CDAP - GE.2021.0140 - 2022-02-03 - A.________/Service de l'économie

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 février 2022

Composition

M. Stéphane Parrone, président; M. Guillaume Vianin et Mme Imogen

Billotte, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourant

A.________, à *******,

Autorité intimée

Ville de Lausanne, Service

de l'économie, à Lausanne.

Objet

Loi sur l'information

Recours A.________ c/ décision du Service de

l'économie de la Ville de Lausanne du 9 août 2021 (accès à l'identité de

l'organisatrice d'une manifestation - LInfo)

Vu les faits suivants:

A.

Le 19 juin 2021, A.________ a participé à une

manifestation, organisée au Centre-Ville de Lausanne, en faveur du peuple

palestinien. Peu après son arrivée sur les lieux, son attention a été attirée

par une querelle survenue entre deux autres participantes; apparemment, l’une d’elles

souhaitait prendre des photographies, ce que lui contestait l’autre. Pour A.________,

cette dernière était selon toute vraisemblance l’organisatrice de la

manifestation. Ces deux participantes ont couru en direction des agents de

police en place à proximité de la manifestation. A.________ s’est approché à

son tour de l’agent le plus proche, à savoir le lieutenant B.________, pour lui

indiquer qu’il ressentait cette interdiction de photographier comme regrettable

et lui demander de dire à la première des deux participantes précitées qu’il

était, pour sa part, disposé à se faire photographier. Enjoint de reculer par le

lieutenant B.________, A.________ a partiellement obtempéré. Requis de

présenter ses documents d’identité, qu’il ne portait pas sur lui, il a refusé

de donner son identité. A.________ aurait en outre bousculé le lieutenant B.________,

ce qu’il conteste. Interpellé, l’intéressé a invité l’agent à allumer la caméra

fixée à sa poitrine, en lui montrant la position de cet appareil au moyen d’un

doigt. C’est dans ces circonstances que le doigt de A.________ a, selon ses

explications, heurté la poitrine de l’agent. Conduit dans les locaux de la police

pour y être interrogé, il y a passé la nuit avant d’être libéré.

B.

Une plainte pénale a été portée à l’encontre de A.________,

qui a été dénoncé pour violence ou menace contre les autorités et les fonctionnaires

(art. 285 CP), empêchement d’accomplir un acte officiel (art. 286 CP) et

trouble à la tranquillité et l’ordre publics (art. 26 du règlement de police de

Lausanne, du 27 août 2001). L’intéressé conteste les faits qui lui sont reprochés.

Par ordonnance pénale du 18 août 2021, il a été condamné par le Ministère public

de l’arrondissement de Lausanne à cent jours-amende à 100 fr. le jour-amende et

à 300 fr. d’amende; les frais de la cause ont été mis à sa charge. A.________ a

fait opposition à cette ordonnance.

C.

Auparavant, le 30 juillet 2021, A.________ a requis,

par téléphone, du Service de l’économie de la Ville de Lausanne que l’identité

de l’organisatrice de la manifestation lui soit communiquée, afin de recueillir

son témoignage. A l’invitation du service concerné, il a formulé sa demande par

écrit le 2 août 2021. Le 9 août 2021, le Service de l’économie a répondu à l’intéressé

qu’il ne pouvait donner suite à sa demande, dès lors qu’une plainte pénale avait

été déposée par le corps de police, que l’affaire était conduite par le

Ministère public et que les renseignements figurant dans ses dossiers n’étaient

communiqués que sur réquisition du magistrat de cette entité.

Par acte du 26 août 2021, A.________ a

déféré le refus des autorités lausannoises de le renseigner à la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).

Le Service de l’économie de la Ville

de Lausanne s’est déterminé et maintient sa décision.

D.

Par jugement du 22 novembre 2021, le Tribunal de police

de l’arrondissement de Lausanne a reconnu A.________ coupable de violence ou

menace contre les autorités et les fonctionnaires et de refus d’aide ou de

renseignements, a révoqué un sursis qui lui avait précédemment été octroyé et a

prononcé à son encontre une

peine pécuniaire d’ensemble de 60 jours, le jour-amende étant fixé à 100 francs.

L’intéressé a fait appel de ce jugement.

E.

A.________ s’est

déterminé spontanément le 21 janvier 2022. Il explique n’avoir pu faire citer

de témoins à l’audience devant le Tribunal de police sans être en mesure de fournir

leur identité. Il espère pouvoir obtenir en appel la confrontation entre le

témoin dont il a demandé en vain l’identité à la Ville de Lausanne et les policiers

présents sur les lieux.

F.

Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.

En l’occurrence, le recourant se prévaut des droits

que lui confère la loi cantonale du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo;

BLV 170.21).

a) En vertu de l'art. 21 al. 1 LInfo,

l'intéressé peut recourir au Préposé, ou directement au Tribunal cantonal. La

procédure de recours devant le Tribunal cantonal est rapide, simple et gratuite

(art. 27 al. 1 LInfo). Au surplus, la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est applicable aux décisions

rendues en vertu de la présente loi, ainsi qu'aux recours contre dites

décisions (art. 27 al. 3 LInfo).

b) Est une décision au sens de l'art.

3 al. 1 LPA-VD toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en

application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou

d'annuler des droits et obligations (let. a); de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b); de rejeter ou de

déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater

des droits et obligations (let. c). La décision est un acte de souveraineté

individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire

et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique

concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 44s.

et les références citées).

c) En l’espèce, même si la correspondance

de l’autorité intimée, du 9 août 2021, par laquelle celle-ci a refusé de fournir

le renseignement demandé, ne remplit pas les exigences formelles prévues par

les art. 20 LInfo et 42 LPA-VD (soit de mentionner le nom de l'autorité qui a

statué et sa composition, le nom des parties et de leurs mandataires, les

faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle fonde son refus de

transmission, le dispositif, la date et la signature ainsi que l'indication des

voies de droit), il n'en demeure pas moins que cette correspondance comprend la

formulation clairement reconnaissable d'un refus d'accéder à la demande du

recourant, de sorte que la situation juridique de ce dernier s'en trouve

modifiée. Elle constitue dès lors une décision sujette à recours, sans qu'il

soit nécessaire de distinguer selon qu'il s'agit d'une décision "formelle"

ou "matérielle" (dans ce sens, arrêt GE.2017.0114 du 12 novembre 2018).

d) Interjeté dans la forme prescrite à

l’art. 79 al. 1 LPA-VD et dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 LPA-VD,

le recours est au surplus recevable, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en

matière.

2.

a) Selon l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution

du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), les libertés d'opinion

et d'information comprennent notamment le droit de consulter les documents

officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne

s'y oppose. En outre, l'Etat et les communes informent la population de leurs

activités selon le principe de la transparence (art. 41 Cst.-VD).

La LInfo garantit la transparence des

activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion

publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les

procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des

autorités, notamment l'information remise à la demande des particuliers (art. 1

al. 2 let. b LInfo).

Selon l'art. 8 LInfo, les

renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes

soumis à la loi, en particulier les autorités communales et leur administration,

sont par principe accessibles au public (al. 1). Les cas décrits au chapitre IV

sont réservés (al. 2).

b) Le droit à l’information n’est pas

absolu. A teneur de l’art. 15 LInfo, les dispositions d'autres lois qui

restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des

documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le

droit d'auteur. Ainsi, il a été jugé que les droits garantis par la LInfo n’avaient

pas pour but de permettre au requérant d’assurer sa défense dans le cadre d’une

procédure pénale (arrêt GE.2006.0059 du 19 juillet 2006). On relève, par comparaison,

qu’en droit fédéral, il est impossible, afin d'éviter une collision de normes, de

recourir à la Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la

transparence dans l’administration (LTrans; RS 152.3) dans le but d'éluder les

règles spéciales concernant l'accès aux documents relevant des procédures

topiques (recommandation du Préposé fédéral à la protection des données et à la

transparence [ci-après: PFPDT] du 2 décembre 2019 ch. 15, cité in ATF 147 I 47

consid. 3.4 p. 54 ; cf. en outre, Christa Stamm-Pfister in: Basler

Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, Maurer-Lambrou/Blechta [édit.],

3e éd., Bâle 2014, n. 18 et 26s. ad art. 3 LTrans).

A cela s’ajoute qu’aux termes de l’art.

16 LInfo, qui fait partie du chapitre IV de la loi, intitulé "Limites", les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier

ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette

publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y

opposent (al. 1). Sont réputés intérêts privés prépondérants (al. 3): la

protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du

consentement de la personne concernée (let. a); la protection de la personnalité

dans des procédures en cours devant les autorités (let. b); le secret

commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi

(let. c). Une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué

de manière non anonymisée doit en être informée préalablement (al. 4). Elle

dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour

s'opposer à la communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection

des données (loi cantonale du 11 septembre 2007 sur la protection des données

personnelles [LPrD; BLV 172.65]) ou pour faire valoir les droits prévus aux

articles 32 et suivants de cette même loi (al. 5). Les exceptions prévues à

l’art. 16 LInfo constituent des clauses de sauvegarde pour les informations qui

ne doivent pas être portées à la connaissance du public. Par conséquent, ce qui

est décisif dans l’application de la LInfo, c’est le contenu même de l’information

sollicitée et non la qualité du requérant (arrêts GE.2018.0043 du 18 mai 2018

consid. 3b; GE 2010.0048 du 7 septembre 2010 consid. 5; cf. aussi arrêt du

Tribunal administratif genevois ATA/211/2009 du 28 avril 2009). Selon l'exposé

des motifs et projet de loi ([EMPL] BGC septembre-octobre 2002, p. 2634ss, plus particulièrement

p. 2658):

"(…)

Le projet de loi protège contre une atteinte

notable à la sphère privée. Dans cet ordre d’idées, la transmission d’un

document contenant des noms de personnes n’est pas nécessairement de ce fait

une atteinte notable à la sphère privée. Sont en revanche considérés comme

documents officiels contenant des données personnelles pouvant faire l’objet

d’une atteinte notable à la sphère privée les documents officiels dont les noms

se réfèrent à une ou plusieurs personnes, notamment celles portant une

appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique ou morale de

droit privé nommément désignée ou aisément identifiable, ou incluant la description

du comportement d’une telle personne. Peuvent également être considérées comme

des atteintes notables à la sphère privée, selon les circonstances, la

divulgation des documents faisant référence à des données personnelles

sensibles au sens de la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin

1992 qui les définit comme suit:

- les opinions ou

activités religieuses, philosophiques, politiques ou syndicales;

- la santé, la sphère

intime ou l’appartenance à une race;

- les mesures d’aide

sociale;

- les poursuites ou

sanctions pénales et administratives.

(…)"

Quand bien même l’on ne se trouverait

pas dans un des derniers cas envisagés dans ce passage de l’EMPL, il n’en

demeure pas moins que, comme l’indique l’usage de l’adverbe «nécessairement», le

législateur n’a pas exclu d’emblée que le dévoilement à des tiers de l’identité

d’une personne puisse porter atteinte à un intérêt privé prépondérant au sens

de l’art. 16 al. 3 let. a LInfo (arrêts GE.2013.0019 du 27 mai 2013; GE.2007.0122 du 5 juin 2008).

3.

a) Dans le cas d’espèce, le renseignement que le

recourant cherche à obtenir n’a pas pour objectif de favoriser la libre

formation de l'opinion publique; il a trait uniquement à assurer sa propre défense

dans la procédure pénale ouverte à son encontre. Au vu du but que cette loi

tend à poursuivre, que l’on a rappelé plus haut, on peut sérieusement se

demander si, dans une situation de ce genre, la LInfo trouve application. En

effet, le recourant conteste des faits qui lui sont reprochés par le Ministère

public. Il souhaite connaître l’identité de l’organisatrice de la manifestation

pro-palestinienne à laquelle il a participé, afin que la déposition de cette

dernière soit recueillie dans la procédure pénale. Il importe peu de savoir à

cet égard si cette personne a assisté aux faits qui se sont déroulés. De même, peut

demeurer ouverte la question de la protection de la sphère privée de cette dernière,

que l’autorité intimée oppose, dans ses écritures, à l’intérêt privé du

recourant, même si l’appréciation de l’autorité intimée à cet égard paraît a

priori justifiée sous l’angle de la LInfo.

b) Si le recourant entend, par le

biais des droits garantis par la LInfo, assurer sa défense dans le procès

pénal, c’est exclusivement dans ce dernier cadre qu’il doit agir et formuler,

notamment, des réquisitions auprès du juge pénal, afin que ce dernier statue sur

l’opportunité de faire entendre cette personne, conformément aux principes

posés par l’art. 139 du Code de procédure pénale, du 5 octobre 2007 (CPP; RS

312.0) et obtienne son identité en agissant conformément à l’art. 194 CPP. L’autorité

intimée a du reste rappelé ce qui précède au recourant en lui indiquant, dans

la décision attaquée, que le renseignement qu’il demandait ne pouvait être

communiqué que sur réquisition du magistrat instructeur. En effet, il

n’appartient pas à l’autorité compétente au sens de la LInfo, pas davantage

qu’au juge administratif, d’interférer dans une procédure pénale (dans ce sens,

arrêt GE.2006.0059, déjà cité), le recourant disposant par ailleurs, le cas

échéant, de voies de droit contre les décisions du juge pénal qu’il contesterait.

4.

Il suit de ce qui précède que le recours ne peut qu’être

rejeté et la décision attaquée, confirmée. Le présent arrêt sera rendu sans

frais (art. 21a al. 1 LInfo), ni dépens (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision du Service de l'économie de la Ville de

Lausanne, du 9 août 2021, est confirmée.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 3 février 2022

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires

de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal

fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public

s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le

Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à

celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit

être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et

les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement

en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de

preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de

la partie; il en va de même de la décision attaquée.