CDAP - GE.2021.0153 - 2022-06-15 - COMMUNE DE LAUSANNE/Département des institutions et du territoire

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 15 juin 2022

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. François Kart, juge, et M. Etienne Poltier, juge suppléant; Mme

Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourante

COMMUNE

DE LAUSANNE,

représentée par Me Thibault BLANCHARD, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Département des institutions et du

territoire,

représenté par Direction générale

des affaires institutionnelles et des communes, à Lausanne.

Objet

Divers

Recours Commune de Lausanne c/ décision du Département des

institutions et du territoire du 9 juillet 2021 portant sur le décompte final

des péréquations 2020

Vu les faits suivants:

A.

La Cour des comptes du Canton de Vaud a publié en

octobre 2019 un rapport intitulé "Audit des dépenses thématiques de la

péréquation intercommunale et de la gouvernance de l'ensemble du

dispositif" (rapport n° 56, disponible sur internet à l'adresse:

https://www.vd.ch > Autorités > Cour des comptes > Tous les rapports

et communiqués de la Cour; ci-après: le rapport de la Cour des comptes ou le

rapport n° 56). Ce rapport émettait un certain nombre de critiques sur

l'ensemble du système ainsi que sur l'établissement et la prise en compte des

dépenses thématiques communales dans le cadre de la péréquation intercommunale

vaudoise. La Cour des comptes relevait en particulier ceci:

"4.2.2.3 Exemples

constatés de cas d’«optimisation péréquative» et d’erreurs dans le report des

montants dans le formulaire péréquatif

Compte tenu de l’absence de

directives sur le calcul des montants à comptabiliser pour les dépenses

thématiques, le manque de précisions et les ambiguïtés des rubriques du

formulaire et le manque de contrôle centralisé sur les données, comme vu précédemment,

il n’est pas étonnant que des problèmes aient été constatés lors de l’examen

des formulaires des 16 communes sollicitées pour l’audit.

Ces problèmes concernent les

domaines «Routes et infrastructures» et «forêts». Pour les transports publics et

transports scolaires, les montants ont été correctement reportés.

Large marge d’interprétation et

pratiques non harmonisées: des exemples concrets

• Le manque de définition des

rubriques «système de gestion du trafic» et «ordonnancement du trafic» a pour

conséquence que, selon les communes, les dépenses enregistrées s’échelonnent

entre 0% et 15% du total.

• Une commune intègre les

frais de gestion des radars, mais pas les recettes.

• Certaines communes arrivent

à ventiler les frais de nettoyage des ports et des espaces publics, de ceux des

routes et trottoirs, d’autres non.

• Certaines communes

comptabilisent le temps consacré aux différents domaines par les conseillers

municipaux correspondants, d’autres non. De même, certaines communes imputent

les frais de personnel administratif (une commune y attribue 10% des charges de

personnel du greffe municipal), d’autres ne les comptabilisent pas."

A la suite de son audit, la Cour des

comptes a formulé huit recommandations, dont la deuxième proposait

cette action: "Adopter des mesures transitoires pour contrôler le

contenu des formulaires thématiques du système actuel". Elle se

fondait sur la constatation n° 2 qui se lisait en ces termes:

"L’absence de directives

centralisées sur le volet péréquatif des dépenses thématiques, les imprécisions

voire les incohérences figurant dans le formulaire ont pour conséquence que les

communes interprètent différemment le contenu de ses rubriques et du périmètre des

dépenses à y intégrer. Le déficit en matière de contrôle laisse en outre place

à des erreurs non détectées, parfois conséquentes, donnant lieu à des

versements indus. Les volets « routes et infrastructures » et « forêts »

sont principalement concernés.

Même s’il est prévu de remanier

totalement le volet des dépenses thématiques avec la révision du système

péréquatif dont l’entrée en vigueur est agendée en 2022, la Cour estime que des

mesures transitoires doivent impérativement être adoptées concernant le modèle

actuel afin de prévenir les risques d’erreurs créant des biais dans la

redistribution péréquative des dépenses thématiques, qui s’élève au total à CHF

142 millions par année."

Quant à la recommandation n° 2, elle était

formulée comme suit:

"Dans l'attente de l'entrée

en vigueur du nouveau modèle de péréquation péréquatif prévue dès 2022, il

convient de mettre en oeuvre les mesures suivantes pour prévenir les erreurs dans

les données à la base des calculs des dépenses thématiques:

1. Clarifier

le périmètre des dépenses thématiques du volet « routes et infrastructures »

et « forêts » ainsi que les intitulés des rubriques du formulaire.

2. Etablir

des directives minimales sur le type exact des dépenses et recettes à intégrer.

3. Mettre

sur pied un dispositif minimal de contrôle centralisé des données du formulaire

fournies par les communes."

B.

Après avoir pris connaissance de ce rapport, la

Commission des finances du Grand Conseil a mandaté le Contrôle cantonal des

finances (ci-après: le CCF) pour qu'il lui propose des solutions de mise

en oeuvre des mesures préconisées. Le CCF a rendu son rapport complémentaire dans

le courant du mois de mai 2020; il précisait avoir accompagné le service en

charge des communes (actuellement la Direction des affaires communales et

droits politiques, intégrée à la Direction générale des affaires

institutionnelles et des communes [ci-après: la DGAIC]) pour mettre en place

les mesures suivantes:

"1. Préciser et

développer le «questionnaire pour l'établissement des dépenses thématiques

admises» afin de sécuriser les chiffres revendiqués par les communes et

améliorer l'analyse de ceux-ci [...].

2. Améliorer la présentation

des règles contenues par le questionnaire, sous forme d'informations le

complétant, en tenant compte, en ce qui concerne les communes, des limites suivantes:

- Les règles comptables

applicables aux communes sont obsolètes.

- Le plan comptable utilisé

par celles-ci n'est pas uniforme et est sans référentiel actuel.

- Les développements

analytiques diffèrent entre communes en ce qui concerne l'imputation des

charges indirectes des dépenses thématiques.

3. Mettre en place un

dispositif minimal de contrôles répondant à des principes de proportionnalité,

en premier lieu en inventoriant les tâches de vérification du réviseur (fiduciaire,

COFIN, COGES) attestant les chiffres du questionnaire. Ce dispositif ne remet

pas en cause les contrôles à effectuer par [la

DGAIC] qui doivent exister.

4. Estimer à un équivalent

temps plein les tâches affectées au déploiement du contrôle et suivi par [la DGAIC] des chiffres du questionnaire et

ceci, selon la décision de la précédente cheffe de département du DIS, dès 2021."

Le CCF a émis ces quatre recommandations à l'adresse

de la DGAIC, avec délai de mise en oeuvre au 20 septembre 2020. Par courrier du

23 septembre 2020, ce délai a été étendu au 31 mars 2021, selon les

explications de la DGAIC en raison principalement du fait que la séance de la

Commission paritaire en matière de péréquation intercommunale (ci-après: la CoPar)

qui se tenait généralement en juin avait dû être repoussée à octobre en raison des

impondérables liés à la crise du COVID-19.

C.

Le 9 octobre 2020, la CoPar s'est ainsi réunie. Il

ressort du procès-verbal de la séance que le rapport de la Cour des comptes en

lien avec les dépenses thématiques a été discuté. Il en résulte notamment que

la CoPar a décidé que les frais de radar pédagogique devaient être intégrés à

ces dépenses.

Par un premier courriel du 5 février 2021, la DGAIC a

demandé à la CoPar de valider le courrier qui allait être adressé à l'ensemble

des municipalités vaudoises et à leurs boursiers/ères; ce courriel était

formulé comme suit:

"[...] Suite au rapport de la Cour des comptes, la commission des

Finances du Grand Conseil avait mandaté le CCF pour clarifier le périmètre des dépenses

thématiques. Dans son rapport, le CCF nous recommandait de nous déterminer sur

la rédaction d'une Directive ou, d'un courrier à l'attention des communes. Dans

tous les cas, elle nous recommandait de vous le présenter pour avis.

Finalement, nous avons inventorié

les modifications apportées au formulaire ainsi que les décisions prises lors

de la séance de la CoPar du 8 [recte: 9]

octobre 2020 dans le courrier que nous adressons annuellement aux communes

(démarrage du processus de la péréquation) [...].

Nous attendons votre avis, si

possible d'ici le jeudi 11 février 2021.[...]"

Aucun des destinataires n'ayant répondu à ce

courriel dans le délai imparti, la DGAIC les a relancés par un second courriel

du 12 février 2021, (partiellement reproduit ci-après), en précisant:

"[...] Sans nouvelles de

votre part d'ici le mardi 16 février 2021, nous considérons que vous n'avez pas

de remarque particulière.

Nous

vous rappelons que ce courrier intègre les décisions prises lors de notre

séance du 9 octobre 2020, qu'il a déjà été soumis aux deux associations des

fiduciaires qui révisent les comptes des communes et c'est pour répondre à une

recommandation du CCF que nous vous le soumettons. [...]"

Par courriel du 15 février 2021, la Présidente de la

CoPar a répondu ce qui suit:

"[...] Au nom de l'UCV et

en m'excusant pour notre réponse tardive je valide le courrier que vous nous

avez soumis avec une seule modification.

En

effet, nous souhaitons que par prudence il soit renoncé à tout le paragraphe de

la page 2 qui commence par "Il convient de rappeler ...." au vu des

incertitudes qui planent encore sur ce dossier. Le sens général du courrier ne

devrait pas en être impacté.

Pour

le reste cela correspond en effet aux décisions prises par la Copar, merci pour

la rédaction. [...]"

D.

Le 18 février 2021, la DGAIC a lancé la phase

finale de la péréquation 2020, en demandant aux communes que tous les documents

ou renseignements nécessaires lui soient fournis. Cette communication contenait

des indications devant permettre aux communes de transmettre les informations

nécessaires au bouclement du décompte final de la péréquation 2020. Pour ce qui

concernait les dépenses thématiques, la DGAIC expliquait que la Cour des comptes

avait relevé plusieurs problèmes et que le CCF avait proposé des recommandations

qui l'avaient amenée à préciser certains éléments; elle s'exprimait en ces

termes:

"[...] Précisions du questionnaire

Routes et infrastructures (Voir

pages 47 et 48 du rapport)

Ø Les frais en relation

avec les ponts et tunnels, les murs de soutènement et la sécurisation des

routes font partie du périmètre. Ils peuvent donc être revendiqués. Le

périmètre concerné a été mis à jour.

Ø Les montants des

investissements à revendiquer sont des montants nets, soit après les subventions

et autres recettes.

Ø Nous avons précisé ce

qu'il faut entendre par «frais de fonctionnement de systèmes de gestion du

trafic et informations». Il s'agit notamment des frais liés aux installations

permanentes tels que des panneaux de signalisation ou des feux par exemple.

Ø Nous avons précisé ce

qu'il faut entendre par «frais de fonctionnement de l'ordonnancement du trafic».

Il s'agit notamment des frais liés aux installations temporaires tels que les

panneaux de déviation lors de manifestations ou de chantiers, des radars

pédagogiques, par exemple.

Ø Nous avons précisé

que les frais en relation avec la police comme la gestion des radars ne sont

pas des frais liés aux routes. Ils ne sont donc pas admis.

Transports publics (voir page 48

du rapport)

[…]

La Cour et le CCF ont relevé que

des communes ne rempliraient pas leur questionnaire sur la base des comptes

définitifs mais sur la base de tableaux de suivi des investissements et que

l'article 15 du règlement sur la comptabilité des communes (RCCom) dont la

teneur remonte à 1979 ne serait pas suffisamment clair et ne serait donc pas

forcément appliqué d'une manière uniforme par l'ensemble des communes.

Par rapport aux tableaux de suivi

des investissements, la commission paritaire en matière de charges péréquatives

(CoPar), a estimé que la pratique admise jusqu'à ce jour pour les communes qui

l'avaient adopté pouvait perdurer. Quant à l'article 15 RCCom une application stricte

n'impacterait pas seulement les dépenses thématiques mais également les comptes

des communes, voire leur organisation.

D'une manière générale la CoPar

n'a pas souhaité exiger de la part des communes qu'elles revoient

fondamentalement leur pratique. Elle a mis en avant le caractère transitoire de

la démarche dans l'attente de la mise en place d'une nouvelle péréquation. [...]"

E.

La CoPar s'est réunie le 25 juin 2021. Le

procès-verbal de cette réunion mentionne notamment ce qui suit:

"[...] Une discussion s'engage sur la question des règles

qui doivent être appliquées aux communes. Mme Wyssa précise que lors de la dernière

séance de la COPAR, il avait été décidé que les pratiques restaient inchangées.

A la suite des

discussions sur les cas spécifiques relatifs aux dépenses forêt, aucune

décision est prise par les membres de la COPAR.

La séance se poursuit sur la thématique

«route» et sur le cas spécifique des frais de police que la commune de Lausanne

revendique. Certains membres rappellent que les règles relatives aux dépenses

thématiques ne devaient pas être modifiées. [Le

directeur général de la DGAIC] précise que les règles ne changent pas,

mais que pour la première fois cette année, la DGAIC a fait des contrôles pour

vérifier la bonne application des règles. A une question qui lui est posée par

M. Junod sur la raison des contrôles effectués sur la Ville de Lausanne uniquement,

[le gestionnaire financier de la DGAIC]

lui répond avoir fait un contrôle intégral des investissements forestiers et

que s'agissant des routes, il n'a contrôlé que la commune de Lausanne. [Le directeur général de la DGAIC] poursuit en

disant que la Cour des comptes avait relevé les importants frais de police de

cette commune dans son rapport.

Sur la thématique «route», aucune

décision est prise par les membres de la CoPar. [...]"

La CoPar s'est à nouveau réunie le 7 juillet 2021. Le

procès-verbal de cette réunion retient entre autres ce qui suit:

"[...] La séance se

poursuit sur le chapitre routes.

L'UCV préconise de refuser la correction proposée par la DGAIC concernant

la commune de Lausanne. Quant à l'AdCV, elle préconise de suivre la position de

la DGAIC.

[Le

gestionnaire financier de la DGAIC] présente les résultats

du sondage qu'il a effectué auprès de plusieurs communes disposant d'une police

communale. La plupart des communes ne revendiquent aucune dépense provenant de

l'association de police à l'exception de quelques communes (Pully pour environ

CHF 100'000.- ou Renens CHF 200'000.-).

[Le

directeur général de la DGAIC] indique que concernant le

domaine de la police, le formulaire ainsi que la lettre envoyée aux communes en

février 2021 sont très clairs. Il est à noter que si la lettre a été validée

par circulation, le formulaire n'a fait l'objet d'aucune validation.

Plusieurs membres de

la CoPar indiquent que c'est l'absence de directives claires qui a pour conséquence

de mauvaises pratiques et qu'il a par ailleurs été convenu de ne pas modifier

la pratique jusqu'à la nouvelle péréquation.

[La

présidente de l'UCV et de la CoPar] propose ainsi de ne pas

changer les règles et de maintenir les pratiques actuelles jusqu'à mise en place

de la nouvelle péréquation.

Les membres de la CoPar ne trouvent pas d'accord sur le cas de Lausanne.

[Le

gestionnaire financier de la DGAIC] invite la commune de

Lausanne à communiquer à l'administration les charges de personnels liées à la

gestion et l'ordonnance du trafic. [...]"

F.

Le 9 juillet 2021, la Cheffe du Département des

institutions et du territoire (DIT) a adressé aux municipalités des communes

vaudoises et à leurs boursiers/ères communaux un courrier pour les informer que

son département avait validé les résultats liés aux décomptes 2020 des péréquations.

Elle notifiait ainsi à chaque commune la décision fixant le montant qu’il

revenait à chacune de verser, accompagnée du décompte y relatif. Elle précisait

que les calculs établis par la DGAIC avaient préalablement été vérifiés par le

CCF avant d'être soumis le 7 juillet 2021 à la CoPar, qui avait renoncé à

émettre un préavis au sujet du décompte, respectivement à l'application des

règles sur les dépenses thématiques.

Concernant la commune de Lausanne, le total de la

participation à la cohésion sociale se montait à 107'364'096 fr., moins le montant

dû au titre de la péréquation directe, par 77'172'734 fr., plus le montant dû

au titre de la réforme policière, par 7'367'838 fr., pour un total de 37'599'200

fr. Le montant des dépenses thématiques liées aux transports avait été fixé par

le DIT à 44'873'478 fr., soit à un montant inférieur à celui revendiqué par la

commune de Lausanne. Sur ce point, la décision attaquée était motivée comme il

suit:

"[...] Les charges salariales des routes et infrastructures pour

CHF 50'610'798.- comprennent CHF 8'092'574.- de charges provenant de votre propre

corps de police pour assurer la sécurité. Selon le détail remis à la suite des

échanges avec la Direction générale des institutions et des communes (DGAIC),

elles concernent les groupes « accidents » et

« motocyclistes », l'office de la circulation et des charges de

structure telles que notamment le service du personnel pour la gestion des

salaires et l'encadrement du personnel et le service informatique. Toutes ces

charges, conformément aux instructions ressortant du questionnaire des dépenses

thématiques et du courrier du 18 février 2021 de la DGAIC à l'ensemble des

communes vaudoises, n'entrent pas dans le périmètre des dépenses thématiques,

elles ont donc été exclues. [...]"

Selon les explications de la commune de Lausanne,

les charges rejetées pour un total de 8'092'574 fr. concernaient, premièrement,

les prestations internes et charges supplétives relatives aux postes "système

de gestion du trafic" et "ordonnance du trafic" à hauteur de

2'020'086 fr. 45. Elles comprenaient également les charges suivantes:

Groupe accident

Groupe motocyclistes

Charges du

personnel

3'224'819.43

2'823'524.20

Coûts des véhicules

8'123.37

16'020.58

G.

Le 10 septembre 2021, la commune de Lausanne (ci-après: la

recourante) a agi devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal (ci-après: la CDAP) contre la décision du 9 juillet 2021, en

formulant, avec dépens, les conclusions suivantes:

"I. Le recours est admis.

Principalement:

II. La décision rendue par le

Département des institutions et du territoire le 9 juillet 2021 est réformée en

ce sens que les charges en lien avec le groupe motocyclistes, le groupe

accident, l'office de la circulation et les charges de structure telles que le

service du personnel pour la gestion des salaires et l'encadrement du

personnel, ainsi que le service informatique, sont admises dans le décompte des

dépenses thématiques de la Commune de Lausanne pour l'exercice 2020 à hauteur

de CHF 8'092'574.00.

Subsidiairement:

III. La décision rendue par le

Département des institutions et du territoire le 9 juillet 2021 est annulée."

La recourante estime que la décision attaquée repose

sur un fondement normatif insuffisant et a été rendue en violation des règles

légales de compétence, dès lors que la CoPar n'aurait pas décidé, par un

préavis valable, d'exclure des charges admissibles les charges des corps de

police communaux assurant la sécurité et la gestion du trafic. La recourante

estime également que la décision serait arbitraire, car elle engendrerait une

disparité excessive avec les autres communes qui, par leur nature, n'ont pas

des besoins accrus en matière de sécurité et de gestion de la circulation. L'interprétation

de l'autorité intimée ne serait pas conforme au but de la péréquation et ne

reposerait sur aucun motif valable.

La DGAIC (ci-après aussi: l'autorité intimée) a

répondu le 1er novembre 2021 et a conclu au rejet du recours. Reprenant

l'historique des dispositions concernées, elle relève que le système de financement

des missions générales de police a été conçu de manière indépendante de la

péréquation intercommunale, mais en cohérence avec cette dernière. L'autorité intimée

conteste avoir outrepassé ses compétences et avoir empiété sur celles de la

CoPar. Elle estime également que sa décision est exempte d'arbitraire.

La recourante a répliqué en date du 23 décembre

2021, en développant les griefs invoqués dans son recours. A titre de mesures d'instruction,

elle a requis 1) la production de tous les questionnaires des communes qui

n'ont pas délégué les tâches générales de police au Canton, ainsi que les

décisions y relatives, 2) la production de tous les procès-verbaux de la CoPar

en lien avec les charges de police dans le cadre de la péréquation directe et

3) la production du rapport du CCF ainsi que celle du mandat donné au CCF par la

Commission des finances du Grand Conseil.

L'autorité intimée a dupliqué le 28 janvier 2022 et confirmé

sa conclusion tendant au rejet du recours.

La recourante s'est déterminée spontanément le 14

février 2022; elle a contesté un certain nombre d'allégations figurant dans la

duplique de l'autorité intimée et a réitéré sa demande de mesures d'instruction.

Le 8 mars 2022, la juge instructrice de la CDAP a invité

l'autorité intimée à produire tous les procès-verbaux de la CoPar en lien avec

les charges de police dans le cadre de la péréquation directe en particulier

ceux des séances des 25 juin et 7 juillet 2021. Elle l'a aussi invitée à

produire le rapport du CCF mandaté par la Commission des finances du Grand

Conseil après l'audit de la Cour des comptes, ainsi que le mandat donné au CCF

par ladite Commission.

L'autorité intimée a produit les documents requis le

17 mars 2022. Elle s'est également déterminée brièvement sur l'écriture de la

recourante du 14 février 2022.

Considérant en droit:

1.

Formé contre la décision du DIT du 9 juillet 2021 portant sur le

décompte final des péréquations 2020 notifié à la recourante, le recours est

recevable quant à son objet (cf. arrêt GE.2016.0129 du 20 avril 2017 consid. 1b

et la référence citée).

a) Selon l'art. 75 de la loi vaudoise du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable

par renvoi de l'art. 99 LPA-VD à la procédure de recours devant le

Tribunal cantonal, a qualité pour former recours toute personne physique ou

morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été

privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée

et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou

modifiée (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD) ainsi que toute autre

personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (art. 75 al. 1

let. b LPA-VD).

La notion d'intérêt digne de protection est la même

que celle de l'art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le

Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) qui ouvre la voie du recours en matière de

droit public, de sorte que la jurisprudence de cette instance est applicable

par analogie à l'art. 75 LPA-VD (cf. GE.2012.0042 du 26 octobre 2012 consid. 1c;

BO.2009.0020 du 3 décembre 2009 consid. 1a). En outre, la qualité pour

recourir au sens de l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD doit être

interprétée au moins aussi largement que la qualité pour recourir au sens de l'art. 89

al. 1 LTF (art. 111 al. 1 LTF; cf. arrêt TF 1C_564/2016 du 2

mars 2017 consid. 3.1 rendu dans une affaire vaudoise; AC.2014.0345 du 25

septembre 2015, consid. 1 relatif au droit de recours de l'Office fédéral

du développement territorial contre une décision d'approbation préalable d'un plan

d'affectation communal).

S'agissant plus particulièrement de la qualité pour

recourir des collectivités publiques et autres autorités, la jurisprudence considère

que celles-ci peuvent recourir en invoquant un intérêt digne de protection (art. 89

al. 1 LTF et art. 75 al. 1 let. a LPA-VD), si la décision

les atteint de la même manière qu'un particulier, ou du moins de manière

analogue, dans leurs intérêts juridiques ou patrimoniaux (ATF 140 I 90

consid. 1.2.1 et réf. citées notamment ATF 138 II 506 consid. 2.1.1; 138

Faits

I 143 consid. 1.3.1). Le Tribunal fédéral a considéré qu'une commune n'est

pas touchée comme un particulier lorsque le montant litigieux correspond au

montant des impôts communaux pris en compte pour déterminer "le

rendement communal du point d'impôt", dans le cadre des péréquations

intercommunales; elle n'est concernée qu'en tant que collectivité publique

(arrêt TF 2C_486/2017 du 1er février 2018 dans une affaire vaudoise

consid. 1.2.1). Elle ne conteste en effet pas des règles auxquelles les

particuliers sont soumis (cf. Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel,

Droit administratif, vol. III, 2e éd., Berne 2018, p. 452

ch. 5.5.1.2 let. b).

Les collectivités publiques sont aussi légitimées à

recourir, en application de l'art. 89 al. 1 LTF, si elles sont

touchées dans leurs prérogatives de puissance publique et qu'elles disposent

d'un intérêt public propre digne de protection à l'annulation ou à la

modification de l'acte attaqué. Un intérêt général à une correcte application

du droit n'est cependant pas suffisant au regard de cette disposition.

N'importe quel intérêt financier découlant directement ou indirectement de

l'exécution de tâches d'intérêt public ne permet pas non plus à ces entités de

se fonder sur l'art. 89 al. 1 LTF. Pour pouvoir se prévaloir de cet

article, il faut que la commune ou la collectivité publique soit touchée dans

des intérêts centraux liés à sa puissance publique (ATF 140 I 90 qui a fait sur

ce point l'objet d'une coordination au sens de l'art. 23 al. 2 LTF, publié

in RDAF 2015 I 315, suivi d'une note d'Etienne Poltier; cf. également ATF 141 II 161 consid. 2.1; 135 II 12 consid. 1.2.2.; TF 2C_381/2021 du 15 mars

2022 consid. 3.2.1; GE.2021.0065 du 12 août 2021 consid. 2a et les

références citées).

La jurisprudence a précisé que l'atteinte à des

intérêts centraux est présumée exister en présence de décisions mettant en

cause la péréquation cantonale ou intercommunale (cf. en matière d'aide sociale

ATF 140 V 328 admettant la qualité pour recourir d'une commune; voir aussi ATF 135 I 43 consid. 1.3; 135 II 156 consid. 3.3). D'une manière

générale, l'exigence selon laquelle la commune doit être affectée de manière qualifiée

dans ses intérêts de puissance publique se comprend comme une clause de

minimis; celle-ci vise à éviter que le Tribunal fédéral ne doive entrer en

matière sur des cas-bagatelle qui sont soulevés par des collectivités publiques

ne pouvant pas se fonder sur les voies de recours qui leur sont spécifiquement

réservées à l'art. 89 al. 2 LTF (ATF 141 II 161 consid. 2.1 et

2.3; 140 I 90 précité consid. 1.2.4; également arrêts TF 2C_876/2017 du 20

février 2018 consid. 1.2.2; 2C_1105/2016 du 20 février 2018 consid. 1.3.1,

non publié aux ATF 144 I 81). La jurisprudence fédérale s'est penchée sur la quotité

du préjudice financier qui pouvait constituer une atteinte qualifiée aux

intérêts de puissance publique d'une commune (cf. arrêts TF 2C_878/2020 du 26

octobre 2020, 2C_1106/2014 du 9 décembre 2014). La qualité pour recourir a

ainsi été reconnue à une commune dans le cadre d'une contestation de la

péréquation cantonale et intercommunale portant sur un montant entre 355'000

fr. et 450'000 fr. (arrêt TF 2C_486/2017 du 1er février 2018 dans

une affaire vaudoise). En revanche, un montant d'un peu moins de 5'000 fr. ne

suffit pas à admettre que les intérêts centraux d'une commune seraient en cause

(arrêt TF 5A_74/2015 du 11 août 2015), comme ne suffit pas non plus un montant

de 285'222 fr. correspondant à 0,38 % des charges financières annuelles d'une

commune (arrêt TF 2C_876/2017 du 20 février 2018 consid. 1.2.2).

b) En l'espèce, seule une partie de la décision est

contestée, à savoir le refus d'intégrer dans les charges thématiques afférentes

aux transports un montant de 8'092'574 fr. Ce refus a pour conséquence, selon

les affirmations de la recourante, non contestées par l'autorité intimée, une

hausse de l'ordre de 5 millions francs de la facture finale de péréquation qui

lui est adressée.

Un tel montant est objectivement important, même si,

pour une commune comme la recourante, il ne représente en définitive qu'une

très petite part des charges financières annuelles (sachant que le montant des

charges assumées par la recourante était de 1,78 milliard en 2020). Quoi qu'il en soit,

indépendamment de la somme en jeu, la présente affaire pose une question de

principe en lien avec la péréquation intercommunale, question qui est

importante non seulement pour la recourante, mais également pour les autres

communes vaudoises disposant de leur propre corps de police. La question est en

outre susceptible de se poser à nouveau dans les années futures pour la

recourante. Il y a ainsi lieu d'admettre que les intérêts centraux de la

recourante sont mis en cause et d’entrer en matière, les autres conditions de

recevabilité étant remplies.

2.

En premier lieu, la recourante estime que la décision attaquée repose tout

à la fois sur un fondement normatif insuffisant et sur une violation des règles

légales de compétence, dès lors que la CoPar n'aurait ni déterminé les dépenses

admissibles dans cadre des dépenses thématiques ni préavisé la décision rendue

à son encontre.

a) Selon l'art. 12 de la loi du 15 juin

2010 sur les péréquations intercommunales (LPIC; BLV 175.51), le département

prend les décisions de mise en œuvre des mécanismes péréquatifs sur la base des

préavis de la commission paritaire.

L'art. 11 al. 1 LPIC institue une

commission composée à parts égales de représentants de l'Etat et des communes (la

CoPar), présidée par un représentant des communes. Selon l'art. 11

al. 3 LPIC, cette commission est chargée de:

"a. contrôler les

calculs en matière de péréquation directe et indirecte;

b. préaviser à l'attention du

département les décisions qu'il sera amené à prendre en application de la

présente loi;

c. déterminer les dépenses

admissibles dans le cadre des plafonnements thématiques;

d. soumettre au département

les mesures nécessaires au traitement des problèmes d'application des péréquations;

e. proposer au Conseil d'Etat

les mesures permettant de remédier aux cas de rigueur qui lui sont soumis."

Se prononçant à ce sujet, le Conseil d'Etat a

relevé, dans l’Exposé

des motifs et projet de loi (EMPL)

n° 272 de février 2010 que, pour

l’essentiel, les opérations en matière

de péréquation étaient techniques, ce qui justifiait le maintien de

"l’existence

d’un groupe technique d’accompagnement (commission paritaire)

composé à parts égales de représentants de l’Etat et des communes, chargé de

superviser ces opérations, de préaviser à l’attention du Conseil d’Etat les décisions

nécessaires en matière d’application de la péréquation et d’examiner les cas

particuliers qui pourraient surgir. Le caractère paritaire de la commission

provient du fait que la plupart des effets financiers de la péréquation,

notamment la péréquation directe, concernent les communes en priorité, sans

implication financière de l’Etat. Il est dès lors raisonnable que les communes

soient étroitement associées au processus de décision" (Bulletin du

Grand Conseil [BGC] Législature

2007-2012, tome 15 Conseil d'Etat, p. 380). On peut aussi se référer aux débats qui

avaient amené à l'adoption de la LPIC du 28 juin 2005 (aLPIC) pour mieux cerner

le rôle attribué à la CoPar. Dans ce cadre, le député

Jean-Claude Rochat, rapporteur de majorité précisait que "le rôle de

cette commission sera déterminant pour que la confiance s'installe entre les communes et le canton quant à

l'application de la loi et du décret. Elle

devra arrêter tous les chiffres que vous avez pu voir apparaître, notamment dans les exemples de calcul qui vous ont été

remis. [...] On peut dire que cette

commission sera à même de se prononcer

sur tous les chiffres qui entrent dans le calcul et que ce ne sera plus, comme maintenant, l'affaire du SCRIS ou d'autres services

de l'Etat. Cette commission prendra des décisions

qui seront soumises au Conseil d'Etat pour

ratification. Ce dernier - ce sera l'objet de l'article 13 que nous vous

proposerons - fixera chaque année par voie d'arrêté

les dispositions qui concernent l'année. Nous

vous recommandons vivement d'accepter ces propositions

qui ont pour effet de renforcer le rôle des communes dans la gestion des péréquations et de rendre les choses

transparentes. Tous les facteurs qui interviennent dans la péréquation seront décidés

par les représentants des communes et de

l'Etat et non par des services" (BGC du 21 juin 2005, p. 1559; cf. aussi l'EMPL n° 253 relatif à l'aLPIC,

BGC du 7 juin 2005, p. 1233 et 1234).

Sur le plan des compétences,

l'art. 10 LPIC dispose encore que le département en charge des

relations avec les communes gère les mécanismes péréquatifs. Il récolte les

données nécessaires auprès des communes et procède au calcul des montants dus

et à recevoir par les communes, ainsi qu'aux travaux de mise en oeuvre. Il

collabore avec les autres départements concernés par la gestion des mécanismes

péréquatifs.

Quant à l'art. 14 LPIC, il prévoit à son al. 1

qu'un décret détermine l'attribution des montants par habitant en fonction de

la population des communes (let. a), le taux de compensation attribué à la

couche de solidarité, dont le résultat obtenu est pondéré par l'effort fiscal

(let. b), la nature des dépenses communales soumises au mécanisme de plafonnement

(let. c), le plafond au-delà duquel le mécanisme de plafonnement prévu à

l'art. 8 al. 1 let. c prend en charge les dépenses communales et

la proportion de cette prise en charge (let. d), le plafond de l'effort

péréquatif total des communes exprimé en points d'impôt communal (let. e),

la charge fiscale maximale des communes, ainsi que les modalités de ce plafonnement

(let. f) et l'aide péréquative maximale des communes exprimée en point

d'impôt communal (let. g). L'al. 2 mentionne que les modalités

techniques d'application sont précisées par voie de règlement; or, ce règlement

est inexistant.

b) aa) La

recourante estime que la décision serait irrégulière, au motif que c'est

à la CoPar qu'il revient de déterminer "les dépenses admissibles dans

le cadre des plafonnements thématiques". Toutefois, la CoPar n'aurait

pas décidé, de manière générale, d'exclure des charges admissibles les charges

des corps de police communaux assurant la sécurité et la gestion du trafic. La

décision aurait ainsi été rendue en violation de l'art. 11 al. 3

let. c LPIC.

bb) L'art. 11 al. 3 let. c LPIC a

été pensé par le législateur comme une norme qui devait permettre aux communes

de participer de manière déterminante à la mise en œuvre de la péréquation.

Initialement, le texte du projet de loi soumis par le Conseil d'Etat au Grand

Conseil en 2005 prévoyait que le rôle de la CoPar était de "proposer"

les dépenses admissibles dans le cadre des plafonnements thématiques (BGC 7

juin 2005, p. 1258). Entendant renforcer le rôle des communes dans la gestion

des péréquations, le Grand Conseil a décidé d'attribuer à la CoPar la

compétence de "déterminer" les dépenses admissibles, compétence

qui a été consacrée tant dans le texte légal initial (voir art. 10

al. 3 aLPIC) que dans le texte actuel (art. 11 al. 3 let. c

LPIC).

Comme l'avait relevé la Cour des comptes dans son rapport,

il aurait été souhaitable que la détermination des dépenses thématiques

admissibles par la CoPar ait lieu par le biais de règles générales et

abstraites, permettant d'harmoniser les pratiques communales; celles-ci n'existent

toutefois pas (cf. Rapport n° 56, p. 44). En l'absence d'un tel

document, il y a lieu d'examiner si la CoPar a procédé d'une autre manière à la

détermination des dépenses admissibles.

Il ressort à cet égard du dossier que, le 18 février

2021, l'autorité intimée a adressé à l'ensemble des communes vaudoises une

communication relative aux décomptes péréquatifs pour 2020. Le courrier en

question contient le passage suivant:

"Précisions

du questionnaire

Routes et

infrastructures (voir pages 47 et 48 du rapport)

Ø [...]

Ø Nous avons précisé ce

qu'il faut entendre par « frais de fonctionnement de systèmes de gestion

du trafic et informations ». Il s'agit notamment des frais liés aux

installations permanentes tels que des panneaux de signalisation ou des feux

par exemple.

Ø Nous avons précisé ce

qu'il faut entendre par « frais de fonctionnement de l'ordonnancement du

trafic ». Il s'agit notamment des frais liés aux installations temporaires

tels que les panneaux de déviation lors de manifestations ou de chantiers, des radars

pédagogiques, par exemple.

Ø Nous avons précisé

que les frais en relation avec la police comme la gestion des radars ne sont

pas des frais liés aux routes. Ils ne sont donc pas admis."

Le courrier mentionne aussi que "[d]'une

manière générale la CoPar n'a pas souhaité exiger de la part des communes

qu'elles revoient fondamentalement leur pratique. Elle a mis en avant le

caractère transitoire de la démarche dans l'attente de la mise en place d'une

nouvelle péréquation".

Le questionnaire pour l'établissement des dépenses thématiques,

joint au courrier précité, précise ce qui suit concernant les charges de

fonctionnement admises en matière de route:

"- Charges de personnel

- Travaux d'entretien courant

- Nettoyage, balayage, déneigement

- Intérêts bancaires (répartition en fonction

des actifs)

- Système de gestion du trafic et information:

installations permanentes (gestion de la circulation, feux, etc.)

- Ordonnance du trafic: installations

temporaires (déviations, manifestations, chantiers, radars pédagogiques, etc.)

- Bureau technique

- Gestion des déchets

routiers (curages)

- Infrastructure technique liée aux

transports (ateliers, magasins)

- Coûts d'exploitation des véhicules."

L'en-tête de la page du questionnaire consacrée

aux routes et infrastructures ‑ qui mentionne les charges de

fonctionnement en matière de route ‑ explicite le "Périmètre

concerné" comme suit: "Routes ouvertes à la circulation /

Ponts et tunnels / Sécurisation des routes / Trottoirs / Murs de soutènement /

Pistes cyclables". Ledit questionnaire justifie les écarts

avec l'année précédente pour les questions de sécurité et prévention ainsi:

"Charges non admises […] Radars et charges en relation avec les

mesures de prévention".

Au titre des charges non admises, le

questionnaire mentionne les éléments suivants:

"Charges et recettes liées

à la politique du stationnement

Construction des parkings,

marquage, exploitation, contrôle des parkings, macarons, parcomètre, amendes,

corps de police, assistants de sécurité publique, etc.

Contre-allées et routes d'accès

aux parkings

Pour les places à usage mixte

(circulation et parkings, procéder à une ventilation entre dépenses admises et

non admises).

Espaces publics

Décorations des carrefours et

giratoires, fontaines, éclairage public, WC, escaliers roulants et ascenseurs, ports

et rives des lacs, espaces verts, réclames, affichage, décoration de Noël.

Equipements techniques

souterrains

Collecteurs, réseau d'eau,

épuration, gaz, électricité, téléréseau.

Sécurité et prévention

Radars et charges en relation avec

les mesures de prévention."

c) Il convient d'établir si les

documents précités (courrier et questionnaire) sont déterminants dans le cas

d'espèce, puis de définir leur portée.

aa) Il ressort du dossier que le courrier du 18

février 2021, avant son envoi aux communes, a été soumis à la CoPar par un

premier courriel du 5 février 2021 dont on extrait le passage suivant:

"[...] Suite au rapport de la Cour des comptes, la commission des

Finances du Grand Conseil avait mandaté le CCF pour clarifier le périmètre des dépenses

thématiques. Dans son rapport, le CCF nous recommandait de nous déterminer sur

la rédaction d'une Directive ou d'un courrier à l'attention des communes. Dans

tous les cas, elle nous recommandait de vous le présenter pour avis.

Finalement, nous avons inventorié

les modifications apportées au formulaire ainsi que les décisions prises lors

de la séance de la CoPar du 8 [recte: 9]

octobre 2020 dans le courrier que nous adressons annuellement aux communes (démarrage

du processus de la péréquation) [...].

Nous attendons votre avis, si

possible d'ici le jeudi 11 février 2021."

Aucun des destinataires n'a répondu à ce courriel

dans le délai imparti, de sorte que la DGAIC les a relancés par un second courriel

du 12 février 2021, qui soulignait notamment que, si elle restait sans

nouvelles, elle considérerait que la CoPar n'avait pas de

remarque particulière à formuler.

Par

courriel du 15 février 2021, la Présidente de la CoPar répondait ce qui suit:

"Au nom de l'UCV

et en m'excusant pour notre réponse tardive je valide le courrier que vous nous

avez soumis avec une seule modification.

En effet, nous

souhaitons que par prudence il soit renoncé à tout le paragraphe de la page 2

qui commence par « Il convient

de rappeler ... » au vu des incertitudes

qui planent encore sur ce dossier. Le sens général du courrier ne devrait pas

en être impacté.

Pour le reste cela

correspond en effet aux décisions prises par la Copar, merci pour la rédaction."

Ainsi la Présidente de la CoPar, se

prononçant pour le compte de l'UCV (dont elle a mis en copie de son courriel

les représentants), a validé le projet de courrier envoyé ensuite aux communes le

18 février 2021, ne mentionnant pas qu'il serait contraire aux décisions de la

CoPar du point de vue des membres de l'UCV. Le Tribunal relève qu'aucun des autres

membres de la CoPar n'a réagi à cet échange de courriels, pas même le syndic de

Lausanne. On pourrait interpréter tant la validation du projet par la

présidente que l'absence de réaction des autres membres comme un ralliement à

la solution proposée par la DGAIC, conformément aux termes du courriel du 12

février 2021. Dans la mesure où la question de la détermination des dépenses thématiques

était au coeur des débats de toutes les dernières rencontres de la CoPar, la validation

sommaire par sa présidente et l'absence de toute autre réaction sont pour le

moins surprenantes. Quoi qu'il en soit, on ne saurait blâmer la DGAIC d'avoir

agi sans plus attendre dans le démarrage du processus de péréquation 2020 et d'avoir

effectivement transmis à toutes les communes le courrier explicatif et le

questionnaire relatif aux dépenses thématiques. La question de la validation formelle

de ce courrier du 18 février 2021 par la CoPar peut souffrir de rester indécise

vu les considérants qui suivent.

bb) La recourante allègue que la lettre du 18

février 2021 n'est pas disponible sur internet et serait donc inopérante. Cet

argument ne peut être suivi. En effet, l'adressage de ce document à toutes les

communes a permis sans conteste d'atteindre, peut-être même de manière plus efficace

qu'une publication sur internet, l'objectif d'information visé (cf. dans ce

sens CCST.2020.0007 du 16 juin 2021 consid. 1a). Au surplus, la commune de

Lausanne ‑ dont le syndic est membre de la CoPar ‑ avait

reçu ce courrier, en projet les 5 et 12 février 2021, avant toutes les autres municipalités

et était ainsi pleinement informée de ce qui était annoncé par la lettre envoyée

le 18 février 2021.

cc) La recourante soutient que la lettre du 18

février 2021 ne pouvait pas limiter le type de dépenses admises en tant que dépenses

thématiques plus strictement que le questionnaire qui y était joint. Pour ce

qui concerne ce questionnaire, il ne ressort pas clairement du dossier qu'il

aurait été validé par la CoPar par circulation en même temps que le projet de courrier

du 18 février 2021. Le procès-verbal de la séance de la CoPar du 7 juillet

2021 relève même qu'"[i]l est à noter que si la lettre a été validée

par circulation, le formulaire n'a fait l'objet d'aucune validation". Toutefois,

aucune des parties ne soutient que le questionnaire n'était pas joint au projet

de la lettre envoyée le 18 février 2021; il convient de retenir dès lors qu'il

a été soumis à la CoPar au même titre que la lettre d'envoi. Au surplus, le Tribunal

relève qu’il n’y a pas de contradiction entre la lettre du 18 février 2021 et

le questionnaire joint. En effet ni l'un ni l'autre de ces documents n'indique

à quelque moment que ce soit que les charges des corps de police communaux assurant

la sécurité et la gestion du trafic relèvent des dépenses admises.

En revanche, si l’on se réfère au texte de

l'art. 11 al. 3 let. c LPIC, celui-ci

demande que la CoPar détermine "les dépenses admissibles dans le

cadre des plafonnements thématiques". A ce propos, il ne ressort pas

du courrier précité, ni d’aucun autre document au dossier, que la CoPar aurait

décidé que les charges des corps de police communaux assurant la sécurité et la

gestion du trafic relevaient des dépenses thématiques. En

particulier, la mention "Sécurisation de la route" (en tant

que domaine de charges admises) dans le questionnaire ne signifie pas que les

charges de police relèveraient des dépenses thématiques. Par ailleurs, le fait que la recourante soit parvenue durant plusieurs années à intégrer

les charges litigieuses dans les dépenses thématiques sans que cela ne suscite

de réaction ne signifie pas encore que la CoPar ait admis

ces frais en tant que dépenses admissibles. Le rapport n° 56 de la Cour

des comptes a en revanche précisément mis en évidence le fait que la commune de

Lausanne avait porté ces charges dans les dépenses thématiques alors que cela

ne correspondait pas aux dépenses admissibles, ce point devant être corrigé sans

attendre la révision du système péréquatif. Par conséquent, il n'est pas question

en l'occurrence d'un changement de pratique, qui devrait être validé par la

CoPar et pourrait être soumis à certaines conditions; il s'agit en réalité d'une

interprétation fausse induisant une pratique erronée, qui a été identifiée dans

un cas particulier et que l'autorité intimée a voulu corriger, comme la Cour

des comptes l'a clairement demandé.

La recourante prend argument du fait

que le questionnaire précise que les charges en lien avec

les radars ne constituent pas des dépenses thématiques pour exiger que toutes

les charges exclues des dépenses thématiques soient mentionnées expressément, faute

de quoi elles devraient être admises. Ce n’est toutefois pas ce qu'exige la

loi. De plus, si les frais de gestion des radars

sont mentionnés expressément, c’est parce qu’ils peuvent être

considérés comme relevant des systèmes de gestion du trafic et prêter ainsi à

confusion. Il en va de même des autres charges expressément mentionnées comme "non admises". Pour le reste, il n’y a pas lieu d’exiger que la CoPar se prononce de

manière générale sur des charges en lien avec l’activité de police, lorsque celles-là ne ressortissent naturellement pas des

transports, mais de l’activité policière (cf. consid. 3 ci-après). On ne

peut dès lors pas déduire du questionnaire qu’il autoriserait à faire figurer

dans les dépenses thématiques toutes les charges de police qui n’en sont pas

nommément exclues. Au contraire, ce questionnaire doit être compris comme une

liste des catégories de frais relevant des dépenses thématiques, accompagnée

d’exemples de frais admis ou non admis. Sans autre indication de la CoPar, il

revenait à l’autorité intimée d’interpréter le contenu de chacune de ces

catégories, ce qu’elle a fait en constatant que les frais de police relevant des

missions de la police ne faisaient pas partie des dépenses thématiques.

La recourante estime que la mention

figurant à la fin du courrier du 18 février 2021, précisant que la CoPar

n’entend pas modifier la pratique des communes, doit guider l’interprétation du

contenu de cette lettre, en ce sens que les frais de police doivent continuer à

être envisagés comme relevant des dépenses thématiques. Cette approche ne peut

être suivie. Il faut en effet souligner que l’indication relative à l’absence

de modification des pratiques est placée juste après diverses remarques

consacrées à la comptabilité. L’indication précise qu’il est renoncé à demander

de modifier "fondamentalement" les pratiques. Ceci peut par exemple faire

penser à une révision complète du plan comptable. Il n’apparaît en tout cas pas

évident que cette indication empêche de revoir une interprétation non conforme

à la loi, comme exposé ci-dessus.

cc) En résumé, il convient de constater que la

CoPar n’a pas déterminé, par des directives, que les frais de police litigieux

en l'occurrence relevaient des dépenses thématiques. Ce sont ainsi la communication

du 18 février 2021 et le questionnaire qui y était joint qui définissent, en

application de l'art. 11 al. 3 let. c LPIC, les catégories de dépenses

admissibles au sens des dépenses thématiques. Il sera examiné plus loin si l'interprétation

que l'autorité intimée a faite de la communication du 18 février 2021 est conforme

à la loi et si celle-là a à juste titre considéré que les dépenses litigieuses

ne relevaient pas de ces catégories.

d) Selon la recourante, la décision attaquée ne

repose pas sur un préavis de la CoPar (celle-ci a renoncé à émettre un préavis,

alors qu'elle ne le pourrait légalement pas) et devrait être annulée pour cette

raison.

aa) ll y a préavis lorsqu'une autorité peut ou doit

en consulter une autre avant de rendre sa décision. Bien que le préavis ne lie

pas l’autorité qui le reçoit, celle-ci ne peut s’en écarter que pour des motifs

pertinents et elle doit motiver sa décision de manière claire et complète (Pierre

Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd.,

Berne 2011, n° 2.2.5.4, p. 280 s.). Lorsqu'un préavis

imposé par la loi n'a pas été recueilli par l'autorité avant de rendre sa

décision, la décision peut être annulée pour vice de procédure, sans préjuger

de la question sur le fond (cf. GE.2010.0083 du 15 octobre 2010

consid. 3, décision de retrait du droit de former des apprentis rendue

sans avoir consulté la commission de formation professionnelle).

bb) Selon l’art. 11 al. 3 let. b LPIC,

la CoPar doit préaviser à l'attention du département les décisions qu'il sera

amené à prendre en application de la LPIC. Dans les faits, il apparaît que la

CoPar ne rend pas un préavis au sujet de chaque décision mais qu'elle valide de

manière générale les décomptes, ce qu'elle n'a pas fait pour l'année 2020. Il

faut se demander quelles sont les conséquences de cette absence de validation

générale.

La CoPar s'est réunie le 25 juin 2021. Le procès-verbal

de cette réunion mentionne notamment qu’aucune décision n'a été prise par les

membres de la CoPar sur la thématique route. La CoPar s'est à nouveau réunie le

7 juillet 2021. Le procès-verbal de cette réunion retient entre autres ce qui

suit:

"[...] La séance se poursuit

sur le chapitre routes.

L'UCV préconise de refuser la correction proposée par la DGAIC

concernant la commune de Lausanne. Quant à l'AdCV, elle préconise de suivre la

position de la DGAIC.

[...]

[La

présidente de l'UCV et de la CoPar] propose ainsi de ne

pas changer les règles et de maintenir les pratiques actuelles jusqu'à mise en

place de la nouvelle péréquation.

Les membres de la CoPar ne trouvent pas d'accord sur le cas de Lausanne."

Il ressort de ce

qui précède que la CoPar a été consultée, mais qu'elle a renoncé à émettre un

préavis au sujet du décompte des charges de la recourante, aucune position commune

n'ayant pu être adoptée. En d'autres termes, elle a laissé une liberté de choix

à l'autorité intimée. Selon la recourante, ceci serait inadmissible car les

compétences des autorités administratives ne sont pas des facultés, mais elles

doivent être exercées; elle en conclut que la CoPar ne pouvait pas renoncer

valablement à rendre le préavis exigé par la loi dans le cas d'espèce.

Il y a lieu de constater

tout d’abord que la CoPar a bien été

saisie de l'objet litigieux et qu'elle en a même abondamment débattu. La

situation n’est ainsi pas comparable à celle dans laquelle une problématique

aurait été purement et simplement omise, ni à celle dans laquelle la CoPar n'aurait

pas été consultée. Sans être contredite par la recourante, l’autorité

intimée a indiqué, dans son écriture du 22 janvier 2022 que "la pratique de la CoPar consiste en principe à

trouver une unanimité sur les points discutés. La Présidente de la CoPar a

ainsi estimé que, dès lors que cette dernière n'était qu'un organe de préavis,

celle-ci pouvait s'abstenir d'en donner si ses membres n'étaient pas unanimes".

Ce mode de fonctionnement peut être admis, sachant que l’absence de préavis dans

un sens ou dans l'autre ne met pas en péril un intérêt public prépondérant

contrairement à d’autres situations dans lesquelles un préavis est

indispensable (par exemple pour garantir qu’une nouvelle construction ne portera

pas atteinte à un biotope voisin). Enfin il faut constater que, selon le procès-verbal de la séance de

la CoPar du 7 juillet 2021, étaient présents cinq membres de la DGAIC, quatre

membres de l’UCV et un membre de l’AdCV. Or le procès-verbal indique que "[l]'UCV préconise de refuser la

correction proposée par la DGAIC concernant la commune de Lausanne. Quant à

l'AdCV, elle préconise de suivre la position de la DGAIC". Ainsi, si un préavis

avait été rendu, il l’aurait été en faveur de la correction opérée par l’autorité

intimée, une majorité

de membres de la CoPar y étant favorables. Au demeurant, on peut aussi soutenir

que la CoPar, qui est un organe collégial, était partagée entre un avis majoritaire

et un avis minoritaire, ce qui peut parfaitement constituer une forme de préavis,

ce d'autant plus que la CoPar, par sa composition, présente un caractère

politique manifeste ne permettant par nature que difficilement d'aboutir à des

décisions unanimes.

La consultation et le débat sur l'objet litigieux ayant bien eu lieu et

la CoPar ayant décidé en pleine conscience de ne pas se prononcer dans un sens

plutôt que dans l'autre, il appert que la décision attaquée n'a pas été rendue

en violation de l’art.11 al. 3 let. b LPIC.

3.

a) Selon la recourante, la décision attaquée serait arbitraire, car elle

refuserait d'intégrer dans le périmètre des dépenses thématiques "transports"

les dépenses en lien avec "le groupe motocyclistes, le groupe

accident, l'office de la circulation et les charges de structure telles que le

service du personnel pour la gestion des salaires et l'encadrement du

personnel, ainsi que le service informatique". Les activités des

groupes précités sont les suivantes, selon les explications de la recourante.

Pour le groupe "motocyclistes", il s'agit de:

"- Encadrer l'ensemble

des manifestations touchant au trafic automobile;

- Intervenir en premier

échelon sur les lieux d'accident et régler le trafic;

- Assurer la sécurité des

intervenants sur les lieux d'accident de circulation;

- Procéder à l'évacuation de

véhicules abandonnés sur la voie publique;

- Procéder aux contrôles de

circulation."

Quant aux activités du groupe "accident",

elles consistent essentiellement à gérer les accidents de circulation, assurer

la sécurité des lieux et participer au contrôle de circulation.

Il convient d’examiner la réglementation légale des

dépenses thématiques.

b) L'art. 168 de la Constitution du Canton de

Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) dispose que la charge fiscale ne

doit pas présenter des écarts excessifs entre les communes (al. 1) et que

la péréquation financière atténue les inégalités de charge fiscale consécutives

aux différences de capacité contributive entre les communes (al. 2).

Selon l'art. 1 al. 2 LPIC, la loi a

notamment pour but de compenser les charges particulières des villes-centres

(let. e) et de répartir entre les communes certaines charges communales

engendrant des disparités excessives entre les communes (let. f).

L'art. 14 al. 1 let. c LPIC dispose

qu'un décret détermine la nature des dépenses communales soumises au mécanisme

de plafonnement (DLPIC ou Décret du 15 juin 2010; BLV 175.515). Les modalités

techniques d'application sont précisées par voie de règlement (art. 14

al. 2 LPIC), lequel n'a jamais été adopté.

En vertu de

l'art. 4 al. 1 DLPIC, les charges communales suivantes font l'objet

d'un plafonnement déterminé comme suit:

"a. les charges liées

aux transports publics, aux transports routiers et aux transports scolaires,

regroupées dans un compte unique, pour autant qu'elles dépassent l'équivalent

de 8 points d'impôt communaux;

b. les charges liées à

l'entretien des forêts, pour autant qu'elles dépassent l'équivalent d'un point

d'impôt."

c) En parallèle à l'élaboration de la LPIC, les

autorités vaudoises ont mené une réforme de l'organisation policière du canton,

laquelle a abouti à l'adoption par le Grand Conseil de la loi du 13 septembre

2011 sur l'organisation policière vaudoise (LOPV; BLV 133.05). Cette loi

prévoit, à son titre IV, un mécanisme de financement reposant partiellement sur

des principes péréquatifs. L'exposé des motifs y relatif décrit ainsi le mode

de financement choisi (EMPL n° 384 d’avril 2011 relatif à la

LOPV; BGC Législature 2007-2012, tome 20 Conseil

d'Etat, p. 320 s.):

"[...] La LOPV prévoit que

les communes assument la responsabilité des missions générales de police et les

financent directement par le biais de leur police communale ou en versant à

l'Etat un montant pour les prestations de la police cantonale.

Les taux

d'imposition communaux seront, au moment de l'entrée en vigueur de la loi et de

manière unique, augmentés de deux points. Ce mécanisme, prévu par la loi sur

les péréquations intercommunales, s'applique donc de la même manière que les

autres bascules ayant déjà été opérées dans plusieurs domaines (factures sociales).

Au même titre que

lors du désenchevêtrement des tâches entre l'Etat et les communes, dans le cas

de la sécurité, les communes disposent de cet argent pour payer les coûts des

missions générales de police.

Les

communes confiant les missions générales à leur propre corps de police accrédité

disposent librement de cet argent, afin d'augmenter les effectifs et d'acquérir

les systèmes d'information, par exemple.

Les communes ayant

adhéré à une structure intercommunale et disposant d'un corps de police accrédité

payent leur part en fonction des statuts de l'association et peuvent utiliser,

pour ce faire, le montant de ces deux points d'impôt. Si les statuts de

l'association prévoient qu'elles doivent participer aux frais dépassant ce

montant, cela est du ressort de la structure intercommunale.

Les communes ne disposant pas d'une police financent les prestations fournies

par la police cantonale à leur coût complet. Le montant de ce coût par habitant

correspond au montant par habitant de la valeur de deux points d'impôts

cantonaux de l'année en cours, chaque commune payant proportionnellement au

nombre d'habitants, mais au maximum jusqu'à la valeur des 2 points d'impôts

pour la commune.

La différence entre la valeur des

deux points d'impôts et le total des montants facturés aux communes ne disposant

pas d'une police est financée par toutes les communes selon le mécanisme de la

péréquation indirecte prévu par l'article 6 de la loi du 15 juin 2010 sur les

péréquations intercommunales (CHF 30'655'000.-). A ce montant s’ajoute la

différence avec le coût complet des missions générales de police exécutées par

la police cantonale comme exposé ci-dessus (CHF 5'000'300.-)."

Les

art. 44 et 45 LOPV posent les principes applicables; ils se lisent comme

suit:

"Art. 44 Principes

généraux

1 Les communes

financent les missions générales de police au sens de l'article 7 de la présente

loi, soit en finançant directement leur police communale, soit en versant à

l'Etat un montant pour les prestations de la police cantonale.

Considérants

2.

L'Etat finance

toutes les autres missions des polices dans la mesure où elles ne sont pas déléguées

à une police communale.

Art. 45 Financement des

prestations de la police cantonale pour les missions générales de police

1.

Le montant total

des coûts pour l'exercice des missions générales de police par la police

cantonale correspond au coût complet annuel des policiers affectés à ces

missions.

2.

La différence

entre le montant défini à l'alinéa 1 et le total des montants facturés aux

communes ne disposant pas d'une police communale est financée par toutes les

communes selon le mécanisme de la péréquation indirecte prévu par l'article 6

de la loi du 15 juin 2010 sur les péréquations intercommunales.

3.

La facturation

aux communes des prestations de la police cantonale pour l'exercice des missions

générales de police est faite selon les modalités prévues par l'article 13 de la

loi du 15 juin 2010 sur les péréquations intercommunales.

4.

Le montant

facturé aux communes fait l'objet d'un processus de régulation instauré d'entente

entre le Conseil d'Etat et les communes."

Selon l'art. 2 al. 1 du décret du 13

septembre 2011 sur le financement de la réforme policière (DFinPol; BLV

133.055), l'Etat bascule aux communes deux points d'impôts cantonaux afin de

leur permettre de financer les polices communales ou les prestations fournies

par la police cantonale.

Ainsi, les communes qui disposent d'un corps de

police communal ou intercommunal le financent elles-mêmes, notamment au moyen

de l'augmentation d'impôts consentie dans le cadre de la LOPV; celles qui

délèguent ces tâches financent une partie des charges y relatives de la Police

cantonale (facture policière) jusqu'à concurrence de deux points d'impôts, le

solde étant réparti entre les communes selon la valeur de leur point d'impôt

péréquatif, conformément aux principes contenus dans la LPIC.

Le système de financement des missions générales de

police est régi de manière exhaustive par la LOPV.

d) La recourante estime que l’on ne peut pas déduire

de la LOPV que chaque commune doit supporter

ses propres frais. Elle estime qu’il ne faut pas confondre financement d'une

activité publique et péréquation des coûts de cette activité pour compenser des

déséquilibres de dépenses entre les communes. Si l'un devait exclure l'autre,

la péréquation directe n'aurait selon elle plus aucune raison d'être. Elle

soutient au contraire que c'est parce que les communes doivent assumer

elles-mêmes les coûts des missions générales de police ‑ peu

importe qui les exécute (police communale, intercommunale ou cantonale) ‑ qu'une

péréquation directe a son sens pour rééquilibrer les dépenses excessives que

doivent supporter en particulier les villes-centres. La recourante mentionne qu’il existe des exemples où des dépenses sont

intégrées dans la péréquation directe alors que leur financement est réglé par

la loi régissant le domaine en cause. Elle cite ainsi l'exemple des transports

publics urbains, pour lesquels les art. 17 ss de la loi vaudoise sur la

mobilité et les transports publics du 11 décembre 1990 (LMTP; BLV 740.21)

règlent le financement et la répartition des charges entre les communes, ce qui

n'empêche pas la prise en compte des dépenses y relatives dans la péréquation

directe afin de compenser les disparités de charges entre les collectivités

concernées. Cet exemple n’est pas déterminant dès lors que la LPIC et l’art. 4

DLPIC prévoient expressément que les dépenses liées aux transports publics relèvent

des dépenses thématiques. Aucune disposition semblable n’existe pour les frais

de police.

Comme le relève à juste titre l’autorité intimée,

admettre la thèse de la recourante aurait pour effet de lui permettre de reporter

une partie des frais de sa police sur d'autres communes, alors que la LOPV ne

le prévoit pas. En outre, suivre le raisonnement de la recourante reviendrait à

créer une autre inégalité de traitement entre les communes dans le financement

des tâches policières, puisque les communes délégatrices qui versent une

contribution à l'Etat pour les missions générales de police ne pourraient pas

reporter tout ou partie de cette contribution dans les dépenses thématiques,

dès lors qu'elles n'accomplissent pas elles-mêmes les tâches considérées et

surtout que la contribution qu'elles versent à l'Etat ne semble pas être

détaillée en fonction des différentes missions de police assumées par la Police

cantonale.

Certes, comme le relève la recourante, les communes

qui disposent de leur propre corps de police sont aussi mises à contribution

pour supporter une partie de la facture policière. On peut à cet égard relever

que les communes sans police communale sont également susceptibles d'être

prétéritées par le système légal actuel. En effet, elles peuvent être mises à

contribution, après avoir payé l'entier de leur facture policière en lien avec

la Police cantonale, pour supporter une partie de la facture policière des

autres communes. Elles se retrouvent ainsi dans la même situation que la

recourante à savoir devoir financer non seulement leurs propres dépenses

policières (jusqu'à concurrence du montant de deux points d'impôts) mais

également celles d'autres communes.

La recourante relève que si elle abandonnait son

corps de police, les dépenses litigieuses seraient réparties entre les

communes, ce qui ne serait pas souhaitable pour le canton et les autres communes.

Sans commenter l'opportunité d'une telle démarche, le Tribunal ne peut que

constater que la loi pose des règles de financement différentes selon que les

missions de police sont effectuées par des polices communales ou par la Police

cantonale. C’est en connaissance de cause que chaque commune décide ensuite de

son organisation policière.

On l'a vu, ce système de financement n’est pas

exempt de défaut. Il a d’ailleurs fait l’objet d’un rapport de la Cour des

comptes (rapport n° 41: Efficacité de la mise en oeuvre de la réforme

policière vaudoise) au mois de juin 2017, qui en souligne le caractère opaque,

rigide et déséquilibré. La Cour des comptes relevait ainsi en p. 47 que "[d]ès 2012 et de façon constante

au cours des années suivantes, les communes membres

d’une association de police (avec Lausanne) ont dû contribuer à raison de plus

de 40% à la facture policière globale, alors que leur contribution était

estimée à 34% sur la base des chiffres de 2007". Elle soulignait aussi,

en p. 50, que "[l]e système retenu est non seulement défavorable

aux communes qui assument elles-mêmes leurs [missions générales de police],

mais la répartition de la facture policière au sein même des communes

délégatrices pose également problème". Ces constatations ont amené la Cour

des comptes à formuler diverses recommandations, dont la recommandation

n° 4:

"La

Cour recommande de revoir le système de financement

afin qu’il soit plus transparent, sans effets

pervers et suffisamment flexible pour intégrer

des coûts (notamment informatiques) qui dépassent

la hausse forfaitaire négociée en 2013. La

Cour recommande de ne pas attendre la réouverture des négociations sur la facture policière prévue en 2022 dans le cadre de la RIE III vaudoise pour réviser le système financier."

Malgré les diverses critiques évoquées ci-avant, et

le besoin non contesté de révision, il n’en demeure pas moins que le système

légal en vigueur doit être appliqué, la recourante n’invoquant au surplus pas l’inconstitutionnalité

de la LPIC, du DLPIC ou de la LOPV.

e) En l'occurrence, les parties divergent sur

l'interprétation de la notion de charges liées aux transports routiers figurant

à l'art. 4 DLPIC.

aa) La loi s'interprète

en premier lieu selon sa lettre (interprétation

littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge

recherchera la véritable portée de la norme au regard notamment de la volonté

du législateur telle qu'elle ressort en particulier des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son

esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de

l'intérêt protégé (interprétation téléologique),

ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Lorsqu'il est appelé à interpréter une loi, le Tribunal fédéral adopte une

position pragmatique en suivant ces différentes interprétations,

sans les soumettre à un ordre de priorité (ATF 143 II 202 consid. 8.5

p. 215; 143 I 109 consid. 6 in initio p. 118). Il en va

de même du Tribunal de céans.

bb) L'analyse littérale de l'art. 4 DLPIC

n'apporte guère de réponse à la question de savoir ce que recouvre le terme de

"transports routiers". On ne peut en tout cas pas considérer

qu’il est évident que ce terme, très général, englobe les opérations des corps

de police en lien avec la circulation routière.

Si l'on examine les travaux préparatoires de

l'aLPIC, matériellement semblable sur ce point à la LPIC, on constate que le législateur voulait intégrer "notamment" les charges

suivantes (BGC 7 juin 2005, p. 1228):

"- Entretien courant des

routes et de leurs abords immédiats (trottoirs, pistes cyclables), y compris la

part correspondante des charges du personnel communal;

- Déneigement;

- Amortissement usuel des

travaux d'investissement dans ces domaines et charges d'intérêts s'y

rapportant;

- Coûts liés au stationnement:

parkings d'échanges notamment;

- Systèmes de gestion de la

circulation;

- Coût des transports

scolaires à charge de la commune;

- Coût des transports publics

reconnus à charge de la commune."

Selon la recourante, les frais liés aux opérations

des corps de police en lien avec la circulation routière devraient être

considérés comme des frais de "Systèmes de gestion de la circulation".

Or selon l'Office fédéral des routes (DIRECTIVE

GESTION DU TRAFIC SUR LES ROUTES NATIONALES [DIRECTIVE-CADRE VM-NS] Exigences

techniques relatives au trafic, éd. 2016 V2.01 ASTRA 15003, chapitre 8:

Systèmes de support à la gestion du trafic, p. 45 ss), de tels systèmes

doivent être compris comme suit:

"Les systèmes de support à la

gestion du trafic sont nécessaires à la mise en œuvre des mesures de gestion du

trafic ainsi qu’à l’utilisation centralisée des installations par la VMZ-CH [Centrale

nationale suisse de gestion du trafic]

et les autres centrales d’intervention.

Basés sur des systèmes techniques

uniformes (capteurs, actionneurs, traitement de données) et des interfaces

standardisées, ils se répartissent comme décrit ci-après.

·

L’architecture et la régulation de gestion du trafic

(chap. 8.1) qui comprennent:

o la logique

de régulation du trafic (cf. chap. 8.1.2 pour la description des algorithmes et

des règles générales applicables)

o l’interface

utilisateur pour les opérateurs de gestion du trafic ainsi que la configuration

du système

o le

stockage des données ainsi que

o toutes

les interfaces avec le niveau ‘terrain’ et avec les autres applications de la

niveau ‘gestion’

·

Les capteurs (chap. 8.2):

Les capteurs

comprennent la saisie des données et l’observation du trafic. Ils servent à

saisir des données très diverses nécessaires pour le traitement ultérieur (chap.

8.1.2).

·

L’exploitation technique et opérationnelle (chap. 8.3)

englobe toutes les prestations des ingénieurs du trafic et des opérateurs

(VMZ-CH et centrales d’intervention) liées à l’utilisation de tous les systèmes

de gestion du trafic pendant toute la durée de l’exploitation."

La directive précitée n'est pas directement applicable

en l'espèce, mais, élaborée en lien avec les routes nationales et portant sur

des aspects purement techniques, elle fournit des informations qui peuvent être

prises en compte. Il en ressort que les systèmes de gestion de la circulation

sont des technologies conçues pour améliorer le débit et la sécurité de la

circulation, mais qu'ils n'englobent pas l'action des corps de police. Il convient

d'en déduire que le seul fait que les travaux préparatoires de la LPIC mentionnent

la prise en compte des systèmes de gestion de la circulation ne permet pas de

conclure que le législateur a souhaité inclure dans les dépenses thématiques la

prise en compte des frais des corps de police en lien avec la circulation.

La recourante expose dans son recours que "la

circulation routière ne va pas sans anomalies, perturbations, incidents et

accidents. La « gestion du trafic » comprend nécessairement celle de

gérer des anomalies, perturbations, incidents du trafic et des accidents. Une

telle gestion ne peut pas être accomplie uniquement par le biais de machines.

Nonobstant les avancées technologiques de ces dernières années, la gestion du

trafic ne peut pas être entièrement automatisée. Une intervention humaine reste

nécessaire. En effet, en cas de comportement inapproprié des usagers notamment

ou de défaillance des systèmes de gestion et infrastructures, seule une intervention

humaine est à même de garantir ou rétablir le trafic". Les explications de la recourante ne sont

pas dénuées de pertinence. Toutefois, dans le cadre d'une analyse historique, il

appert que les travaux préparatoires ne font pas état de la volonté de prendre

en considération dans les dépenses thématiques tous les frais liés à la gestion

du trafic. Sont mentionnés uniquement les frais en lien avec des "systèmes"

de gestion de la circulation, à savoir des infrastructures automatisées.

Cette appréciation est

confirmée par l'analyse systématique, en particulier de la LOPV. Selon son art. 7,

les missions générales de police, à savoir l'ensemble des tâches et compétences

communes à toutes les polices et à tous les policiers du canton sont notamment

les suivantes:

"a. assurer la protection

des personnes et des biens;

b. veiller au respect des

institutions démocratiques, en particulier en assurant l'exécution et l'observation

des lois et des règlements communaux;

c. prévenir et réprimer les

atteintes à la sécurité et à l'ordre publics, ainsi qu'à l'environnement, sous

réserve des contraventions prévues à l'article 3, alinéa 2 de la

loi sur les amendes d'ordre communales, qui peuvent aussi être infligées par

des employés de services communaux;

d. prendre les mesures

d'urgence qui s'imposent et prêter assistance en cas de dangers graves,

d'accidents ou de catastrophes;

e. assurer la surveillance et

la régulation de la circulation routière, sous réserve des missions spécifiques

de l'Etat et des missions susceptibles d'être confiées aux assistants de sécurité

publique;

f. établir les constats de

police et enregistrer les plaintes pénales pour autant que l'événement y relatif

n'exige aucune mesure d'investigation formelle immédiate;

g. assurer, lorsque le

recours à la force publique est nécessaire, l'exécution des décisions

administratives et judiciaires;

h. exercer des tâches dans le

domaine de la protection de l'Etat;

i. mener des actions de

prévention afin d'empêcher, dans la mesure du possible, la commission de tout acte

punissable."

A la lecture de cet art. 7 LOPV, il apparaît

que l'intervention humaine dans la gestion du trafic relève des missions

générales de police. Le fait qu’une certaine activité policière s’exerce sur la

route ne suffit pas à la transformer en une activité en rapport avec les "transports"

si la LOPV la définit comme une activité de police. Ce n’est pas le lieu où est

exercée une activité qui est déterminante pour savoir si elle relève des

dépenses thématiques, mais la nature de cette activité. Or, on l'a vu, les dépenses

de police font l'objet d'une réglementation particulière aux art. 44 et 45

LOPV et ne relèvent pas des dépenses thématiques au sens de l'art. 4

DLPIC.

La recourante déduit du fait que l'autorité intimée

a admis les charges du personnel de la voirie pour l'entretien des routes que

les charges du personnel de police intervenant dans la gestion de la circulation

auraient dû également être admises. On comprend mal cet argument dès lors que

la voirie ne relève pas des missions de la police énoncées ci-dessus.

Il reste à examiner si une interprétation

téléologique amène au même résultat. Dans l'EMPL n° 272 de février 2010,

le Conseil d'Etat a précisé qu'il maintenait le principe des financements

thématiques avec les mêmes seuils et modalités de répartition que dans l'aLPIC

(BGC Législature 2007-2012, tome 15 Conseil

d'Etat, p. 378 s.). Il indiquait au sujet de la raison d'être de

ce principe:

"[...] Celui-ci s’applique aux domaines suivants: transports

scolaires, transports en général (transports publics et routes) et entretien

des forêts. Ces domaines ont été maintenus car ils constituent les principaux

secteurs où les communes sont confrontées à des dépenses très variables d’une

commune à l’autre, souvent indépendantes de leur situation financière et

difficilement maîtrisables. Il n’existe pas vraiment d’effets équivalents dans

d’autres domaines de l’action communale. [...]"

Le Conseil d'Etat expliquait

aussi que les bénéficiaires de ces dispositions devraient être tant les

villes-centres ‑ du fait des charges pour les transports

publics ‑ que les communes excentrées qui, en raison de la

géographie, connaissent des charges importantes en matière de réseau routier

(altitude, vaste territoire peu peuplé) ou les petites communes éloignées des

centres connaissant de gros frais en matière de transports scolaires ou encore

les petites communes forestières (BGC Législature 2007-2012, tome 15 Conseil

d'Etat, p. 377). Si l'on se réfère aux travaux

préparatoires de l'aLPIC, on constate que le Conseil d'Etat soulignait déjà que

le système de péréquation directe devait notamment bénéficier aux

villes-centres du fait de leurs importantes charges de transport, ce qui devait

permettre de maintenir la commune de Lausanne dans le système de péréquation en

compensant les particularités de la capitale (BGC 7 juin 2005 p. 1227 et 1229).

Ainsi, il n'est pas contestable que le législateur avait particulièrement en

vue les besoins spécifiques de la recourante en matière de transports.

Toutefois cette circonstance n'implique pas encore qu'il faille intégrer les

charges de police aux dépenses thématiques "transports". Le

législateur a fait le choix d’intégrer certaines charges, mais non toutes les

charges typiques des villes-centre dans les charges faisant l'objet d'un plafonnement.

La recourante souligne qu'en tant que ville-centre, elle

assume des charges de police élevées pour la gestion et la sécurité du trafic

dont bénéficient bon nombre de citoyens d'autres communes. La péréquation ne

couvrirait qu'une partie de ces surcoûts. Le statut de ville-centre engendrerait pour la

recourante des dépenses non compensées de plus de 65 millions par année pour

des prestations en faveur de non-résidents (visiteurs, habitants de

l'agglomération, du reste du Canton de Vaud ou en provenance d'autres régions

de la Suisse), parmi lesquelles 29 millions de frais liés à la sécurité

publique (corps de police principalement) et 15 millions de frais de transports

(selon l'étude d'ECOPLAN citée par la recourante). Le Tribunal ignore le détail

de l'étude évoquée par la recourante. On ne sait par exemple pas dans quelle

mesure elle a intégré les contreparties générées (chiffres d'affaires des restaurants,

commerces, taxes liées aux manifestations, etc.) par les événements ayant

justifié l'intervention des corps de police. Quoi qu'il en soit, ceci n'est pas

déterminant, sachant que le système prévu par la LPIC et le DLPIC n'impose pas

une compensation complète des surcoûts, mais vise plutôt à rétablir un

équilibre entre les différentes communes. Enfin, et surtout, il n'apparaît nullement

que le but de la loi était d'intégrer les charges de police, décrites à l'art. 7

LOPV, dans les dépenses thématiques.

Il est en revanche correct, à la lumière du but fixé

par la LPIC, d’attribuer au périmètre des transports certaines tâches qui ne relèvent

pas clairement des missions de la police énumérées à l’art. 7 LOPV, mais

qui sont parfois effectuées par des membres des corps de police, ainsi par

exemple lorsqu'il s'agit de gérer des déviations. Il s'avère ainsi justifié de

les considérer comme des charges en lien avec les "transports routiers".

La recourante estime que si les tâches en lien avec

l'ordonnancement et la gestion du trafic étaient confiées à un autre service

communal que la police, elles auraient pu être déduites en tant que charges de

personnel pour la gestion des routes. On ne voit toutefois pas sur quelle base

elle affirme cela. Au surplus, le Tribunal n'a pas à se prononcer sur des

hypothèses.

e) La recourante a requis la production de tous les questionnaires des communes qui n'ont pas délégué les tâches générales

de police au Canton, ainsi que les décisions y relatives, afin de pouvoir vérifier quelles sont les charges

de police qui ont été admises pour les autres communes. Elle

conteste être la seule à avoir comptabilisé au

titre des dépenses thématiques des frais en relation avec la police. Elle

souligne que l’autorité intimée n'a aucun moyen de vérifier que d'autres

communes n'ont pas comptabilisé des charges identiques dans leurs dépenses

thématiques, les réviseurs ne pouvant contrôler concrètement que l'absence de

prise en compte des frais de radar et des frais de stationnement.

La question se

pose de savoir quel droit la recourante entend tirer du fait que d’autres

communes (Pully et Renens) auraient éventuellement pu déduire des frais de

police au titre de dépenses thématiques. La recourante ne l’évoque pas

directement. On peut supposer qu’elle entend réclamer le même traitement que

celui qui aurait été consenti à ces communes. Le Tribunal a toutefois établi

ci-dessus qu’il ne ressortait pas des textes applicables que les frais de

police litigieux relevaient du domaine des transports. Il en découle que la

recourante entend se prévaloir du droit à un traitement égal dans l’illégalité.

Or, selon la jurisprudence,

le principe de la légalité de l'activité administrative (cf. art. 5

al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril

1999.

[Cst.; RS 101]) prévaut en principe sur

celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut

généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque

celle-ci est correctement appliquée à son cas alors qu'elle aurait été

faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose

cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté

d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le

citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que

s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation

de la loi; il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une

pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés, et qu'aucun

intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au

respect de la légalité (ATF 139 II 49 consid. 7.1 et les références; TF

1C_337/2020 du 10 février 2021 consid. 4.2).

A supposer même,

par hypothèse, qu’une commune ait pu comptabiliser dans les dépenses

thématiques des frais que la recourante n’aurait pas été autorisée à comptabiliser,

on ne saurait considérer comme établi ni que l’autorité intimée n'aurait pas

respecté la loi selon une pratique constante, ni qu'elle aurait l'intention de

persévérer dans une telle inobservation de la loi. Les conditions permettant à

la recourante de se prévaloir de l'égalité dans l'illégalité

ne seraient en conséquence pas réunies, même si une inégalité de traitement

devait apparaître à la suite d'une mesure d'instruction. On ne voit dès lors

pas quel serait l'intérêt de la recourante à la mise en œuvre de cette mesure d’instruction,

qui doit être rejetée.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la

confirmation de la décision attaquée, aux frais de la recourante, qui succombe

(art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas matière à allocation de dépens

(art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Département des institutions et du territoire du 9

juillet 2021 est confirmée.

III.

Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 (deux mille) francs, sont mis à

la charge de la Commune de Lausanne.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 15 juin 2022

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),

le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles

soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.