CDAP - GE.2021.0213 - 2022-05-05 - A.________/Municipalité de Lausanne

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 5 mai 2022

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. André Jomini et M. Alex

Dépraz, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourante

A.________ à ******** représentée

par Me Safaâ Allam, avocate à Lausanne.

Autorité intimée

Municipalité de Lausanne,

Secrétariat

municipal, à Lausanne.

Objet

Fonctionnaires communaux

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de

Lausanne du 1er octobre 2021 (confirmation de la retenue de

salaire)

Vu les faits suivants:

A.

Par contrat de droit privé, d’une durée maximale de

deux ans, du 1er juin 2016, A.________ est entrée au service de la Municipalité

de Lausanne (ci-après: la Municipalité), en qualité de secrétaire au sein du Service

********. A compter du 1er octobre 2017, A.________ a été nommée

fonctionnaire à titre définitif, au poste de chargée d'administration du

personnel au sein du même service. Pour son traitement, elle a été promue en

classe 5, échelon 3.

B.

A compter du 11 février 2020, A.________ s’est

trouvée en incapacité totale de travailler. Ses absences ont été couvertes par

la remise de certificats médicaux. Le

11 juin 2020, le chef du service dont l’intéressée dépend lui a remis une copie

de l'Instruction administrative (IA-RPAC) 12.01 relative à la remise d'un

certificat médical en cas d'incapacité de travail. Le 8 juillet 2020, il a été rappelé à A.________ la teneur de l'IA-RPAC

12.01, à savoir qu'"un

certificat doit être présenté impérativement à la section RH dans les 5 jours

dès l'absence ou la poursuite de l'absence".

C.

Par courriel du 10 août 2021, envoyé à 21h56, A.________

a remis aux ressources humaines de la Ville de Lausanne un certificat médical

couvrant la période allant du 30 juillet au 29 août 2021. Le 12 août 2021, le

chef de service l’a informée que ce certificat n'avait pas été remis dans le délai

de cinq jours ouvrables, selon l'IA-RPAC 12.01, de sorte que le salaire s’étendant

aux jours non couverts par le certificat médical serait retenu. Le 31 août

2021, A.________ s’est opposée à cette retenue de salaire. Le 6 septembre 2021,

le chef de service lui a confirmé ladite retenue, opérée conformément à

l'IA-RPAC 12.01.

Par courrier du 1er octobre 2021, la Municipalité a confirmé à l’intéressée la retenue d'un montant net

de 1'168 fr.55 sur le salaire d'août 2021, effectuée par le Service de l'eau. Elle

s'est fondée sur le ch. 3 IA-RPAC 12.01, qui impose au

fonctionnaire, si la maladie excède une durée de trois jours de travail,

de faire parvenir à son service dans un délai de cinq jours ouvrables, un

certificat médical qui couvre, à tout le moins, la période qui commence à

courir à partir du 4ème jour, compris, de maladie. La retenue

reposait en outre sur le ch. 7 IA-RPAC 12.01, qui prévoit que les

jours d'absence qui ne seront pas couverts par un certificat médical seront

déduits du salaire du fonctionnaire.

D.

Par acte du 5 novembre 2021, A.________ a saisi la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours contre

cette retenue de salaire, dont elle demande l’annulation. Elle conclut en outre

à ce que la Municipalité soit condamnée à lui verser la somme de 1'168 fr.55, portant

intérêt à 5% l’an à compter du 1er septembre 2021.

Par avis du 9 novembre 2021, le juge

instructeur a réservé la compétence de la CDAP à raison de la matière pour

connaître du recours et a invité les parties à se déterminer sur ce point.

L'autorité intimée fait valoir que la

CDAP n’est pas compétente pour connaître du recours et conclut à ce que celui-ci

soit déclaré irrecevable.

Pour A.________, la compétence de la

CDAP serait au contraire donnée.

E.

Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.

Le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours qui

lui sont adressés. Il vérifie également d'office s'il est compétent pour

traiter la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008

sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

2.

La compétence de la CDAP à raison de la matière est définie à l’art. 92

al. 1 LPA-VD, aux termes duquel le Tribunal cantonal connaît des recours contre

les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités

administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en

connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD en ces

termes:

"Est une décision toute mesure

prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et

ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou

d'annuler des droits et obligations ;

b. de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations ;

c. de rejeter ou de déclarer

irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des

droits et obligations."

a) Lorsqu'elle rend une

décision, l'administration n'agit pas en vertu d'un droit qui lui appartient,

mais en vertu d'une compétence qui lui est attribuée par la loi (ATF 137 I 58

consid. 4.3.3). Cette distinction est à la base de celle entre le contentieux

administratif objectif et subjectif, le premier relevant du juge administratif

et le second, des tribunaux civils (cf. arrêts GE.2018.0183 du 4 février 2019

consid. 3a; GE.2017.0170 du 15 février 2018 consid. 1a; Jacques

Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n°209, p.

75). Consacrée par l’art. 1er al. 3 de l’ancienne loi cantonale sur

la juridiction et la procédure administrative (LJPA; en vigueur jusqu’au 31

décembre 2008), cette distinction n’a pas été fondamentalement remise en cause

avec l’adoption de la LPA-VD (arrêt GE.2017.0170 précité et la référence à

l'exposé des motifs et projet de loi sur la procédure administrative n°81, mai 2008,

pp. 11, 13 et 14).

b) S'agissant plus spécifiquement du contentieux de

la fonction publique, l'art. 1er al. 3 LJPA, dans sa teneur

initiale, prévoyait expressément que les contestations d'ordre pécuniaire découlant

des rapports de service des fonctionnaires (let. c: "actions d'ordre

patrimonial") étaient exclues du champ d'application de la loi; celles-ci

devaient être soumises au juge civil ordinaire. La novelle du 26 novembre 2002,

entrée en vigueur le 4 février 2003, a, certes, modifié cette disposition en ce

sens que les actions d'ordre patrimonial intentées pour ou contre une

collectivité publique demeurent exclues du champ d'application de la loi, mais

la précision relative aux contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports

de service des fonctionnaires a été supprimée. L'ancien Tribunal administratif

a néanmoins maintenu sa jurisprudence, selon laquelle la contestation

pécuniaire engagée par un fonctionnaire contre la collectivité qui l'emploie relève

toujours du juge civil, par la voie de l'action, à moins que l'autorité

compétente ne puisse régler la question par le biais d'une décision, au sens

technique du terme (arrêts GE.2006.0180 du 28 juin 2007; GE.2005.0023 du 30

décembre 2005; GE.2005.0075 du 8 juillet 2005).

La LPA-VD ne contient pas de disposition équivalente

à l'art. 1er al. 3 LJPA. Le système qui prévalait sous l'empire de la

LJPA demeure cependant applicable, de sorte que l'action pécuniaire formée par

un fonctionnaire relève en principe du juge civil, à moins que l'autorité

intimée ne dispose d'une compétence décisionnelle (voir Mercedes Novier,

Contentieux de la fonction publique communale: autorité compétente dans le

canton de Vaud?, JdT 2021 III 111 ss, spéc. p. 122 ss). Tel est le cas, par

exemple, de l'art. 67 al. 1 et 2 du règlement de la Ville de Lausanne

pour le personnel de l'administration communale du 11 octobre 1977 [RPAC], qui

permet à la municipalité de prononcer une suspension préventive du fonctionnaire

accompagnée, dans l'hypothèse d'une enquête disciplinaire pour faute grave, de

la suppression totale ou partielle du traitement (cf. arrêts GE.2018.0120 du 18

octobre 2018; GE.2010.0029 du 16 juillet 2010; GE.2010.0227 du 21 juin 2011

consid. 3). Dans une affaire qui concernait la formulation d'un certificat de

travail, la Cour de céans a considéré que lorsqu'elle établissait ce document au

terme des rapports de service, l'autorité communale agissait comme n'importe

quel employeur et non plus comme titulaire de la puissance publique (arrêt

GE.2014.0094 du 29 septembre 2014 consid. 4c).

Dans l'affaire GE.2018.0120 précitée, la Municipalité

de Lausanne avait résilié les rapports de service qui la liaient à un

fonctionnaire avec effet au 28 février 2018. Après cette date, l'ancien employé

avait demandé au Service du personnel de la Ville de Lausanne de pouvoir continuer

à bénéficier de son traitement; il alléguait se trouver en incapacité de

travail depuis le 22 septembre 2017 et se fondait sur l'art. 45 RPAC, qui règle

le droit au traitement en cas de maladie ou d'accident. Le Service du personnel

de la Ville de Lausanne a refusé de statuer par voie de décision sur les

prétentions de l'ancien employé. Saisie d'un recours contre ce refus, la Cour

de céans a considéré que le litige portait sur une contestation de nature

pécuniaire, relevant du contentieux subjectif et devant être tranchée par le

juge civil, à moins que la Municipalité ne dispose d'une compétence

décisionnelle en la matière. Or, une telle compétence ne ressortait pas, en particulier,

de l'art. 45 RPAC, de sorte que la Cour de céans a déclaré le recours irrecevable

(consid. 2).

c) En dehors des cas où une décision est rendue, le

personnel des communes et des autres personnes morales de droit public vaudois

reste assujetti à la compétence (générale) des tribunaux civils, le litige opposant

l'agent à son employeur de droit public constituant une "affaire

patrimoniale de droit public cantonal relevant des tribunaux civils" (la

notion de droit public cantonal incluant ici le droit public communal), au sens

de l'art. 103 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 (CDPJ;

BLV 211.02; voir Denis Piotet, Droit privé judiciaire vaudois, 2021, n. 18 ad

art. 103 CDPJ).

3.

a) En l'espèce, le litige a trait au paiement du traitement; la

recourante conteste la retenue opérée sur son salaire pour les jours de travail

non couverts par le certificat médical (soit le 30 juillet et du 2 au 5 août 2021)

et réclame à l’autorité intimée le paiement de la somme nette de 1'168

fr.55. Il s’agit donc d’une contestation qui doit être tranchée en principe par

la justice civile, à moins que l’autorité intimée ne dispose d'une compétence décisionnelle

en la matière, ce qu'il y a lieu d'examiner ci-après.

b) La recourante est au bénéfice du statut de

fonctionnaire de la commune depuis le 1er octobre 2017; en cette

qualité, elle est soumise au RPAC, en application de son art. 1er. Or,

il ne résulte pas de ce règlement que la Municipalité aurait la compétence

de statuer par voie de décision sur une retenue de salaire.

A teneur de l’art. 44 RPAC, le droit au traitement

de base prend naissance le jour de l'entrée en service et s'éteint au moment de

la cessation des fonctions (al. 1). L'art. 45 al. 1 RPAC pose le

principe selon lequel, en cas d'absence pour cause de maladie ou d'accident et

jusqu'à la fin du mois au cours duquel est rendue une décision par

l'assurance-invalidité ou l'assurance-accidents reconnaissant l'invalidité, le

fonctionnaire a droit à son traitement entier pendant deux mois d'absence au

cours de la première année d'activité (let. a) et à son traitement entier pendant

vingt-quatre mois d'absence dès la deuxième année (let. b). Cette disposition n'attribue

pas à la Municipalité de compétence décisionnelle (cf. arrêt GE.2018.0120

précité consid. 2). On ne voit pas par ailleurs quelle autre

disposition du RPAC lui attribuerait une telle compétence en lien avec une

retenue de salaire. La recourante cite l'art. 77 RPAC, dans la mesure où cette

disposition évoque les décisions prises par la Municipalité "concernant la

situation d'un fonctionnaire"; il s'agirait selon la recourante de la

situation financière. Toutefois, cette disposition a pour objet la voie de

recours à l'encontre des décisions rendues par la Municipalité; elle ne porte pas

sur la compétence décisionnelle de cette dernière, de sorte que la recourante

ne peut rien tirer à son profit de l'art. 77 RPAC. Il en va de même de l'art.

83 RPAC, également cité par la recourante, qui est une règle générale sur les

dispositions d'application du RPAC sous la forme d'instructions administratives

et n'attribue pas non plus de compétence décisionnelle à la Municipalité. Quant

aux dispositions de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11)

invoquées par la recourante (en particulier les art. 2 al. 2 let. a et 42 ch. 3

LC), elles définissent les "attributions" de la municipalité, mais ne

lui donnent pas pour autant la compétence de rendre des décisions dans les

domaines – très largement définis – qui lui sont ainsi attribués. A cet égard,

la réglementation communale – à laquelle renvoie d'ailleurs l'art. 42 LC – est déterminante

(cf. Novier, op. cit., p. 123 s. et les arrêts cités).

S'agissant du RPAC, force est de

constater que le législateur communal n'a pas voulu étendre le régime de la

décision à des mesures telles qu'une retenue de salaire. Ce choix est

compatible avec le droit cantonal.

Au demeurant, on ne saurait voir dans la

retenue litigieuse une sanction prononcée sous la forme d'une décision, ce

d'autant moins que les dispositions du RPAC sur les sanctions disciplinaires

(art. 27 ss) ont été abrogées.

c) La retenue de salaire opérée par l’autorité

intimée ne peut dès lors pas être qualifiée de décision au sens de l'art. 3

al. 1 LPA-VD.

Il ressort ainsi de la répartition des compétences entre

les juridictions civile et administrative, telle qu'elle est prévue par le

droit actuel pour la fonction publique communale, que la Cour de céans n'est pas

compétente pour connaître du litige.

Aux termes de l'art. 7 al. 1 LPA-VD,

l'autorité qui s'estime incompétente transmet la cause sans délai à l'autorité

qu'elle juge compétente. Dans le canton de Vaud, les contestations de

droit civil relatives au contrat de travail sont soumises à la loi du 12 janvier

2010 sur la juridiction du travail (LJT; BLV 173.61 - cf. art. 1 let. a LJT). La

procédure selon cette loi n'étant pas, en première instance, une procédure de

recours, il incombe à la recourante de réintroduire la cause devant la juridiction

compétente. Il n'y a ainsi pas lieu de transmettre la cause à cette autorité (cf.

arrêt GE.2021.0027 du 1er décembre 2021 consid. 2b et réf.).

4.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable.

Bien que la recourante succombe, aucun émolument de

justice ne sera perçu (cf. art. 4 al. 4 du tarif des frais judiciaires et des

dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]; voir

en outre arrêts GE.2015.0081 précité consid. 7; GE.2012.0211 du 19 février 2013

consid. 4; GE.2010.0227 du 1er septembre 2011 consid. 4). L’allocation

de dépens n’entre pas en ligne de compte (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est irrecevable.

Considérants

II.

Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 5 mai 2022

Le

président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),

le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles

soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.