CDAP - GE.2020.0221 - 2021-06-14 - A._________/Direction générale de la cohésion sociale (DGCS)

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 14 juin 2021

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Mihaela Amoos Piguet et M.

Alex Dépraz, juges; Mme Aurélie Tille,

greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée

par Me Elie ELKAIM, avocat, à Lausanne, et

Me Philippe Ducor, avocat, à Genève,

Autorité intimée

Direction générale de la cohésion

sociale (DGCS),

Unité juridique,

Objet

Santé publique

(EMS, prof. médicales, etc.)

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de

la cohésion sociale (DGCS) du 14 octobre 2020 (refus de financement des soins

excédant la classe Plaisir 12)

Vu les faits suivants:

A.

La société A.________ a pour but l'exploitation de résidences et

d'établissements médico-sociaux (EMS) pour personnes âgées et les activités y

relatives. Elle exploite notamment trois EMS.

B.

Par lettre du 11 mai 2020, agissant sous la plume de son conseil, A.________

s'est adressée au Département de la santé et de l'action sociale, Direction générale

de la cohésion sociale (DGCS), en vue de trouver un accord sur le sort des

coûts supportés depuis 2013 pour les soins excédant la part prise en charge par

l'assurance-maladie obligatoire et le patient au sens de l'art. 25a al. 5 de la

loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal; RS 832.10). Il

s'agit en substance des soins supérieurs à 220 minutes (soins résiduels ou

"classe Plaisir 12+"). A.________ faisait valoir qu'elle avait dû

supporter des coûts non financés de l'ordre de 730'000 fr. pour la période

allant de 2013 à 2019, et requérait un plan de financement de ces frais par

l'autorité cantonale.

La DGCS a accusé réception de cette demande le 14

mai 2020, précisant qu'elle la transmettait à la Direction de l'hébergement

(DIRHEB) comme objet de sa compétence.

Le 23 juin 2020, A.________ a réitéré sa demande

auprès de la DGCS. Se référant à la loi du 24 avril 2012

sur le financement résiduel des soins de longue durée en EMS (LFR-EMS; BLV

810.04) ainsi qu'à l’art. 26g de la loi sur la

planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public du

5 décembre 1978 (LPFES; BLV 810.01), elle a conclu au paiement de la somme de 728'836 fr. 21,

correspondant selon elle à la somme des factures produites. Elle priait par

ailleurs la DGCS, cas échéant, de statuer par une décision, "conformément

aux art. 6 LFR-EMS et 42 LPA".

C.

Par décision du 14 octobre 2020, la DGCS a refusé d'accorder une contribution

complémentaire pour les soins excédant la classe Plaisir 12. Elle s'est d'abord

fondée sur l'art. 26g LPFES qui prévoit que le Conseil d'Etat fixe, par un

arrêté annuel, le financement des EMS excédant la part fixée par la LAMal. Sur

cette base, la DGCS s'est référée à l'art. 4 al. 2 de l'arrêté du Conseil

d'Etat fixant les modalités du financement résiduel des coûts des soins de

l'assurance–maladie, ainsi que la part des coûts des soins à la charge du

résident, lors de séjours au sein d'établissement médicaux-sociaux ou de

structures de soins de jour ou de nuit pour l'année 2019, soutenant que dans le

cas de A.________, les conditions pour une prise en charge des coûts résiduels

pour les classes 12+ n'étaient pas remplies. La lettre ne mentionnait pas de

voies de droit.

D.

Le 16 novembre 2020, agissant par l'intermédiaire de son conseil, A.________

a formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant principalement à sa réforme en ce

sens qu'un montant de 728'836 fr. 21 lui est alloué, et

subsidiairement à son annulation, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée

pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse du 26 janvier 2021, la DGCS a conclu

principalement à l'irrecevabilité du recours, et subsidiairement à son rejet.

L'autorité intimée soutient que pour contester sa décision du 14 octobre 2020,

la recourante devait passer par la voie de la réclamation, prévue à l'art. 10

al. 1 LFR-EMS.

La recourante s'est déterminée le 12 mars 2021. Elle

estime que dès lors que l'autorité intimée a fondé sa décision sur la LPFES,

laquelle ne prévoit aucune voie de recours, seule la voie du recours de droit

administratif auprès du Tribunal cantonal était ouverte. Elle fait valoir que

sa lettre du 23 juin 2020, par laquelle elle réitérait sa demande tendant au versement

du financement résiduel, valait réclamation au sens de l'art. 10 LFR-EMS.

Le 31 mars 2021, la DGCS a maintenu sa position

concernant l'irrecevabilité du recours. Elle soutient que la LPFES et la

LFR-EMS trouveraient application en parallèle, de sorte que les voies de droit seraient

mentionnées dans la LFR-EMS.

Par lettre du 21 avril 2021, la recourante a déposé

des déterminations complémentaires et maintenu ses conclusions, tout en

soulignant que l'autorité intimée aurait dû mentionner la LFR-EMS dans sa

décision si elle entendait appliquer cette loi.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.

Il y a lieu d'examiner d'office la compétence de la CDAP pour connaître

du recours (art. 6 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

[LPA-VD; BLV 173.36]). Il n'est à cet égard pas décisif que la décision

attaquée ne mentionne pas les voies de droit devant la CDAP.

Selon l'art. 92 al.1 LPA-VD, le Tribunal cantonal

connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par

les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité

pour en connaître.

a) La décision attaquée se fonde notamment sur l'art.

25a al. 5 LAMal, qui a la teneur suivante:

"Les coûts des soins

qui ne sont pas pris en charge par les assurances sociales ne peuvent être

répercutés sur la personne assurée qu’à hauteur de 20 % au plus de la

contribution maximale fixée par le Conseil fédéral. Les cantons règlent le

financement résiduel. Le canton de domicile de la personne assurée est compétent

pour fixer et verser le financement résiduel. Dans le domaine des soins

ambulatoires, le financement résiduel est régi par les règles du canton où se

situe le fournisseur de prestations. Le séjour dans un établissement

médico-social ne fonde aucune nouvelle compétence. Si, au moment de

l’admission, aucune place ne peut être mise à disposition de la personne assurée

dans un établissement médico-social de son canton de domicile qui soit situé à

proximité, le canton de domicile prend en charge le financement résiduel selon

les règles du canton où se situe le fournisseur de prestations. Ce financement

résiduel et le droit de la personne assurée à séjourner dans l’établissement

médico-social en question sont garantis pour une durée indéterminée."

Dans le canton de Vaud, cette norme est notamment

concrétisée par la LFR-EMS et la LPFES.

b) Aux termes de son art. 1, la LFR-EMS a pour but

de régler la prise en charge du financement résiduel des soins de résidents

hébergés dans un établissement médico-social et domiciliés dans le Canton de

Vaud avant leur hébergement (al. 1). Sont réservées les législations sur la

planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public

et sur les mesures d'aide aux personnes recourant à l'action médico-sociale,

ainsi que les conventions intercantonales conclues par le Conseil

d'Etat (al. 2).

La loi prévoit que peuvent bénéficier du financement

résiduel des soins les établissements médico-sociaux figurant sur les listes

LAMal cantonales au sens de l'art. 39 LAMal (art. 7 et 3 al. 1 let. b

LFR-EMS). La demande de versement de la part cantonale est adressée par

l'établissement à l'autorité cantonale compétente (art. 6 LFR-EMS). Le

département en charge de l'action sociale, par le service compétent, est l'autorité

chargée de l'exécution et de la surveillance de l'application (art. 7 al. 1

LFR-EMS).

A teneur de l'art. 10 LFR-EMS, les décisions du

service peuvent faire l'objet d'une réclamation (al. 1). Les décisions rendues

sur réclamation peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (al.

2). La LPA-VD est applicable (al. 3).

Dans son exposé des motifs et projet de loi ayant

précédé l'adoption de la LFR-EMS, le Conseil d'Etat a exposé que "la

loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD) précise à son

article 66, alinéa 1er, qu'une loi peut prévoir la réclamation à

l'encontre des décisions rendues en première instance. La LFR-EMS ouvre cette

voie de droit qui prévoit ainsi un règlement du litige en deux temps. Ceci,

d'une part, par analogie à la pratique en matière de droit social et, d'autre

part, pour ne pas surcharger les tribunaux par des procédures qui devraient la

plupart du temps être réglées en première instance" (in BGC 2007-2012

n°444, p. 340).

c) La LPFES a pour objet la planification et le

financement des établissements sanitaires d'intérêt public et des réseaux de

soins (art. 1 al. 1 LPFES). Son but est d'assurer la couverture des besoins et

l'accès à des soins de qualité à un coût acceptable pour la collectivité, ainsi

que de fournir une information appropriée à la population (art. 1

al. 2 LPFES).

A l'appui de la décision attaquée de refus de prise

en charge des coûts résiduels, l'autorité intimée s'est fondée sur l'art. 26g

al. 1 et 2 LPFES, qui a la teneur suivante:

" 1La part du coût des soins fournis par les EMS à la

charge de l'assurance-maladie est déterminée conformément à la loi fédérale sur

l'assurance-maladie et à ses dispositions d'application.

2Le

Conseil d'Etat détermine annuellement, par voie d'arrêté :

a.

la part du coût des soins à la

charge du résident, cette part ne pouvant pas dépasser le 20% de la contribution

maximale de l'assurance-maladie;

b.

le financement résiduel à la

charge de l'Etat et des régimes sociaux, compte tenu du nombre de journées

effectuées, de l'évaluation des soins requis et des normes en matière de

dotation."

La décision attaquée est par ailleurs fondée sur l'art.

4 al. 2 de l'arrêté du Conseil d'Etat du 1er mai 2019 fixant les

modalités du financement résiduel des coûts des soins de l'assurance–maladie,

ainsi que la part des coûts des soins à la charge du résident, lors de séjours

au sein d'établissement médicaux-sociaux ou de structures de soins de jour ou

de nuit (BLV 832.00.010519.1 pour le 1er trimestre et BLV

832.00.010519.2 pour le second trimestre; ci-après: l'Arrêté du 1er

mai 2019). Cette disposition décrit les circonstances particulières dans lesquelles

le Département compétent "peut accorder à un établissement un financement

résiduel supérieur aux barèmes fixés par le Conseil d'Etat pour l'année en

cours". Cet arrêté, qui ne prévoit pas de voie de recours, renvoie notamment,

selon son intitulé, à la LAMal, à la LFR-EMS ainsi qu'à la LPFES.

d) Il ressort de ce qui précède que la LPFES pose les conditions fondant le financement

résiduel, alors que la procédure pour obtenir le

versement de financement, respectivement en contester le refus, est fixé dans la

LFR-EMS.

La recourante relève que

l'autorité intimée ne fait à aucun moment référence à la LFR-EMS dans sa

décision attaquée. Certes, la motivation de la décision paraît faible, au

regard des exigences de l'art. 42 LPA-VD. Cela dit, on peut relever que dans sa

seconde demande, datée du 23 juin 2020, la recourante requiert que soit rendue

une décision au sens de l'art. 6 LFR-EMS. Elle était dès lors au fait de

la procédure prévue par cette loi.

Vu ce qui précède, la

procédure de réclamation selon l'art. 10 LFR-EMS est bel et bien applicable dans

le cas présent.

2.

A titre subsidiaire et se fondant sur le principe d'économie de

procédure, la recourante fait valoir que sa lettre du 23 juin 2020, par

laquelle elle réitérait sa demande, constitue une réclamation au sens de l'art.

10 LFR-EMS et 66ss LPA-VD, et que par conséquent la décision du 14 octobre 2020

est bien une décision sur réclamation.

a) L'art. 29 al. 1 Cst. prévoit que toute personne a

droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit

traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Le traitement du

contentieux administratif par deux instances distinctes, l'une statuant en

première instance et l'autre sur recours, n'est toutefois pas une règle qui

s'impose comme un principe général tiré du droit constitutionnel fédéral écrit

ou non écrit. Il revient au législateur de déterminer l'organisation de

l'administration et, par conséquent, de définir quels types de décisions

peuvent ou non faire l'objet d'un recours. Les règles qu'il institue à cet

égard doivent être observées strictement par les autorités appelées à statuer

sur les demandes qui leur sont adressées. Lorsqu'il a prévu que les litiges

doivent être soumis à une autorité déterminée, dont les décisions peuvent être

portées par voie de recours devant une autorité supérieure, l'administré a le

droit d'exiger que celle-ci ne se prononce pas sur le fond du litige lorsqu'il

n'a pas été tranché par l'autorité inférieure. Il peut exiger que le cours

normal des instances, tel qu'il a été prévu par la loi, soit suivi. L'autorité

supérieure n'est donc pas habilitée à se saisir d'un litige qui doit d'abord

être tranché par une autorité inférieure, à moins que la loi ne le lui permette

expressément (TF 2C_1016/2018 du 5 juin 2019 consid. 3.4 et les références

citées).

La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD.

En substance, la décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse

à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre

formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit

administratif. En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche

la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à

tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses

rapports juridiques avec l'Etat (cf. notamment arrêt GE.2017.0200 du 15 février

2018, consid. 1).

b) En l'occurrence, on ne saurait considérer la

lettre du 23 mai 2020 comme une réclamation dans la mesure où selon les éléments

au dossier, l'autorité intimée n'avait rendu aucune décision avant cette date,

mais avait uniquement accusé réception de la demande de la recourante, du 11

mai 2020.

Compte tenu des enjeux et des

garanties de procédures offertes par la double instance prévue à l'art. 10 LFR-EMS,

il revient à l'autorité intimée d'instruire et de statuer sur les prétentions

de la recourante, ce que cette autorité admet d'ailleurs expressément dès lors

qu'elle conclut à l'irrecevabilité du recours.

3.

Il résulte de ce qui précède que la décision

attaquée est susceptible d'une réclamation, et non directement d'un recours à

la CDAP. Le recours est dès lors irrecevable et la cause doit être

transmise à la DGCS comme objet de sa compétence afin qu'elle statue sur la réclamation

de la recourante (art. 7, 20 al. 2 et 68 LPA-VD; cf. arrêt CR.2020.0020 du 2

septembre 2020 consid. 1 et la référence citée, par analogie). Au vu de l'issue

du litige, il n'est pas nécessaire d'examiner plus avant la question de la compétence

de la CDAP, s'agissant du fond du litige (cf. à ce sujet GE.2019.0028 du 26 juin

2019).

Compte tenu de l'issue de la cause, les frais

doivent être mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 49 al. 1, 91

et 99 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des

dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.1). Ces frais seront

toutefois réduits dès lors qu'il n'est statué que sur la recevabilité du

recours. Il n'est pas alloué de dépens (cf. art. 55 LPA-VD).

Par ces

motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est irrecevable.

Considérants

II.

La cause est transmise au Département de la santé et de l'action

sociale, Direction générale de la cohésion sociale, comme objet de sa compétence.

III.

Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs

est mis à la

charge de A.________.

IV.

Il n’est pas alloué de

dépens.

Lausanne, le 14 juin 2021

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.