CDAP - GE.2021.0009 - 2022-01-10 - Municipalité d'Yverdon-les-Bains/Préfet du district du Jura-Nord vaudois, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 10 janvier 2022

Composition

M. François Kart, président; Mme Silvia Uehlinger, assesseure et

M. Roland Rapin, assesseur; Mme Nadia Egloff, greffière.

Recourante

Municipalité d'Yverdon-les-Bains, représentée

par Me Guillaume LAMMERS, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Préfet du district du

Jura-Nord vaudois, à Yverdon-les-Bains,

Autorité concernée

Direction générale de

l'environnement DGE-DIRNA,

Unité droit et études

d'impact, à Lausanne.

Objet

Chasse

Recours Municipalité d'Yverdon-les-Bains c/

décisions du Préfet du district du Jura-Nord vaudois du 20 novembre 2020

autorisant le tir ou la capture en cas de dommages importants aux cultures et

aux biens et autorisant des mesures d'effarouchement depuis le sol.

Vu les faits suivants:

A.

Les premiers corbeaux freux se sont installés sur

le territoire de la Commune d’Yverdon-les-Bains en 2006 et leur population s’y est

depuis développée. La Municipalité d’Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité)

est depuis plusieurs années saisie de plaintes de riverains liées à ces

volatiles.

B.

Le 16 novembre 2018, à la demande de la

municipalité, le Préfet du district du Jura-Nord vaudois (ci-après: le Préfet)

a rendu deux décisions valables du 1er décembre 2018 au 30 novembre

2019, la première portant autorisation de tirer ou de capturer des corbeaux

freux dans un périmètre précis du territoire communal (Centre-ville, Av. de

Grandson, rue des Jordils, Parc des Casernes), la seconde autorisant dans ce

même périmètre l'utilisation de rapaces (Autour des palombes borgne) pour des effarouchements

depuis le sol et pour empêcher la construction de nids de corbeaux freux.

C.

Saisi en 2019 d'une nouvelle demande de la

municipalité, le Préfet a autorisé le 13 septembre 2019 le tir et la capture de

corbeaux freux du 1er décembre 2019 au 30 novembre 2020, sur les

mêmes secteurs.

Le 2 octobre 2019, l’association

BirdLife Suisse a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif

et public du Tribunal cantonal (CDAP) (cause enregistrée sous la référence

GE.2019.0210), en faisant valoir que l'autorisation délivrée ne comportait aucune

réserve quant à la protection légale, prévue par le droit fédéral, dont

bénéficiait le corbeau freux entre le 16 février et le 31 juillet.

Le 21 octobre 2019, après avoir pris

connaissance des motifs contenus dans le recours, le Préfet a annulé

l'autorisation délivrée le 13 septembre 2019 et rendu une nouvelle décision

autorisant le tir ou la capture de corbeaux freux du 1er décembre

2019 au 15 février 2020 et du 1er août 2020 au 30 novembre 2020 sur

les secteurs concernés.

Par décision du 22 octobre 2019, le

juge instructeur de la cause GE.2019.0210 a rayé la cause du rôle, le recours

étant devenu sans objet. La municipalité n’a pas recouru contre la nouvelle

décision préfectorale du 21 octobre 2019.

D.

Le 5 novembre 2020, un municipal et le directeur du

service des travaux de la ville d'Yverdon ont conjointement adressé au Préfet

une demande d’autorisation de tir et d'effarouchement de corbeaux freux valable

une année, pour les secteurs suivants: Centre-ville, Av. de Grandson, Rue des

Jordils, Parc des Casernes, Parc du Castrum et Rue Pestalozzi. Ils ont invoqué

d’importantes nuisances sonores durant la période de nidification, ainsi que des

déprédations liées aux fientes sur le mobilier urbain et privé.

Le préfet a transmis cette demande au

surveillant permanent de la faune pour préavis le 11 novembre 2020, en l’informant

du fait qu’il entendait délivrer une autorisation respectant la période de protection

de l’espèce. Le 12 novembre 2020, le surveillant permanent de la faune a rendu

un préavis favorable qui précisait que la période de protection concernant le

corbeau freux devait être respectée.

Le 20 novembre 2020, le Préfet a rendu

deux décisions intitulées "Autorisation de tir ou de capture en cas de

dommages importants aux cultures et aux biens". La première autorisait

le tir ou la capture de corbeaux freux sur le périmètre précité du 1er

décembre 2020 au 15 février 2021 et du 1er août 2021 au 30 novembre

2021. La seconde autorisait sur ce même périmètre des mesures d’effarouchement

au moyen de buses de Harris du 1er décembre 2020 au 15 février 2021

et du 1er août 2021 au 30 novembre 2021.

E.

Par acte du 6 janvier 2021, la municipalité (ci-après:

la recourante) a recouru contre ces deux décisions en concluant principalement

à ce qu’elles soient modifiées en ce sens que le tir, la capture et les mesures

d’effarouchement de corbeaux freux étaient également autorisés du 16 février au

31 juillet 2021, subsidiairement à leur annulation et au renvoi de la cause au

Préfet pour nouvelles décisions dans le sens des considérants.

Le 7 janvier 2021, le juge instructeur

a levé l'effet suspensif au recours.

Le Préfet a déposé sa réponse le 5

février 2021, indiquant qu'il maintenait sa décision.

La Direction générale de

l'environnement (DGE) s'est déterminée sur le recours le 18 mars 2021. Elle conclut

au rejet du recours.

La recourante et la DGE ont déposé des

observations complémentaires. La recourante s'est encore spontanément déterminée

le 21 septembre 2021.

Considérant en droit:

1.

a) Dès lors qu'elles ne sont pas susceptibles de

recours devant une autre autorité, les décisions litigieuses peuvent faire

l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal cantonal au sens des

art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

b) aa) Aux termes de l'art. 75 al. 1

let. a LPA-VD (applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), a qualité pour

former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure

devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,

qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection

à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

L’intérêt digne de protection consiste

dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant

(cf. ATF 138 II 191 consid. 5.2 p. 205), en lui évitant de subir un préjudice

de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui

occasionnerait (ATF 139 III 504 consid. 3.3; 138 III 537 consid. 1.2.2 p. 539).

L'intérêt digne de protection doit être actuel, c'est-à-dire qu'il doit exister

non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore au moment où l'arrêt

est rendu (ATF 137 I 296 consid. 4.2; 137 II 40 consid. 2.1). Si l'intérêt actuel

disparaît en cours de procédure, le recours devient sans objet, alors qu'il est

irrecevable si l'intérêt actuel faisait déjà défaut au moment du dépôt du

recours (ATF 142 I 135 consid.1.3.1; 139 I 206 consid. 1.1; 137 I 23 consid.

1.3.1). Ainsi, les tribunaux sont assurés de trancher uniquement des questions

concrètes et non de prendre des décisions à caractère théorique, ce qui répond

à un souci d'économie de procédure (ATF 140 IV 74 consid. 1.3.1 p. 77; 136 I

274 consid. 1.3).

Selon la jurisprudence, il est

exceptionnellement justifié de renoncer à l'exigence d'un intérêt actuel

lorsque la contestation à la base de la décision attaquée peut se reproduire en

tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne

permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en

raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important

à la solution de la question litigieuse (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143;

140 IV 74 consid. 1.3.3 p. 78; 139 I 206 consid. 1.1 p. 208; TF 2C_793/2020 du

8 juillet 2021 consid. 1.4).

bb) En l’espèce, les décisions

querellées autorisent le tir, la capture et l’effarouchement de corbeaux freux

du 1er décembre 2020 au 15 février 2021 et du 1er août

2021 au 30 novembre 2021. La période additionnelle durant laquelle la recourante

souhaite pouvoir faire exercer ces mesures, soit du 16 février au 31 juillet

2021, est aujourd’hui écoulée, si bien que l’intéressée ne dispose plus d’un

intérêt actuel à recourir sur ce point. Il existe toutefois un intérêt à ce que

le tribunal de céans statue sur la question litigieuse. On ne saurait en effet

exclure que la recourante dépose dans les mois à venir de nouvelles demandes

d’autorisations de tir, de capture ou d’effarouchement de corbeaux freux, la

problématique liée à cette espèce en ville d’Yverdon-les-Bains ne paraissant vraisemblablement

pas pouvoir être résolue d’ici à la fin de l’année. La recourante le confirme

d’ailleurs implicitement lorsqu’elle indique qu’"il est vraisemblable qu'une décision similaire à celle faisant l'objet du

recours soit rendue à la fin de l'année 2021, si bien qu'il faut considérer que

le recours garde son caractère actuel" (cf. observations complémentaires du 30 juin 2021). Or, eu égard à la période

de validité relativement brève des décisions rendues en la matière par le

Préfet et compte tenu des délais liés à la procédure de recours (notamment pour

préserver le droit d’être entendu des parties), il n’est pas certain que la

contestation puisse être tranchée par le tribunal de céans avant qu’elle ne

perde son actualité. Dans ces circonstances, la qualité pour recourir doit être

reconnue à la recourante.

c) Interjeté en temps utile, le

recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité

(art. 79 al. 1, 95, 96 al. 1 let. c et 99 LPA-VD). Il y ainsi lieu d’entrer en

matière.

2.

a) aa) La loi fédérale sur la chasse et la

protection des mammifères et oiseaux sauvages du 20 juin 1986 (LChP; RS 922.0) vise

notamment à la conservation de la diversité des espèces et celle des biotopes

des mammifères et oiseaux indigènes et migrateurs vivant à l'état sauvage (art.

1 al. 1 let. a). Elle concerne les animaux vivant en Suisse à l'état sauvage

suivants: les oiseaux, les carnivores, les artiodactyles, les lagomorphes, le

castor, la marmotte et l'écureuil (art. 2 let. a à e). L'art. 5 al. 1 LChP

énumère les diverses espèces pouvant être chassées – le corbeau freux n’est pas

mentionné – sauf pendant certaines périodes de protection qui sont mentionnées.

L'art. 5 al. 6 LChP prévoit que le Conseil fédéral peut, après avoir entendu

les cantons, réduire la liste des ani­maux dont la chasse est autorisée dans

l’ensemble de la Suisse lorsque cela s’im­pose pour protéger des espèces

menacées, ou la compléter en indiquant les périodes de protection, dès lors que

les populations des espèces protégées permettent qu’on les chasse à nouveau.

L'art. 3bis de l'ordonnance

fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages du

29 février 1988 (OChP; RS 922.01) prévoit ceci:

"Art. 3bis Espèces pouvant être chassées et périodes de

protection

1. La liste des

espèces pouvant être chassées selon l’art. 5 de la loi sur la chasse est

limitée ou étendue comme suit:

a. (...)

b. le corbeau freux

peut être chassé.

2. Les périodes de

protection selon l’art. 5 de la loi sur la chasse sont limitées ou étendues

comme suit:

(...)

c. (…) corbeau freux (…): du 16 février au

31 juillet (…)"

La mention du corbeau freux à l'art. 3bis

OChP a été introduite par une modification entrée en vigueur le 15 juillet 2012.

A teneur de l'art. 7 al. 1 LChP, tous

les animaux visés à l’art. 2 LChP qui n’appartiennent pas à une espèce pouvant

être chassée, sont protégés (espèces protégées).

L'art. 12 LChP est ainsi libellé:

"Art. 12 Prévention des dommages causés

par la faune sauvage

1 Les cantons

prennent des mesures pour prévenir les dommages dus à la faune sauvage.

2 Les cantons

peuvent ordonner ou autoriser en tout temps des mesures contre cer­tains

animaux protégés ou pouvant être chassés, lorsqu’ils causent des dégâts importants.

Seuls des personnes titulaires d’une autorisation de chasser ou des organes de

surveillance peuvent être chargés de l’exécution de ces mesures.

2bis Le

Conseil fédéral peut désigner des espèces protégées pour lesquelles la com­pétence

d’ordonner les mesures prévues à l’al. 2 appartient à l’Office fédéral.

3 Les cantons déterminent

les mesures qui peuvent légalement être prises à titre individuel en vue de

protéger du gibier les animaux domestiques, les biens-fonds et les cultures. Le

Conseil fédéral désigne les espèces protégées contre lesquelles il est permis

de prendre de telles mesures.

4 Lorsque la

population d’animaux d’une espèce protégée est trop nombreuse et qu’il en

résulte d’importants dommages ou un grave danger, les cantons peuvent prendre des

mesures pour la réduire, avec l’assentiment préalable du Département.

(…)"

L'art. 12 LChP prévoit ainsi trois

types de mesures distinctes, à savoir: les mesures dites exceptionnelles,

qui peuvent être prises contre certains animaux protégés ou pouvant être chassés,

lorsqu'ils causent des dégâts importants (al. 2); les mesures dites individuelles,

qui tendent à protéger les animaux domestiques, les biens-fonds et les cultures

du gibier (al. 3); et les mesures de régulation, qui tendent à réduire une population

d'animaux d'une espèce protégée, ce qui suppose d'importants dommages ou un

grave danger (al. 4) (cf. ATF 136 II 101 consid. 5.1 p. 107).

bb) Dans son message du 27 avril 1983

concernant la LChP (FF 1983 II 1229, 1236), le Conseil fédéral indiquait que le

corbeau freux (contrairement au grand corbeau) n'était pas mentionné à l'art. 5

LChP comme espèce pouvant être chassée au motif qu'on ne le rencontrait pas

fréquemment chez nous, sauf dans les régions les plus septentrionales de Suisse,

limite sud de la distribution de cette espèce. Il ajoutait que lorsqu'il causait

des dégâts, il était possible d'en autoriser la chasse en vertu de l'art. 11 du

projet (soit l’actuel art. 12 LChP), disposition dont les deux premiers alinéas

avaient la teneur suivante: "Les

cantons prennent des mesures pour prévenir les dommages dus à la faune sauvage" (al. 1). "Ils

peuvent ordonner ou autoriser, même en dehors des périodes de chasse, le tir de

certains animaux protégés ou pouvant être chassés, lorsqu’ils causent des

dégâts importants. Ils ne peuvent toutefois en charger que des personnes ayant

le droit de chasser ou des organes de surveillance" (al. 2).

cc) Au plan cantonal, la loi vaudoise

sur la faune du 28 février 1989 (LFaune; BLV 922.03) dispose à son art. 58 "Protection

des cultures et des biens" que le Conseil d'Etat fixe dans quelles

conditions des tirs ponctuels peuvent être exécutés à titre individuel contre

certaines espèces de gibier ou contre les espèces protégées désignées par le

Conseil fédéral qui causent des dégâts dans les cultures, dans les habitations

et leurs dépendances directes ou dans certains ouvrages techniques. Il est

précisé à l’art. 74 al. 1 LFaune que le canton est subdivisé en

circonscriptions à la tête de chacune desquelles est placé un surveillant

permanent de la faune.

Le règlement d'exécution de la LFaune

du 7 juillet 2004 (RLFaune; BLV 922.03.1) prévoit ce qui suit à son art. 108:

"Art. 108 Protection des cultures et des

biens (loi, art. 58)

1. Les préfets peuvent donner l'autorisation de capturer

ou de tirer dans les habitations, leurs dépendances directes et les cultures

les animaux des espèces suivantes :

- (…) corbeau freux (…)

2. Les tirs ne

peuvent être exécutés qu'avec une arme admise dans l'exercice de la chasse et

la capture qu'au moyen d'une chatière.

3. Les préfets

fixent les conditions de tir ou de capture conformément aux directives du

département et les mentionnent sur l'autorisation.

4. Avant de délivrer

une autorisation, ils consultent le surveillant permanent de la faune. Ils

peuvent lui déléguer leurs compétences en la matière."

La mention du corbeau freux à l'art.

108 al. 1, 1er tiret RLFaune a été introduite par une modification

entrée en vigueur le 1er juillet 2019.

dd) La DGE a édicté une "Directive d'application de l'art.

108 RLFAUNE", qui est entrée en vigueur le 24 juin 2016 après son

approbation par la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement.

Dans sa version au 17 juin 2019, celle-ci énumère (cf. ch. 3) les diverses

espèces – dont le corbeau freux – qui, en vertu des art. 5 LChP et 3bis

OChP et hors période de protection, peuvent faire l'objet de mesures

individuelles. Il y est indiqué que des demandes pendant les périodes de

protection peuvent également être faites. La directive prévoit que le requérant

doit notamment prouver que des dégâts avérés ont été commis dans un passé

récent ou démontrer que des tirs sont nécessaires pour prévenir des dommages.

Avant de délivrer une autorisation, le préfet consulte le surveillant permanent

de la faune, qui contrôle si la mesure est justifiée (dégâts avérés ou prévisibles).

L'autorisation est délivrée pour une période d'un an, renouvelable à échéance;

elle peut être de durée plus longue, par exemple pour les problèmes récurrents

dans les vignes. L'autorisation est transmise notamment à la DGE pour la tenue

d'un fichier cantonal des autorisations. L'autorisation n'ouvre pas de voie de

recours sauf si, notamment, elle porte sur une mesure prévue durant une période

de protection; dans ce cas, elle est notifiée par courrier électronique, avec

mention des voies de droit, aux communes et organisations habilitées à recourir

au sens de l'art. 12 al. 1 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la

protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) (cf. ch. 7.1 et 7.2).

3.

Le litige porte en l'espèce sur le refus du Préfet

d'autoriser des mesures de tir, de capture et d'effarouchement de corbeaux

freux également durant la période de protection dont bénéficie cette espèce,

soit du 16 février au 31 juillet. Les questions à résoudre sont ainsi celles de

savoir si les nuisances invoquées par la recourante constituent effectivement

des dégâts au sens de la réglementation applicable et, dans l'affirmative, si ces

dégâts revêtent le degré d'importance requis à l'art. 12 al. 2 LChP pour que les

mesures susmentionnées puissent également être autorisées durant la période de

protection prévue pour le corbeau freux.

A cet égard, il convient d'emblée de

clarifier le statut de protection conféré au corbeau freux par la législation

fédérale. Contrairement à ce qu'allègue la DGE, il ne s'agit pas d'une espèce protégée.

Les "espèces protégées" sont en effet celles qui jouissent d’une protection

absolue et qu’il n’est pas permis de chasser. Les "espèces pouvant être chassées" sont celles qui, bien que protégées pendant la période où la chasse

est prohibée, peuvent être chassées pendant les périodes d’ouverture de la

chasse (cf. Message du Conseil fédéral du 27 avril 1983 concernant la LChP; FF

1229, 1235). Tel est le cas du corbeau freux, qui peut être chassé mais qui bénéficie

néanmoins d’une période de protection du 16 février au 31 juillet (cf. art. 3bis

al. 1 let. b et al. 2 let. c OChP).

4.

a) On a vu que l'art. 12 al. 2 LChP permet aux

cantons (soit dans le canton de Vaud aux Préfets) d'autoriser "en tout

temps" des mesures contre certains animaux pouvant être chassés "lorsqu'ils

causent des dégâts importants". Ni la réglementation applicable (LChP,

OChP, LFaune, RLFaune) ni les directives d'application de la DGE ne déterminent

ce qu'il faut entendre par "dégâts", respectivement par "dégâts

importants" au sens de l'art. 12 al. 2 LChP. Cette disposition n'évoque

des dégâts que de manière générale, sans les délimiter d'un point de vue

qualitatif. La notion de dégâts/dommages laisse ainsi supposer une interprétation

relativement large (Michael Bütler in Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl-Ludwig

Fahrländer, Commentaire LPN, 2ème éd., Zurich 2019, Partie spéciale

LChP, n° 47 p. 952). Tout au plus peut-on relever que l'art. 4 al. 1 let. a à e

OChP énumère plus précisément les "dommages" susceptibles d'être à l'origine

de mesures de régulation au sens de l'art. 12 al. 4 LChP, soit les atteintes à

l'habitat, la mise en péril de la diversité des espèces, les dommages

importants aux forêts, aux cultures ou aux animaux de rente, un grave danger

pour l'homme, la propagation d'épizooties, une grave menace pour les zones

habitées ou les bâtiments et installations d'intérêt public, ainsi que des

pertes sévères dans l'utilisation des régales cantonales de la chasse.

Le critère que pose l'art. 12 al. 2

LChP pour admettre des mesures contre des animaux pouvant être chassés

également durant la période de protection de l'espèce, à savoir la commission

de "dégâts importants", constitue ainsi une notion juridique indéterminée.

Si l'autorité qui interprète et applique une notion indéterminée jouit d'une

relative liberté, elle ne se livre pas moins à une opération juridique, que le

contrôle de la légalité auquel le juge est amené à procéder sur recours va vérifier

(Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 3ème éd., 2012, p. 749;

TF 1P.71/2005 du 25 avril 2005 consid. 2.3; CDAP GE.2005.0225 du 7 décembre

2006 consid. 4c).

b) aa) Dans son

message de 1983 concernant la LChP, le Conseil fédéral a expressément souligné

à propos de l'art. 11 al. 2 du projet (soit l'actuel art. 12 al. 2 LChP) que

cette disposition devrait être appliquée dans les cantons à titre exceptionnel

seulement et qu'il faudrait faire preuve de la plus grande retenue si l'espèce

était protégée (FF 1983 II 1229, 1244).

Dans un arrêt

portant sur une demande de tir de hérons cendrés (espèce protégée) causant des

dommages dans des piscicultures, le Tribunal fédéral a précisé que pour savoir

si l'on était en présence d'une mesure exceptionnelle au sens de l'art. 12 al.

2 LChP, ce n'était pas tant l'intention poursuivie par les autorités ordonnant

la mesure que l'ampleur de cette mesure qui était déterminante. Une mesure ne

pouvait être qualifiée d'exceptionnelle au sens de l'art. 12 al. 2 LChP que

si elle visait uniquement des individus isolés et individualisés. Il y avait

lieu de rappeler que, conformément à l'intention du législateur, il convenait

de se montrer d'autant plus strict que l'animal visé était une espèce protégée,

et non une espèce pouvant être chassée. Selon l'Office fédéral de

l'environnement (OFEV), une mesure exceptionnelle ne devait pas viser plus de

10% environ de la population reproductrice d'une espèce déterminée. Le Tribunal

fédéral a souligné que cette limite, qui ne faisait d'ailleurs pas l'objet

d'une directive du Département fédéral, n'avait pas un caractère absolu et

qu'il s'agissait d'un simple ordre de grandeur qui pouvait cependant servir de

valeur indicative, en tous les cas s'agissant d'une espèce protégée (ATF 136 II 101 consid. 5.5).

bb) Le 23 août 2017, le Conseil

fédéral a soumis au Parlement un projet de modification de la LChP. Celui-ci

prévoyait notamment de reprendre dans la LChP les adaptations apportées à

l'OChP en 2012 et d'ajouter la mention du corbeau freux à l'art. 5 al. 1 let. m

LChP comme espèce pouvant être chassée. Il était par ailleurs envisagé de compléter

l'art. 12 al. 2 LChP en ce sens que des mesures pouvaient .re ordonnées à tout

moment contre certains animaux protégés ou pouvant être chassés également lorsqu'ils

constituaient "un danger concret pour l'homme" (cf. FF 2017

5745, spéc. p. 5752 et 5768).

Le

27 septembre 2020, la population suisse a rejeté la révision de la LChP, de

sorte que les règles en vigueur continuent à s’appliquer. Il est néanmoins intéressant

de reproduire ici un extrait du message du Conseil fédéral du 23 août 2017

concernant la modification envisagée de la LChP (FF 2017 5745

ss, p. 5769 s.):

"Le corbeau freux est nettement plus rare en

Suisse que la corneille noire ou la corneille mantelée, notre pays se trouvant

en effet à la limite de l’aire de répartition géographique de l’espèce. Vu sa

rareté en Suisse, le corbeau freux avait déjà été protégé dans la première loi

fédérale sur la chasse et la protection des oiseaux, entrée en vigueur en 1876.

Il a été attesté comme oiseau nicheur en Suisse pour la première fois en 1963.

Depuis 1990, les couples nicheurs se sont multipliés, dépassant le nombre de

4000 actuellement. L’espèce s’est propagée du nord-ouest de la Suisse jusque

sur le Plateau, avec pour conséquence qu’en 2010, pour la première fois, le

corbeau freux ne figurait plus sur la «liste rouge des oiseaux nicheurs de Suisse».

Nichant en colonie, cette espèce est régulièrement à l’origine de conflits avec

la population, surtout à l’intérieur des localités ou aux abords. Le bruit et

les souillures dues aux fientes sont les principales causes de désagréments. Le

bruit ne constituant toutefois pas un dégât dû à la faune au sens du droit

fédéral et les souillures étant limitées à l’espace occupé par les colonies

nicheuses, les cantons et la Confédération n’avaient pas la possibilité

jusqu’ici d’autoriser des mesures cynégétiques pour résoudre les conflits. En

classant le corbeau freux dans les espèces pouvant être chassées, les cantons

disposent d’une plus grande marge de manœuvre. Cette espèce est toutefois très

sensible à la pression de la chasse; les interventions doivent par conséquent

être planifiées avec le doigté nécessaire."

Le Conseil fédéral a par ailleurs

relevé ce qui suit à propos de l'art. 12 al. 2 LChP (p. 5778):

"Pour ce qui est des tirs selon l’art. 12,

al. 2, les cantons doivent faire preuve de retenue, spécialement lorsqu’il

s’agit d’animaux protégés. Dans le cas des espèces pouvant être chassées, les

tirs ne doivent en aucun cas remplacer à grande échelle la régulation des populations.

Il n’en reste pas moins que, en vertu de l’art. 12, al. 2, les cantons peuvent

autoriser ou ordonner, durant la période de protection, le tir d’animaux

pouvant être chassés afin de réduire leur nombre localement en raison de

circonstances particulières, par exemple pour éviter d’importants dégâts dans

les quartiers d’hiver (cf. p. 30 pour les explications relatives à la notion de

«dégâts importants»). Le Tribunal fédéral (TF) s’est penché à plusieurs

reprises ces dernières années sur le champ de validité de l’art. 12, al. 2. Il

a retenu que le tir doit viser les animaux isolés qui peuvent être mis en lien

causal avec les dégâts documentés ou – lorsque, pour des raisons pratiques,

cela n’est pas possible ou uniquement à grands frais – il faut que ce lien soit

fortement plausible. En outre, le TF a confirmé la pratique établie selon

laquelle les tirs effectués en vertu de l’art. 12, al. 2, ne doivent pas, au

total, viser plus de 10 % environ d’une population dans une région. Si un nombre

de tirs supérieur est nécessaire pour prévenir les dommages, il faut, dans le

cas des espèces pouvant être chassées, augmenter la régulation de base par la

chasse ordinaire; pour les espèces protégées, il faut prévoir une régulation

des populations selon l’art. 12, al. 4, ou le nouvel art. 7a. Certaines

espèces, telles que l’ours ou le loup, ont de grandes capacités d’apprentissage,

si bien que certains individus peuvent développer un comportement les rendant

clairement problématiques, contre lequel il est possible d’agir en vertu de

l’art. 12, al. 2. Ainsi, certains individus réussissent à attaquer des animaux de

rente malgré des mesures de protection des troupeaux réputées efficaces; dans

de tels cas, les cantons n’ont pas d’autre choix que de réagir rapidement en

autorisant des tirs pour éviter tout dommage supplémentaire. Certains individus

peuvent également parfois perdre leur crainte naturelle et apparaître de plus

en plus souvent dans les zones habitées, en particulier lorsqu’ils sont nourris

ou lorsqu’ils trouvent de la nourriture à proximité des habitations. Ces

animaux pouvant ensuite constituer un danger pour l’homme dans des zones

habitées, il s’agit de reconnaître très tôt ces changements de comportement. Il

appartient alors aux cantons et aux communes d’empêcher autant que possible que

l’ours ou le loup aient accès à de la nourriture. Si nécessaire, il doit

cependant aussi être possible de tirer des animaux isolés. C’est pourquoi

l’art. 12, al. 2, est complété du fait constitutif qu’est le «danger concret

pour l’homme». Le risque de collision entre des oiseaux et des avions au décollage

ou à l’atterrissage sur les aérodromes et aux abords de ceux-ci (risque

d’impact avec des oiseaux) représente un autre cas de «danger concret pour

l’homme» au sens de l’art. 12, al. 2. En plus d’une gestion adaptée des

terrains et de méthodes d’effarouchement non létales (p. ex. rapaces spécialement

dressés, bruit), le tir d’oiseaux isolés peut aider à tenir les nuées d’oiseaux

éloignées de l’aérodrome. Étant donné qu’il n’est pas possible de désigner un

animal spécifiquement responsable du danger, il est particulièrement important

de limiter les tirs à l’aire de l’aérodrome (...)"

On reproduit ci-dessous le passage du

message auquel se réfère le Conseil fédéral s'agissant de la notion de

"dégâts importants" (cf. art. 7a du projet de loi, Régulation des

espèces protégées; p. 5774):

"(...) La loi se fonde souvent sur des

aspects quantitatifs de la notion de dommages causés par la faune sauvage. Selon

l’avis de droit de 2008, cette notion couvre une large palette: des dommages insignifiants

aux dommages excessifs, en passant par les dégâts importants et les dégâts

considérables. L’avis de droit précise que les mesures prises contre certains

individus d’espèces protégées ou pouvant être chassées sont admissibles si les

dégâts causés sont «importants», alors que la régulation de populations

d’espèces protégées est soumise à des conditions plus strictes et doit être

liée à des dégâts considérables. Un dommage important cause donc moins

d’atteintes qu’un dommage «considérable. La notion quantitative de dégâts considérables

a été reprise des dispositions de régulation visées à l’art. 12, al. 4, et a

été introduite à l’art. 7a de manière délibérée, sur la base des conclusions de

l’avis de droit. La notion quantitative de dégâts importants a quant à elle été

maintenue à l’art. 12, al. 2. Les versions allemande et italienne font la même

distinction («grosse» et «ingenti» pour «considérables» et «erhebliche» et «rilevanti»

pour «importants»). L’utilisation de notions juridiques indéterminées telles

que «concret» ou «considérable» laisse à la Confédération et aux cantons une

marge de manœuvre pour le droit d’exécution et pour les décisions dans les cas

particuliers. Les dégâts dus à la faune sauvage ou le danger pour l’homme ne doivent

cependant pas seulement être évoqués comme un risque potentiel abstrait, mais

aussi montrer une évolution inéluctable à partir d’événements récents documentés

dont on sait par expérience qu’ils finiront par créer des «dégâts

considérables» ou un «danger concret pour l’homme». Il faut donc une certaine

immédiateté ou plus précisément une proximité dans le temps entre

l’intervention de régulation et le dommage ou le danger concret qui menace (...)"

cc) Dans le cadre du projet de

révision de la LChP, il était également prévu de réviser l'OChP. L'Office

fédéral de l'environnement (OFEV) a à cet égard élaboré le 8 mai 2020 un rapport

explicatif relatif au projet d'ordonnance soumis à consultation. Bien que les

modifications de l'OChP soient également devenues caduques à la suite du refus

par le peuple en septembre 2020 de la révision de la LChP, il s'avère néanmoins

intéressant de reproduire ici certains extraits de ce rapport explicatif.

L'OFEV indiquait ainsi ce qui suit à

propos du nouvel art. 14a OChP intitulé "Couvaison", dont l'al.

2 prévoyait que l'interdiction d'endommager et de détruire des nids au sens de

l'art. 20 al. 2 let. a de l'ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de

la nature et du paysage (OPN; RS 451.1) ne s'appliquait aux nids et aux lieux

d'incubation d'oiseaux dans ou sur des bâtiments ainsi qu'aux nids en colonie

sur le territoire urbanisé que pendant la période de couvaison visée à l'al. 1

(c'est-à-dire du début de la construction du nid jusqu’à

ce que tous les jeunes oiseaux soient capables de voler):

"Al. 2 : cet alinéa précise que

l’interdiction de détruire ou d’enlever les nids utilisés pendant plusieurs

années dans ou sur les bâtiments au sens de l’art. 20, al. 2, let. a, OPN s’applique

uniquement pendant la période de couvaison au sens de l’al. 1 (...) Cet alinéa

mentionne aussi les nids en colonie sur le territoire urbanisé. Cette

disposition se réfère en particulier aux corbeaux freux qui nichent en colonies

souvent dans les vieux arbres de jardins ou de parcs à proximité directe de

bâtiments et qui peuvent constituer une nuisance importante de par le bruit et

leurs déjections. Cependant, comme ni le bruit, ni les déjections ne sont

assimilés à des dommages causés par la faune sauvage, les mesures visées à

l’art. 12, al. 2, LChP ne peuvent en principe pas être autorisées pendant la

période de protection prévue par le droit fédéral. Comme cette espèce aviaire

peut être chassée, les exploitants de biens immobiliers pourraient être

autorisés à prendre de telles mesures contre les nids dans le cadre des mesures

individuelles de protection pendant la période de chasse de ces oiseaux fixée

au niveau fédéral (art. 12, al. 3, LChP). Il en va de même pour les villes ou

les communes concernant la gestion des colonies de corbeaux freux qui causent

des problèmes dans leurs parcs et espaces verts (cimetières ou hôpitaux p.

ex.). La protection des mères devant subvenir aux besoins de leur progéniture

doit être garantie dans tous les cas (art. 9, al. 2, OChP)."

d) aa) En l'espèce, à l'appui de sa

requête, la recourante invoque d'importantes nuisances

sonores diurnes et nocturnes pour les riverains de colonies de corbeaux freux,

des dégradations affectant le patrimoine arboricole et végétal, ainsi qu'une problématique

liée aux fientes, dont elle indique qu'elles dégradent le mobilier urbain et

privé et représentent de surcroît un danger au plan sanitaire. Elle relève que

ces excréments posent particulièrement problème lorsque les colonies sont

installées au-dessus de chemins fréquentés, de parkings, de cours d'école, de

places de jeux ou de jardins d'enfants. Elle expose à ce dernier égard que le

jardin d'une garderie d'Yverdon-les-Bains, envahi de fientes et de branches (dont

la chute pouvait blesser un enfant), a dû être fermé en mars 2021 après que des

corbeaux freux ont installé leurs nids dans l'arbre surplombant cette aire de

sortie, soit une situation s'inscrivant également dans la notion de dégâts selon

la recourante. Elle précise que la solution provisoire ayant permis à la

garderie d'utiliser son jardin pour la suite de l'année, à savoir des mesures de

nettoyage, ne pourra vraisemblablement pas être reconduite à l'avenir, vu son coût

notamment. La recourante explique qu’en dépit des mesures prises dès 2009 pour

limiter le problème (tirs hors période de protection, élagage d'arbres, mesures

d'effarouchement sonores, par laser, à l'aide de rapaces prédateurs ou de

drones), les effectifs de corbeaux freux augmentent depuis plusieurs années, si

bien que ces mesures ont été renforcées dès 2019 par des effarouchements à

l'aide de buses de Harris qui chassent en groupe et s'attaquent aux nids avant

l'éclosion des œufs. Elle relève qu'au vu de l'expérience des années

précédentes, il n'est plus possible de régler efficacement la problématique sans

agir sur les nids et les œufs, ce qui implique de pouvoir procéder aux tirs et aux

effarouchements en particulier de mi-janvier à début mars, période de

construction des nids et de ponte des œufs, ce qui demeurerait proportionné par

rapport au but de protection poursuivi par la LChP. Elle considère que les divers

buts d'intérêt public que poursuit la lutte contre les corbeaux freux (protection

du mobilier urbain et des biens privés, préservation du bien-être psychologique

des riverains et de la santé des habitants, lutte contre de possibles contaminations)

doivent l’emporter dans l’appréciation globale de la situation et conduire à

autoriser le tir et l’effarouchement des volatiles y compris durant la période

de protection.

La DGE estime qu'il n’apparaît pas que

la situation de la ville d'Yverdon-les-Bains serait si exceptionnelle qu'elle

justifierait d'aller dans le sens de la recourante, qui requiert des mesures jugées

disproportionnées par rapport à la plus grande retenue commandée par le droit

fédéral. Elle souligne que les secteurs d'intervention définis concernent au

moins 165 nids, soit plus de 38% du montant total des nids recensés en avril 2021

sur le territoire communal, alors que selon la jurisprudence fédérale une

mesure exceptionnelle ne devrait pas viser plus de 10% de la population

reproductrice d'une espèce déterminée (cf. ATF 136 II 101). Elle soutient que

l'ampleur des mesures requises par la recourante est ainsi trop importante pour

autoriser une exception au sens de l'art. 12 al. 2 LChP. Se disant consciente de

l'impact du corbeau freux, notamment sonore, elle indique qu’il convient

cependant d’apprécier la notion de "dégâts". Or, tel que le droit cantonal

le prévoit, il s'agit de dégâts matériels, auxquels ne sont pas assimilables les

nuisances sonores qui doivent être considérées comme des "atteintes"

au sens de l'art. 7 al. 1 de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement

(LPE; RS 814.01).

bb) Dans sa réponse au recours, le Préfet

explique avoir pris les décisions querellées conformément à l'art. 3bis

al. 2 let. c OchP et "sur la base" de la décision rendue par

la CDAP le 22 octobre 2019 dans l'affaire GE.2019.0210. Dans cette précédente cause,

le Tribunal cantonal n'a cependant pas eu à trancher la question ici litigieuse

de savoir si des mesures de tir, de capture et d'effarouchement de corbeaux

freux peuvent également être autorisées durant la période de protection, l'affaire

ayant en effet été rayée du rôle par le juge instructeur au motif que le

recours était devenu sans objet, suite à la nouvelle décision préfectorale – spontanément

– rendue le 21 octobre 2019. En d'autres termes, la décision du 22 octobre 2019

ne revêt pas la valeur de précédent que semble lui accorder le Préfet.

cc) Il n'est pas contesté que les corbeaux freux sont à l'heure actuelle répartis sur le territoire

communal dans de très nombreuses colonies et que la recourante a entrepris dès 2009

diverses mesures pour tenter de résoudre le nombre croissant de conflits avec

la population qui se sent importunée par ces oiseaux à divers égards. Il a

ainsi été procédé à des effarouchements sonores, par laser, ainsi qu'à l'aide

de rapaces et des tirs ont également été effectués. Des nids ont été survolés avec

des drones et certains ont été détruits par les pompiers. Des arbres sur le

domaine public ont par ailleurs été élagués et des propriétaires ont été

invités à tailler les arbres sensibles situés sur le domaine privé, à leurs

frais, ce qu'une majorité d'entre eux a accepté de faire (cf. rapport 30/20 du Service

communal des travaux et de l'environnement à l'attention de la Municipalité). La

croissante augmentation du nombre de nids occupés dans les zones d'habitation de

la Commune d'Yverdon-les-Bains (cf. rapports de suivi pour 2020 et 2021) témoigne

cependant de l'efficacité relative de ces actions. Plus de dix ans plus tard, on

constate en effet que la population de corbeaux freux ne s'est pas stabilisée et

que les effectifs augmentent même d'année en année, avec un accroissement très

important en 2021 (+ 40% de nids occupés par rapport à 2020).

Cela étant, il convient de garder à

l'esprit qu'une intervention durant la période de protection d'une espèce, comme

le requiert la recourante, doit demeurer exceptionnelle et nécessite la commission

de "dégâts importants" selon l'art. 12 al. 2 LChP. Or, on a vu

ci-dessus que le Conseil fédéral et l'OFEV ont eu l'occasion de préciser les contours qu'il convenait de donner à cette notion juridique indéterminée

à laquelle fait appel cette disposition. Tous deux ont à cet égard explicitement

indiqué que les nuisances sonores engendrées par les corbeaux freux ne peuvent

pas être reconnues comme des dégâts (cf. FF 2017 5745, p. 5769 et Rapport

explicatif du 8 mai 2020 concernant la révision de l'OChP, commentaire de

l'art. 14a), opinion que partage de surcroît la DGE, qui indique qu'il s'agit

là d'atteintes au sens de la LPE, non de dégâts ainsi que l'entend la réglementation

applicable. Le tribunal de céans ne voit pas de motif de remettre en question l'appréciation

de l'OFEV et de la DGE, autorités spécialisées qui disposent de connaissances spécifiques

en la matière. Il s'ensuit que le premier argument invoqué par la recourante pour

pouvoir faire procéder à des tirs, des captures et des effarouchements durant

la période de protection de l'espèce, soit des nuisances sonores diurnes et

nocturnes, ne saurait être retenu.

L'existence de dégâts importants au

sens de l'art. 12 al. 2 LChP ne peut davantage être admise en lien avec les déjections

des corbeaux freux. Cette problématique n'a certes pas à être sous-estimée. La

collectivité publique ainsi que les propriétaires privés peuvent en effet être

amenés à devoir multiplier les nettoyages dans les environs immédiats des colonies

– en particulier lorsque ces dernières surplombent des endroits sensibles tels

que bancs publics, arrêts de transports publics, parcs, places de jeux ou chemins

très fréquentés –, ce qui peut engendrer, outre un surcroît de travail, des coûts

non négligeables. Bien que conscient de toutes ces difficultés

et complications, qui sont également le lot d'autres communes depuis plusieurs

années, l'OFEV a toutefois récemment relevé, sans ambiguïté, que les déjections

des corbeaux freux ne sont pas non plus assimilables à des dommages causés par la

faune sauvage, de sorte que les mesures visées à l’art. 12 al. 2 LChP ne peuvent

en principe pas être autorisées pendant la période de protection prévue par le

droit fédéral (cf. Rapport explicatif du 8 mai 2020 concernant la révision de l'OChP,

commentaire de l'art. 14a). Là encore, le tribunal de céans ne voit pas de

raison de se départir de l'appréciation de cette autorité spécialisée.

On ne saurait enfin reconnaître l'existence

de dégâts importants affectant le patrimoine arboricole et végétal, la recourante

se limitant à évoquer des "dégradations" sans chiffrer plus

précisément le montant des pertes potentiellement encourues.

dd) Il y a ainsi lieu de constater que,

certes incommodants et problématiques à divers égards, les nuisances et les désagréments

invoqués par la recourante en lien avec la présence de corbeaux freux en ville

d'Yverdon-les-Bains ne constituent pas des dégâts atteignant le seuil d'importance

que le législateur avait à l'esprit en édictant l'art. 12 al. 2 LChP à partir

duquel des mesures pourraient être entreprises durant la période de protection

de l'espèce. Partant, c'est à juste titre que le Préfet a refusé d'autoriser des

tirs, des captures et des effarouchements de corbeaux freux du 16 février au 31

juillet.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet

du recours et à la confirmation des décisions attaquées. Succombant, la recourante supportera les frais

de la cause et n'a pas droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces

motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

Les décisions du Préfet du district du Jura-Nord

vaudois du 20 novembre 2020 sont confirmées.

III.

Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la

charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 10 janvier 2022

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires

de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral

suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux

conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral

(LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles

113.

ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en

va de même de la décision attaquée.