CDAP - GE.2021.0189 - 2022-05-18 - A.________/POLICE CANTONALE

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 18 mai 2022

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Mihaela Amoos Piguet et M.

Alex Dépraz, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourant

A.________,

à ********, représenté par Me Ludovic TIRELLI,

avocat à Vevey,

Autorité intimée

POLICE CANTONALE, à Lausanne.

Objet

Divers

Recours A.________ c/ refus de réexamen de la POLICE CANTONALE

du 24 août 2021 (préavis négatif quant à son engagement en qualité d'agent de

sécurité publique par la Municipalité de ********).

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est agent de sécurité privé auprès de ********. Le

Département des institutions et de la sécurité lui a octroyé à ce titre une

carte d'agent de sécurité privé. Il a travaillé auparavant auprès de la police

de ********, du 1er janvier 1999 au 31 octobre 2009. Les relations

de travail ont pris fin d'un commun accord.

B.

Au cours du mois de janvier 2021, la Municipalité de ******** a mis au

concours un poste d'assistant-e de sécurité publique à 80%. A.________ a déposé

sa candidature pour ce poste.

C.

Le 22 mars 2021, le Commandant de la Gendarmerie de la Police cantonale (ci-après:

le Commandant de la Gendarmerie) a, par courrier adressé à la Municipalité de ********,

indiqué qu'il ne pouvait pas donner une suite favorable à la candidature de A.________.

Le courrier précisait ceci: "En effet, au vu des éléments en ma

possession, je vous demande de ne pas poursuivre la procédure d'engagement en

question. Pour le surplus, je me tiens à votre disposition pour d'éventuels

compléments à ma prise de position, tout en vous précisant que lié par le secret

de fonction ceux-ci ne pourront être que limités".

Le 26 avril 2021, le Commandant de la Gendarmerie a,

par courrier adressé à la Municipalité de ********, rendu le préavis suivant:

"Je reviens sur les différents échanges entre la Municipalité de ********

et la gendarmerie concernant la demande citée en objet. Ces échanges m'ont été

transmis comme objet relevant de ma compétence. Leurs contenus ont retenu ma

meilleure attention.

Après avoir pris en compte l'ensemble des éléments du dossier, je vous

informe que des contrôles approfondis et sérieux au niveau des services généraux

de la Police cantonale ont révélé des faits qui ne sont pas compatibles, selon

notre vision, avec l'activité d'agent de sécurité publique, qui doit pouvoir

œuvrer dans une relation de confiance avec les services de police. Je vous indique

également ici que le casier judiciaire n'est pas l'unique référence desdits

contrôles.

Cela étant, pour des

raisons liées à la protection des données, la Police cantonale ne peut vous communiquer

plus amples informations en lien avec ces contrôles. (…)"

D.

Le 19 avril 2021, A.________ a demandé à avoir accès à l'entier des

informations contenues dans son dossier de police judiciaire.

Par courrier du 27 avril 2021, le Juge instructeur

du Tribunal cantonal en charge des dossiers de police judiciaire (ci-après: le

juge instructeur) a accédé à sa requête. Par courrier du 23 juin 2021, il a

communiqué à A.________ les pièces au dossier en lui impartissant un délai pour

demander la suppression ou la modification de ces pièces.

Par courrier du 6 juillet 2021, A.________ a

sollicité auprès du juge instructeur des modifications, respectivement des

suppressions d'informations contenues dans son dossier de police judiciaire, en

particulier des extraits du "Journal Evènements Police" (JEP).

Par décision du 13 juillet 2021, le Juge du Tribunal

cantonal en charge des dossiers de police judiciaire a rejeté la requête de A.________.

E.

Par courrier du 5 août 2021, A.________, par l'intermédiaire de son

conseil, a requis la reconsidération auprès du Commandant de la Gendarmerie de

son préavis quant à l'engagement pour le poste d'assistant de sécurité publique

à ********.

Par échange de courriels du 9 et du 11 août 2021, A.________

s'est renseigné auprès de la Municipalité de ********, qui lui a confirmé que

la possibilité d'un engagement pour le poste d'assistant de sécurité publique

restait ouverte. Cet échange a été transmis au Commandant de la Gendarmerie.

F.

Le Commandant de la Gendarmerie s'est déterminé le 24 août 2021 sur la

demande de réexamen de A.________ et a maintenu son préavis négatif quant à son

engagement en tant qu'assistant de sécurité publique, précisant à l'intention du

mandataire: "je ne partage pas votre appréciation sur le fait que le

contenu du dossier de police judiciaire de votre mandant n'est pas suffisamment

grave pour justifier une incompatibilité avec la fonction d'assistant de sécurité

publique". Le Commandant de la Gendarmerie justifie son préavis

négatif en arguant notamment que la fonction d'assistant de sécurité publique

est une fonction représentative du pouvoir de l'État étant donné que l'assistant

de sécurité publique dispose d'un certain nombre de prérogatives, notamment celle

de constater et dénoncer les contraventions. Il ajoute que le port de

l'uniforme est également de nature à afficher ce rôle de représentant de l'État

auprès du public qui n'arrive d'ailleurs pas toujours à faire la différence

entre un assistant de sécurité publique et un policier. Il résulte à son avis de

ces éléments qu'il est raisonnable d'exiger "un niveau élevé d'exemplarité,

également sur les antécédents des postulants à ce type de fonction".

Il ne précise pas sur quels éléments concrets il s'appuie pour formuler cette

appréciation.

G.

Le 25 septembre 2021, le Commandant de la Gendarmerie a, par courrier

adressé à la Municipalité de ********, précisé sa position comme suit:

"Je vous informe qu'en ma

qualité d'autorité de surveillance des ASP au sens de l'art. 6, al. 2

du Règlement sur les compétences, l'organisation et les moyens des ASP (RASP)

et à la suite d'une nouvelle analyse approfondie du dossier de A.________, je maintiens

mon préavis négatif quant à l'engagement de cette personne en tant qu'ASP.

Cela étant, au sens des art. 4

al. 1 et 7 al. 1 RASP, les ASP sont formellement engagés par une

commune et exécutent les missions qui leur sont attribuées par dite autorité.

Dès lors, je n'entends pas m'opposer plus avant à ce que la commune de ********

s'engage contractuellement avec A.________, ceci également dans l'optique de

maintenir une bonne collaboration entre votre autorité et la gendarmerie. J'insiste

toutefois sur le fait que l'activité en qualité d'ASP de l'intéressé relève de

votre seule responsabilité".

H.

Par acte du 4 octobre 2021, A.________ (ci-après: le recourant) a déposé

un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal (ci-après: la CDAP) contre le courrier du 24 août 2021, en formulant

les conclusions suivantes:

"I. Le recours est admis;

II. La décision est réformée en ce sens qu'il est

préavisé favorablement à l'engagement de A.________ en qualité d'assisant de

sécurité publique auprès de la Municipalité de ********;

III. La décision de préavis du 24 août 2021 du Commandant de la

Gendarmerie de la Police cantonale du Canton de Vaud est annulée et le dossier

est renvoyé à l'autorité inférieure pour révision dans le sens dans le sens des

considérants".

Le recourant estime que le Commandant de la Gendarmerie,

en confirmant son préavis négatif le 24 août 2021, a abusé de son pouvoir

d'appréciation. En effet, la prise de position adressée à la Municipalité de ********

se baserait sur des éléments qui ne sont pas suffisants pour remettre en cause sa

probité. Le recourant invoque aussi une violation de son droit d'être entendu, d'une

part car le préavis était totalement lacunaire, d'autre part car ledit préavis

se fondait sur des éléments inexacts repris tels quels sans motivation par

l'autorité. Enfin le recourant se plaint d'une violation du droit à la protection

de ses données personnelles et du caractère disproportionné du préavis contesté.

En lien avec les éléments de l'année 2008 figurant

dans le JEP à son sujet, le recourant a produit le jugement rendu par le

Tribunal correctionnel de ********, le 19 février 2010, condamnant le recourant

à une peine privative de liberté de douze mois, assortie d'un sursis.

Le 28 octobre 2021, le recourant a transmis deux

pièces supplémentaires au Tribunal, à savoir le refus d'engagement par la Commune

de ******** ainsi qu'un certificat médical concernant sa fille, dont il ressort

qu'il serait souhaitable que celle-ci ne soit pas laissée seule durant la nuit,

ce qui n'est pas compatible avec son travail actuel et démontre son intérêt à

obtenir un emploi avec des horaires de travail usuels.

La Police cantonale (ci-après: l'autorité intimée)

s'est déterminée le 11 novembre 2021 par son commandant et a conclu au rejet du

recours, estimant avoir agi conformément au droit en se référant à d'autres

sources que le casier judiciaire du recourant. L'autorité intimée indique que "Lors

de contrôles approfondis et sérieux, des faits non compatibles, selon la vision

police, avec l'activité d'agent de sécurité publique (ASP)" et également

que "des données de police, bien qu'anciennes et ne figurant plus dans le

casier judiciaire, peuvent encore avoir un intérêt pour la police, ce qui est

le cas en l'état pour une postulation en qualité d'ASP".

Le recourant a remis des déterminations

complémentaires le 1er décembre 2021.

Considérant en droit:

1.

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal

cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours

rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune

autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3

LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas

d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de

modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a), de

constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1

let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à

créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1

let. c).

La décision est un acte de souveraineté

individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire

et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret

relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1; 135 II 38 consid.

4.3; 121 II 473 consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique

qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir

ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses

rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 I 173 consid.

2a). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des

communications, des prises de position, des recommandations et des

renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de

caractère juridique contraignant (TF 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid.

2.1).

b) Est litigieux le préavis du Commandant de la Gendarmerie

fondé sur l'art. 4 al. 4 du règlement du 19 décembre 2011 sur les compétences,

l'organisation et les moyens des assistants de sécurité publique (RASP; BLV 133.05.03)

qui prévoit ceci:

"1 Les assistants

de sécurité publique sont engagés par une commune, association de communes,

fédération de communes ou agglomération ou par l'Etat, représenté par la police

cantonale.

2 La Direction

opérationnelle fixe les conditions minimales d'engagement des assistants de

sécurité publique, notamment en matière de bonne réputation.

3 Les assistants de

sécurité publique doivent être au bénéfice d'une attestation de formation

reconnue par l'Etat pour pouvoir exercer leur activité.

4 Avant l'engagement

d'un assistant de sécurité publique par une commune sans police, celle-ci

soumet la candidature pour contrôle et préavis au commandant de la gendarmerie

par délégation de la Direction opérationnelle".

Cette disposition se fonde sur l'art. 21 al. 2

de la loi sur l'organisation policière vaudoise du 13 septembre 2011 (LOPV; BLV 133.05), selon

lequel la Direction opérationnelle dispose de la prérogative de fixer les

règles relatives aux processus de recrutement, d'engagement et de formation du

personnel des polices et des assistants de sécurité publique.

c) ll y

a préavis lorsqu'une autorité peut ou doit en consulter une autre avant de

rendre sa décision. Lorsqu'un préavis imposé par la loi n'a

pas été recueilli par l'autorité avant de rendre sa décision, la décision peut

être annulée pour vice de procédure, sans préjuger de la question sur le fond

(cf. GE.2010.0083 du 15 octobre 2010 consid. 3, décision de retrait

du droit de former des apprentis rendue sans avoir consulté la commission de

formation professionnelle). En principe, le préavis d’une autre autorité n'a

pas de conséquence juridique directe sur la situation des tiers et ne constitue

pas en soi une décision (cf. par exemple AC.2004.0145 du 21 mai 2005 consid. 1c

concernant le préavis du service de l'environnement au sujet d'une installation

litigieuse). Le préavis est considéré comme un acte interne (Pierre Moor /

Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011,

n° 2.2.5.4, p. 280). Non susceptible de recours en tant que tel, le préavis

peut être contesté, lorsqu'il est repris dans une décision attaquable, dans le

cadre d'un recours dirigé contre cette dernière. Bien que le préavis ne lie pas

l’autorité qui le reçoit, celle-ci ne peut s’en écarter que pour des motifs

pertinents et elle doit motiver sa décision de manière claire et complète (Moor /

Poltier, op. cit., p. 280 s.).

En l'occurrence, force est de constater que le préavis

du 26 avril 2021, adressé à la Municipalité de ******** et lui indiquant que le

recourant ne disposait pas des qualités requises de la part d'un agent de

sécurité publique, n'est pas un acte obligatoire revêtant un caractère

décisionnel. Un tel préavis ne lie ni l'administré, ni l'autorité communale et

il ne constitue pas une décision susceptible de recours. Par conséquent, le

courrier du 24 août 2021, par lequel le Commandant de la Gendarmerie a confirmé

son préavis du 26 avril 2021, ne constitue pas non plus une décision susceptible

de recours (cf. dans ce sens PE.2003.0289 du 3 septembre 2003).

Certes, le Commandant de la Gendarmerie

a, dans le premier courrier adressé à la municipalité en lien avec la demande

de préavis (en date du 22 mars 2021), demandé expressément à celle-ci de "ne

pas poursuivre la procédure d'engagement". Il n'a toutefois pas réitéré

cette injonction par la suite. Au surplus, les déclarations du Commandant de la

Gendarmerie ne peuvent à elles seules donner à un préavis un caractère décisionnel.

Le présent cas de figure se distingue notamment de celui

dans lequel la décision entreprise est fondée sur l'art. 22 al. 1

let. a de la loi du 22 septembre 1998 sur les entreprises de sécurité

(LESéc; BLV 935.27). Dit article confère en effet à la police cantonale la

compétence d'accorder, suspendre, annuler et retirer les autorisations

d'engager un agent de sécurité, les autorisations d'exercer et les

autorisations de conduire un chien. Ceci a pour conséquence qu'un agent de sécurité peut agir contre la police cantonale afin de faire

constater qu'il remplit la condition d'honorabilité (cf. GE.2004.0173 du 11 mai

2006).

Enfin, le courrier du 24 août 2021 ne saurait être assimilé

à une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD, quand bien même il est muni à

tort de l’indication des voies de recours (exigence applicable aux décisions

administratives proprement dites, cf. art. 42 let. f LPA-VD). Il

s’ensuit que le recours, qui n’est pas dirigé contre une décision attaquable,

est irrecevable (art. 92 al. 1 LPA-VD

a contrario).

d) Au vu de ces éléments, il n’y a pas lieu d’entrer

en matière sur les griefs au fond soulevés par le recourant.

2.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est

irrecevable. Succombant, le recourant doit payer l'émolument judiciaire. Toutefois,

les voies de droit figurant sur le refus de réexamen du 24 août 2021 pouvaient

légitimement amener le recourant à utiliser la voie de droit indiquée, pour

éviter le risque de compromettre éventuellement sa situation juridique. Dans

ces circonstances, il se justifie de mettre à sa charge un émolument judiciaire

réduit (art. 49 et 50 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est irrecevable.

Considérants

II.

Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.

Lausanne, le

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),

le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire

de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.