GE.2021.0147
CDAP - GE.2021.0147 - 2022-06-14 - Commune de Perroy/Département des institutions et du territoire, Département de la santé et de l'action sociale
14 juin 2022Français37 min
I.
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 juin 2022
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente;
M. Etienne Poltier, juge suppléant; M. François Kart, juge.
Recourante
Commune
de Perroy,
à Perroy, représentée
par Me Mathias KELLER, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département des institutions et du
territoire, représenté par la Direction générale des affaires
institutionnelles et des communes, à Lausanne,
2.
Département de la santé et de
l'action sociale,
représenté par la Direction
générale des affaires institutionnelles et des communes, à Lausanne.
Objet
Divers
Recours Commune de Perroy c/ décision du Département des
institutions et du territoire du 9 juillet 2021 portant sur le décompte final
des péréquations 2020 et c/ décision du Département de la santé et de
l'action sociale du 20 octobre 2021 relative à la participation de la commune
à la facture sociale - dossier joint: GE.2021.0230
Vu les faits suivants:
A.
Durant les années 2016 à 2019, la Commune de Perroy a perçu les impôts
communaux pris en considération pour la péréquation intercommunale, en application
de l'art. 2 de la loi vaudoise du 15 juin 2010 sur les péréquations intercommunales
(LPIC; BLV 175.51); les montants perçus sont reproduits dans le tableau
ci-dessous.
Sur cette base, cette commune a versé diverses sommes,
tant au titre de la péréquation indirecte (facture sociale) que de la péréquation
directe, les chiffres précis ressortant également du tableau ci-dessous
(abstraction faite de la contribution à la réforme policière):
Revenus fiscaux
Montants versés à la péréquation
2016 : CHF 5'565'000.--;
2016 : CHF 3'184'874.-- (1'793'605 + 1'391'269);
2017 : CHF 5'271'807.72;
2017 : CHF 3'021'809.-- (1'690'277 + 1'331'532);
2018 : CHF 5'744'376'.85;
2018 : CHF 3'642'362.-- (2'149'129 + 1'493'233);
2019 : CHF 6'155'004.52.
2019 : CHF 1'971'728.-- (2'240'968 – 269'240).
B.
Le processus péréquatif, en vue de l'établissement du décompte définitif
de l'année 2020, a été lancé par un courriel adressé par la Direction générale
des affaires institutionnelles et des communes (ci-après: la DGAIC) en date du
18 février 2021; il était accompagné de plusieurs formulaires, spécialement le
formulaire relatif au rendement des impôts et celui concernant les dépenses
thématiques. Les délais fixés pour le renvoi de ces documents étaient arrêtés
respectivement au 16 mars et 6 mai 2021.
Par lettre du 1er avril 2021, la
municipalité s'est adressée à la DGAIC dans les termes suivants:
"[...] Durant l'année 2020, la commune de Perroy a encaissé un
revenu exceptionnel d'impôt sur le revenu et la fortune d'une personne physique
d'environ CHF 4.5 mios. Il s'agit d'une reprise d'impôt sur les années 2009 à
2016, suite à une dénonciation spontanée d'un contribuable de notre commune.
Cet encaissement exceptionnel et
unique entraîne une progression extrêmement importante de notre point d'impôt
péréquatif, passant de CHF 95'161 (acomptes 2020) à CHF 187'176 (calcul basé
sur le rendement des impôts 2020). Cette hausse exponentielle du point d'impôt
va entraîner une charge péréquative et sociale quasiment aussi élevée, voire
plus haute, que cet encaissement exceptionnel.
Dès lors, notre autorité se
demande comment justifier auprès de son organe délibérant cet impact, qui
péjore drastiquement les comptes d'un exercice alors qu'il s'agit de revenus
récupérés sur plusieurs années.
A l'image de ce que pratique l'ACI
lorsqu'il y a une reprise d'impôt – nouveau calcul de la charge fiscale
rétroactive sur les années concernées – ne pourrait-on pas appliquer ce
raisonnement adapté et cohérent dans le cadre du calcul de la péréquation?
Aujourd'hui, notre autorité ne
peut porter cette charge exceptionnelle sur ses habitants pour un évènement
passé et totalement indépendant de sa volonté. [...]".
Il est constant que la DGAIC n'a pas répondu à ce
courrier.
Le 10 mai 2021, la municipalité a retourné à
l'autorité cantonale le formulaire relatif au rendement des impôts communaux
2020, en vue du décompte définitif de la péréquation; ce document précise, sous
la rubrique "remarques/corrections" que les montants indiqués
relatifs à l'impôt sur le revenu et la fortune le sont jusqu'à droit connu sur
le courrier du 1er avril précité.
Le 9 juillet 2021, le Département des institutions
et du territoire (ci-après: le DIT) a communiqué à toutes les communes sa
décision portant sur le décompte final des péréquations 2020, tant au titre de
la péréquation directe qu'indirecte et de la réforme policière. Cette décision mentionne
qu'elle repose sur des calculs établis par la DGAIC, vérifiés au préalable par
le Contrôle cantonal des finances (ci-après: le CCF), puis soumis à la Commission
paritaire chargée de contrôler l'application de la LPIC et de préaviser à
l'attention du département (ci-après: la CoPar). Ce décompte final s'établit
comme suit pour la Commune de Perroy:
Péréquation indirecte, total de la participation
à la cohésion sociale
total: 5'754'186
Péréquation directe
total: 3'283'205
Réforme policière
total: 354'999
Total 9'392'390
C.
Agissant par acte du 8 septembre 2021, par l'intermédiaire de son avocat,
la Commune de Perroy (ci-après: la recourante) a recouru auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) à
l'encontre de cette décision. Elle a conclu, avec dépens, à la réforme de cette
décision dans le sens suivant:
"II. La décision du 9 juillet
2021 du Département des institutions et du territoire portant sur le décompte
final des péréquations 2020 (Péréquation directe et indirecte selon art. 12 de
la loi sur les péréquations intercommunales (LPIC) et de la réforme policière)
est réformée en ce sens que la péréquation indirecte (participation à la
cohésion sociale) et la péréquation directe de la Commune de Perroy
représentent un montant total n'excédant pas CHF 2'500'000.-- (deux millions
cinq cent mille francs)".
A titre subsidiaire, elle a demandé l'annulation de
cette décision et le renvoi du dossier au département pour qu'il statue à
nouveau dans le sens des considérants. Ce recours a été enregistré sous la
référence GE.2021.0147.
D.
Par courrier du 20 octobre 2021, le Département de la santé et de
l'action sociale (ci-après: le DSAS) a communiqué à la Commune de Perroy la
facture sociale 2020 d'un montant de 5'754'186 francs. Après déduction des
acomptes versés, le solde dû par la commune s'élève, selon cette facture, à
3'346'463 francs.
Par lettre du 9 novembre 2021 adressée à la Cheffe
du DSAS, la commune, agissant toujours par l'intermédiaire de son avocat, a
contesté la participation requise à la facture sociale, tant dans son montant
que dans son exigibilité. Elle a indiqué considérer cette facture comme nulle et
non avenue, soulignant que malgré les voies de droit indiquées au pied de la correspondance,
celle-ci ne constituait pas une décision sujette à recours, mais une mesure
d'exécution de la décision du DIT du 9 juillet 2021, laquelle faisait l'objet
d'un recours pendant devant la CDAP. Dans l'hypothèse où le DSAS considérerait
que l'envoi de la facture sociale 2020 constituait bien une décision, la
recourante a précisé que sa lettre devrait être traitée comme un recours; à cet
effet, la commune a conclu, avec dépens, à l'annulation de cette décision et
subsidiairement à la réforme de la participation de la Commune de Perroy à la
cohésion sociale 2020, celle-ci devant être arrêtée à 1'000'000 de francs, sous
déduction des acomptes déjà versés.
Le DSAS a aussitôt transmis ce courrier à la CDAP.
Cette dernière l'a enregistré comme un recours sous la référence GE.2021.0230;
ce dossier a été joint à la cause GE.2021.0147.
E.
La DGAIC a déposé sa réponse au recours initial le 3 novembre 2021; elle
conclut en substance au rejet du recours sur le fond, dans la mesure de sa recevabilité.
En outre, elle s'est déterminée en date du 1er décembre 2021 sur le
second pourvoi, en concluant également à son rejet.
La recourante a complété ses moyens dans des
écritures des 8 février et 14 avril 2022; la DGAIC en a fait de même le 7 mars
2022. Pour l'essentiel, les parties y confirment leurs conclusions.
A la demande de la recourante, la DGAIC a encore
établi une simulation du décompte final pour le cas où la reprise fiscale
évoquée plus haut ne serait pas prise en compte au titre des rendements fiscaux
effectifs de 2020 (pièce 6 de la DGAIC). Le total de la facture s'éléverait à
4'000'000 de francs environ, soit un écart, par rapport à la décision attaquée,
de 5'036'089 francs (la reprise d'impôt, quant à elle, s'élevait à 5'073'324 francs).
F.
La CDAP a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Formés contre la décision du DIT du 9 juillet 2021 portant sur le
décompte final des péréquations 2020, d'une part, et la décision du DSAS du 20
octobre 2021, portant sur le décompte final 2020 de la participation à la
cohésion sociale, d'autre part, les recours sont recevables quant à leur objet (cf.
arrêt GE.2016.0129 du 20 avril 2017 consid. 1b et la référence citée). Ils
ont été interjetés en temps utile, notamment compte tenu des féries judiciaires
pour ce qui concerne la décision du DIT (at. 95 et 96 LPA-VD).
Selon l'art. 75 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD à la procédure de recours devant le Tribunal
cantonal, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant
pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la
possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui
dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée
(art. 75 al. 1 let. a LPA-VD) ainsi que toute autre personne ou autorité
qu'une loi autorise à recourir (art. 75 al. 1 let. b LPA-VD; tel
est le cas des communes, lorsqu’elles invoquent l’autonomie communale; cf. infra
consid. 7).
La notion d'intérêt digne de protection est la même
que celle de l'art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
fédéral (LTF; RS 173.110) qui ouvre la voie du recours en matière de droit
public, de sorte que la jurisprudence de cette instance est applicable par analogie
à l'art. 75 LPA-VD (cf. GE.2012.0042 du 26 octobre 2012 consid. 1c,
BO.2009.0020 du 3 décembre 2009 consid. 1a). En outre, la qualité pour recourir
au sens de l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD doit être interprétée
au moins aussi largement que la qualité pour recourir au sens de l'art. 89
al. 1 LTF (art. 111 al. 1 LTF; cf. arrêt TF 1C_564/2016 du 2 mars
2017 consid. 3.1 rendu dans une affaire vaudoise; AC.2014.0345 du 25 septembre
2015, consid. 1 relatif au droit de recours de l'Office fédéral du développement
territorial contre une décision d'approbation préalable d'un plan d'affectation
communal).
S'agissant plus particulièrement de la qualité pour
recourir des collectivités publiques et autres autorités, la jurisprudence
considère que celles-ci peuvent recourir en invoquant un intérêt digne de
protection (art. 89 al. 1 LTF et art. 75 al. 1 let. a
LPA-VD) si la décision les atteint de la même manière qu'un particulier, ou du
moins de manière analogue, dans leurs intérêts juridiques ou patrimoniaux (ATF 140 I 90, consid. 1.2.1 et réf. citées notamment ATF 138 II 506 consid. 2.1.1;
ATF 138 I 143 consid. 1.3.1). Le Tribunal fédéral a considéré qu'une commune
n'est pas touchée comme un particulier lorsque le montant litigieux correspond
au montant des impôts communaux pris en compte pour déterminer "le
rendement communal du point d'impôt", dans le cadre des péréquations
intercommunales; elle n'est donc concernée qu'en tant que collectivité publique
(arrêt TF 2C_486/2017 du 1er février 2018 dans une affaire vaudoise consid. 1.2.1).
Elle ne conteste en effet pas des règles auxquelles les particuliers sont soumis
(cf. Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit administratif, vol. III,
2e éd., Berne 2018, p. 452 ch. 5.5.1.2 let. b).
Les collectivités publiques sont aussi légitimées à
recourir, en application de l'art. 89 al. 1 LTF, si elles sont touchées
dans leurs prérogatives de puissance publique et qu'elles disposent d'un
intérêt public propre digne de protection à l'annulation ou à la modification de
l'acte attaqué. Un intérêt général à une correcte application du droit n'est
cependant pas suffisant au regard de cette disposition. N'importe quel intérêt
financier découlant directement ou indirectement de l'exécution de tâches d'intérêt
public ne permet pas non plus à ces entités de se fonder sur l'art. 89 al. 1
LTF. Il faut dans ce cas que la commune ou la collectivité publique soit
touchée dans des intérêts centraux liés à sa puissance publique (ATF 140 I 90
qui a fait sur ce point l'objet d'une coordination au sens de l'art. 23 al. 2
LTF, publié in RDAF 2015 I 315 suivi d'une note d'Etienne Poltier; cf.
également ATF 135 II 12 consid. 1.2.2.; GE.2021.0065 du 12 août 2021 consid. 2a
et les références citées). S'agissant de la qualité pour recourir des communes,
la jurisprudence a précisé que l'atteinte à des intérêts centraux est présumée exister
en présence de décisions mettant en cause la péréquation cantonale ou intercommunale
(cf. en matière d'aide sociale ATF 140 V 328 admettant la qualité pour recourir
d'une commune; ATF 135 I 43 consid. 1.3, 135 II 156 consid. 3.3).
D'une manière générale, l'exigence selon laquelle la commune doit être affectée
de manière qualifiée dans ses intérêts de puissance publique se comprend comme
une clause de minimis; celle-ci vise à éviter que le Tribunal fédéral ne
doive entrer en matière sur des cas-bagatelle qui sont soulevés par des collectivités
publiques ne pouvant pas se fonder sur les voies de recours qui leur sont
spécifiquement réservées à l'art. 89 al. 2 LTF (ATF 140 I 90 précité consid. 1.2.4;
également arrêt TF 2C_876/2017 du 20 février 2018 consid. 1.2.2 qui rappelle
les principes applicables). La jurisprudence fédérale s'est également penchée
sur la quotité du préjudice financier qui pouvait constituer une atteinte qualifiée
aux intérêts de puissance publique d'une commune (cf. arrêts TF 2C_878/2020 du
26 octobre 2020, taxes publiques communales ; 2C_1106/2014 du 9 décembre 2014,
contrôle des habitants). La qualité pour recourir a ainsi été reconnue à une commune
dans le cadre d'une contestation de la péréquation cantonale et intercommunale
portant sur un montant entre 355'000 fr. et 450'000 fr. (arrêt TF 2C_486/2017
du 1er février 2018 dans une affaire vaudoise). En revanche, un
montant d'un peu moins de 5'000 fr. ne suffit pas à admettre que les intérêts centraux
d'une commune seraient en cause (arrêt TF 5A_74/2015 du 11 août 2015, frais de
curatelle mis à la charge d’une commune), comme ne suffit pas mon plus un montant
de 285'222 fr. correspondant à 0,38 % des charges financières annuelles d'une
commune (arrêt TF 2C_876/2017 du 20 février 2018 consid. 1.2.2; frais d’une
université avec un programme de formation à distance mis à charge d’une commune;
l’arrêt relève d’ailleurs que les montants en cause ne sont pas de nature à
mettre en cause l’existence financière de la commune recourante; sur ce dernier
point, voir aussi infra consid. 7). En l'occurrence, la commune
recourante conteste des montants de quelque cinq millions de francs, de sorte
que sa qualité pour recourir doit être admise.
2.
On s'arrêtera brièvement tout d'abord sur la décision du DSAS du 20
octobre 2021, comportant la facturation de la participation de la commune recourante
à la cohésion sociale. Dans son pourvoi, la recourante fait valoir
essentiellement l'absence de compétence du DSAS pour rendre la seconde décision
contestée.
A cet égard, il faut noter en effet que le
Département en charge des institutions prend les décisions de mise en oeuvre
des mécanismes péréquatifs (art. 12 LPIC; cela vise tant la péréquation indirecte,
soit notamment la participation à la cohésion sociale, que les mécanismes
directs de péréquation, art. 6 et 7 LPIC). Il n'en reste pas moins que l'art. 17
de la loi vaudoise du 24 novembre 2003 sur l'organisation et le financement de la
politique sociale (LOF; BLV 850.01) confère aussi des compétences au DSAS; plus
précisément, l'art. 17 al. 2 LOF prévoit l'adoption par le Conseil d'Etat d'un
règlement fixant les modalités de la facturation aux communes de la participation
à la cohésion sociale et du versement dû par ces dernières. On relève au
passage que l'art. 18 LOF indique que le calcul de la contribution
annuelle de chaque commune s'opère conformément aux art. 2, 3, 4, 5 et 6 LPIC,
ce qui permet une coordination entre les deux textes. Au surplus, le règlement
d'application de la LOF (RLOF; BLV 850.01.1) comporte, à ses art. 9 et 10, les
règles applicables à la facturation de la participation à la cohésion sociale
aux communes. Tout d'abord, selon l'art. 9 RLOF, la facturation incombe au DSAS
(plus précisément à son Secrétariat général). L'art. 10 RLOF précise en outre
les modalités de versement et de perception de cette contribution, lesquelles
sont appliquées par le DSAS.
On verra plus loin que les contributions des
communes à la péréquation ne constituent pas des impôts (consid. 5a). Il n'en
demeure pas moins qu'une comparaison prudente est possible; ainsi la décision
de la DGAIC, qui fixe notamment le montant de la participation à la cohésion
sociale, peut être comparée à une taxation; de plus, la décision du DSAS, dans
cette optique, pourrait être considérée comme un bordereau de perception,
rappelant le montant dû, les acomptes perçus, voire indiquant, si nécessaire,
les intérêts de retard à percevoir encore. Ainsi, selon les textes évoqués
ci-dessus, il y a une répartition des compétences entre le DIT, respectivement la
DGAIC, pour la "taxation", et le DSAS, pour la perception. Il va de
soi que la décision de perception constitue une mesure d'exécution de la
"taxation", la seconde devant être conforme à la première. Contrairement
à ce qu'affirme la recourante, une décision d'exécution peut être susceptible
de recours, dès l'instant qu'elle comporte des éléments nouveaux, distincts de la
décision à exécuter, ce qui est le cas en l'espèce, puisque la décision du DSAS
comporte la mention des acomptes et la fixation du montant finalement dû à la
participation à la cohésion sociale (sur la recevabilité du recours dirigé
contre une décision d'exécution, voir Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure
administrative vaudoise annotée, 2ème éd., Bâle 2021, n. 7.2.9 ad art.
3 LPA-VD et les références citées).
En définitive, il faut considérer que la décision du
DSAS est bien une décision sujette à recours et que, par ailleurs, ce
département est bien habilité à la prendre. Sur cet aspect, les griefs soulevés
dans le second recours sont ainsi mal fondés. Pour le surplus, les critiques
soulevées dans ce dernier pourvoi recouvrent celles formulées dans le premier;
on les traitera donc simultanément.
3.
a) La recourante, au pied de son mémoire de recours initial, puis dans
ses écritures complémentaires, a requis diverses mesures d'instruction. Elle a
ainsi demandé la production de pièces dont certaines ont été versées au dossier
(préavis de la CoPar; mais celle-ci ne se détermine pas précisément sur le cas
de la commune recourante). D'autres pièces ne l'ont pas été, à juste titre
(soit les décisions relatives aux reprises fiscales opérées; celles-ci sont
couvertes par le secret fiscal et l'on ne voit pas de motif en l'occurrence de
nature à lever ce secret). Au surplus, après avoir requis une audience publique
(fondée sur l'art. 6 CEDH), la recourante a renoncé par la suite à cette mesure.
Enfin, l'autorité intimée a produit la simulation demandée (calcul des montants
péréquatifs qui auraient été dus sans la reprise fiscale litigieuse); en
revanche, la requête de la recourante tendant à obtenir une simulation de nouveaux
calculs péréquatifs pour les années 2009 à 2017, en tenant compte des montants
d'impôt soustraits lors de chacune de ces années fiscales n'a pas été produite,
pour des raisons pratiques. En substance, le calcul péréquatif est en effet un
calcul global; lorsque le montant retenu à charge d'une commune est modifié,
cela entraîne une modification de tous les calculs pour l’ensemble des communes
du canton, ce qui n'est pas réalisable rétroactivement.
b) En fin de compte, la recourante se plaint, au plan
de la procédure, d'une violation du droit d'être entendu, en lien avec sa lettre
du 1er avril 2021. En effet, l'autorité intimée n'y a pas répondu,
ce qu'elle admet elle-même en le déplorant. Dans cette correspondance, la
commune recourante suggérait l'idée de procéder comme en matière d'impôt pour
arrêter les montants dus au titre de la péréquation, autrement dit d'admettre
la possibilité d'une révision des décisions de péréquation pour les différentes
années pour lesquelles des reprises ont été opérées, soit 2009 à 2017. A cet
égard, il faut souligner que la question de savoir si la LPIC permet une telle "révision"
des décisions antérieures prises au titre de la péréquation est de nature
juridique. En d'autres termes, la CDAP dispose sur ce volet d'un pouvoir
d'examen identique à celui de l'autorité intimée; une réparation de la violation
du droit d'être entendu constatée ci-dessus peut donc être opérée devant
l'autorité de recours. Telle est d'autant plus le cas que le département s'est
déterminé de manière circonstanciée sur cet aspect dans sa réponse (p. 5 à 9);
au demeurant, l'absence de motivation d'une décision constitue une violation du
droit d'être entendu qui, dans la règle, peut être guérie en instance de
recours, pour autant cependant que l'autorité intimée apporte cette motivation
dans ses déterminations.
4.
Avant d'examiner les moyens de la recourante sur le fond, on procèdera à
un bref rappel du cadre légal applicable.
a)
L’art. 168 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD;
BLV 101.01) a la teneur suivante:
"La loi détermine le pouvoir
fiscal des communes. La charge fiscale ne doit pas présenter des écarts
excessifs entre les communes.
La péréquation financière atténue
les inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de capacité contributive
entre les communes".
Mettant en œuvre cette disposition, le Grand Conseil
a adopté la LPIC le 15 juin 2010. Selon son article premier, cette loi instaure
des mécanismes de péréquation financière ayant pour but d'atténuer les inégalités
de charge fiscale consécutives aux différences de capacité contributive, tout
en garantissant l'autonomie des communes en matière de fiscalité (let. a),
de ne pas entraver, voire favoriser les fusions de communes vaudoises
(let. b), d'assurer aux communes les ressources qui leur sont nécessaires
pour accomplir les tâches qui leur incombent en contribuant à l'équilibre
durable de leurs finances (let. c), de répartir entre les communes
certaines charges relevant du canton et des communes (let. d), de compenser
les charges particulières des villes-centres (let. e) et de répartir entre
les communes certaines charges communales engendrant des disparités excessives
entre les communes (let. f).
Les art. 2 et 3 LPIC disposent ce qui suit:
"Art. 2 Détermination
du rendement communal du point d'impôt
1 Les impôts
communaux suivants sont pris en considération pour déterminer le rendement
communal du point d'impôt:
a. impôt sur le revenu et
impôt sur la fortune des personnes physiques, y compris bénéfice et prestations
en capital;
b. impôt spécial affecté à
des dépenses déterminées;
c. impôt sur le bénéfice net
et sur le capital des personnes morales, y compris l'impôt minimum;
d. impôt spécial dû par les
étrangers.
2 S'y ajoutent,
pour déterminer le rendement au sens de la présente loi, les impôts suivants:
a. impôt à la source;
b. impôt personnel;
c. impôt complémentaire sur
les immeubles appartenant à des personnes morales;
d. impôt foncier normalisé au
taux théorique de 100
e. le montant attribué à la
commune au titre de sa participation à la répartition intercommunale de la compensation
fédérale des pertes fiscales découlant de la mise en oeuvre de la RIE III.
Art. 3 Impôts conjoncturels
1 Les pourcentages
des impôts conjoncturels communaux suivants sont pris en compte pour le
financement d'une part des dépenses sociales faisant l'objet d'une répartition
financière entre l'Etat et les communes au sens de l'article 15 de la
loi du 24 novembre 2003 sur l'organisation et le financement
de la politique sociale (LOF):
a.
50% des revenus liés aux droits
de mutation, aux impôts sur les gains immobiliers et aux impôts sur les
successions et donations;
b.
30% des revenus liés à l'impôt
sur les frontaliers."
On rappelle en outre que les communes sont
habilitées à procéder elles-mêmes à la perception de leurs impôts; cependant,
pour bon nombre d'entre elles, à leur demande, l'Etat s'en charge en même temps
que de la perception de l'impôt cantonal et fédéral. Les recettes qui s'y
rapportent sont alors comptabilisées conformément à la loi vaudoise du 20
septembre 2005 sur les finances (LFin; BLV 610.11). L'art. 4 al. 2 let. f LFin,
sous la rubrique "échéance", précise encore ce qui suit:
"[...] Les recettes fiscales sont comptabilisées dans l'exercice
au cours duquel les acomptes, les notifications, les décomptes, les bordereaux
sont établis, quelle que soit la date de réalisation de l'évènement imposable.
En dérogation à cette dernière règle, les douze acomptes en matière d'impôt sur
le revenu et la fortune (art. 217, al.1 LI) de l'année fiscale n, facturés aux
contribuables l'année n-1, sont comptabilisés dans l'exercice comptable de
l'année n; [...]"
5.
Dans un premier moyen, la recourante invoque une violation du principe
de la légalité; en substance, selon elle, aucune disposition ne permettrait de
prendre en considération, dans le montant péréquatif à charge des communes, du
rendement d'impôt correspondant à une reprise fiscale.
a) On relève au passage que la commune
recourante assimile la contribution qui lui est demandée à un impôt; cela l'amène
d'ailleurs à invoquer l'art. 127 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), qui précise la portée du principe de la
légalité en matière fiscale.
A cet égard, la recourante fait fausse route; en
effet, l'impôt est une contribution versée par un particulier à une collectivité
publique pour participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à
cette dernière en vue de réaliser le bien commun (Xavier Oberson, droit fiscal suisse,
5ème éd., Bâle 2021, p. 4 ch. 5). Il arrive certes parfois que les
collectivités publiques soient soumises à des contributions identiques à celles
perçues auprès de particuliers et il peut alors s'agir d'impôt (voire de taxes).
En revanche, dans le domaine de la péréquation, les contributions imposées aux
communes ne le sont pas aux particuliers; elles apparaissent comme des
transferts financiers entre collectivités publiques. Le principe de la légalité
en matière fiscale ne s'applique alors pas (arrêt CDAP GE.2020.0204 du 10
décembre 2021 consid. 9; dans le même sens, TF arrêt du 28 avril 2020, 1C_386/2019,
consid. 5, spécialement 5.3).
En l'occurrence, dans la mesure où la recourante
n'invoque pas d'atteinte à une liberté publique, c'est au regard de l'art. 5
Cst. qu'il convient d'examiner si la décision attaquée respecte ou non les
exigences à déduire du principe de la légalité.
b) Le principe de la légalité consacré à l'art.
5 al. 1 Cst. exige de façon générale que l'ensemble de l'activité étatique se
fonde sur la loi et repose ainsi sur une base légale. L'exigence de la base
légale signifie que les actes étatiques doivent trouver leur fondement dans une
loi au sens matériel, qui soit suffisamment précise et déterminée et qui émane
de l'autorité constitutionnellement compétente (cf. Andreas Auer/Giorgio
Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 3ème éd.,
Berne 2013, n° 1822).
c) En substance, il s'agit de déterminer la valeur
du point d'impôt par commune aux fins de fixer les participations de chaque
commune vaudoise à la péréquation directe et indirecte (art. 5 al. 2 LPIC). Pour
cela, il convient préalablement de déterminer le rendement des impôts communaux
évoqués à l'art. 2; la valeur du point d'impôt résulte alors de ce rendement
divisé par le taux communal effectif (art. 5 al. 1 LPIC). La question posée en
l'occurrence par le pourvoi est de déterminer si le montant de la reprise
d'impôt (découlant d'un rappel d'impôt ensuite d'une dénonciation spontanée
d'un contribuable important) opérée en 2020 doit entrer dans le rendement des
impôts communaux 2020 de la Commune de Perroy; telle est la position d'un
département, alors que la recourante estime que la reprise en question devrait être
ventilée sur les années correspondant aux périodes fiscales concernées par
cette reprise. Pour la recourante, la base légale existante ne permettrait pas
de prendre en compte la reprise précitée, qui s'élève à 5'073'324 francs.
aa) Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée fournit
des explications circonstanciées quant à l'interprétation à donner de l'art. 2
LPIC (ce sur la base des diverses méthodes d'interprétation des normes
auxquelles peut recourir l'autorité d'application: sur ces méthodes, voir
Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif I, Berne 2012, p. 127 s). En
substance, la lettre même de la LPIC n'est sans doute pas immédiatement limpide,
lorsqu'elle parle des rendements des impôts communaux. Sur le plan historique,
la LPIC se situe dans le prolongement de la loi antérieure; or, l'exposé des
motifs et projet de loi y relatif indiquait que les chiffres du rendement de
l'impôt communal offraient l'avantage de ne pas pouvoir être manipulés, dans la
mesure où ils sont calculés sur une base objective et identique pour toutes les
communes. Ce sont les impôts effectivement facturés dans la commune (BGC du 7
juin 2005, p. 1230). Sous l'angle systématique, le résultat est identique: en
effet, le rendement des impôts communaux doit figurer dans les comptes suivant
le principe d'échéance. L'art. 4 al. 2 let. f LFin le dit expressément: il
s'agit de faire figurer dans les comptes les impôts selon le principe
d'échéance, soit au moment où le bordereau est établi, ce qui correspond au
moment de la facturation de cette créance fiscale.
Pour la recourante, au contraire, il conviendrait
bien plutôt de procéder à une comptabilisation en tenant compte du fait
générateur de la créance fiscale (et donc d'attribuer à chaque période fiscale les
montants d'impôt soustraits). Comme le montre l'autorité intimée, cela aurait
des conséquences pratiques impossibles à gérer, puisque les reprises d'impôt
peuvent intervenir jusqu'à quinze années après la période fiscale considérée (art.
170 al. 4 et 208 al. 3 LI). En outre, il faut prendre en considération le fait
que la péréquation constitue un système fermé, dans lequel la situation
financière d'une commune a des incidences non seulement sur sa contribution à
la péréquation ou sur l'aide qu'elle peut obtenir, mais également sur la situation
de l'ensemble des autres communes de ce point de vue. Il importe dès lors que
les éléments déterminants pour les décomptes de péréquation puissent être arrêtés
définitivement dans un délai raisonnable, ce qui exclut de pouvoir les remettre
en question à l'occasion de chaque rappel d'impôt. C'est ici l'interprétation téléologique
qui intervient; il s'agit donc de s'assurer que le système légal (et le
mécanisme de solidarité entre collectivités publiques qu'il met en place) soit
praticable.
bb) Quoi qu'en dise la recourante, les éléments qui
précèdent sont convaincants et convergents. La Cour de céans estime ainsi pouvoir
se rallier à l'interprétation donnée de la LPIC par l'autorité intimée (dans le
même sens, arrêt CDAP GE.2020.0204 précité consid. 9). En définitive sur ce point,
elle ne voit pas pour quel motif la reprise d'impôt ici en cause ne devrait pas
entrer dans le rendement d'impôt communal de Perroy pour l'année 2020;
l'exigence de base légale est ainsi respectée.
cc) La recourante soutient encore qu'au vu de son caractère
"extraordinaire", la reprise précitée devrait être assimilée à un impôt
conjoncturel, au sens de l'art. 3 LPIC. Cependant, il suffit de lire cette disposition
pour constater qu'en l'espèce, l'objet de la reprise concerne des impôts sur le
revenu et la fortune et non l'un des impôts mentionnés à l'art. 3. Cela conduit
au rejet de ce moyen également.
6.
La recourante fait valoir par ailleurs que la décision attaquée viole le
principe de l'interdiction de l'arbitraire, celui de l'égalité de traitement ou
encore de la proportionnalité. Elle relève que les montants dus au titre de la
péréquation absorbent pratiquement la recette "extraordinaire" liée à
la reprise d'impôt, voire occasionne pour elle des pertes; à ses yeux en effet,
il convient de tenir compte d'autres charges, notamment liées au fonctionnement
d'associations de communes dont elle fait partie, dont le calcul est fondé lui
aussi sur le point d'impôt.
a) A titre liminaire, on observe que les autres
charges invoquées par la recourante sortent clairement du cadre du litige; la CDAP
doit se prononcer sur la décision en tant qu'elle concerne la péréquation et
non sur les conséquences indirectes du calcul du point d'impôt, tel qu'il découle
de celle-ci. Au demeurant, ce calcul est compris dans les considérants de la
décision attaquée et ne fait pas partie de son dispositif; la cour n'examinera
donc pas si cet élément lie les associations dont fait partie la commune recourante.
Il faut donc constater en définitive qu'après la
reprise, puis la facture de la péréquation, la commune conserve un bénéfice,
certes modeste, mais un bénéfice tout de même. Il est vrai que la contribution
due par la commune est plus élevée que celle dont elle devrait s'acquitter sans
la prise en considération de cette reprise, mais cela n'est pas déterminant;
d'ailleurs, les factures de péréquation des exercices 2009 à 2017, si une
réouverture était possible, devraient être revues à la hausse; toutefois, une
simulation de ces montants n'est guère possible, pas plus qu'une comparaison entre
la facture de péréquation 2020 et le total des factures, par hypothèse, corrigées
pour les années 2009 à 2017.
b) La jurisprudence a déjà relevé que la
péréquation vaudoise avait pour particularité d'être établie sur la base des
taux et des résultats des exercices concernés, soit sur une base actuelle et
non point prévisionnelle. L'estimation, en vue de l'établissement du budget
communal, de la contribution péréquative future s'en trouve compliquée, parce
que les éléments de calculs ne sont pas déterminés entièrement à ce stade. Il
demeure que ce défaut est inhérent au système retenu par le législateur vaudois
(CDAP GE.2007.0161 du 1er mai 2009 consid. 13b; confirmé par le TF,
arrêt du 3 mars 2010, 2C_366/2009, certes à propos de la loi antérieure).
aa) A titre comparatif, il faut relever que la Confédération,
voire d'autres cantons connaissent des systèmes péréquatifs s'appuyant sur la
prise en compte de périodes de calcul antérieures, permettant ainsi les
prévisions. Il n'est pas question de décrire ici en détail le système prévu la
législation fédérale. Néanmoins, on relèvera à ce propos quelques points
saillants.
Selon l’art. 135 al. 3 Cst., la
péréquation des ressources est financée par les cantons à fort potentiel de
ressources et par la Confédération (dans le même sens art. 4 de la loi
fédérale sur la péréquation financière et la compensation des charges ‑ PFCC;
RS 613.2). En substance, le système ainsi mis en place suppose que
les cantons à fort potentiel (avec l’appui de la Confédération) financent des
contributions en faveur des cantons à faible potentiel (Aubert Jean-François,
in Aubert Jean-François/Mahon Pascal, Petit commentaire de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich etc., 2003, no 9
ad art. 135 Cst.). Il est donc nécessaire à cet égard de mesurer le potentiel
de ressources des différents cantons, cela sur la base d’une collecte de
données très large (art. 3 PFCC). Concrètement, il s’agit de réunir des données
portant sur la valeur des ressources exploitables fiscalement de chaque canton
concerné. On parle à cet égard d’une assiette fiscale agrégée, composée
principalement des éléments soumis à l’impôt fédéral direct (avec quelques
ajustements, par exemple s’agissant de l’imposition de la fortune des personnes
physiques, qui n’est pas soumise à cet impôt); pour une année de référence
donnée, par exemple l’année 2020, sera déterminante la moyenne des ressources
exploitables fiscalement des années 2014 à 2016 (art. 3 al. 4 PFCC, art. 2 de
l’Ordonnance du 7 novembre 2007 sur la péréquation financière et la
compensation des charges ‑ OPFCC; RS 613.21; sur la PFCC, voir
au surplus Peter Mischler/Walter Moser, Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung
zwischen Bund und Kantonen (NFA), in
Andreas Lienhard éd., Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht, vol. X, Bâle
2011, p. 257 ss). On notera encore que le calcul va s’opérer sur
des recettes fiscales standardisées, comprenant les recettes fiscales moyennes
encaissées lors des années de calcul déterminantes (art. 5 al. 2 let. a OPFCC).
Le Canton du Valais a mis en place un
système de péréquation intercommunale comparable à la péréquation
intercantonale prévue au plan fédéral (TF, arrêt 2C_296/2016du 26 avril 2016;
sont prises en compte trois années de référence écoulées, comme dans le système
fédéral). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral remarque que ce système peut néanmoins
s'avérer d’application délicate; en effet, il n'est pas rare que les taxations fiscales
d'une année donnée ne soient pas achevées durant la période de référence. Selon
l'arrêt, il n'en découle pas pour autant que le résultat de la péréquation
puisse être qualifié d'arbitraire. Il est en effet essentiel que les mécanismes
de péréquation puissent s'appliquer dans une période raisonnable, ce qui exclut
des mécanismes supposant d'attendre une durée indéfinie jusqu'à ce que
l'ensemble des taxations des communes concernées soient arrêtées de manière
définitive (consid. 2.2).
bb) Quoi qu'il en soit, il ressort de
cette comparaison que la mise en place d’un système de péréquation soulève de
très nombreuses difficultés, notamment s’agissant de son articulation avec la
législation fiscale pour l'évaluation des rendements d'impôt déterminants. Le
système vaudois, plus simple que celui de la Confédération et du Canton du
Valais, présente le défaut de réagir, pour une commune donnée, de manière
brusque en relation avec des fluctuations importantes des revenus pris en
considération (alors que ces éléments sont lissés dans le système fédéral et
valaisan). Néanmoins, on ne saurait considérer que la décision attaquée, qui applique
correctement la législation vaudoise, aboutit à un résultat arbitraire. C'est d'ailleurs
à tort que la recourante fait valoir qu'elle débouche sur une perte (sinon lorsqu'elle
prend en compte des éléments exorbitants du présent litige). On ne voit guère
non plus en quoi la décision attaquée violerait le principe de l'égalité de traitement
ou encore le principe de proportionnalité.
7.
La recourante soulève, dans sa réplique, le moyen tiré d'une violation
de l'autonomie communale. Pourtant, la jurisprudence a retenu à de nombreuses
reprises que les communes ne disposaient d'aucune autonomie dans le cas de la
LPIC, qui est une législation cantonale, fondée sur la constitution cantonale;
on ne voit d'ailleurs pas en quoi cette législation pourrait menacer l'autonomie
des communes. En effet, elle met en place un système de solidarité dans lequel
les communes à fort potentiel offrent un soutien à des communes financièrement
plus faibles, ce qui renforce en tous les cas l'autonomie de ces dernières,
sans priver les premières de toute autonomie. La doctrine avait d'ailleurs
relevé que le moyen tiré de l'autonomie communale était sans doute recevable,
selon la jurisprudence du Tribunal fédéral; en revanche, sur le fond, ce moyen
ne présentait pas de chance de succès (voir à ce sujet David Equey/Fabrice Weber,
La nouvelle péréquation intercommunale vaudoise, RDAF 2011 I 221 ss, spéc. p.
251 s.). Il n'y a donc pas à s'attarder plus longuement sur cet aspect.
A vrai dire, on pourrait se demander si la
recourante n’invoque pas plutôt la garantie de l’existence communale (en droit
vaudois : art. 137 al. 2 Cst-VD; elle peut intervenir dans
le contexte de fusions de communes, p. ex.). Cette garantie est
fréquemment invoquée, notamment lorsque l’autorité cantonale entend imposer à
une commune des charges financières nouvelles importantes; la commune concernée
fait ainsi valoir que l’opération est susceptible de menacer sa survie. La
jurisprudence, si elle a examiné la question, n’a jamais accueilli le moyen (ATF 140 I 90, 95 ; 115 Ia 42, 54 ; 113 Ia 336, 340 ; l'arrêt
de la CDAP GE.2020.0204 précité consid. 8 devrait sans doute être compris dans
ce sens). Quoi qu’il en soit, même si les conséquences de la facture de
péréquation 2020 sont douloureuses pour la commune recourante, on ne peut pas
retenir que la "survie" de la commune de Perroy soit menacée.
8.
La recourante invoque enfin une violation de la garantie de la
propriété. Cet argument s'appuie en réalité sur une analogie avec le droit
fiscal; on admet en effet que le contribuable peut faire valoir, dans des circonstances
extrêmement particulières, une imposition confiscatoire. On a vu cependant plus
haut que les montants dus au titre de la péréquation ne constituent pas des
impôts, de sorte que l'assimilation que veut faire la recourante apparaît dénuée
de fondement. Par ailleurs, si les communes peuvent sans doute se prévaloir de la
garantie de la propriété en lien avec leur patrimoine financier, tel n'est pas
le cas s'agissant du domaine public ou du patrimoine administratif
(Martenet/Dubey, Commentaire romand de la constitution fédérale, art. 26 N38
ss; cités ci-après CR Cst.-Dubey). Cette protection s'étend aux droits patrimoniaux
de droit privé, ainsi qu'à des droits acquis fondés sur le droit public (mais
non pas nécessairement à d'autres droits fondés sur le droit public; la révocation
d'une autorisation de construire ou d'une autre autorisation de police ne porte
donc pas atteinte à cette garantie; CR Cst.-Dubey, art. 26 N 48 ss). En fin de
compte, il n'est pas évident, en l'occurrence, que la commune recourante puisse
se prévaloir de la garantie de la propriété, en tant que titulaire de ce droit;
de surcroît, elle n'invoque nullement un droit acquis découlant du droit public,
ni, encore moins, un droit patrimonial privé. Ce grief doit ainsi être écarté.
Pour le surplus, le décret du 15 juin 2010 fixant
les modalités d'application de la LPIC (DLPIC; BLV 175.515) prévoit des
mécanismes de sauvegarde, qui empêchent de soumettre les communes à fort
potentiel à des prélèvements péréquatifs d'ampleur excessive (art. 5 et 9c DLPIC).
Or ces dispositions sont respectées en l'espèce. Cela conduit a fortiori
au rejet de ce moyen (et d'ailleurs au grief tiré d'une violation de la proportionnalité).
9.
Il découle des considérations qui précèdent que l'un et l'autre des
recours formés par la Commune de Perroy doivent être rejetés. Dès lors qu'elle
succombe, la recourante doit supporter l'émolument d'arrêt et n'a au surplus
pas droit à l'allocation de dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
Faits
I.
Les recours de la Commune de Perroy sont rejetés.
Considérants
II.
La décision du 9 juillet 2021 du Département des institutions et du
territoire, relative au décompte final des péréquations 2020 de la Commune de
Perroy, est confirmée.
III.
La décision du 20 octobre 2021 du Département de la santé et de l'action
sociale, invitant la Commune de Perroy à payer sa participation à la cohésion
sociale 2020, est confirmée.
IV.
L'émolument judiciaire, fixé à 2'000 (deux mille) francs, est mis à la
charge de la Commune de Perroy.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 juin 2022
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.