CDAP - GE.2021.0171 - 2022-04-01 - A.________/Municipalité de La Tour-de-Peilz

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 1er avril 2022

Composition

M. Stéphane Parrone, président; M. Jean-Etienne Ducret et

M. Marcel-David Yersin, assesseurs; M. Matthieu Sartoretti, greffier.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité de La Tour-de-Peilz,

Maison de commune,

représentée par Me Pascal

NICOLLIER, avocat à La Tour-de-Peilz.

Objet

Loi sur l'information

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de La

Tour-de-Peilz du 24 août 2021 (LInfo).

Vu les faits suivants:

A.

Par courrier du 10 août 2021, A.________ a sollicité de la Municipalité

de la Tour-de-Peilz (ci-après: la municipalité) qu'elle lui fournisse les documents

et informations suivants concernant la gestion du port:

" 1. Copie de la

concession cantonale no 347/612 du 6 juillet 1988

2. Copie du règlement du port précédent l'actuel (2018) avec sa

date d'entrée en vigueur

3. Copie de la liste d'attente terre et eau avec la date d'inscription

4. Le nombre de places (terre et eau)

5. La liste de toutes les places (no) avec la première date

d'occupation de l'occupant actuel (durée d'occupation totale hors article 9,

voir point 12)

6. Le nombre d'abandons/renonciations spontanées et notifiées à

votre Municipalité durant ces 10 dernières années

7. Le nombre de retraits d'autorisation durant ces 10 dernières années

(art. 13 et 21 R)

8. Le nombre de locataires ayant gardé une place en changeant de

bateau ces 10 dernières années (art. 18 R)

9. Le nombre de vente de bateaux avec conservation de la place ces

10 dernières années (art. 14 al. 2 R)

10. Combien de places sont détenues par plusieurs copropriétaires

(art. 8 R)

11. Combien de places sont louées à des sociétés avec la durée d'occupation

(art. 5 al. 2 R)

12. Combien de locataires actuels ont profité d'un droit de

succession au sens de l'art. 9 R avec l'indication de la durée totale de

location (même famille ou partenaire enregistré)

13. Le nombre de véritables changements d'occupant total par an

durant ces 10 dernières années"

B.

Par décision du 24 août 2021, la municipalité a transmis à l'intéressé une

copie de la concession précitée ainsi que de l'ancien règlement du port (cf.

ch. 1 et 2 du courrier du 10 août 2021). Elle lui a également indiqué le nombre

total de places à terre et à l'eau et le nombre de personnes inscrites sur les

listes d'attente pour ces deux types de places. La municipalité a "refusé

les autres éléments demandés", motif pris que le travail occasionné

pour y répondre serait disproportionné.

C.

Par acte daté du 21 septembre 2021, A.________ a interjeté recours contre

cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal (CDAP). Il conclut à l'annulation de la décision entreprise et à ce

qu'ordre soit donné à la municipalité de lui fournir l'intégralité des

documents sollicités. En substance, il conteste l'importance du travail

engendré par sa demande et ajoute que les diverses informations requises doivent

d'ores-et-déjà exister auprès de la municipalité car, à défaut, plusieurs

articles du règlement régissant les modalités d'attribution des places du port

ne pourraient être appliqués.

La municipalité a déposé sa réponse au recours le 11

novembre 2021, aux termes de laquelle elle conclut à son rejet, sous suite de

frais et dépens. En bref, elle reprend sa motivation initiale en affirmant que

le travail nécessaire pour traiter la demande du recourant serait disproportionné.

S'agissant de son refus de transmettre la liste d'attente, la municipalité a de

surcroît précisé qu'il se justifiait pour des raisons évidentes de protection de

la sphère privée des personnes concernées. Selon elle enfin, aucune alternative

n'aurait permis de satisfaire la demande du recourant par un autre moyen ou de

manière plus complète.

Le 30 novembre 2021, A.________ s'est déterminé sur

la réponse de la municipalité. Dans ce cadre, il a souligné que le fait que la

municipalité ne dispose pas déjà des diverses informations sollicitées révèle

un problème de gestion manifeste et une carence dans l'organisation de la municipalité.

Après avoir étayé son argumentation et persisté dans ses conclusions, il a en

outre requis la transmission additionnelle du nombre de détenteurs de places à

terre et à l'eau domiciliés hors de la commune. Au titre des mesures d'instruction,

l'intéressé a sollicité un transport sur place "pour constater de visu

l'état d'archivage de la documentation", l'audition de la collaboratrice

ayant procédé à la collecte des informations pour une année afin d'évaluer

l'ampleur du travail, la production des informations obtenues pour l'année en

question, ainsi que l'audition du garde-port qui dispose d'un logiciel de gestion.

D.

Par avis du greffe du 13 décembre 2021, le tribunal a sollicité des

informations et documents supplémentaires de la part de la municipalité,

soulignant toutefois que le recourant ne serait pas autorisé à les consulter

jusqu'à droit connu sur le fond du litige.

Les informations supplémentaires concernant la gestion

du port et les données y relatives ont été produites par la municipalité le 25

janvier 2022. Ont en particulier été versés au dossier les éléments suivants:

- les quatre

listes d'attente existantes (liste des demandes de résidents de la commune pour

une place à l'eau, respectivement à terre; liste des demandes de non-résidents

de la commune pour une place à l'eau, respectivement à terre); ces documents ont

été extraits du logiciel informatique de gestion du port;

- la liste

des attributions actuelles des places par secteur, qui comporte notamment la

date d'attribution de chaque place; ce document a été extrait du logiciel informatique

de gestion du port;

- l'intégralité

des "Contrat[s] Client" qui mentionnent les

informations concernant la personne physique à qui la place a été attribuée,

singulièrement la date d'attribution, ainsi que diverses informations sur le

bateau; ces documents ont été extraits du logiciel informatique de gestion du port;

- l'intégralité

des informations obtenues suite à la recherche effectuée pour l'année 2020;

Une copie de la lettre de la municipalité

accompagnant ces documents a été transmise au recourant le 27 janvier 2022. Concernant

la collecte d'informations pour une année, ce courrier mentionne en particulier

ce qui suit: "Comme demandé par vos soins, l'exercice a été réalisé

pour une année, ma mandante a dès lors choisi l'année 2020".

E.

Le 5 février 2022, le précité en a accusé réception et a sollicité la

communication d'un certain nombre d'informations contenues dans ces documents,

sans requérir la consultation formelle de ces derniers. Il a par ailleurs modifié

ses conclusions en ce sens qu'il n'entendait désormais requérir plus que les

informations pour les cinq dernières années et non les dix années précédentes.

F.

Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1.

a) Aux termes de l'art. 41 de la Constitution du Canton de Vaud (Cst-VD;

BLV 101.1), l'Etat et les communes informent la population de leurs activités

selon le principe de la transparence (cf. ég. art. 7 al. 2 Cst-VD, dont il

résulte de façon générale que l'activité étatique s'exerce de manière transparente).

Ce devoir d'information est réglementé dans la loi vaudoise du 24 septembre

2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) qui fixe les principes, les

règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur

l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office

par les autorités (art. 1 al. 2 let. a LInfo) et de l'information transmise sur

demande (art. 1 al. 2 let. b LInfo). Cette loi s'applique, entre autres, aux

autorités communales et à leurs administrations, à l'exclusion de leurs

fonctions juridictionnelles; (cf. art. 1 let. e LInfo).

S'agissant des informations

transmises sur demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements,

informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la

présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits

au chapitre IV (al. 2). Lorsque – comme en l'espèce – la demande porte sur

l'activité de l'administration communale, l'art. 26 al. 1 LInfo dispose que les

autorités communales statuent sur les demandes concernant leurs activités. L'art.

27 al. 1 LInfo prévoit que le Tribunal cantonal est compétent pour connaître des

recours contre les décisions qu'elles rendent dans ce cadre, la procédure

devant être rapide, simple et gratuite. En vertu de l'al. 2 de cette même disposition,

la procédure est pour le surplus gouvernée par la loi vaudoise du 28 octobre 2008

sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

b) En l'occurrence, le mémoire de recours a été déposé

en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) et satisfait en outre aux autres conditions

formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable

par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.

a) En procédure administrative, l’objet du litige est défini par trois

éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de

celui-ci. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés

et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité

administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous

forme de décision (cf. art. 79 LPA-VD). L’objet du litige peut être réduit

devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362

consid. 3.4.2). Le juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions

qui vont au-delà de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid.

5.2.1; 125 V 413 consid. 1a et les références citées).

b) Dans ses déterminations du 30 novembre 2021, A.________

(ci-après: le recourant) a requis d'être renseigné sur le nombre de détenteurs

de places à terre et à l'eau domiciliés hors de la commune. Dans la mesure où cette

requête n'était pas comprise dans la demande initiale du 10 août 2021, l'autorité

n'a pas statué sur ce point dans la décision entreprise, sans que l'on ne

puisse lui en faire le reproche. Aussi la "[r]equête d'information

additionnelle", comme l'intitule le recourant, excède-t-elle manifestement

le cadre du présent litige et, partant, s'avère irrecevable (pour un cas

similaire, cf. GE.2020.0019 du 18 novembre 2020 consid. 3a).

c) Dans ses déterminations spontanées du 5 février 2022,

le recourant a en outre réduit ses conclusions en sollicitant la transmission des

informations litigieuses pour la période couvrant les cinq dernières années et

non plus les dix années précédentes, comme initialement requis auprès de la municipalité

(ci-après: l'autorité intimée). Il y a lieu d'en prendre acte et c'est donc sur

cette base qu'il sera statué dans le cadre du présent arrêt.

3.

a) Sur le fond, est présentement litigieuse la question de savoir si la

décision de l'autorité intimée de fournir une partie seulement des informations

requises par le recourant et de lui en refuser d'autres est bien fondée et doit

être confirmée.

b) Pour justifier son refus, l'autorité intimée invoque

principalement l'art. 16 al. 2 let. c LInfo qui permet de refuser des informations

lorsque le "travail occasionné serait manifestement disproportionné".

Or, dans la mesure où il n'existerait pas de document unique contenant l'entier

des informations sollicitées, leur collecte aurait impliqué un "important

travail de recherche dans [l]es différents dossiers portant sur une

période de dix ans et d'ensuite procéder au recoupement des informations

extraites avant de les compiler puis les transmettre au recourant. Si quelques

informations figurent dans un logiciel [informatique de gestion du port],

la grande majorité figurent dans les archives physiques détenues par la municipalité

et dont il faudrait examiner chaque page, chaque correspondance, chaque demande

des administrés et chaque décision de l'autorité depuis 2011." De

l'avis de l'autorité intimée, il serait ainsi "patent" que le

travail nécessaire pour satisfaire la demande du recourant serait "disproportionnée".

Dans son mémoire de recours, l'autorité intimée a ajouté qu'"[e]n

faisant l'exercice pour une année, [sa] collaboratrice avait passé près

d'une journée de travail complète à éplucher et recueillir les informations

pertinentes". Afin d'étayer son argumentation, l'autorité intimée a

fourni un estimatif des heures de travail nécessaires pour satisfaire chacune

des demandes d'information. Cet estimatif était établi sur la base d'une

extrapolation des heures de travail qu'aurait impliqué la recherche des

informations pour l'année traitée par la collaboratrice précitée et faisait état

d'une durée totale de recherche de 68 heures. Dans ces conditions, le traitement

de la demande du recourant aurait impliqué qu'un ou plusieurs collaborateurs

délaissent complètement leurs tâches habituelles pendant près d'une semaine, ce

qui serait inenvisageable. S'agissant de son refus de transmettre la liste

d'attente, la municipalité a de surcroît précisé qu'il se justifiait pour des

raisons évidentes de protection de la sphère privée des personnes concernées. Selon

elle enfin, aucune alternative n'aurait permis de satisfaire la demande du

recourant par un autre moyen ou de manière plus complète.

Le recourant considère pour sa part que le temps de

traitement annoncé est largement excessif, puisque l'autorité intimée dispose nécessairement

des diverses informations sollicitées pour gérer l'attribution des places

conformément aux dispositions du règlement du port. A supposer que tel ne soit

pas le cas, il s'agirait d'un défaut d'organisation de l'autorité intimée qui

ne saurait justifier son refus de communiquer les informations. Les écritures

du précité sont en revanche muettes sur la question de la protection de la

sphère privée des personnes concernées.

c) Comme déjà évoqué (consid. 1), la LInfo pose à

son art. 8 le principe selon lequel les renseignements, informations et

documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont

accessibles au public (al. 1), à moins que l'autorité en cause puisse exciper

de l'une des exceptions prévues au chapitre IV (al. 2).

aa) Selon l'art. 9 LInfo, on entend par document

officiel tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou

détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique

et qui n'est pas destiné à un usage personnel (al. 1); les documents

internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité

collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit

d'information institué par la présente loi (al. 2). Les documents soumis à la

LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une action administrative des autorités

(arrêts GE.2020.0019 précité consid. 2b/aa; GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid.

2a et GE.2013.0019 du 27 mai 2013 consid. 2a; voir également Exposé de motifs

et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre

2002, pp. 2634 ss et pp. 2647-2649).

Quant aux notions de "renseignements"

et "informations" de l'art. 8 al. 1 LInfo, ce sont des synonymes

dont l'acception est large; les renseignements peuvent porter sur des activités

des autorités comme sur des documents qu'elles produisent (arrêts GE.2020.0019 précité

consid. 2b/bb et GE.2019.0163 du 19 février 2020 consid. 2c). Dans un arrêt

GE.2017.0114 du 12 novembre 2018, la cour de céans a notamment retenu ce qui suit

à ce propos (consid. 4b/bb):

" […] l'EMPL

LInfo […] indique uniquement que 'la demande peut porter sur des renseignements ou sur

la consultation de documents'. […]

Il convient dès lors de retenir qu'à la différence de la loi fédérale, la loi

cantonale sur l'information permet au public de requérir des renseignements sur

l'activité de l'administration qui ne ressortent pas d'un document officiel […].

Ainsi, la

demande d'informations peut porter sur des renseignements dont l'autorité

dispose, même s'ils ne figurent pas dans un document officiel. Ces

renseignements ou ces informations au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo s'entendent

dans un sens purement factuel: l'autorité doit renseigner sur les mesures qu'elle

a prises ou n'a pas prises dans le cas concret, sous réserve des limites posées

par les art. 15 ss LInfo […]. Elle n'a

en revanche pas à justifier son action ou son inaction."

bb) Le droit d'accès institué à l'art. 8 al. 1 LInfo

n'est en principe pas soumis à des conditions particulières, singulièrement à l'existence

d'un intérêt à la consultation de documents publics. La demande de consultation

ne doit d'ailleurs pas être motivée (art. 10 al. 1 LInfo; arrêt du

Tribunal fédéral [TF] 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4).

Pour autant, le droit à l'information institué par

la LInfo n'est pas absolu. Le chapitre IV de cette loi fixe ainsi les limites

suivantes à l'accessibilité des renseignements, informations et documents

officiels, limites expressément réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo :

" Art. 15 Autres

lois applicables

1 Les dispositions d'autres

lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à

des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant

le droit d'auteur.

Art. 16 Intérêts

prépondérants

1

Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre

des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou

transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

2 Des

intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque :

a. la diffusion

d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes

est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le

fonctionnement des autorités;

b. une information

serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

c. le travail

occasionné serait manifestement disproportionné;

d. les relations

avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.

3

Sont réputés intérêts privés prépondérants :

a. la protection

contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de

la personne concernée;

b. la protection

de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;

c. le secret

commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

[…]

Art. 17 Refus

partiel

1 Le

refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article

16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné

par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.

2

L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande,

au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les

parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."

cc) Concernant l'hypothèse prévue à l'art. 16 al. 2

let. c LInfo (travail manifestement disproportionné), disposition applicable par

analogie aux autorités communales en vertu de l'art. 2 al. 2 RLInfo, l'art. 24 RLInfo

précise ce qui suit:

" Art. 24 Intérêts

prépondérants (LInfo, art. 16, al. 2, let. c)

1 Le travail occasionné

à l'autorité peut être considéré comme manifestement disproportionné lorsque

celle-ci n'est pas en mesure, avec le personnel et l'infrastructure dont elle

dispose ordinairement, de satisfaire à la demande de consultation sans

perturber considérablement l'accomplissement de ses tâches."

Quant à l'EMPL relatif à la LInfo précité, il mentionne

ce qui suit (pp. 2656 s. ad art. 16 al. 2 let. c):

" La demande doit être

objectivement disproportionnée du point de vue du temps ou de la quantité de

travail qui sont nécessaires pour qu'il y soit répondu. S'agissant du temps, l'information

demandée ne doit pas engendrer l'occupation d'un ou plusieurs collaborateurs sur

une période prolongée, provoquant ainsi des retards importants dans l'exécution

des activités usuelles des collaborateurs concernés. Sous l'angle de la quantité,

l'information demandée ne doit pas provoquer une surcharge de travail du ou des

collaborateurs concernés au détriment de leurs activités usuelles. […]

L'examen du

travail disproportionné se fait par l'autorité compétente à raison du domaine.

Cette autorité examine ce fait avant même qu'elle débute ses travaux de réponse

à la demande : il s'agit donc d'un examen préalable. Si l'autorité arrive à la conclusion

que ses travaux seront disproportionnés, elle doit essayer de déterminer

comment éviter cette situation en proposant notamment une réponse plus brève à

l'initiateur de la demande ou en proposant à ce dernier qu'il reformule une

demande similaire qui engendre moins de travail.

[…]

Si l'autorité

arrive à la conclusion que la recherche engendrera des travaux manifestement

disproportionnés, elle doit proposer d'envoyer seulement une copie des documents

qu'elle considère comme principaux dans un dossier ou elle doit demander à l'initiateur

de la demande qu'il précise les documents (ou sujets) sur lesquels porte sa

demande. Les collaborateurs des autorités concernées doivent donc s'efforcer de

répondre partiellement à la demande, de proposer d'autres renseignements

analogues plus simples à transmettre ou de confier tout ou partie du travail, à

titre onéreux, à une personne ou à un organisme externe à l'entité à laquelle

ils sont rattachés."

Sur cette base, la jurisprudence a considéré qu'une

demande tendant à l'obtention de "la liste (même partielle, mais aussi

complète que possible) des rapports, procès-verbaux, présentations et autres

documents écrits, établis après le 29/01/2015 en lien avec l'application ACTIS

ou l'abonnement InfoCamac" était disproportionnée. En effet, dans la

mesure où elle impliquait de l'autorité en cause "qu'elle procède à la

recherche dans l'ensemble de ses dossiers de tous les documents en lien avec

l'application ACTIS et l'abonnement InfoCamac, ceci sur une période de près de cinq

années [et] affecte l'ensemble des collaborateurs concernés – en lieu et

place de l'exécution de leur activité habituelle – à un tel travail de

recherche, ce qui serait de nature à perturber de façon significative

l'accomplissement de ses tâches (cf. art. 24 RLInfo). A un tel travail de

recherche viendrait au demeurant s'ajouter, outre la compilation des documents

en cause et l'établissement proprement dit de la liste requise, un travail conséquent

de tri. Il ne saurait être question, en particulier, de faire figurer dans une

telle liste des documents qui devraient être qualifiés de documents internes au

sens de l'art. 9 al. 2 LInfo, dont l'accessibilité au public est de ce chef d'emblée

exclue" (arrêt GE.2019.0163 précité consid. 3b/bb).

dd) Au sens de l'art. 16 al. 3 let. a LInfo (intérêt

privé prépondérant à la protection contre une atteinte notable à la sphère

privée, sous réserve du consentement de la personne concernée), sont notamment

des données personnelles les noms et adresses d'individus (cf. ég. art. 4 al. 1

ch. et ch. 7 de la loi cantonale du 11 septembre 2007 sur la protection des

données personnelles [LPrD; BLV 172.65]; arrêt GE.2018.0245 du 31 janvier 2019

consid. 2b). Dans ce cadre, la CDAP a rappelé que si les données personnelles

tombaient dans le champ d'application de la LPrD, alors leur communication

était possible aux conditions de l'art. 15 al. 1 LPrD (cf. art. 15 al. 2 LPr et

arrêt précité GE.2018.0245 consid. 2b). Le Tribunal fédéral a souligné que la

sphère privée et les données personnelles sont protégées par l'art. 13 al. 1 et 2 de la Constitution fédérale de la Confédération

suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), de sorte qu'il ne peut y être

porté atteinte qu'aux conditions de l'art. 36 Cst.,

soit notamment au terme d'une pesée d'intérêts et dans le respect du principe

de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.). Dans le

cadre de cette pesée d'intérêts, il y a lieu de prendre en compte, d'une part,

la motivation de la demande de consultation et, d'autre part, la gravité de l'atteinte

aux droits de la personnalité qu'elle est susceptible d'occasionner (arrêt TF

1C_136/2019 précité consid. 2.4).

Selon l'EMPL relatif

à la LInfo (pp. 2634 ss, plus particulièrement p. 2658):

" […]

Le projet de loi

protège contre une atteinte notable à la sphère privée. Dans cet ordre d’idées,

la transmission d’un document contenant des noms de personnes n’est pas

nécessairement de ce fait une atteinte notable à la sphère privée. Sont en revanche

considérés comme documents officiels contenant des données personnelles pouvant

faire l’objet d’une atteinte notable à la sphère privée les documents officiels

dont les noms se réfèrent à une ou plusieurs personnes, notamment celles portant

une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique ou morale

de droit privé nommément désignée ou aisément identifiable, ou incluant la description

du comportement d’une telle personne. Peuvent également être considérées comme

des atteintes notables à la sphère privée, selon les circonstances, la divulgation

des documents faisant référence à des données personnelles sensibles au sens de

la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin 1992 qui les définit

comme suit:

-

les opinions ou activités religieuses, philosophiques, politiques ou syndicales;

-

la santé, la sphère intime ou l’appartenance à une race;

-

les mesures d’aide sociale;

-

les poursuites ou sanctions pénales et administratives.

[…]"

Quand bien même l’on ne se trouverait

pas dans l'un des derniers cas envisagés dans ce passage de l’EMPL, il n’en

demeure pas moins que, comme l’indique l’usage de l’adverbe "nécessairement",

le législateur n’a pas exclu d’emblée que le dévoilement à des tiers de

l’identité d’une personne puisse porter atteinte à un intérêt privé

prépondérant au sens de l’art. 16 al. 3 let. a LInfo (arrêts GE.2021.0140 précité

consid. 2b; GE.2013.0019 du 27 mai 2013; GE.2007.0122 du 5

juin 2008).

ee) Dans tous les cas, les exceptions

prévues à l’art. 16 LInfo constituent des clauses de sauvegarde pour les

informations qui ne doivent pas être portées à la connaissance du public (arrêt

GE.2021.0140 du 3 février 2022 consid. 2b). Par conséquent, ce qui est décisif

dans l’application, c’est le contenu même de l’information sollicitée et non la

qualité du requérant (arrêts GE.2021.0140 précité consid. 2b; GE.2018.0043 du

18 mai 2018 consid. 3b; GE 2010.0048 du 7 septembre 2010 consid. 5).

La CDAP a par ailleurs déjà jugé que l'art. 16 LInfo

doit être interprété de manière similaire à l'art. 7 de la loi fédérale du 17

décembre 2004 sur la transparence (LTrans; RS 152.3; cf. arrêts GE.2020.0019

précité consid. 2c/cc et GE.2017.0114 du 12 novembre 2018 consid. 5a et

les réf. cit.). Le refus d'accès (total ou partiel) doit donc se justifier par

un risque à la fois important et sérieux d'atteintes aux intérêts publics ou privés

prépondérants protégés par cette disposition. Cela postule donc une application

restrictive des exceptions et uniquement pour la partie du renseignement ou du

document concerné par l'intérêt public ou privé prépondérant en cause (art. 17

LInfo). L'application de ces exceptions doit résulter d'une pesée des intérêts

et respecter le principe de la proportionnalité. Il faut considérer que le législateur

a lui-même effectué une pesée des intérêts par anticipation en adoptant l'art.

16 LInfo et en indiquant les exceptions au droit d'accès aux documents

officiels; l'autorité d'exécution ne peut donc pas apprécier librement s'il est

opportun de limiter ce droit d'accès. La non-transmission d'informations doit

être l'exception et toute notion sujette à interprétation devrait être examinée

à la lumière du but de la loi. La LInfo vise à améliorer les relations entre

l'administration et les citoyens, en les rendant plus simples et plus fluides,

et pose comme principe le respect de la libre formation de l'opinion publique.

A cet effet, elle instaure une présomption de publicité en lieu et place d'une

présomption de secret applicable jusque-là (cf. arrêts précités GE.2020.0019

précité consid. 2c/cc; GE.2019.0010 consid. 4a et GE.2017.0114, GE.2018.0025 du

12 novembre 2018 consid. 5a).

ff) Procéduralement, l'autorité supporte le fardeau

de la preuve en raison de la présomption en faveur du droit d'accès aux documents

officiels (cf. la jurisprudence du Tribunal fédéral en relation avec la loi

fédérale sur la transparence, TF 1C_428/2016 du 27 septembre 2017 consid.

2.3; v. ég. arrêts GE.2020.0019 précité consid. 2c/cc; GE.2018.0105 du 25

juillet 2019 consid. 4d et GE.2017.0086 du 9 janvier 2018 consid. 2e).

d) aa) En l'espèce, le présent litige appelle les

remarques liminaires suivantes.

S'agissant de la nature des éléments requis par le recourant

le 10 août 2021, l'autorité intimée reconnaît que sa demande était "bien

précise [et] porta[it] sur plusieurs informations qu'il souhaitait

obtenir en rapport avec les utilisateurs du port". Ce faisant, elle ne

soutient pas qu'il s'agirait de documents internes dont la consultation est

exclue en vertu de l'art. 9 al. 2 LInfo. Elle admet au contraire que, bien

qu'il n'existe pas de document officiel comprenant l'ensemble des données sollicitées,

ces dernières n'en constituent pas moins des "informations" au

sens de la loi qui, par principe, sont accessibles au public en vertu de l'art. 8

al. 1 LInfo, sous réserve des exceptions de l'art. 8 al. 2 LInfo (cf. consid.

3c ci-dessus et 3e ci-dessous).

Par ailleurs, le fait que l'autorité intimée ne saisisse

pas "l'utilité" que pourraient revêtir ces informations pour

le recourant s'avère, contrairement à ce qu'elle semble penser, sans pertinence.

Comme la CDAP a déjà eu l'occasion de le rappeler, le législateur a précisément

refusé de soumettre le droit à l'information résultant de la LInfo à la

démonstration d'un intérêt du requérant. Certes, une pesée des intérêts peut

s'avérer nécessaire pour déterminer si l'on est en présence d'une atteinte

notable à la sphère privée de tiers, qui justifie de faire prévaloir leur

intérêt à la protection sur l'intérêt à la consultation de requérant. Un tel

raisonnement n'a cependant pas à être mené dans la mesure où, contrairement à

ce que soutient l'autorité intimée, le traitement de la demande d'informations

du recourant n'engendrera pas d'atteinte à la sphère privée de tiers (cf. consid.

3e ci-dessous).

e) Concernant le premier argument invoqué par

l'autorité intimée, savoir le travail manifestement disproportionné pour répondre

à la demande du recourant, le tribunal rappelle que dans la mesure où il existe

une présomption en faveur du droit d'accès, la LInfo met le fardeau de la

preuve de l'existence d'un motif de refus à la charge de l'autorité.

aa) S'agissant de la charge de travail occasionnée

par la demande du recourant, la fiabilité de l'argumentaire de l'autorité intimée

apparaît d'emblée discutable pour deux raisons au moins.

D'une part, l'estimatif détaillé versé à la

procédure avec le mémoire de réponse mentionne, entre autres, que trois heures

seraient nécessaires pour établir la "[l]iste de toutes les places avec

la 1ère date d'occupation de l'occupant actuel", ainsi que deux heures

pour déterminer le "[n]ombre de places louées à des sociétés avec durée

d'occupation". Or, sur ordre du tribunal de céans, l'autorité intimée

a produit la "Liste des attributions par secteur", extraite du

système informatique de gestion du port, qui contient en particulier les dates

d'attribution des places. De même a-t-elle produit les "Contrat[s] Client"

relatifs à chacune des places, qui mentionnent également les bénéficiaires

d'autorisations (ci-après: les locataires) et les dates d'attribution. Dans ces

conditions, il apparaît que les heures annoncées pour collecter les

informations précitées sont largement surévaluées puisqu'elles peuvent être obtenues

en quelques minutes par le biais du logiciel informatique précité. S'agissant de

surcroît d'un logiciel de gestion de données, il est probable, pour ne pas dire

certain, que les données peuvent être discriminées et classées selon divers critères

avant d'être extraites, le tout en quelques minutes seulement.

D'autre part, dans son mémoire de réponse,

l'autorité intimée a indiqué avoir "fai[t] l'exercice pour une

année", ajoutant que la collaboratrice aurait "passé près

d'une journée de travail complète" pour réunir les informations requises

par le recourant. Postérieurement au dépôt de la réponse, le tribunal a sollicité

que les informations pour l'année en question lui soient transmises dès lors

qu'elles avaient déjà été collectées et se trouvaient donc à disposition de

l'autorité intimée. Dans son courrier de transmission, l'autorité intimée a toutefois

indiqué ce qui suit: "Comme demandé par vos soins, l'exercice a été

réalisé pour une année, ma mandante a dès lors choisi l'année 2020". Cette

affirmation est pour le moins surprenante puisqu'elle contredit la déclaration

précédente de l'autorité intimée, selon laquelle elle aurait estimé l'ampleur du

travail occasionné – 68 heures – sur la base du travail de recherche effectué

pour une année avant de refuser les informations au recourant et non à la

demande du tribunal, soit postérieurement à son refus. S'il était avéré, ce

constat porterait non seulement atteinte à la crédibilité des déclarations de

l'autorité intimée, mais également à celle de l'estimatif fourni en annexe à sa

réponse pour justifier son refus. Quoi qu'il en soit, cette question souffre de

demeurer indécise, pour les motifs qui suivent.

bb) Sur le fond, en vertu de l'art. 17 LInfo, le refus

de communiquer un renseignement ou document sur la base de l'art. 16 LInfo ne

vaut que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet

article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1). L'organisme

doit par ailleurs s'efforcer de répondre au moins partiellement, au besoin, en

ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties du

document concerné par l'intérêt public ou privé prépondérant (al. 2). Il en

résulte que l'autorité intimée ne pouvait, de manière générale, prétendre que

la demande dans son ensemble aurait occasionné un travail disproportionné (art.

16 la. 2 let. c LInfo) et que la transmission de la liste d'attente porterait de

surcroît atteinte à des intérêts privés (art. 16 al. 3 let. a LInfo). Il lui

incombait au contraire de vérifier, pour chacune des informations sollicitées,

le travail nécessaire pour y répondre favorablement, respectivement l'atteinte

portée à des intérêts privés prépondérants.

cc) S'agissant de la "Copie de la liste d'attente

terre et eau avec la date d'inscription" requise (cf. ch. 3 du courrier

du 10 août 2021), elle a été produite dans la présente procédure, à la demande

du tribunal, sous la forme de quatre listes distinctes extraites du logiciel

informatique de gestion du port. Il est ainsi manifeste que cette information est

aisément disponible et que sa communication au recourant engendrera tout au

plus un travail de quelques minutes, dont la proportionnalité ne peut être mise

en doute.

Quant à la prétendue atteinte portée à la sphère privée

des personnes mentionnées sur cette liste, l'autorité intimée se limite à l'invoquer

sans toutefois expliciter son propos, lors même qu'elle supporte le fardeau de

la preuve en la matière. Quoi qu'il en soit, l'argument s'avère infondé. Si selon

l'EMPL, la transmission d’un document contenant des noms de

personnes ne consacre pas nécessairement une atteinte notable à la sphère

privée de ce chef, la question ne se pose en effet même pas en l'espèce. Il ressort

du dossier que le recourant n'a pas sollicité la transmission de l'identité

des personnes inscrites sur la liste d'attente ou de leurs données personnelles,

mais uniquement la liste d'attente "avec la date d'inscription".

En d'autres termes, il requiert à juste titre la communication des listes dépouillées

des données personnelles qui s'y trouvent, sous réserve de la date d'inscription.

A l'évidence, cette information ne porte pas atteinte aux intérêts des tiers

concernés en l'absence de leurs noms, prénoms ou adresses, puisqu'elle ne

permet pas leur identification.

En définitive, le travail minime exigé de l'autorité

intimée (extraction informatique des listes et caviardage informatique ou manuel

des données personnelles) et l'absence d'atteintes à des intérêts privés

prépondérants du fait du caviardage précité commandaient qu'elle fournisse les

listes d'attente au recourant en vertu de l'art. 17 LInfo. Contraire à la LInfo,

le refus de l'autorité intimé viole de surcroît la lettre de l'art. 20

règlement du port qui dispose notamment que "[l]a Municipalité tient […]

une liste d'attente. Celle-ci peut être consultée par les intéressés."

dd) L'autorité intimée a également refusé de transmettre

la "liste de toutes les places (no) avec la première date d'occupation

de l'occupant actuel (durée d'occupation totale hors article 9, voir point 12)"

(cf. ch. 5 du courrier du 10 août 2021). L'instruction a cependant montré qu'elle

disposait également d'une "Liste des attributions par secteur"

qu'elle peut, en tout temps, extraire du logiciel informatique précité. L'établissement

et la communication de cette liste n'entraîne, ici encore, qu'un travail minime

pour l'autorité intimée, contrairement à ce qu'elle soutient.

A nouveau, le recourant a uniquement sollicité la

transmission de la liste avec le numéro de place et la date d'attribution à

l'occupant actuel, mais pas son identité ou d'autres données personnelles. Ainsi,

le caviardage des noms, prénoms et adresses, de même que les types de bateaux et

leurs immatriculations permettrait de satisfaire la demande d'information du

recourant tout en garantissant le respect de la sphère privée des locataires. L'autorité

intimée ne conteste en réalité pas que le document – à tout le moins vidé de ces

données personnelles – respecte la sphère privée des tiers, puisqu'elle a opposé

ce motif à la transmission de la seule liste d'attente et non à la liste des occupants

actuels.

Pour ces motifs, la liste des attributions par

secteur doit également être communiquée au recourant en vertu de la LInfo, sous

réserve du caviardage de l'identité des individus et de leurs données

personnelles.

ee) Concernant les changements de locataires, le

recourant souhaitait également connaître le nombre "d'abandons/renonciations

spontanées […] notifiées à [la] Municipalité", "de

retraits d'autorisation", "de locataires ayant gardé une place

en changeant de bateau", "de vente de bateaux avec

conservation de la place", de "locataires actuels [ayant] profité

d'un droit de succession au sens de l'art. 9 R avec l'indication de la durée

totale de location", ainsi que de "véritables changements

d'occupant total par an" (cf. ch. 6 à 9 et 12 du courrier du 10 août

2021) au cours des cinq dernières années. Toutes ces informations ont été

refusées par l'autorité intimée.

La "Liste des attributions par secteur"

extraite du logiciel informatique contient pourtant la date précise d'attribution

de chacune des places. S'agissant d'un logiciel de gestion des données, la

liste limitée aux attributions des cinq dernières années pourra naturellement

être extraite sans difficulté. Quoi qu'il en soit, sur la base de la liste des

attributions par secteur versée au dossier, l'autorité intimée pouvait, en quelques

minutes seulement, déterminer le nombre d'attributions annuelles pour chacune

des cinq dernières années. Il ressort ainsi de la consultation de la liste précitée

que 15 attributions ont eu lieu en 2020, 13 en 2019, 6 en 2018, 8 en 2017 et 9 en

2016. Comme cela résulte de la phrase qui précède, le nombre total d'attributions

annuelles peut de surcroît être communiqué sans aucune donnée personnelle des

locataires – ce que le recourant ne sollicitait pas – dont l'anonymat est par

conséquent garanti. Dans ces conditions, sauf à violer la LInfo, l'autorité intimée

ne pouvait refuser la transmission de cette information. Quoi qu'il en soit, la

transmission de la liste des attributions par secteur, caviardée mais

comprenant les dates d'attribution, conformément à ce qui précède (cf. consid.

3e/dd ci-dessus), renseignera de facto le recourant sur le nombre total

d'attributions annuelles. Il lui suffira en effet de comptabiliser les différentes

attributions pour l'année concernée.

Néanmoins, cette information ne répond que partiellement

à sa demande, dans la mesure où elle ne précise pas le motif de ces attributions

(renonciation du locataire; retrait par l'autorité intimée, rachat concomitant

de l'embarcation de l'ancien locataire [art. 14 règlement du port]; transfert

par voie de succession [art. 9 règlement du port]). Aussi faut-il encore

déterminer si, en vertu de la LInfo, le recourant a le droit de connaître le nombre

de transferts relatifs à chacune des catégories qui précèdent.

A l'évidence, la transmission de ces seuls sous-totaux,

à l'exclusion de données relatives aux personnes concernées ou des décisions

municipales en cause, ne serait pas susceptible de porter atteinte à la sphère

privée des personnes concernées mais satisferait la demande du recourant. Seule

demeure donc la question du caractère disproportionné qu'impliquerait ou non la

collecte de ces informations. A suivre l'autorité intimée, tel serait le cas

puisque le système informatique, utilisé depuis fin 2019 seulement, ne contiendrait

aucune information à ce sujet. Les recherches devraient par conséquent être

effectuées manuellement dans les archives physiques de la municipalité dont

chaque page devrait être examinée pour trouver les informations requises.

Ces affirmations de l'autorité intimée ne convainquent

pas. Il ressort des documents produits pour l'année 2020 que la renonciation à

une place par un locataire est en principe annoncée par écrit et qu'elle donne en

tous les cas lieu à une confirmation écrite du service de l'urbanisme et des travaux

publics (ci-après: SUTP). Il résulte par ailleurs du règlement du port et du

courrier de l'autorité intimée du 25 janvier 2022, que le retrait d'une place par

l'autorité intimée, tout comme la reprise d'une place simultanément au rachat de

l'embarcation ou encore le transfert par voie de succession "nécessitent

la rédaction d'une proposition à la Municipalité" (cf. courrier du 25

janvier 2022, ch. 3) et, partant, une décision subséquente de celle-ci. A cet

égard, l'examen des différentes pièces produites pour l'année 2020 révèle que les

propositions et décisions relatives à ces changements de locataires ont toutes été

préparées par la même personne, savoir B.________ (initiales "********"),

responsable de la police des constructions et du port au sein du SUTP. Ces divers

documents mentionnent par ailleurs les noms des fichiers word correspondants,

tous libellés de la manière suivante: "4027-SUTP-[année]-********-ai-corr [ou] prop-[nom

du locataire concerné].docx". Il en résulte que l'intégralité des correspondances

("corr") ou propositions ("prop") à la

municipalité ont été – à tout le moins pour 2020 – élaborées par une seule et

même personne, savoir B.________, avant d'être signées par les personnes compétentes

(chef de service, municipal, syndic et secrétaire municipal). En réalité, la

soigneuse dénomination de chacun des fichiers par le précité démontre l'existence

d'un classement de ces documents non pas, certes au sein du logiciel informatique

du port, mais de celui de la municipalité dont on peut légitimement penser

qu'il a été utilisé durant la période 2016-2020 présentement en cause. Il

ressort de surcroît des documents 2020 qu'ils ont tous été communiqués au

garde-port, ce dont atteste la mention y relative en pied de page. Ces documents

étant nécessaires à la gestion du port, ils ont dû être conservés par le

garde-port également, de sorte qu'il serait également possible de les obtenir

auprès de lui dans le cas – improbable – où l'autorité intimée ne serait pas à

même de les retrouver dans ses propres dossiers informatiques ou physiques. Enfin,

le recourant a réduit sa demande à cinq et non plus dix années et la recherche

pour une année a d'ores et déjà été réalisée. Il resterait ainsi à collecter

ces informations pour quatre années au cours desquelles 13, 6, 8 et respectivement

9 attributions ont été opérées, comme cela résulte de "Liste des

attributions par secteur".

Dans ces conditions, il n'est pas démontré, loin

s'en faut, que la collecte de ces informations ne pourrait se faire qu'au prix

d'une recherche manuelle, page par page, dans les archives de l'autorité

intimée, dont le classement ne permettrait en outre pas la localisation des

informations en l'absence de tenue d'un dossier par place d'amarrage, respectivement

par locataire, affirmation pour le moins étonnante. L'instruction a au contraire

montré qu'il existe des alternatives permettant à l'autorité intimée de

recueillir ces données sans qu'un ou plusieurs de ses collaborateurs y soit

affecté sur une période prolongée, au risque de provoquer des retards

importants dans l'exécution de leurs activités usuelles. Tant le responsable de

la police des constructions et du port au sein du SUTP, chargé de la rédaction

des courriers, proposition et décisions y relatives, que le garde-port qui, chargé

de la surveillance et de la police du port (cf. art. 4 du règlement du port), a

systématiquement été informé des changements de locataire et reçu copie des

documents précités, auraient été en mesure de fournir les informations

sollicitées. A cet égard, il est curieux que l'autorité intimée ait sollicité une

"collaboratrice […] familière des documents examinés" pour

collecter les informations nécessaires et évaluer le temps nécessaire à cette tâche,

plutôt que de faire appel à l'un des deux précités pourtant mieux à même de le

faire. Dans ces conditions, la collecte des informations relatives à 36 attributions

n'apparaît, quoi qu'en dise l'autorité intimée, pas disproportionnée, de sorte

que ces informations devront également être fournies au recourant.

Ce constat ne permet toutefois pas de déterminer

avec précision l'ampleur du travail nécessaire et, partant, s'il doit être

effectué gratuitement (jusqu'à une heure, cf. art. 17 al. 1 et 3 RLinfo) ou si

un émolument pourrait être perçu (au-delà d'une heure, cf. art. 17 al. 1 et 3 LInfo),

ce dont le recourant devrait être informé au préalable (cf. art. 11 LInfo et 16

RLInfo). Partant, le dossier doit être renvoyé à l'autorité intimée à charge

pour elle de fournir l'intégralité des informations requises après avoir, cas

échéant, renseigné l'intéressé sur l'émolument qui pourrait être perçu,

conformément aux dispositions légales précitées.

ff) La demande du recourant visant à connaître le

nombre de places louées à des sociétés avec la durée d'occupation (cf. ch. 11 du

courrier du 10 août 2021) a été partiellement satisfaite dans le cadre de la

présente procédure. En effet, l'autorité intimée a indiqué le nombre de sociétés

au bénéfice d'une place. En revanche, la durée d'occupation n'a pas été

fournie. Dès lors qu'elle a déjà pu cibler les sociétés en cause et que la date

d'attribution est mentionnée sur les "Contrat[s] Client"

conclus, l'information litigieuse pourra être rapidement fournie, sans atteinte

à la sphère privée des sociétés en question, puisque le recourant n'a pas requis

d'en connaître l'identité.

gg) Enfin, le "nombre de véritables

changements d'occupant total par an durant ces 10 [désormais 5] dernières

années" (cf. ch. 13 du courrier du 10 août 2021) n'a pas à être fourni

dans la mesure où le recourant pourra aisément déduire ce nombre des diverses

informations précitées qui devront lui être communiquées (cf. consid. 3e

ci-dessus).

4.

Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être admis, la

décision entreprise annulée et le dossier de la cause renvoyé à l'autorité

intimée pour qu'elle fournisse immédiatement les informations qui peuvent l'être

sans travail important (cf. consid. 3e/aa à 3e/dd ci-dessus). De même

devra-t-elle, s'agissant des informations susceptibles d'engendrer un travail de

collecte dépassant une heure, les transmettre au recourant après l'avoir, cas

échéant, informé de la perception probable d'un émolument (cf. consid. 3e/ee

ci-dessus).

Dans la mesure où le recours est admis, les diverses

mesures d'instruction requises par le recourant – qui tendaient précisément à

étayer son argumentation en vue de l'admission du recours – s'avèrent manifestement

inutiles. Il n'y a par conséquent pas lieu d'y donner suite (cf. art. 34 al. 3 LPA-VD).

La procédure étant gratuite, il n'est pas perçu d'émolument

(art. 27 al. 1 LInfo). Le recourant n'a par ailleurs pas droit à des dépens

(cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision de la Municipalité de la Tour-de-Peilz du 24 août 2021 est

annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle communique

à A.________ les quatre listes d'attente et la liste des attributions par

secteur, toutes deux purgées des données personnelles qui s'y trouvent, ainsi

que pour transmettre le nombre et les motifs d'attribution des places pour les

années 2016 à 2020 après avoir, si nécessaire, informé le précité qu'un

émolument sera perçu de ce chef.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 1er avril 2022

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),

le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.