CDAP - GE.2021.0076 - 2021-09-29 - A.________/Municipalité de Montreux

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 septembre 2021

Composition

M. André Jomini, président; Mme Marie-Pierre Bernel, juge et

M. Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité de Montreux, à

Montreux,

Objet

Loi sur

l'information

Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de Montreux

du 20 avril 2021 (LInfo).

Vu les faits suivants:

A.

Au printemps 2020, un afflux de réfugiés important a eu lieu dans les

îles grecques de la mer Egée, notamment sur l’île de Lesbos; certains d’entre

eux ont été hébergés dans le camp de Moria dans des conditions extrêmement

précaires. Le 14 avril 2020, diverses personnalités suisses ont lancé "l’Appel

de Pâques", adressé au Conseil fédéral et au Parlement. En substance, cet

appel demandait au Conseil fédéral et au Parlement de faire venir en Suisse le

plus grand nombre possible de réfugiés de la mer Egée; évoquant la crise du

coronavirus, l’appel soulignait que le temps pressait. Cet appel a été mis en

ligne sur le site www.evacuer-maintenant.ch;

on y trouve d’ailleurs une liste des premiers signataires de cet appel.

B.

L’Appel de Pâques a été relayé par des habitants de la commune de

Montreux, sous la forme d’une pétition; cette dernière demandait aux autorités

communales de Montreux d’accepter d’accueillir des réfugiés des îles grecques

et de communiquer publiquement cette décision et de la transmettre au Conseil

fédéral.

C.

Des représentants de la municipalité de Montreux ont rencontré, à deux

reprises au moins, des porte-parole des pétitionnaires. Peu après, la municipalité

de Montreux a pris la décision d’adhérer à l’Appel de Pâques et de diffuser

cette information auprès du public (pièces 1 et 2 produites par la

municipalité); la municipalité a en outre écrit, le 6 avril 2021, au Président

de la Confédération pour marquer son soutien à l’Appel de Pâques 2020 pour

l’accueil de réfugiés des camps des îles grecques de la mer Egée.

D.

Par courriel du 7 avril 2021, A._______, conseiller communal, s’est

adressé à la commune pour demander diverses informations, cela en s’appuyant

sur la loi du 24 septembre 2002 sur l’information (LInfo; BLV 170.21). Des

échanges de courriels ont suivi; à cette occasion, la secrétaire de la

municipalité a indiqué au requérant que la commune de Montreux avait consulté

l’autorité cantonale de protection des données et de droit à l’information, ce

qui était de nature à retarder la réponse à la requête de l’intéressé.

Par décision du 20 avril 2021, la municipalité de

Montreux a fait droit partiellement à la demande en fournissant divers documents,

notamment des extraits des décisions prises par la municipalité, une copie du

courrier au Président de la Confédération, des copies des pétitions adressées à

la municipalité et des courriers adressés aux pétitionnaires; s’agissant des

deux dernières catégories de documents, ceux-ci avaient été anonymisés au

préalable et ne contenaient donc pas les noms, prénoms, adresses et signatures

des vingt-six pétitionnaires; la municipalité justifiait ce point en relevant

qu’il s’agissait là de données personnelles.

E.

Agissant par acte du 6 mai 2021, confié à la poste le lendemain (soit en

temps utile), A._______ a recouru contre la décision précitée devant la Cour de

droit administratif et public du canton de Vaud (ci-après: CDAP). Il conclut à

la réforme de la décision attaquée en ce sens que la municipalité lui donne

accès à l’ensemble des différentes pétitions reçues, aux lettres

d’accompagnement de ces pétitions, à la liste des signataires, aux courriers de

la municipalité aux représentants des pétitionnaires, tous ces documents devant

lui être remis sans anonymisation préalable. En d’autres termes, il demande en

substance et pour l’essentiel à ce que l’on lui transmettre les données

nécessaires à l’identification des auteurs de la ou des pétitions déposées.

La municipalité de Montreux a déposé sa réponse au

recours le 29 juin 2021. Elle conclut à son rejet et à la confirmation de sa

décision. Le recourant a pu compléter ses moyens dans une écriture du 25 août

suivant.

Considérant en droit:

1.

a) La requête initiale du recourant, comme la décision attaquée, se

fonde sur la LInfo; une telle décision peut faire l’objet d’un recours de droit

administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 al. 1 de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) et l’art. 27

LInfo (le régime de l’art. 21 LInfo n’étant pas applicable aux décisions qui,

comme en l’espèce, émanent des autorités communales).

b) Le recourant, dans sa réplique, invoque l’art.

34b de la loi du 26 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) relative au

traitement des pétitions par le Conseil communal ou général ; cette

disposition est d’ailleurs reprise à l’art. 110 du règlement du conseil

communal de Montreux. A cet égard, il faut relever que la pétition n’a

apparemment pas été remise au Conseil communal de Montreux, ni même à son

bureau (sinon par le biais de l’information publique donnée par la

municipalité, à propos de son adhésion à l’Appel de Pâques). Il en découle que

la question des informations dont devrait disposer le Conseil communal (et/ou

son bureau) ne fait, en l’état, pas l’objet de la présente procédure. Un

éventuel conflit de compétences entre le conseil et la municipalité à ce sujet,

qui n’est pas d’actualité en l’état non plus, relèverait de la compétence de la

Cour constitutionnelle (art. 20 let. d de la loi du 5 octobre 2004 sur la

juridiction constitutionnelle [LJC]; BLV 173.32).

Par ailleurs, même si le droit de pétition s’inscrit

dans le débat politique et qu’il présente de ce fait une certaine parenté avec

les droits politiques, il n’en reste pas moins que la loi vaudoise du 19 mai

1989 sur l’exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01) ne lui est pas applicable.

A teneur de l’art. 1 de cette loi, en effet, celle-ci s’applique "aux

élections et votations populaires ainsi qu’à l’exercice des droits d’initiative

et de référendum, dans le canton et les communes". Il résulte de cette

disposition que l’exercice du droit de pétition n’entre pas dans le champ

d’application de la LEDP. Pour le surplus, il n’est pas exclu de s’inspirer de

certains principes de cette législation dans le contexte de l’exercice du droit

de pétition, compte tenu de la nature quasi politique de ce dernier droit.

2.

Le recourant se plaint en substance d’une mauvaise application de la LInfo

et spécialement de son art. 16.

a)

La décision attaquée a été rendue sur la base de la loi sur

l’information, qui garantit la transparence des activités des autorités afin de

favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe

les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et

des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information remise à la

demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo). A propos du cadre légal,

il y a lieu de rappeler ce qui suit. Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements,

informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi,

en particulier l'administration cantonale, sont par principe accessibles au

public. Par document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit

son support, qui est élaboré et détenu par les autorités, qui concerne

l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage

personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Le droit à l'information institué par la LInfo

n'est toutefois pas absolu. La LInfo réserve les intérêts publics ou privés

prépondérants (art. 16 al. 1 LInfo). Les intérêts publics sont en cause lorsque

la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets

d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou

le fonctionnement des autorités (art. 16 al. 2 let. a LInfo); une information

serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre public (art. 16 al. 2

let. b LInfo); le travail occasionné serait manifestement disproportionné (art.

16 al. 2 let. c LInfo); les relations avec d'autres entités publiques seraient

perturbées dans une mesure sensible (art. 16 al. 2 let. d LInfo). Sont réputés

intérêts privés prépondérants la protection contre une atteinte notable à la

sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée (art. 16

al. 3 let. a LInfo); la protection de la personnalité dans des procédures en

cours devant les autorités (art. 16 al. 3 let. b LInfo), le secret commercial,

le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi (art. 16 al. 3

let. c LInfo).

b)

Dans le cas d’espèce, le recourant, qui a obtenu certains documents,

constate cependant que ceux-ci ont été anonymisés; il souhaite, par le biais du

pourvoi, obtenir l’identité des pétitionnaires.

Les noms et adresses sont des données personnelles,

selon la définition de l'art. 4 al. 1 ch. 1 de la loi du 11 septembre 2007 sur

la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65): il s'agit en effet

d'informations qui se rapportent à des personnes identifiées. Ces informations

sont contenues dans un fichier au sens de l'art. 4 al. 1 ch. 7 LPrD, à savoir

un "ensemble structuré de données personnelles accessibles selon des

critères déterminés".

Dans le champ d'application de la loi fédérale du 19

juin 1992 sur la protection des données (LPD; RS 235.1), à savoir lorsque le

traitement des données concernant des personnes physiques et morales est

effectué par des organes fédéraux (cf. art. 2 al. 1 let. b LPD), la

réglementation relative à la communication de données personnelles à des tiers

(art. 19 LPD) fixe certaines restrictions, à l'art. 19 al. 1 LPD ; mais

cette norme contient une prescription spéciale à l'art. 19 al. 2 LPD, qui

dispose que "les organes fédéraux sont en droit de communiquer, sur

demande, le nom, le prénom, l'adresse et la date de naissance d'une personne

même si les conditions de l'al. 1 ne sont pas remplies". Une telle

clause n'a pas été prévue en droit cantonal vaudois (cf. Exposé des motifs du

projet de loi sur la protection des données personnelles, in Bulletin du Grand

Conseil, tome 1, juin-octobre 2007, p. 156). En droit privé, il n'y a pas non

plus d'équivalent à l'art. 19 al. 2 LPD (cf. Philippe Meier, Protection

des données, Berne 2011, N. 423 p. 199). Les données que le recourant veut

connaître ne sont donc pas des "données libres".

c) La communication du fichier de noms et d'adresses

est partant soumise aux conditions énoncées à l'art. 15 LPrD, qui est ainsi

libellé:

"Art.

15

Communication

1 Les données

personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente

loi lorsque:

a. une disposition légale au sens

de l'article 5 le prévoit;

b. le requérant établit qu'il en a

besoin pour accomplir ses tâches légales;

c. le requérant privé justifie

d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne

concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;

d. la personne concernée a

expressément donné son consentement ou les circonstances permettent de présumer

ledit consentement;

e. la personne concernée a rendu

les données personnelles accessibles à tout un chacun et ne s'est pas

formellement opposée à leur communication; ou

f. le requérant rend vraisemblable

que la personne concernée ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de

se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts

légitimes; dans ce cas, la personne concernée est invitée, dans la mesure du

possible, à se prononcer, préalablement à la communication des données.

2

L'alinéa 1 est également applicable aux informations transmises sur

demande en vertu de la loi sur l'information.

3 Les autorités peuvent

communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de

l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que

la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la

personne concernée."

Dans le cas particulier, la transmission du fichier

– demandée en vertu de la loi sur l'information (cf. art. 15 al. 2 LPrD) –

n'entrerait en considération qu'au titre de l'art. 15 al. 1 let. c LPrD.

Il faut donc que le requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la

communication des noms et adresses.

Certes, le droit d’accès institué à l’art. 8 al. 1

LInfo n’est en principe pas soumis à des conditions particulières, notamment à

l’existence d’un intérêt à la consultation de documents publics; la demande de

consultation ne doit d’ailleurs pas être motivée (art. 10 al. 1 LInfo). On

pourrait donc discerner une contradiction entre les deux dispositions précitées

et cette exigence (découlant notamment de l’art. 16 LInfo) de justifier d’un

intérêt prépondérant par rapport à la protection de la sphère privée pour

obtenir la consultation. Dans un arrêt du 4 décembre 2019 (1C_136/2019; rendu

en la cause GE.2018.02045), le Tribunal fédéral a jugé ce qui suit à ce propos

(consid. 2.4) :

"La sphère privée et les données

personnelles sont en effet protégées par l'art. 13 al. 1 et

2 Cst., et il ne peut donc y être porté atteinte par l'autorité qu'aux

conditions de l'art. 36 Cst., soit notamment au terme d'une pesée d'intérêts et

dans le respect du principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.). Dans

le cadre de cette pesée d'intérêts, il y a lieu de prendre en compte, d'une

part, la motivation de la demande de consultation et, d'autre part, la gravité

de l'atteinte aux droits de la personnalité qu'elle est susceptible

d'occasionner (arrêt 1C_225/2019 du 27 juin 2019 consid. 5.2).

Quant à la notion de données personnelles, il n'y a rien

d'arbitraire à se référer, dans le cadre de la même pesée d'intérêts, à la

norme applicable dans ce domaine (cf. ATF 144 II 91 consid. 4.2 p. 103 s.

s'agissant du rapport entre l'art. 7 al. 1 LTrans et la définition de l'art. 3

LPD), l'art. 15 al. 2 LPrD comportant un renvoi explicite dans ce sens. Le

recourant ne conteste pas, au demeurant, que les noms et, le cas échéant, le

domicile des personnes concernées constituent bien des données personnelles

qu'il convient de protéger. Le fait que les personnes invitées à la réception

du Grand Conseil l'aient été à titre officiel ne change rien à la nature de ces

données.

Contrairement également à ce que soutient le

recourant, la loi n'impose pas de demander systématiquement l'autorisation des

personnes concernées; l'autorité ne doit le faire que si elle envisage une

transmission de leurs données personnelles non anonymisées (art. 16 al. 4

Llnfo). En l'occurrence, la liste remise au recourant a été expurgée de toutes les

données personnelles et l’interpellation des personnes concernées ne se justifiait

donc pas."

Sur ce terrain, force est

de constater que le recourant n’a jamais donné de justification particulière à

sa demande d’information, se bornant à invoquer son droit à l’information et les

dispositions de la LInfo garantissant le principe de transparence. Ainsi, dans

le cadre de sa réplique, il fait valoir essentiellement un intérêt public, en

lien avec la participation démocratique et le débat politique, conçu comme la

somme des intérêts privés de la grande majorité des administrés à connaître les

auteurs d’une pétition. Ce n’est là rien d’autre qu’une reformulation du principe

de la transparence en lien avec le débat politique; en d’autres termes,

l’intéressé ne fait nullement valoir un intérêt propre et personnel, qui

devrait être considéré comme prépondérant par rapport à la protection de la

sphère privée des pétitionnaires. En l’absence d’une justification, la

municipalité était ainsi fondée à opposer un refus à la requête de l’intéressé.

3.

Par surabondance, il convient de prendre en considération divers aspects

relatifs au droit de pétition. A teneur de l’art. 31 de la Constitution du 14

avril 2003 du canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), toute personne a le droit,

sans encourir de préjudice, d’adresser une pétition aux autorités et de

récolter des signatures à cet effet (al. 1); les autorités examinent les

pétitions qui leur sont adressées, les autorités législatives et exécutives

étant au surplus tenues d’y répondre (al. 2 ; voir à ce propos Christelle

Luisier Brodard, Les droits fondamentaux, in : Pierre Moor édit., La

constitution vaudoise du 14 avril 2003, p. 91 ss, spécialement p. 108 s.). On

relève au passage que le droit de pétition est garanti également par le droit

fédéral (art. 33 Cst.; le droit fédéral ne prévoit cependant pas d’obligation

de réponse, contrairement à ce que prescrit la disposition vaudoise précitée).

a)

La question centrale en l’occurrence est de déterminer la portée de la

règle conférant au pétitionnaire la garantie que l’exercice de son droit

n’entraîne pour lui aucun préjudice. En substance, cet aspect apparaît d’un

grand poids dans la garantie du droit de pétition (il était d’ailleurs présent

dans d’anciennes réglementations déjà): il s’agit en l’occurrence d’interdire

les mesures de représailles de l’autorité à laquelle la pétition est adressée

envers les auteurs de la demande. Selon la doctrine, l’autorité ne doit pas non

plus prendre à leur égard des mesures de dissuasion, en lien par exemple avec

leur participation à la rédaction ou à la mise en circulation d’une pétition

(on parle à cet égard de "chilling effect"). On

entend par préjudice au sens des deux règles précitées, entre autres, les

sanctions ou les mesures disciplinaires prononcées en raison de la participation

du pétitionnaire; les pressions exercées sur un fonctionnaire à raison des

mêmes faits et le licenciement de ce dernier. Tel est le cas enfin, selon la

doctrine, de la divulgation non autorisée de l’identité des pétitionnaires (sur

tous ces points, voir CR Cst. [Commentaire romand de la Constitution fédérale]-

Dubey/Di Cicco art. 33 N25 et les références ; voir aussi SGK BV [St-Gallen

Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung]- Steinmann, art. 33 Cst, N 11;

voir enfin Malinverni/Hottelier/Flückiger, Droit constitutionnel II N 1505).

Divers auteurs invoquent d’ailleurs à cet égard l’application par analogie des

règles sur le secret du vote, valable dans le domaine des droits politiques (CR

Cst.- Dubey/ Di Cicco, ibidem). La pratique de la Chancellerie fédérale va dans

ce sens; en effet, elle transmet les pétitions au Département compétent pour en

connaître sans les listes de signatures qui l’accompagnent (SGK BV-Steinmann,

ibidem). Au demeurant, il apparaît parfaitement légitime de traiter les listes

de signatures accompagnant les pétitions de la même manière que les listes de

signatures relatives aux initiatives et aux référendums ; or, à cet égard,

l’art. 64 al. 2 de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits

politiques (LDP; RS 161.1) prévoit une interdiction de consulter ces listes une

fois qu’elles ont été déposées.

Certes, le droit vaudois ne comporte pas de

dispositions analogues à celles de l’art. 64 al. 2 LDP. Il n’en reste pas moins

que l’autorité vaudoise d’application est habilitée, dans le cadre de

l’application des textes ici pertinents (LInfo, LPrD et LEDP), à procéder à une

pesée d’intérêts et à conclure que celle-ci conduit au même résultat.

b)

A cet égard, le recourant relève que les noms des premiers signataires de

l’Appel de Pâques ont été diffusés sur le site de ce dernier. D’ailleurs, cette

publicité donnée aux signatures émanant de certaines personnalités confère une

crédibilité accrue à cet appel (ou à la pétition ici en cause). Cependant, il

faut en déduire essentiellement que les personnes dont les noms figurent sur le

site précité ont donné leur consentement à la diffusion de leurs données

personnelles. S’agissant des pétitionnaires de Montreux, on ne saurait retenir

une telle présomption (autrement dit, l’art. 15 al. 1 let. d ou e LPrD ne

saurait s’appliquer en l’occurrence).

c)

Au surplus, l’art. 16 al. 2 let. c LInfo n’exige nullement de l’autorité

qu’elle s’adresse à chacun des pétitionnaires pour déterminer si ceux-ci

acceptent de donner leur consentement à la révélation de leur identité, ce dans

l’hypothèse où elle considère que des intérêts privés prépondérants s’opposent

à la délivrance de l’information requise, sur la base de l’al. 3 de cette

disposition (arrêt TF 1C_136/2019 précité consid. 2.4 ; l’autorité ne doit

s’adresser aux tiers pour obtenir leur consentement que lorsqu’elle envisage de

délivrer une information les concernant : art. 16 al. 4 LInfo).

4.

Il résulte des considérations qui précèdent que le présent recours doit

être rejeté, la décision municipale étant maintenue. Le présent arrêt sera au

surplus rendu sans frais (art. 27 al. 1 LInfo).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision, rendue par la Municipalité de Montreux le 20 avril 2021,

relative à une demande d’information de A._______, est confirmée.

III.

Il n’est pas perçu d’émolument judiciaire.

Lausanne, le 29 septembre 2021

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),

le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.