1.2.2).

En l'occurrence, les communes concernées contestent

des montants de plusieurs millions et qui représentent entre 63% et 92% de leurs

recettes fiscales. Il y a lieu d'admettre que leurs intérêts centraux sont mis

en cause et d’entrer en matière, les autres conditions de recevabilité étant

remplies.

Le juge instructeur peut, d'office ou sur requête, joindre

en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation de faits

identique ou à une cause juridique commune (art. 24 al. 1 LPA-VD en

relation avec l'art. 94 al. 2 LPA-VD).

La jonction des causes a été requise par l'autorité

intimée dans sa réponse; dite autorité a par la suite soulevé la question du secret

fiscal que le contenu de la réplique de l'une des recourantes pourrait mettre en

péril. La recourante 1 a déclaré s'en remettre à justice pour ce qui concernait

la jonction des causes, tout en signalant que la situation concrète divergeait

d'une commune à l'autre et que leurs recours n'étaient pas identiques. Les autres

recourantes ne se sont pas déterminées.

En l'espèce, il y a lieu de confirmer la

jonction des causes GE.2020.0204, GE.2020.0208 et GE.2020.0209, fondées sur le

même état de fait (à l'exception de la circonstance sur laquelle se fonde une

conclusion subsidiaire formulée par l'une des recourantes) et impliquant les

mêmes parties.

Il n'est à aucun moment question de

nommer un contribuable en particulier ni de donner des détails de sa taxation

fiscale qui permettraient de l'identifier, ce qui garantit que la jonction ne

porte pas atteinte au secret fiscal.

Les recourantes ont sollicité des débats publics (recourantes 2 à 13)

ainsi que la mise sur pied d'une expertise.

a) La procédure devant la CDAP est en principe

écrite (art. 27 LPA-VD). Les art. 33 ss LPA-VD concrétisent dans la

loi les garanties consacrées aux art. 29 al. 2 de la Constitution

fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2

de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01;

Bovay/ Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD

annotée, 2ème éd., Bâle 2021, rem. 1 ad art. 33). A lui

seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit

d'être entendu

oralement, ni celui d'obtenir l'audition de

témoins. Le droit d'être

entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme

à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa

conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire

à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a

la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son

opinion (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1, 285 consid. 6.3.1, 134 I

140 consid. 5.3, 131 I 153 consid. 3, 130 II 425 consid. 2.1).

b) aa) En l’occurrence, les recourantes se sont

amplement exprimées par écrit. On ne voit pas quels éléments pertinents, qu’elles

n’auraient pas pu produire par écrit, l'audience sollicitée pourrait encore apporter.

Le tribunal s’estime donc suffisamment renseigné par le dossier, de sorte qu'une

audience n'apparaît pas nécessaire, ni propre à influencer le sort de la cause,

comme cela résulte des motifs qui suivent.

bb) La tenue d'une audience publique ne serait en

principe exigible que si étaient en jeu des "droits et obligations de

caractère civil" au sens de l'art. 6 de la Convention de

sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre

1950 (CEDH; RS 0.101; cf. ATF 130 II 425). Outre le fait que les litiges en

matière de péréquation intercommunale ne semblent pas être de nature civile, force

est de constater que, à teneur de l'art. 34 CEDH, ne peuvent se prévaloir

des garanties de la Convention qu'une personne physique, une organisation non gouvernementale

ou un groupe de particuliers, ce qui en exclut notamment les communes (cf. Mark

E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], 3e

éd., Zurich/Bâle/Genève 2020, n° 54 p. 33; voir aussi cf. GE.2006.0022

du 5 février 2007 consid. 2).

La requête d'audience publique est dès lors rejetée.

c) Concernant l'expertise requise, elle ne s'avère

pas non plus nécessaire au vu du dossier.

Concernant le premier point sur lequel elle devrait

porter, à savoir la conformité de la facture sociale, de la péréquation

intercommunale et de la police cantonale 2019 des communes concernées par rapport

à leurs revenus fiscaux, il incombe aux recourantes d'en établir la non-conformité

éventuelle et non au tribunal de mandater un expert pour effectuer le travail

des recourantes à leur place. Quant à la conformité des pourcentages indiqués dans

les recours et les répliques, ils n'ont pas été contestés par l'autorité intimée

et ils peuvent être admis sans faire l'objet d'une expertise.

Le même raisonnement est valable concernant le second

point sur lequel l'expertise devrait porter, à savoir la conformité de la

méthode de calcul de la péréquation telle qu'elle ressort des décisions

attaquées.

Concernant le troisième point au sujet duquel

l'expertise est requise, à savoir l'étendue du contrôle pratiqué par

l'Administration cantonale sur les données qui lui sont fournies, on ne voit pas

quelles compétences techniques - et non juridiques - cela requerrait et que

n'aurait pas le tribunal de céans. Cette question sera d'ailleurs traitée ci-après.

Il en va de même s'agissant des quatrième et cinquième

points sur lesquels l'expertise devrait porter, à savoir les dysfonctionnements

relevés par le rapport de la Cour des comptes du Canton de Vaud du 2 octobre

2019 et la question de savoir si les communes sont ou non en mesure de

contrôler la conformité du calcul péréquatif qui leur est présenté par les

services du Canton, alors qu'elles ne disposent d'aucune donnée comptable concernant

les autres communes, données qui sont pourtant indispensables au calcul de la

péréquation et, par conséquent, à sa vérification. Il en va ainsi également des deux éléments additionnels sur lesquels la

Commune de Pully souhaite que porte le rapport d'expertise, à savoir la détermination

de l'expert sur l'application des mêmes méthodes et critères de calcul à la péréquation

intercommunale et à la facture sociale et la détermination de l'expert sur la

tenue par l'administration cantonale des dossiers relatifs aux décomptes finaux

et factures adressées aux communes, notamment à celle de Pully. Ces questions relèvent

également de compétences juridiques et non techniques et seront d'ailleurs traitées

ci-après.

Au vu de ce qui

précède, la requête d'expertise doit être rejetée.

L'art. 168 Cst-VD dispose que la charge fiscale ne doit pas présenter

des écarts excessifs entre les communes (al. 1) et que la péréquation

financière atténue les inégalités de charge fiscale consécutives aux

différences de capacité contributive entre les communes (al. 2). Pour

l'application de cette disposition constitutionnelle, le Grand Conseil a

adopté, le 15 juin 2010, la loi sur les péréquations intercommunales (LPIC; BLV

175.51). Un décret fixant les modalités d'application de la loi sur les péréquations

intercommunales (DLPIC ou Décret du 15 juin 2010; BLV 175.515) a été adopté à

la même date.

La LPIC définit les mécanismes de péréquation

directe et indirecte (art. 1 al. 1), lesquels visent, selon l’al. 2

de cette disposition, à:

"a. atténuer les inégalités

de charge fiscale consécutives aux différences de capacité contributive, tout

en garantissant l'autonomie des communes en matière de fiscalité;

b. ne pas entraver, voire

favoriser les fusions de communes vaudoises;

c. assurer aux communes les

ressources qui leur sont nécessaires pour accomplir les tâches qui leur

incombent en contribuant à l'équilibre durable de leurs finances;

d. répartir entre les communes

certaines charges relevant du canton et des communes;

e. compenser les charges

particulières des villes-centres;

f. répartir entre les communes

certaines charges communales engendrant des disparités excessives entre les

communes;

g. compenser en partie les

pertes fiscales pour les communes résultant de la troisième réforme de

l'imposition des entreprises (RIE III)".

Les dépenses afférentes aux domaines de l’action

sociale inclus dans le champ d’application de la LOF font l’objet d’une répartition

entre l’Etat et les communes (art. 14 LOF). Ces dépenses, énumérées à l’art. 15

LOF, sont prises en charge sur la base d’une répartition par moitié entre

l’Etat, d’une part, et les communes, d’autre part (art. 17 al. 1

LOF). La contribution annuelle de chaque commune est calculée conformément aux art.

2, 3, 4, 5 et 6 de la loi du 15 juin 2010 sur les péréquations

intercommunales (art. 18 LOF).

a) Dans le Canton de Vaud, la Cour constitutionnelle contrôle, sur

requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des

normes cantonales au droit supérieur (art. 136 al. 2 let. a Cst-VD).

L'art. 3 al. 2 de la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la

juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32) précise que ce contrôle porte notamment

sur les lois et les décrets du Grand Conseil (let. a) ainsi que sur les

règlements du Conseil d'Etat (let. b). Par sa généralité et son

abstraction, la norme s'oppose à la décision, qui fixe un régime juridique de

façon individuelle et concrète (ATF 141 II 233 consid. 3.1; CDAP BO.2018.0016

du 5 juin 2019 consid. 3, FI.2016.0085 du 16 février 2017 consid. 4a).

Lorsque, comme en l'espèce, un recourant s'oppose à une

décision et soulève l'inconstitutionnalité non seulement de la décision elle-même,

mais de la norme qu'elle applique, il requiert l'autorité de recours de

procéder à un contrôle concret de la norme (également appelé contrôle

préjudiciel, indirect, accessoire ou par voie d'exception). Dans ce cadre, le

fait qu'une norme cantonale n’a pas fait l’objet d’un contrôle abstrait de sa

constitutionnalité, au moment de son adoption, ne limite pas le pouvoir du

Tribunal cantonal d’examiner sa conformité au droit supérieur à l'occasion d’un

recours dirigé contre une décision d’application de cette norme (cf. CDAP FI.2017.0118

du 13 février 2019 consid. 1a et les références).

Le fait qu’une norme ait été soumise en temps utile

au contrôle abstrait possible n’exclut pas non plus un contrôle concret

ultérieur (GE.2007.0161 du 1er mai 2009 consid. 3a, CCST.2005.0003

du 26 octobre 2005 dans la cause consid. 3b). Encore faut-il, en pareil

cas, que le grief soulevé à titre incident contre la norme déjà contrôlée par

la Cour constitutionnelle porte sur des éléments, découlant de l’espèce,

différents de ceux tranchés précédemment, à peine d’ouvrir la voie à des

décisions contradictoires, en violation des règles gouvernant la juridiction

constitutionnelle. Il n’y a partant plus de place pour un contrôle concret lorsque

le recourant se borne à réitérer, à titre préjudiciel, des moyens déjà soumis à

la Cour constitutionnelle et tranchés par elle dans le cadre du contrôle

abstrait de normes (arrêts GE.2006.0065 du 23 juillet 2008 consid. 6a, GE.2006.0022

du 5 février 2007 consid. 2).

En cas de contrôle concret, l'autorité de recours ne

peut annuler que la décision d'application de la norme, sans pouvoir mettre en

question, formellement, la validité de celle-ci (cf. CDAP FI.2017.0118 du 13

février 2019 consid. 1a et les références).

b) aa) Dans son arrêt du 30 mai 2006 (CCST.2006.0002),

la Cour constitutionnelle a jugé que les art. 2 de l'ancienne LPIC du 28

juin 2005 (aLPIC) et 3 de l'arrêté du 11 janvier 2006 fixant les critères

applicables pour la classification provisoire des communes pour 2006 (péréquation

intercommunale et facture sociale) (aDLPIC), ne violaient pas l’art. 168

Cst-VD, en tant que ces dispositions prenaient en compte d’autres critères que

celui de la capacité contributive, soit ceux de l’effort fiscal et de la

population, et, s’agissant de l’art. 3 de l’arrêté, fixaient sur cette

base des plafonds et des planchers de rendement (consid. 4). Il est précisé

ce qui suit au consid. 4b:

" A la lettre de l’art. 168

Cst-VD, les critères de classification d’une commune dans la péréquation financière

ne sont pas limités (EMPL de la LPIC, mai 2005, Tiré à part, p. 9;

ci-après : EMPL). Si on lit à l’al. 2 que les inégalités à atténuer

sont celles qui proviennent de différences de capacité contributive, rien n’empêche

de tenir compte de ce que ces différences se trouvent d’une part accentuées eu

égard à la population communale et d’autre part réduites eu égard à la «réserve

passive» que représente un taux d’impôt communal bas tel que l’exprime le

critère de l’effort fiscal.

Les constituants eux-mêmes avaient

d’ailleurs envisagé d’introduire d’autres critères que la capacité contributive

dans le texte de l'art. 168 Cst-VD, notamment celui de la population (Bulletin

des séances de l’Assemblée constituante du 15 juin 2001, p. 24,

intervention Yves Goel). Ils y ont cependant renoncé, non pas parce qu’un

critère unique s’imposait à leurs yeux mais parce qu’il appartenait selon eux au

législateur d’adopter des normes appropriées (bulletin précité, notamment p. 27,

intervention Georges Charotton, et p. 28, intervention Jacques Haldy; EMPL,

p. 9).

C’est ainsi que le Grand Conseil a

été appelé à débattre de l’opportunité de se référer en matière de péréquation

aux critères de la population et de l’effort fiscal. […].

Au vu de ce qui précède, on ne

saurait suivre certains des requérants lorsqu’ils invoquent une contradiction

entre deux des critères dont il est question à l’art. 3 de l’arrêté et l’art. 168

Cst-VD. Celui-ci n’a pas été conçu avec la volonté et la précision qui permettraient

de les exclure".

La Cour constitutionnelle a aussi considéré que

l’application de ces nouveaux critères ne contrevenait pas à l’art. 168 Cst-VD

et cela quand bien même certaines communes à capacité financière moindre que

d’autres supporteraient des charges péréquatives plus élevées, ce qui peut être

le cas de communes appliquant un taux d’impôt inférieur à celles comparées (consid. 5).

Dans ce même arrêt, s’agissant de la péréquation

indirecte (verticale) de la facture sociale, la Cour constitutionnelle a jugé

que celle-ci reposait sur la Constitution (consid. 6). Il appartient au

Conseil d’Etat de fixer le mode de calcul de cette répartition, qui doit être "approprié"

(consid. 7, premier paragraphe). Le recours à une combinaison de facteurs

géométrique et arithmétique pour la répartition de la facture sociale, destinée

à contrecarrer certains effets pervers du système (notamment le désavantage que

pourrait causer une répartition purement géométrique pour les communes à forte

capacité financière), ne heurte pas le droit supérieur (consid. 7, deuxième

paragraphe).

Dans son arrêt du 23 juillet 2008 (GE.2006.0065), le

Tribunal cantonal a jugé qu’il n’y avait pas lieu de revenir sur les griefs,

déjà tranchés par la Cour constitutionnelle, selon les développements qui précèdent.

Sur cette base, le Tribunal cantonal, statuant dans la

cause GE.2007.0161 du 1er mai 2009 consid. 3, a estimé qu'il

n'avait pas de raison de s’écarter des principes fixés dans les arrêts précités

des 30 mai 2006 (CCST.2006.0002) et 23 juillet 2008 (GE.2006.0065), dans la

mesure où l’argumentation présentée par les recourantes n’était pas différente

ou nouvelle par rapport aux griefs déjà examinés.

bb) Dans leurs écritures, les recourantes soulignent

que les péréquations directe et indirecte sont deux opérations si dissemblables

que les mêmes règles ne sauraient s'appliquer à l'une et à l'autre. La facture

sociale a pour but de mettre à la charge des communes la moitié environ des

dépenses sociales du Canton. Quant à la péréquation intercommunale, elle a pour

objectif et pour effet de diminuer les disparités financières entre les

diverses communes, par le versement de toutes à un fonds commun, qui est

ensuite redistribué de façon péréquative aux diverses communes. Aussi s'agit-il

de deux choses qui n'ont rien en commun ni de comparable et qu'au contraire

tout sépare. Du point de vue des recourantes, assimiler l'une à l'autre apparaît

comme une aberration contraire au principe d'égalité entre les communes et au

principe de proportionnalité applicable aux obligations qui leur sont imposées.

La confusion aurait des effets d'autant plus graves que la facture sociale est sensiblement

plus élevée que la péréquation intercommunale. Par conséquent, les erreurs,

déviations et distorsions dénoncées par la Cour des comptes déjà pour la

péréquation directe se trouvent encore plus fortes s'agissant de la facture

sociale.

Les recourantes souhaitent que cette question soit

examinée dans le cadre d'un contrôle concret. Une des recourantes conclut au

surplus à la constatation de l'inconstitutionnalité des dispositions légales y

relatives.

Comme indiqué ci-dessus, la cour de céans n'est pas

habilitée à juger de manière abstraite de la constitutionnalité d'une norme

légale. Il convient dès lors de déclarer irrecevable la conclusion de la

recourante 1 qui demande que les art. 16, 17, 17a et 18 LOF soient déclarés

inconstitutionnels. On ajoutera que la demande de la recourante n'est motivée

qu'en lien avec l'art. 18 LOF et pas avec les autres articles qu'elle mentionne.

Par ailleurs, dans les affaires susmentionnées, la Cour

constitutionnelle, puis la CDAP ont déjà jugé que l'application des mécanismes

de calcul de la péréquation directe à la répartition de la facture sociale reposait

sur la Constitution. Il a notamment été retenu qu'il n'était pas nécessaire que

la Constitution contienne une disposition expresse sur la péréquation indirecte;

lorsque les tâches sont partagées entre le canton et les communes, comme le

prescrivent les art. 60, 61, 62, 65 et 67 Cst-VD en matière de politique

sociale et de santé publique, la péréquation indirecte est inhérente à la

Constitution. Il suffit alors que les principes et les modalités de la

répartition des coûts soient établis dans la loi (cf. GE.2006.0065 du 23

juillet 2008 consid. 8 et les références).

Le fait que cette analyse n'ait pas été faite à

l'occasion d'un contrôle abstrait des normes dans le cadre d'une requête déposée

contre l'aLPIC ne change rien à sa pertinence. Contrairement à ce que

soutiennent les recourantes, bien que le Tribunal cantonal ait dit dans cette

affaire qu'un contrôle abstrait n'était plus possible, il s'est clairement

prononcé sur le bien-fondé de la norme et n'a pas rejeté le recours "pour

une raison de procédure". Sur cette base, il n'y a pas lieu de juger à

nouveau cette question même dans le cadre d'un contrôle concret.

Selon les recourantes, on pourrait s'écarter de cette

jurisprudence, vu que la facture sociale a très fortement augmenté. Il est vrai

que l'augmentation de la facture sociale a entraîné des effets qui n'étaient

peut-être pas encore perceptibles au moment où les arrêts précités ont été

rendus. Cela ne suffit pas pour rendre caducs les développements figurant dans

ces arrêts dès lors que le système légal n'a pas été modifié quant à ces principes.

Dans le même sens, le fait que l'on constate maintenant que le système péréquatif

n'est pas adéquat (en particulier comme cela est attesté par le rapport de la Cour

des comptes) ne permet pas de remettre en cause une disposition expresse de la

LOF.

La question de la constitutionnalité du renvoi de l'art. 18

LOF ne sera ainsi pas non plus examinée plus loin en lien avec les décisions

rendues, ce qui n'empêche pas que les décisions mettant en œuvre ce renvoi

puissent être déclarées inconstitutionnelles ou illégales pour d'autres motifs.

Le même raisonnement s'applique à l'argument des recourantes

qui estiment que la notion d''effort fiscal" de l'art. 8 LPIC n'aurait

aucun sens sous l'angle juridique. Cette question ayant déjà été tranchée, elle

ne sera plus examinée ci-après.

Les recourantes se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendues

à plusieurs égards.

a) Le droit d'être entendu découlant des art. 29

al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst-VD comprend notamment le droit pour l'intéressé

de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de

fournir les preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la

décision (ATF 125 V 332 consid. 3a p. 335), celui d'avoir accès au

dossier (ATF 126 I 7 consid. 2b p. 10), ainsi que celui de participer

à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à

leur propos lorsque celles-ci sont de nature à influencer la décision à rendre

(ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270, 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49,

135 I 279 consid. 2.3 p. 282). Le droit d'être entendu se rapporte

surtout à la constatation des faits et ne porte en principe pas sur la décision

projetée; l'autorité n'a donc pas à soumettre par avance aux parties, pour prise

de position, le raisonnement qu'elle entend tenir (ATF 145 I 167 consid. 4.1

p. 171 et les références citées).

Une autorité viole aussi le droit d'être entendu découlant

de l'art. 29 al. 2 Cst. lorsqu'elle ne respecte pas son obligation de

motiver ses décisions afin que le justiciable puisse les comprendre et exercer

son droit de recours à bon escient. Pour satisfaire à cette exigence, il suffit

que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur

lesquels elle a fondé sa décision. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter

tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut

au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, peuvent être tenus pour

pertinents. L'essentiel est que la décision indique clairement les faits qui sont

établis et les déductions juridiques qui sont tirées de l'état de fait

déterminant (ATF 142 II 154 consid. 4.2 p. 157, 138 I 232 consid. 5.1

p. 237, 137 II 266 consid. 3.2 p. 270, 135 II 145 consid. 8.2

p. 153).

Le droit d'être entendu

est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe

l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du

recours sur le fond. Nonobstant la nature formelle du droit d'être entendu, une

violation de ce dernier est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit

de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant

du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure et qui peut ainsi contrôler librement

l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226 s., 138 II 77 consid. 4

p. 84, 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197 s.). Toutefois,

la réparation de la violation du droit d'être entendu doit rester l'exception (ATF

126 V 130 consid. 2b p. 132) et n'est admissible que dans l'hypothèse

d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de

la partie lésée. Si l'atteinte est particulièrement importante, il n'est en

effet généralement pas possible de remédier à la violation (ATF 124 V 180 consid. 4b).

Une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se

justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une

vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (cf. ATF 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197 s.; 133 I 201 consid. 2.2 et

les références; arrêt TF 2C_980/2013 du 21 juillet 2014 consid. 4.3).

b) aa) Les recourantes estiment que leur droit

d'être entendues a été violé dans la mesure où elles n'ont pas eu la

possibilité d'apporter leurs propres preuves et de prendre part aux opérations

effectuées par l'autorité cantonale. Elles soulignent qu'à aucun moment les autorités

cantonales ne leur ont permis d'exposer leur point de vue ni de rectifier

certains faits ou chiffres qui sont à la base de la décision attaquée. En particulier,

la faculté de consulter le dossier ne leur a pas été offerte alors qu'il est essentiel

de contrôler l'exactitude des chiffres, notamment ceux fournis par les communes

tierces, qui peuvent être soupçonnés d'erreur ou même de fraude.

Concernant tout d'abord la question de la consultation

du dossier, on peut relever que le dossier de chaque commune ne comporte que

ses propres chiffres, dont celle-ci a connaissance et qu'elle peut expliquer. Est

problématique en l'occurrence, l'accès aux chiffres des autres communes. Certes

ceux-ci peuvent être consultés dans le tableau excel qui est mis en ligne sur le

site de l'Etat de Vaud au moment de l'établissement des décomptes finals (https://www.vd.ch

> Etat, Droit, Finances >

Communes > Finances

communales > Participation à la cohésion sociale et péréquation actuelle). Il

s'agit toutefois d'une consultation qui n'est possible que postérieurement à la

décision rendue. La question se pose de savoir si les communes devraient pouvoir

avoir accès aux chiffres des autres communes déjà avant l'établissement des décomptes.

Il n'est pas nécessaire de trancher la question en l'espèce, dès lors qu'il n'apparaît

pas que les recourantes auraient déposé une requête dans ce sens auprès de

l'autorité cantonale. Pourtant, dès l'automne 2019, elles avaient pu prendre

connaissance du rapport n° 56 de la Cour des comptes qui

émettait un certain nombre de critiques sur l'ensemble du système ainsi que sur

l'établissement et la prise en compte des dépenses thématiques communales dans

le cadre de la péréquation intercommunale vaudoise et qui relevait notamment ceci:

"L’absence de directives

centralisées sur le volet péréquatif, les imprécisions voire les incohérences

du formulaire ont pour conséquence que les communes interprètent différemment

le contenu des rubriques du formulaire et du périmètre des dépenses à y

intégrer. Les données à la base du calcul péréquatif ne sont pas établies sur

un même standard entre communes.

Ce manque de cadre et de contrôle

laisse donc place à des erreurs non détectées, parfois conséquentes, et à des

interprétations différentes entre communes sur les dépenses à intégrer et les

frais indirects à imputer".

Ce rapport fournissant des indices concrets d'erreurs

générant des inégalités de traitement, les recourantes auraient éventuellement pu

s'en prévaloir pour obtenir certaines informations dans le cadre de la phase

finale de la péréquation 2019, ce qu'elles n'ont pas fait. En outre, une fois

les décomptes des autres communes mis en ligne et consultables par tout un chacun,

les recourantes n'ont pas demandé plus d'explications au sujet de ces chiffres ni

n'ont demandé des vérifications dans des cas particuliers. Il faut ainsi

considérer que le droit d'accès au dossier des recourantes n'a pas été violé.

Concernant ensuite la possibilité de se prononcer

sur les faits, les modalités de calcul et les résultats auxquels parviennent ces

opérations, il faut souligner que les recourantes ont fourni elles-mêmes les

chiffres les concernant. Elles ont par la suite eu l'occasion de se déterminer

sur les rendements fiscaux qui allaient être à la base de la décision de

décompte final. Elles n'ont en revanche pas été invitées à se prononcer sur les

chiffres des autres communes, les modalités de calcul et les résultats auxquels

parviennent ces opérations. Cela est toutefois relativement usuel dans la relation

administrative. Ainsi, par exemple, le contribuable qui a rempli sa déclaration

fiscale n'est pas invité à se prononcer sur les modalités du calcul de l'impôt

avant de recevoir une taxation. La situation est certes un peu différente en

l'occurrence en ce sens que les chiffres déclarés par une commune ont un impact

direct sur les autres communes. La loi n'a toutefois pas prévu de possibilité

pour chaque commune de se déterminer sur les chiffres des autres communes, les

modalités de calcul et les résultats auxquels parviennent ces opérations; au

contraire, elle a prévu que ce soit la DGAIC qui récolte les données

nécessaires auprès des communes et procède au calcul des montants dus et à

recevoir par les communes, ainsi qu'aux travaux de mise en œuvre (art. 10

LPIC). Si les communes peuvent intervenir "en amont", c'est

uniquement par le biais de la commission composée à parts égales de

représentants de l'Etat et des communes, présidée par un représentant des

communes (art. 11 LPIC). Selon l'art. 11 al. 3 LPIC, cette commission

est chargée de:

"a. contrôler les calculs

en matière de péréquation directe et indirecte;

b. préaviser à l'attention du

département les décisions qu'il sera amené à prendre en application de la

présente loi;

c. déterminer les dépenses

admissibles dans le cadre des plafonnements thématiques;

d. soumettre au département les

mesures nécessaires au traitement des problèmes d'application des péréquations;

e. proposer au Conseil d'Etat

les mesures permettant de remédier aux cas de rigueur qui lui sont soumis".

Il ressort du procès-verbal de la séance de la CoPar

du 9 octobre 2020 que dite commission s'est bien prononcée sur les éléments de

calcul de la péréquation 2019 et qu'elle a validé formellement le décompte 2019

de la péréquation (cf. supra let. D).

Même si une autre approche aurait été possible, la

procédure prévue par la LPIC ne viole pas le droit d'être entendues des recourantes.

Elle apparaît adaptée au vu du nombre de communes concernées et compte tenu de

la périodicité des calculs de péréquation.

bb) Sur le plan de la motivation, force est de constater

que la décision du 9 octobre 2020 ne contient pas tous les éléments qui

permettraient d'en vérifier le bien-fondé. A cet égard, le site de l'UCV,

association privée, ne peut pas suppléer à une décision administrative peu claire,

contrairement à ce que l'autorité intimée semble laisser entendre dans sa duplique

du 21 avril 2021. Il est aussi vrai que des communes moyennes ou petites, voire

très petites, n'ont pas à leur disposition d'importants services administratifs,

juridiques et financiers qui seraient simplement à même d'opérer eux-mêmes des

contrôles suffisants. Cela étant, il a déjà été dit que les prescriptions de l'aLPIC,

du aDLPIC et des arrêtés d’application, assurément complexes, n'étaient pas hors

de portée de la compréhension des autorités communales, rompues aux arcanes de

la chose publique, notamment en matière de finances (cf. GE.2008.0187 du 9 mars

2009 consid. 3d). En outre, le renvoi par la décision à un tableau Excel

qui, d'une part, permet de calculer les montants qui reviennent aux communes ou

dont elles sont débitrices et, d'autre part, leur donne les indications utiles

pour l'établissement des calculs de la péréquation, permet aux communes de

comprendre - au moins en partie - leur décompte et de décider si elles entendent

recourir. Quant à la décision du 20 octobre 2020, elle donne des indications

sur les éléments de la facture sociale. En outre, selon les termes de la

décision du 9 octobre 2020, la DGAIC se tient à disposition des communes pour

donner les éventuelles explications nécessaires sur les différents calculs. Certes,

la possibilité, pour les autorités communales, de demander des

renseignements, ne peut suppléer aux exigences constitutionnelles et légales relatives

au contenu des décisions administratives (cf. GE.2008.0187 du 9 mars

2009 consid. 3d, qui avait retenu une violation du droit d'être entendue de

la recourante, toutefois guérie en instance de recours). Néanmoins,

vu la complexité de la matière, étant donné surtout que les calculs sont basés

sur les chiffres de toutes les communes vaudoises, il apparaît difficile de faire

figurer tous ces chiffres dans une décision. Ainsi, bien que la motivation de

la décision attaquée ne comporte pas tous les chiffres déterminants, il apparaît

pratiquement impossible de rendre des décisions complètes sur ce point. Les mesures

d'accompagnement mises en place par le Canton à cet égard, sans être optimales,

apparaissent suffisantes.

Il n'y a pas lieu de retenir une

violation du droit d'êre entendues des recourantes en lien avec la motivation

des décisions attaquées.

Les recourantes posent la question de la surveillance des communes par le

Canton dans le cadre de la péréquation.

a) Selon la doctrine, il est normal que le Canton

soit toujours compétent pour contrôler la légalité des actes communaux: le

droit cantonal n'a pas à le préciser (Moor/ Bellanger/Tanquerel, op. cit., p. 441

ch. 5.4.2.1 let. a).

En droit vaudois,

la loi sur les communes définit l’étendue et les modalités de la surveillance de

l’Etat sur les communes (chapitre XIII). L’Etat est chargé de veiller à ce que les

communes s'administrent de manière conforme à la loi (art. 137 LC). Le

pouvoir de surveillance est exercé par le Conseil d'Etat, par le département en

charge des relations avec les communes et par les préfets notamment (art. 138

LC). Le Conseil d'Etat est l’autorité suprême de surveillance. Il est compétent

dans tous les cas où la loi ne prévoit pas l'intervention d'une autre autorité

et il peut être saisi d'un recours contre toute décision d'une autre autorité

de surveillance, ses décisions étant définitives (art. 139 LC). Le département

en charge des relations avec les communes dirige l'activité des autorités inférieures

de surveillance. Il coordonne l'activité des autres départements en matière de

surveillance des communes. Il peut adresser aux autorités communales des

recommandations ou des avertissements. Il n'a de pouvoirs de décision et de

direction que dans les cas expressément prévus par la loi (art. 140 LC). Selon

l’art. 141 LC, les préfets surveillent régulièrement l'activité et la

gestion des communes de leur district et font rapport au département en charge

des relations avec les communes (al. 1). Ils peuvent consulter en tout

temps et ils examinent une fois par an au moins les registres de procès-verbaux

et autres registres communaux, ainsi que les comptes des communes (al. 3).

D'office ou à la requête du Conseil d'Etat ou du département en charge des

relations avec les communes, ils peuvent en tout temps procéder à des enquêtes

administratives et demander aux autorités communales des rapports sur des

objets déterminés (al. 4).

Dans le domaine de la péréquation, l'art. 10

LPIC définit les attributions de l'Etat, sans instaurer de contrôle spécifique,

selon les termes suivants:

"Le département en charge des

relations avec les communes (ci-après: le département) gère les mécanismes péréquatifs.

Il récolte les données nécessaires auprès des communes et procède au calcul des

montants dus et à recevoir par les communes, ainsi qu'aux travaux de mise en

oeuvre. Il collabore avec les autres départements concernés par la gestion des

mécanismes péréquatifs."

Quant à l'art. 11 LPIC, qui institue la CoPAr

(al. 1 et 2) et définit ses attributions (al. 3), il précise que les préavis de

la commission sont soumis au département (al. 4). Selon l'art. 12 LPIC, le

département prend les décisions de mise en œuvre des mécanismes péréquatifs sur

la base des préavis de la commission paritaire.

En outre, chaque année depuis 2016, sur la base d'un

mandant spécial du Conseil d'Etat, les calculs de la péréquation intercommunale

effectués par la DGAIC sont audités par le CCF. Dans son rapport du 5 octobre

2020, le CCF relève notamment ce qui suit:

"2.2

Objectifs de nos contrôles

Dans le cadre de notre activité

d'auditeur interne, nos contrôles ont porté sur les points ci-après:

La vérification de l'exactitude du calcul de la péréquation 2019

et de l'adéquation du calcul par rapport aux bases légales en vigueur.

La vérification de la concordance de la somme répartie avec le

montant de la facture sociale calculé par le SG-DSAS.

La vérification de la correcte indexation du montant de la péréquation,

au titre, de la réforme policière et de sa répartition suivant le même mode de

calcul que la péréquation intercommunale.

A noter que les éléments suivants

ne font pas partie du périmètre de notre contrôle:

Les données de base de calcul en provenance de l'Administration

cantonale des impôts (ACI), des communes et de la DGAIC (suivi des acomptes).

La consolidation de ces données dans le tableau de calcul de la

péréquation («le fichier Excel»).

- Le suivi des débiteurs de la péréquation.

2.3 Vérification du calcul de la

péréquation intercommunale 2019

Description du contexte

[…]

Constats

Nous n'avons pas identifié d'erreurs

supérieures ou égales à 1 centime dans la vérification des formules

constitutives du calcul de la péréquation et de l'utilisation des paramètres du

fichier Excel. Les montants calculés par la DGAIC correspondent à notre calcul.

[...]

Nous avons établi ce rapport en

toute bonne foi, sur la base des livres et documents qui nous ont été soumis,

des vérifications auxquelles nous nous sommes livrés et des renseignements qui

nous ont été fournis par les personnes avec lesquelles nous avons été en

contact.

Nos travaux de révision ont englobé

les procédures de vérification jugées nécessaires selon les circonstances.

Néanmoins, nous précisons qu'il n'a pas été fait d'autres vérifications que

celles expressément mentionnées dans le présent rapport ou consignées dans nos

notes de révision.

Nous formulons les réserves

d'usage au cas où des documents, des renseignements ou des faits susceptibles

de modifier nos considérations n'auraient pas été portés à notre connaissance

au cours de nos travaux qui se sont achevés le 15 septembre 2020, date de l'entretien

final".

b) Il ressort de ce qui précède qu'aucune

des autorités précitées ne vérifie le bien-fondé des chiffres fournis par les

communes et servant de base au calcul de la péréquation. Ces chiffres font cependant

l'objet d'une attestation de la part des réviseurs des communes ‑ auquel

cas ils sont présumés exacts (cf. arrêt FI.2016.0060 du 3 novembre 2017 consid.

9c) ‑ ou de la commission des finances et/ou de gestion

pour les communes non soumises à l'obligation d'avoir un réviseur. L'autorité

intimée souligne qu'il ressort du rapport du CCF que 71% des redistributions

découlant des dépenses thématiques sont couverts par le contrôle

d'experts-réviseurs agréés (p. 21). Il n'en demeure pas moins que ces réviseurs

ne sont pas des agents du Canton. Il en résulte ainsi que les chiffres fournis par

les communes ne font l'objet d'aucune vérification par le Canton, pas même par

sondages, à tout le moins cela n'est-il pas allégué. La Cour des comptes souligne

expressément cette problématique (p. 45):

"L’absence

de contrôle centralisé relevé au chapitre précédent, qui va dans le sens d’une volonté

du législateur, a pour conséquence que le seul contrôle de conformité prévu est

réalisé par l’organe de révision des comptes. Or, sans mode d’emploi précis, ce

contrôle ne peut garantir que les pratiques sont d’une part correctes et

d’autre part harmonisées entre communes".

L'autorité intimée estime que les communes

concernées auraient dû intervenir auprès de leurs relais siégeant dans la CoPar,

afin d'obtenir une vérification des chiffres. Elle souligne que cette commission

dispose d'un véritable pouvoir de décision expressément reconnu par les tribunaux

(en renvoyant aux arrêts GE.2007.0161 du 1er mai 2009 consid. 3b

et CCST.2006.0002 du 30 mai 2006 consid. 8, qui concernent toutefois l'aLPIC

qui octroyait effectivement une compétence décisionnelle à la CoPar, ce qui

n'est plus le cas de la nouvelle LPIC). Si cela pouvait être une possibilité,

il faut néanmoins constater que la CoPar elle-même n'a pas reçu de compétence propre

de contrôle et qu'elle aurait sans doute uniquement pu demander au département

d'instituer certains contrôles (si la majorité avait préavisé en ce sens, ce

qui est loin d'être sûr au vu de la composition de la CoPar comme le relèvent

les recourantes), mais qu'elle n'aurait pas pu y procéder par elle-même. De

plus, la Cour des comptes a relevé "les risques

posés par le glissement de gouvernance qui s’est produit en direction des

associations faîtières pour les projets concernant la péréquation et de manière

générale les finances communales, suite aux décisions du Grand Conseil. C’est

l’Etat qui est en charge de la surveillance des communes de manière générale en

matière de légalité selon la Constitution et selon la loi sur les communes (art. 138

et 140 b LC) et qui devrait, à ce titre, être responsable du pilotage, au moins

à parité, pour prévenir les risques dont il doit assumer les conséquences. En cas

de mise en péril de l’équilibre des finances communales, c’est en effet l’Etat

qui doit intervenir par une mise en régie des communes concernées. Etant donné

l’importance des montants péréquatifs, ces derniers sont ainsi susceptibles de provoquer

un déséquilibre financier. Une surveillance des effets péréquatifs est à ce

titre indispensable et relève en premier lieu de l’Etat. En outre, le pouvoir

de surveillance ne peut d’autre part pas être délégué aux associations faîtières,

dont le rôle est de défendre les intérêts de leurs membres et non de les

surveiller" (p. 40 du rapport de la Cour des comptes).

On peut se demander si l'absence de contrôle est compatible avec la responsabilité qui incombe à l'exécutif de la

correcte application des lois. Cette absence de contrôle apparaît encore plus

problématique pour la période postérieure à la publication du rapport de la Cour

des comptes (octobre 2019), qui relevait

que le calcul de la péréquation se faisait sur de fausses bases et qui

mentionnait des exemples d'erreurs (p. 49 s.). Dans ses recommandations,

elle indique d'ailleurs qu'il conviendra de mettre en place un dispositif minimal

de contrôles répondant à des principes de proportionnalité, en précisant que "ce

dispositif ne remet pas en cause les contrôles à effectuer par [la DGAIC]

qui doivent exister".

Certes, le CCF a donné un délai de mise en œuvre au

20 septembre 2020, étendu au 31 mars 2021. Rien n'empêchait toutefois la DGAIC

de procéder à des contrôles par sondages au début de l'année 2020, dans le

cadre de la péréquation 2021.

Le fait que les dépenses thématiques - et les

chiffres y relatifs forment l'un des plus petits composants de la péréquation -

142 millions en 2017 - au sein d'un flux total annuel de 1.5 milliard de fr.,

dont 773 millions de fr. pour la facture sociale et 170 millions de fr. redistribués

à 236 (sur 309) communes pour 2019 (p. 3 du rapport de la Cour des comptes)

ne justifie pas l'absence de contrôle sur les chiffres transmis par les

communes.

Cela étant, le constat d'un contrôle inexistant, ayant

pour conséquence une application incorrecte de la loi, n'est en l'occurrence

pas justiciable, dès lors qu'il constitue plus une option stratégique du

pouvoir exécutif qu'une violation d'une norme légale spécifique, vu les textes

légaux applicables. Or le principe de la séparation des

pouvoirs, garanti notamment à l'art. 89 Cst-VD,

impose le respect des compétences établies par la Constitution et interdit à un

organe de l'Etat d'empiéter sur les compétences d'un autre organe. Ainsi, en l'absence

de violation avérée d'une règle légale, le Tribunal n'est pas habilité à intervenir.

Enfin, les recourantes se réfèrent à l'art. 16

LPIC, selon lequel le Conseil d'Etat procède à l'évaluation des effets de la

présente loi au moins une fois tous les 5 ans à compter de son entrée

en vigueur. Cette évaluation fait l'objet d'un rapport soumis au Grand Conseil.

Il n'apparaît pas que le Conseil d'Etat aurait appliqué cette disposition. Toutefois,

les recourantes ne peuvent pas déduire de cette disposition - de nature

programmatique - une prétention directe à l'obtention d'un contrôle des données

communales communiquées par les communes.

Au vu de ce qui précède, le tribunal de céans ne

voit pas sur quelle base légale il pourrait se fonder pour remettre en cause

les données sur lesquelles les décisions attaquées ont été rendues.

Il y a lieu d'examiner les autres violations des garanties

constitutionnelles invoquées par les recourantes.

a) aa) Selon l'art. 50 al. 1

Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le

droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie

dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais

qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités

municipales une liberté de décision relativement importante. L'existence et

l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont donc

déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 129 I 410 consid. 2.1; arrêt TF 1C_384/2007 du 14 mai 2008 consid. 2.1).

Comme le droit cantonal détermine l'existence et la teneur de l'autonomie

communale, le champ et la portée de celle-ci peuvent être changés au gré des

modifications législatives. Le parlement cantonal ne peut toutefois restreindre

l'autonomie communale que s'il ne touche pas à des attributions directement

garanties par la constitution cantonale (CCST.2005.0002 du 7 octobre 2005

consid. 3). Lorsqu'un acte normatif cantonal a pour effet de redéfinir, en

la restreignant, l'autonomie des communes, celles-ci ne peuvent donc s'en

prendre à cet acte que dans la mesure où il écarte indûment une compétence

législative ou un domaine d'autonomie garantis par la constitution cantonale.

Elles ne peuvent se plaindre de ce qu'en modifiant la loi, le législateur cantonal

aurait restreint les limites de l'autonomie communale qu'il avait lui-même

antérieurement posées (ATF 133 I 128 consid. 3.3; arrêt TF 1C_384/2007 du

14 mai 2008 consid. 2.2). Il n'est pas nécessaire que la commune soit

autonome pour l'ensemble de la tâche communale en cause; il suffit qu'elle soit

autonome dans le domaine litigieux (cf. ATF 133 I 128 consid. 3.1; ég. TF 2C_309/2017

du 20 octobre 2017 consid. 4).

Sous le titre "autonomie communale",

l'art. 139 Cst-VD prévoit que les communes disposent d'autonomie, en

particulier dans la gestion du domaine public et du patrimoine communal, l'administration

de la commune, la fixation, le prélèvement et l'affectation des taxes et impôts

communaux, l'aménagement local du territoire, l'ordre public et les relations

intercommunales. Outre les tâches propres qu'elles accomplissent volontairement,

les communes assument les tâches que la Constitution ou la loi leur attribuent

(art. 138 al. 1 Cst-VD).

L'art. 167

Cst-VD (titre marginal: Finances) dispose ce qui suit:

"1 L'Etat et les

communes perçoivent les contributions prévues par la loi, soit:

a. des impôts pour l'exécution de

leurs tâches;

b. des taxes et des émoluments

liés à des prestations;

c. des taxes d'incitation dont le

produit est intégralement redistribué.

2 Le régime fiscal

respecte les principes d'universalité et d'égalité de traitement. L'impôt

respecte en outre le principe de la capacité contributive.

3 La fraude fiscale est

poursuivie.

4 La loi compense les

effets de la progression à froid à chaque période fiscale".

L'art. 168

Cst-VD, relatif aux impôts communaux et péréquation intercommunale, prévoit :

"1 La loi

détermine le pouvoir fiscal des communes. La charge fiscale ne doit pas présenter

des écarts excessifs entre les communes.

2 La péréquation

financière atténue les inégalités de charge fiscale consécutives aux différences

de capacité contributive entre les communes".

bb) Le

principe de la légalité, ancré à l'art. 5 al. 1 Cst. (art. 7 Cst-VD),

exige que les autorités n'agissent que dans le cadre fixé par la loi. Les actes

étatiques doivent se fonder sur une base légale matérielle, suffisamment

précise et édictée par les autorités habilitées à le faire. Cela est commandé

par l’impératif démocratique du respect de la répartition des compétences entre

les organes de l'Etat, d’une part, et, d'autre part, par l'exigence de la légalité

et de la prévisibilité de l'action étatique comme fondement de l'Etat de droit (ATF 141 II 169 consid. 3.1 p. 171; CCST.2017.0004 du 26 octobre 2017 consid. 4a

et les références citées).

Une décision viole le principe de l'égalité de

traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit

des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au

regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des

distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce

qui est semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est

dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement

différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait

importante. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière

d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de

manière semblable ou inversement (ATF 141 I 153 consid. 5.1, traduit et

résumé in RDAF 2016 I p. 443, 140 I 77 consid. 5.1, 137 I 167 consid. 3.4;

arrêt TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 3.1).

Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure

restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude)

et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle

de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but

visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics

ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant

une pesée des intérêts) (ATF 143 I 408 consid. 5.6.3, 142 I 76 consid. 3.5.1,

138 I 331 consid. 7.4.3.1).

cc) En

vertu de l'art. 26 al. 1 Cst., la propriété est garantie. De jurisprudence

constante, en matière fiscale, ce droit fondamental ne va toutefois pas au-delà

de l'interdiction d'une imposition confiscatoire. Ainsi, une prétention fiscale

ne doit pas porter atteinte à l'essence même de la propriété privée (cf. art. 36

al. 4 Cst.). Il incombe au législateur de conserver la substance du patrimoine

du contribuable et de lui laisser la possibilité d'en former un nouveau (cf. entre

autres ATF 143 I 73 consid. 5 p. 75 s.; arrêt 2C_837/2015 du 23 août

2016 consid. 4.1).

Pour juger si une imposition a un effet confiscatoire,

le taux de l'impôt exprimé en pour cent n'est pas seul décisif; il faut

examiner la charge que représente l'imposition sur une assez longue période, en

faisant abstraction des circonstances extraordinaires; à cet effet, il convient

de prendre en considération l'ensemble des circonstances concrètes, la durée et

la gravité de l'atteinte ainsi que le cumul avec d'autres taxes ou contributions

et la possibilité de reporter l'impôt sur d'autres personnes. Le Tribunal fédéral

a notamment jugé que l'essence de la propriété privée n'est pas touchée si,

pendant une courte période, le revenu à disposition du contribuable ne suffit

pas à s'acquitter de la charge fiscale sans entamer la fortune (ATF 143 I 73 consid. 5

p. 75 s., 106 Ia 342 consid. 6c p. 353; arrêts 2C_324/2017 du 28

juillet 2017 consid. 3.1, 2C_277/2008 du 26 septembre 2008 consid. 4.1,

in RDAF 2007 I 573). En outre, il n’y a pas d’impôt confiscatoire si la

charge fiscale en elle-même excessive est de durée limitée (ATF 106 Ia 342 consid. 6c

p. 353).

b) Pour ce qui est de l'autonomie communale en matière

de fiscalité, le Tribunal fédéral a reconnu que celle-là n'était pas touchée

par la réglementation en matière de péréquation intercommunale "car

la commune demeure libre dans le choix du mode de financement des contributions

en question"

(cf.

arrêt 2P.170/171/172/2006 du 7

novembre 2006 consid. 3.3). Dans un arrêt antérieur (arrêt TF 2P.293/2004

du 1er décembre 2005 consid. 5.2 ss et les arrêts cités), le

Tribunal fédéral avait déjà refusé d'admettre que les participations réclamées

aux communes au titre de la péréquation intercommunale directe ou indirecte

portaient atteinte à leur autonomie fiscale, dans la mesure où celle-ci ne serait

"pas garantie de manière illimitée mais uniquement dans les

limites du droit cantonal". Cela

étant, il faut constater que la Constitution vaudoise garantit expressément (art. 139)

que les communes disposent d'autonomie dans le prélèvement et l'affectation des

taxes et impôts communaux et que cette garantie n'est pas de moindre importance

que la disposition instituant un système de péréquation intercommunale. Il

n'est pas possible de dire que l'une des dispositions l'emporte sur l'autre et

la législation cantonale, de même que ses décisions d'application, doivent être

conformes à ces deux impératifs. D'ailleurs l'art. 1er let. c

LPIC lui-même prévoit que l'un des objectifs de la péréquation est d'"assurer aux communes les ressources qui leur sont

nécessaires pour accomplir les tâches qui leur incombent en contribuant à

l'équilibre durable de leurs finances".

En l'espèce, il ressort de l'état de fait que, selon

les indications fournies par les recourantes dans leurs recours, non contestées

par l'autorité intimée, les charges cantonales représentent entre 63.01% et

92.94% de toutes les recettes fiscales communales.

Il n'est pas non plus remis en cause que les

communes concernées ne peuvent financer leurs charges et verser les montants exigés

par l'Etat sans puiser dans leurs réserves, recourir à l'emprunt ou augmenter

les impôts.

Certes, l'emprunt est une modalité envisagée par la

jurisprudence pour permettre aux communes de faire face à la contribution péréquative

qui est mise à leur charge, de même que le mécanisme de la hausse d'impôt (GE.2013.0173

du 27 février 2014 consid. 2, reprenant l'arrêt 2P.170/171/172/2006 du 7

novembre 2006 consid. 3). Il s'agissait toutefois, pour le cas GE.2013.0173

précité, d'une affaire portant sur la concordance entre acomptes et

contribution finale et, partant, sur les problèmes que cette absence de concordance

pouvait occasionner. Or, en l'occurrence, il est question de montants grevant

durablement les finances communales. Rendre le ménage communal dépendant d'une

source de financement externe qui présente un risque de variation dans le temps

peut indubitablement fragiliser celui-ci.

Quant à l'incitation

à la hausse du taux d'impôt des communes qui affichent une faible valeur, elle n'est

pas en tant que telle un objectif de la LPIC, comme le relève le rapport de la Cour

des comptes (p. 77) qui retient ce qui suit:

" Le mécanisme péréquatif total a un effet qui va au-delà de

l’objectif visé par la LPIC en matière de péréquation des ressources. Davantage

que d’atténuer les inégalités de charges fiscales entre les communes, le

système tend à les inverser.

Un tel système, qui prélève pour

certaines communes à fort potentiel fiscal la majeure partie de leurs recettes

fiscales, pouvant aller jusqu’à 98%, a pour effet de pousser ces communes, qui affichent

généralement des taux d’impôt bas, à augmenter leur taux d’impôt pour pouvoir assumer

leur mission communale, si elles ne disposent pas d’autres sources de revenu.

Or la Cour relève que l’incitation

à la hausse du taux d’impôts des communes qui affichent une faible valeur,

résultant des effets de l’ensemble de la péréquation, n’est pas un objectif figurant

dans la LPIC.

Comme évoqué au point 4.1.1, les EMPL

relatifs à la LPIC ont interprété l’objectif d’atténuation des différences de charge

fiscale entre communes, comme l’atténuation des écarts entre les taux d’impôt.

Mais littéralement ce n’est pas ce que cet objectif légal signifie. Il vise à

atténuer les inégalités de charges fiscales consécutives aux différences de capacité

contributive. La charge fiscale représente bien un montant d’impôt, peu importe

le taux. Si le but du législateur était bien de diminuer les écarts de taux

d’impôt (et pas de charge fiscale), la retranscription dans la loi ne le

reflète pas".

Certes, il apparaît qu'un système de plafonnement a

été mis en place par la loi, prévoyant de limiter l'effort péréquatif total des

communes qui ne pourra pas dépasser un plafond, déterminé en points d'impôt et

défini par décret (art. 8 et 14 LPIC). Selon le DLPIC, le plafond a d'abord

été fixé à 50 points, puis baissé à 45 points et ensuite remonté à 48 points (cf.

notamment art. 5, 9b et 9c dudit décret). Au vu des chiffres mentionnés

ci-avant, le système mis en place n'est cependant pas adéquat et entraîne des

résultats qui ne sont conformes ni à l'autonomie communale définie par la Constitution

vaudoise ni au principe de proportionnalité qui exige qu'il existe un rapport raisonnable

entre le but visé et les intérêts publics ou privés compromis. Si la notion

d'impôt confiscatoire n'est pas applicable directement au cas d'espèce, il convient

néanmoins de la garder à l'esprit comme une expression du principe de proportionnalité.

Il n'appartient toutefois pas au Tribunal de céans, autorité judiciaire, de

définir quel est le montant maximal qu'une commune peut être amenée à verser au

Canton tant pour la péréquation directe que pour la péréquation indirecte. Fixer

le plafond de l'effort qui peut être exigé d'une commune au titre de la péréquation ‑ comme

le fait le DLPIC (art. 5, 9b et 9c, sorte de "bouclier fiscal" à

l'usage des communes) ‑ constitue une question politique. Ainsi,

c'est au pouvoir législatif qu'il reviendra de modifier la LPIC et la LOF de

manière à ce que l'autonomie communale voulue par le Constituant et le principe

de proportionnalité soient respectés. Au vu des normes en vigueur, le tribunal de

céans ne peut qu'en appeler au pouvoir législatif mais ne peut ni annuler ni réformer

les décisions attaquées.

Concernant les moyens tirés de la violation des principes

de la légalité et de l'égalité de traitement, le tribunal de céans relève que les

recourantes estiment être discriminées par rapport à d'autres communes au vu

des montants perçus, dès lors que le principe de la capacité contributive de

168 Cst-VD ne permettrait que des différences de traitement limitées. Elles ne

fournissent toutefois pas d'éléments précis pour étayer leurs griefs. Quant au principe

de la légalité, les recourantes estiment qu'il est violé par le fait que les

calculs se fondent sur des chiffres erronés. Il n'y a pas lieu d'entrer en

matière sur ce grief, les chiffres devant être considérés comme valables au vu

de ce qui a été dit ci-avant (cf. consid. 7).

Selon les recourantes, les montants mis à charge des communes au titre de

la facture sociale seraient assimilables à un impôt et, à ce titre, seraient

dépourvus de base légale et ne respecteraient pas le principe de la capacité contributive.

A cet égard, on souligne, comme l'autorité intimée, que l'impôt "est

une contribution versée par un particulier à une collectivité publique pour

participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière

en vue de réaliser le bien commun" (Xavier Oberson, Droit fiscal

suisse, 5e éd., Bâle 2021, p. 4 ch. 5). Les corporations

de droit public, telles que la Confédération, les cantons et les communes, ne

peuvent ainsi pas être considérées comme des contribuables. Le fait que certaines

personnes morales de droit public soient assujetties à l'impôt ne permet pas de

conclure différemment. Les corporations de droit public sont en effet des personnes

morales de droit public d'un genre particulier et ce sont justement elles qui

sont habilitées à percevoir des impôts pour financer les tâches qui leur échoient.

Au sens de l'art. 23 al. 1 let. c de la loi fédérale du 14 décembre

1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID;

RS 642.14), on constate d'ailleurs que les communes font partie des personnes

morales de droit public exonérées de l'impôt (direct). Dans le cadre de la

péréquation indirecte, il s'agit en fait de répartir des dépenses communes de

la collectivité en tenant compte de la capacité financière de chacune des corporations

concernées. En l'espèce, les dépenses concernées sont clairement circonscrites

par la LOF et il ne s'agit nullement de financer le "ménage cantonal",

contrairement aux impôts cantonaux qui servent à financer l'ensemble des dépenses

du Canton, sans que celles-ci ne soient plus détaillées.

10.

Dans sa réplique, la Commune de Mies a relevé que, par courriel du 11

février 2021, elle avait reçu de la part de l'administration fiscale cantonale

un décompte de bouclement 2020 concernant les personnes physiques, personnes

morales, impôts à la source et impôts anticipés. Selon ce décompte, le solde de

ces revenus d'impôts en sa faveur s'élevait à 5'380'541 fr. 03, alors qu'elle avait

fait figurer à l'actif de ses comptes un montant de 9'235'195 fr. 51 pour l'année

2019. Il lui avait été indiqué que cette différence était principalement imputable

à la situation fiscale 2018 d'un important contribuable de la commune auquel un

montant de 4'966'682 fr. 99 avait été restitué au titre de trop perçu pour

l'impôt anticipé 2018. La commune expose que l'Etat a décidé de reporter le

correctif des recettes fiscales pour le calcul de la facture sociale 2020 et de

ne pas en tenir compte pour la facture sociale 2019. Or, étant donné le départ

de l'important contribuable de la commune, le point d'impôt et les revenus

fiscaux de la commune ont fortement chuté en 2020 par rapport à l'année 2019. La

décision de l'Etat de ne pas effectuer la correction à l'année correspondante

mais de la reporter à l'année suivante serait donc prise à son détriment, sans

aucune justification. La commune recourante demande dès lors que, si par

impossible, le tribunal devait confirmer la validité du système contesté, il corrige

à titre subsidiaire, la facture sociale 2019 la concernant en fonction de la différence

négative des recettes fiscales à hauteur de 4 millions découverte lors du

bouclement 2020 et réduise celle-ci de 3.4 millions selon la simulation

effectuée par l'Etat ou d'un montant que justice dira.

L'autorité intimée estime que les faits et chiffres

seraient présentés de manière biaisée par la Commune de Mies. Il n'y a pas lieu

d'examiner ce point plus en détail au vu du système mis en place par la LPIC,

qui prévoit ce qui suit:

"Art. 13 Périodicité

1 La péréquation est

calculée annuellement. Des acomptes sont perçus et versés sur la base de la

situation financière antérieure des communes. Un décompte final des soldes dus

ou à recevoir est effectué dans les six mois suivant la fin de l'exercice.

Art. 15 Années de référence des

calculs

1 Le rendement des

impôts communaux de l'année 2009 servira de base au calcul de la péréquation

provisoire des communes pour l'exercice 2011, le rendement 2010 au

calcul de la péréquation provisoire 2012, ainsi de suite jusqu'à

l'échéance du décret.

2 La péréquation

définitive sera calculée sur la base des résultats et des taux effectifs des exercices

concernés, conformément à l'article 13 de la présente loi".

Ce système ne prévoit pas de tenir compte d'éventuels

ajustements qui interviendraient

au-delà des six mois après la fin de l'exercice. L'autorité intimée relève aussi

à juste titre que cela ne serait pas praticable. Cela signifierait en effet que

les décomptes des péréquations d'une année X ne seraient finals qu'après que la

situation fiscale de l'ensemble des contribuables du canton serait

définitivement stabilisée, ce qui pourrait prendre plusieurs années, jusqu'à

quinze ans après la fin de la période fiscale concernée en cas de procédure de

rappel d'impôt par exemple (cf. art. 152 al. 3 de la loi fédérale sur l'impôt fédéral

direct du 14 décembre 1990 [LIFD; RS 642.11] et art. 208 al. 3 de la loi du 4

juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux [LI; BLV 642.11]). Pour cette

raison, les correctifs ne sont pas pris en compte dans l'année fiscale de référence.

Il convient dès lors de rejeter la conclusion subsidiaire de la Commune

de Mies.

11.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des recours, dans la mesure

de leur recevabilité et à la confirmation des décisions attaquées, aux frais des

recourantes, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas

matière à allocation de dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

Les recours sont rejetés dans la mesure de leur recevabilité.

Considérants

II.

Les décisions du Département des institutions et du territoire du 9

octobre 2020 et du Département de la santé et de l'action sociale du 20 octobre

2020.

sont confirmées.

III.

Un émolument de 6'500 (six mille cinq cents) francs est mis à la charge des

Communes de Pully, Crans, Rolle, Echandens, Borex, Mies, Coppet, Vaux-sur-Morges,

Founex, Chéserex, Gingins, Arzier-le-Muids et Paudex, solidairement entre elles.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 10 décembre 2021

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis

d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),

le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.