CDAP - GE.2022.0038 - 2022-10-28 - A.________/Municipalité de Nyon

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 28 octobre 2022

Composition

M. Stéphane Parrone, président; M. André Jomini et M. Guillaume Vianin, juges; Mme Elodie

Hogue, greffière.

Recourante

A.________ à ********

Autorité intimée

Municipalité de Nyon,

représentée par Me Rémy WYLER, avocat, à Lausanne.

Objet

Loi sur l'information

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Nyon

du 26 janvier 2022 (LInfo).

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est une société anonyme dont le siège est à Lausanne et qui a

pour but la création, la production et la commercialisation de biens porteurs

de communication ainsi que l'activité de régie publicitaire. La société édite

notamment le quotidien ********.

B.

Suite à certaines difficultés rencontrées au sein du personnel de

l'administration communale nyonnaise, la Municipalité de Nyon (ci-après: la

municipalité) a, le 4 août 2021, confié à l'ancien juge cantonal B.________ un

mandat d'enquête ayant pour but de déterminer l'existence et d'identifier

l'origine d'éventuelles difficultés de fonctionnement au sein de deux services,

s'agissant en particulier des relations entre certaines personnes déterminées. Pour

chacune des personnes concernées, l'enquêteur a été invité à spécifier si les

manquements éventuellement constatés constituaient une violation des devoirs de

service et à proposer des mesures adéquates, y compris d'éventuelles mesures

disciplinaires ou d'éventuelles mesures de résiliation des rapports de service

pour justes motifs. Enfin, de manière plus générale, l'enquêteur a été invité à

déterminer s'il existait des situations claniques au sein de l'administration

et à identifier l'origine de celles-ci ainsi qu'à examiner dans quelle mesure

ces situations claniques étaient à l'origine ou entretenaient des difficultés

relationnelles ou portaient atteinte au fonctionnement général de l'administration

communale et à l'accomplissement des tâches confiées.

Après une instruction ayant notamment

comporté de nombreuses auditions, l'enquêteur a rendu, le 14 octobre 2021, un

rapport de 198 pages avec des annexes.

C.

Le 11 novembre 2021, un journaliste du ******** a demandé à la municipalité

la transmission du rapport d'enquête de l'ancien juge cantonal B.________ sur les

difficultés de fonctionnement au sein de l'administration communale nyonnaise

(ci-après: le rapport d'enquête).

Par décision du 23 novembre 2021, la municipalité a

refusé au journaliste l'accès au rapport demandé.

Le 6 décembre 2021, le journaliste du ******** a

informé la municipalité qu'un recours était sur le point d'être déposé contre

la décision du 23 novembre 2021 et lui a demandé de reconsidérer sa demande

d'accès au rapport d'enquête.

Le 20 décembre 2021, la municipalité a informé le

journaliste qu'elle différait l'examen de la demande de reconsidération et

qu'elle rendrait une nouvelle décision susceptible de recours une fois que les

personnes principalement concernées par le rapport d'enquête se seraient

déterminées conformément à l'art. 16 al. 4 et 5 de la loi cantonale du 24

septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21).

Toutes les personnes consultées se sont opposées à

la transmission totale ou partielle du rapport d'enquête.

Par décision du 26 janvier 2022, la municipalité a rejeté

la demande formulée par le journaliste du ********. En résumé, sa décision est

motivée par les considérations suivantes: la LInfo n'était pas applicable, faute

pour le rapport d'enquête de revêtir la qualité de document officiel au sens de

l'art. 9 al. 1 LInfo, d'une part, et parce que ce rapport s'inscrivait dans le

contexte de procédures administratives en cours (art. 35 al. 2 de la loi

cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]),

d'autre part. Subsidiairement, dans l'hypothèse, contestée, où la LInfo devait

être considérée comme applicable, un intérêt public prépondérant s'opposait à la

transmission du rapport, celle-ci étant susceptible de perturber le processus

de décision dès lors qu'aucune décision n'avait encore été prise par la

municipalité. Des intérêts privés prépondérants s'opposaient également à cette

transmission, celle-ci étant de nature à porter une atteinte notable aux garanties

de la procédure des personnes concernées, notamment à leur droit d'être

entendues, à leur droit à ce que leur cause soit jugée de manière indépendante

et impartiale, ainsi qu'à leur droit à la protection de leur personnalité et de

leur sphère privée. Pour le surplus, il n'était pas envisageable de permettre

un accès à certaines parties du rapport seulement, les personnes concernées

étant aisément identifiables.

D.

Par acte du 24 février 2022, A.________ (ci-après: la recourante) a

recouru contre la décision du 26 janvier 2022 devant la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) concluant principalement à

son annulation et à ce qu'ordre soit donné à la municipalité de lui donner

accès au rapport d'enquête. A l'appui de son recours, la recourante soutient

que l'autorité intimée a considéré à tort que le rapport d'enquête ne

constituait pas un document officiel au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo et qu'elle

a fait une application erronée de l'art. 35 al. 2 LPA-VD. Elle affirme ensuite

que l'intérêt public au droit à l'information prime les intérêts publics ou

privés qui s'opposeraient à l'accès au rapport. Enfin, la recourante fait

valoir une violation du principe de proportionnalité et de son droit d'être

entendue, dans la mesure où l'autorité intimée n'aurait pas examiné la possibilité

de lui transmettre certaines parties du rapport d'enquête.

Dans sa réponse du 21 avril 2022, la municipalité

conclut au rejet du recours.

Les parties se sont encore déterminées respectivement

les 23 juin et 1er juillet 2022. Elles maintiennent leurs conclusions.

E.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.

La décision attaquée est un refus de transmettre un rapport d'enquête par

la Municipalité de Nyon. La voie du recours de droit administratif est ouverte

contre cette décision que ce soit à l'aune de la LInfo (art. 21 al. 1 LInfo),

où, dans le cas où cette loi n'était pas applicable, à l'aune de l'art. 92 LPA-VD.

Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu

en temps utile. La recourante est la destinataire de la décision attaquée. Elle

dispose de la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD – par renvoi de

l'art. 99 LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité (art. 79 et 99 LPA-VD)

étant en outre satisfaites, il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Il convient d'abord d'examiner si la LInfo s'applique à la demande d'accès

au rapport d'enquête.

a) Selon l'art. 17 al. 2 let. c

de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), les

libertés d'opinion et d'information comprennent notamment le droit de consulter

les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public

ou privé, ne s'y oppose. En outre, l'Etat et les communes informent la

population de leurs activités selon le principe de la transparence (art. 41

Cst-VD).

La LInfo garantit la transparence des activités des

autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1

al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information

du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information

remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo).

b) La LInfo exclut de son champ

d’application l’exercice de fonctions juridictionnelles par les tribunaux ainsi

que par les autorités communales et leur administration (art. 2 let. c et e

LInfo). La LInfo n’est donc pas applicable à la procédure de recours administratif

(art. 73 ss LPA-VD) ni à celle de recours de droit administratif devant le

Tribunal cantonal (art. 92 ss LPA-VD).

Selon l’art. 35 al. 2 LPA-VD, la LInfo

n'est pas applicable à la consultation des dossiers en cours de procédure. L’exposé des motifs et projet

de loi du Conseil d’Etat relatif à cet article expose ce qui suit: "Cette

disposition formalise également les règles usuelles en matière de consultation

de dossier. A noter que le projet exclut expressément l’application de la loi

sur l’information, qui s’applique à la fourniture de renseignements par l’autorité

uniquement hors de toute procédure" (BGC, octobre 2008, n° 81 p. 27).

L'art. 15 LInfo réserve également les dispositions d'autres lois qui restreignent

ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents

officiels.

On retrouve une délimitation similaire

à l’art. 3 al. 3 let. b de la loi cantonale du 11 septembre 2007 sur la

protection des données (LPrD; BLV 172.65): la législation sur la protection des

données ne s’applique pas aux procédures civiles, pénales ou administratives.

Selon l’Exposé des motifs et projet de loi, l’exception de l’art. 3

al. 3 let. b LPrD "vise à éviter le concours objectif de

normes en ce sens que le projet de loi ne doit pas intervenir dans le déroulement

de procédures judiciaires. En effet, des règles spécifiques s’appliquent déjà à

ces procédures, notamment en vue de protéger la personnalité des personnes

impliquées, comme le droit d'être entendu, le droit d'accéder à son dossier, le

droit de participer à l'administration des preuves, les règles applicables à la

déposition en justice. La loi ne s'applique dès lors qu'avant et après les

procédures en question" (BGC, mars 2007, n° 441

p. 27 s.).

c) En réglant au sein de la LPA-VD la

délimitation du champ d’application de la LInfo à raison de la matière pour les

procédures non contentieuses, le législateur a visé les procédures régies par

la LPA-VD. L’art. 35 al. 2 LPA-VD est une réduction du champ d’application de

la LInfo, au-delà de ce que l’art. 2 LInfo prévoit déjà. Comme la procédure

juridictionnelle est exclue du champ d’application de la LInfo par l’art. 2 LInfo,

l’art. 35 al. 2 LPA-VD s’applique à la procédure administrative de première

instance (CDAP GE.2020.0058 du 21 octobre 2020 consid. 3b; GE.2019.0005 du 24

janvier 2020 consid. 3a; GE.2010.0048 du 7 septembre 2010 consid. 2c).

L’application de l’art. 35 al. 2

LPA-VD présuppose que la procédure administrative soit ouverte. Dans un arrêt

du 12 novembre 2018 (GE.2018.0114 consid. 3b/bb), la CDAP a posé comme critère

la litispendance:

"La procédure

administrative commence soit à l’initiative de l’administré, qui présente une

requête à l’autorité (par exemple, une demande de permis de construire), soit à

l’initiative de l’autorité, qui prend connaissance de certains faits nécessitant

son intervention (par exemple, la réception d’informations concernant une

situation fiscale). La procédure contentieuse fait suite à la procédure non

contentieuse si la décision de l’administration est contestée devant l’autorité

de recours (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2015, p. 211).

L’ouverture d’office de la procédure, voire le dépôt d’une requête ou d’un

recours, a pour effet de créer la litispendance. Elle fait naître un rapport de

droit procédural entre l’autorité et les parties, qui les contraint toutes les

deux à respecter les principes de la procédure et l’autorité à se saisir de l’affaire

pour la conduire jusqu’à un terme. La litispendance prend fin avec le terme

formel de la procédure, c’est-à-dire par le prononcé d’une décision ou d’un

jugement au fond, ou par celui d’une décision de procédure lorsque l’une des

conditions préalables au prononcé d’une décision au fond fait défaut, ou encore

lorsque les parties transigent (Benoît Bovay, op. cit., p. 217)."

d) L'art. 35 al. 2 LPA-VD limite

l'inapplicabilité de la LInfo à la consultation des dossiers en cours de

procédure.

La notion de dossier au sens de l’art. 35 al. 2 LPA-VD n’est a

priori pas différente de celle de "dossier de la procédure"

au sens de l’art. 35 al. 1 LPA-VD, qui garantit le droit des parties de

consulter le dossier. Ce droit, qui concrétise le

droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), s’étend à toutes les pièces

décisives et garantit que les parties puissent prendre connaissance des

éléments fondant la décision et s'exprimer à leur sujet (ATF 132 II 485 consid.

3.2; 129 I 85 consid. 4.1). Par pièces décisives, on entend toutes les pièces

déterminantes pour la procédure, y compris toutes les pièces sur lesquelles

l’autorité́ entend fonder sa décision (ATF 132 V 387 consid. 3.1; 124 V 372 consid. 3b, et les

arrêts cités).

A titre de comparaison en droit

fédéral, la loi du 17 décembre 2004 sur le principe de la

transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3) prévoit à son art. 3 al.

1 que cette loi ne s'applique pas à l'accès aux documents officiels concernant

les procédures civiles, pénales, d'entraide judiciaire et administrative

internationale, de règlement international des différends, juridictionnelles de

droit public, y compris administratives et d'arbitrage (let. a) ainsi qu'à la

consultation du dossier par une partie dans une procédure administrative de

première instance (let. b). La jurisprudence fédérale a précisé que le terme

"concernant" de l'art. 3 al. 1 let. a LTrans se comprend comme

visant des documents qui concernent précisément la procédure au sens strict (actes

qui émanent des autorités judiciaires ou de poursuite ou qui ont été ordonnés

par elles) et non ceux qui peuvent se trouver dans le dossier de la procédure

au sens large (ATF 147 I 47 consid. 3.4).

e) En l'espèce, les parties ne

contestent pas que le rapport d'enquête s'inscrit dans le contexte de

procédures administratives ouvertes par la municipalité à l'encontre d'employés

de son administration.

En effet, les procédures administratives

en cause sont des procédures régies par les art. 56 ss du Statut du personnel

de la Ville de Nyon du 5 juillet 1965 (ci-après: le Statut), à savoir des procédures

disciplinaires organisées par des règles de droit public conférant à la

municipalité la compétence de rendre des décisions. La première phase de ces

procédures est une enquête administrative, menée en général par une délégation

composée du Syndic, du Municipal et du Chef de Service dont dépend le fonctionnaire

(cf. art. 59 al. 1 du Statut). En l'occurrence, la municipalité a choisi le

confier l'enquête administrative à un expert externe. Cela ne change cependant

pas la nature de cette mesure d'instruction mise en œuvre par l'autorité. Le

rapport d'enquête, qui conclut par des recommandations concernant les mesures

disciplinaires au sens de l'art. 57 du Statut, n'a pas d'autre objet que d'être

un rapport d'enquête administrative. L'expert n'a pas été mandaté pour

effectuer un audit d'un service, comme c'était le cas dans l'affaire GE.2018.0105

dont se prévaut la recourante, mais pour déterminer si certains fonctionnaires

avaient violé leurs devoirs de service.

Selon les dernières déterminations de

l'autorité intimée, une seule de ces procédures disciplinaires a abouti au prononcé

d'une décision définitive et exécutoire. Les autres procédures sont donc

toujours en cours, ou du moins l'étaient lorsque la municipalité a rendu la

décision litigieuse.

Si certes, dans l'arrêt GE.2020.0058

(du 21 octobre 2020), la CDAP n'a pas exclu qu'une pièce du dossier d'une

procédure administrative en cours soit consultable par des tiers en application

de la LInfo, il y a lieu d'admettre qu'en l'occurrence, le rapport d'enquête représente

un document essentiel et déterminant pour les procédures disciplinaires. Il ne

s'agit pas d'une simple preuve produite par une partie, mais du résultat d'un

"acte d'instruction lié à la procédure en cause" (pour

reprendre la terminologie de l'ATF 147 I 47 consid. 3.4). En application de

l'art. 35 al. 2 LPA-VD, et dans le but de préserver les garanties procédurales

des parties, il n'était pas possible d'en permettre la consultation par la

recourante tant que les procédures disciplinaires étaient pendantes.

3.

Même si l'on avait considéré la LInfo comme applicable

à la demande d'information, c'est à juste titre que la municipalité l'a refusée

vu la présence d'intérêts public et privés prépondérants s'opposant à la

transmission du rapport (art. 16 LInfo).

a) A titre liminaire, on relèvera que

le rapport d'enquête doit être considéré comme un document officiel au sens de

l'art. 9 LInfo, dès lors qu'il s'agit d'un document achevé, détenu par une

autorité soumise à la LInfo, relatif à l'accomplissement d'une tâche publique

et qui n'est pas destiné à un usage personnel (pour un exposé de

la jurisprudence abondante sur cette notion, cf. notamment CDAP GE.2018.0105 du

25 juillet 2019 consid. 3a, GE.2017.0114 et GE.2018.0025 du 12 novembre 2018

consid. 4a, GE.2017.0086 du 8 janvier 2018 consid. 2a).

Concernant plus précisément la

condition de l'accomplissement d'une tâche publique, condition dont la

réalisation est contestée par la municipalité, on relèvera qu'en vertu

de l'art. 42 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV

175.11), les attributions des municipalités concernent spécialement

l'administration des services publics (ch. 1) ainsi que la nomination des

collaborateurs et employés de la commune, la fixation de leur traitement et

l'exercice du pouvoir disciplinaire (ch. 4).

C'est en effet précisément afin de remplir les

attributions légales précitées que la municipalité a ouvert des procédures

disciplinaires dans le cadre desquelles elle a diligenté l'enquête aboutissant au

rapport sur les difficultés de fonctionnement au sein de son administration. Que

cette enquête porte, selon la municipalité, sur des "situations

individuelles dans le cadre de rapports de travail" ou des "situations

particulières concernant des personnes physiques employées de la commune"

ne change rien au fait que la municipalité a agi dans l'accomplissement d'une

tâche publique, à savoir la gestion de son personnel. En outre, le Conseil communal

a communiqué publiquement sur les coûts liés à la gestion de cette affaire dans

sa séance extraordinaire du 31 janvier 2022 (voir l'ordre du jour de la séance,

pièce 19 du bordereau de la recourante). Selon les affirmations de la

recourante non contestées par l'autorité intimée, ces frais avoisineraient

220'000 fr. au total, dont 151'000 fr. dévolus à la seule enquête administrative.

Ainsi, compte tenu également des dépenses publiques liées à la gestion de cette

affaire, il y a lieu d'admettre que le rapport d'enquête s'inscrit dans l'exercice

d'une tâche publique de la commune.

b) S'agissant des "limites" à

l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels

réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17)

prévoit en particulier ce qui suit:

"Art. 16 Intérêts

prépondérants

1 Les autorités peuvent

à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,

de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des

intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

2 Des intérêts publics

prépondérants sont en cause lorsque:

a. la diffusion d'informations,

de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de

perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;

[…]

3 Sont réputés intérêts

privés prépondérants:

a. la protection contre une

atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne

concernée;

b. la

protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les

autorités;

[…]

4 Une personne

déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non

anonymisée doit en être informée préalablement.

5 Elle dispose d'un

délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la

communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données

ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette

même loi.

Art. 17 Refus

partiel

1 Le refus de communiquer

un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut le cas

échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article

et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.

2 L'organisme sollicité

s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne

communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document

concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."

c) Sur le plan de l'intérêt

public d'abord, l'autorité intimée soutient que la transmission du rapport

d'enquête est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision et

compromettrait le fonctionnement normal de l'autorité.

aa) Selon la jurisprudence, tout risque de perturbation

du processus de décision (respectivement du fonctionnement des autorités) ne

justifie pas une restriction à la transmission des informations en application

de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo; il faut que la perturbation soit sensible, et il

incombe à l'autorité de rendre ce risque vraisemblable (CDAP GE.2020.0038 du 14

décembre 2020 consid. 6b, GE.2019.0005 du 24 janvier 2020 consid. 3d/cc).

Au niveau fédéral, l'art. 7 al. 1 let. a LTrans

prévoit dans le même sens que le droit d’accès est limité, différé ou refusé,

lorsque l’accès à un document officiel est susceptible de porter notablement

atteinte au processus de la libre formation de l’opinion et de la volonté d’une

autorité soumise à la présente loi, d’un autre organe législatif ou administratif

ou d’une instance judiciaire. Dans son Message relatif à la LTrans du 12 février

2003 (FF 2003 1807), le Conseil fédéral a notamment décrit comme il suit la

finalité de cette disposition: "empêcher que la divulgation prématurée

d'informations au cours d'un processus de décision mette l'administration sous

une pression publique trop forte et l'empêche ainsi de se forger une opinion et

une volonté propres en toute sérénité". Il a relevé que si un document

déclaré secret pour ce motif ne devrait normalement plus l'être une fois la décision

prise, il n'était pas exclu que sa publication immédiate soit, dans certaines

conditions, de nature à porter atteinte à la libre formation de l'opinion et de

la volonté des autorités, auquel cas il pourrait être envisagé de ne pas

autoriser sa consultation avant l'échéance d'un délai d'attente (ch. 2.2.2.1.1

pp. 1849 s.).

Cela étant, il convient de relever d'emblée que l'art.

17 LInfo, dont il résulte en substance que le refus de communiquer un document

en application de l'art. 16 LInfo ne vaut que pour la partie de ce document concerné

par cet article (al. 1) respectivement que l'autorité s'efforce de répondre au

moins partiellement à la demande (al. 2), s'applique quel que soit l'intérêt

prépondérant (public ou privé) retenu.

bb) En l'espèce, le rapport d'enquête a le caractère

d'expertise externe adressée aux membres de la municipalité. Il ne reflète pas

l'opinion de l'un des membres de l'exécutif. Il contient néanmoins les propositions

très concrètes de l'expert notamment relatives aux sanctions disciplinaires ou autres

mesures à prononcer à l'encontre des personnes concernées par l'enquête. Bien

que la municipalité reste libre des décisions à prendre, la publication de ces

propositions, et le débat public qu'elle engendrerait, seraient susceptibles d'exercer

une certaine pression sur l'autorité pour rendre des décisions allant ou non dans

le sens des conclusions de l'expertise. Cela étant, ces propositions ont été

formulées en synthèse des analyses effectuées par l'enquêteur, dans des

passages bien précis du rapport, de sorte qu'ils auraient pu être soustraits de

la communication à la recourante, en application de l'art. 17 LInfo.

Dans sa réponse, la municipalité ajoute cependant que

la transmission du rapport aurait pour conséquence de perturber sensiblement le

fonctionnement de l'autorité. La recourante le conteste. Elle se prévaut de l'arrêt

GE.2018.0105, dans lequel la Cour avait autorisé l'accès, sous réserve de

certains passages, à un audit organisationnel d'un service (rapport ********),

dont une partie était dédiée à l'analyse du climat de travail.

En l'occurrence, il convient de prendre sérieusement

en considération le risque allégué par la municipalité que la diffusion du

rapport péjore le climat de travail au sein des services déjà affectés par

cette crise. Le rapport d'enquête vise en premier lieu à examiner les difficultés

relationnelles et/ou les comportements de certains employés déterminés, à identifier

d'éventuels manquements à leurs devoirs professionnels et à proposer des

mesures disciplinaires à leur encontre. Dans cette mesure, il est bien

différent et hautement plus sensible que le rapport ******** concerné par l'arrêt

GE.2018.0105, dont seule une infime partie (2 pages sur 47) faisait état de

constats sur le climat de travail au sein du service.

En outre, à la différence du rapport ********, le rapport

d'enquête a ceci de particulier qu'il cite in extenso les déclarations des

collaborateurs interrogés. L'enquêteur reprend et analyse ensuite ces

déclarations en citant le nom de leur auteur. Même si ces noms étaient caviardés,

les personnes concernées resteraient facilement reconnaissables par leurs pairs.

Les propos y relatés sont sensibles; ils incluent des jugements de valeur sur

des collègues ou supérieurs, dénoncent des "communications blessantes"

et décrivent les amitiés ou inimitiés entre différents protagonistes. Caviarder

l'ensemble de ces passages (art. 17 LInfo) de manière à rendre leurs auteurs ou

leurs sujets méconnaissables viderait le rapport de sa substance. Compte tenu

de cette situation, il n'était pas possible de répondre favorablement à la

demande de la recourante de lui transmettre que certains passages du rapport

d'enquête.

Selon un principe de droit privé a priori

valable également dans les rapports de travail régis par le droit public, l'employeur

a l'obligation légale de protéger la personnalité de ses travailleurs (art. 328

CO). Dans ce cadre, le risque que les appréciations personnelles figurant tout

au long du rapport puissent être mal reçues par les personnes qui en font

l'objet est avéré. Or, ces personnes sont appelées à collaborer quotidiennement

pour le bon fonctionnement de l'administration. Dans l'optique de préserver un

climat de travail serein et de protéger la personnalité de ses employés, la municipalité

a fait le choix de ne transmettre aux collaborateurs concernés par l'enquête qu'une

partie caviardée du rapport, en ce sens qu'aucune ne dispose des passages du

rapport qui ne concernent pas l'examen de sa situation personnelle. Transmettre

à la recourante, dans un but d'information du grand public, le rapport dans son

intégralité alors que les personnes directement visées par l'enquête n'y ont

pas eu accès est susceptible de perturber les rapports de travail entre les

collaborateurs et, partant, la bonne marche de l'administration. Certes, la

recourante argue que l'accès à un document officiel n'aboutit pas forcément à

la révélation des informations obtenues par le demandeur, se prévalant à cet

égard des règles déontologiques auxquelles elle est soumise. Bien qu'il y ait

lieu de prendre acte de ces assurances, celles-ci ne sont pas suffisantes pour

autoriser l'accès au rapport demandé, en particulier au vu du caractère

hautement sensible du document en question et de l'importante médiatisation de

l'affaire. De surcroît, une demande d'information sur la base de la LInfo n'a

pas à être motivée (cf. art. 10 al. 1 LInfo), de sorte qu'elle aurait pu émaner

de n'importe quel tiers, sans que cela n'ait d'incidence sur la décision à

rendre.

En définitive, c'est également à bon droit que

l'autorité intimée a décidé de ne pas transmettre le rapport d'enquête à la

recourante au vu du risque de perturbation sensible du bon fonctionnement de

son administration.

d) S'agissant des intérêts privés prépondérants, la

municipalité soutient que la divulgation du rapport d'enquête porterait une

atteinte notable à la sphère privée des personnes concernées (art. 16 al. 3

let. a LInfo), parties à des procédures administratives en cours (art. 16 al. 3

let. b LInfo), qui se sont opposées à une telle divulgation.

aa) En l'espèce, l'enquêteur a été invité à

déterminer, dans le cadre de son rapport qui concerne des personnes physiques, l'existence

ou non d'éventuels manquements qui constitueraient des violations des devoirs

de service intentionnelles ou par négligence et, le cas échéant à proposer d'éventuelles

mesures, dont certaines d'ordre disciplinaire. Le rapport d'enquête contient ainsi

de nombreuses informations sur des personnes déterminées, parmi lesquelles

figurent des données personnelles (soit des noms, fonctions, années de service,

etc. [art. 4 al. 1 ch. 1 LPrD]), dont certaines constituent des données

personnelles sensibles (sphère intime de la personne, en particulier son état de

santé [art. 4 al. 1 ch. 2 LPrD]), voire des profils de la personnalité (art. 4

al. 1 ch. 3 LPrD). Comme déjà évoqué ci-haut, communiquer le rapport dans une

version épurée de l'ensemble de ces données personnelles n'aurait pas de sens

dès lors que les personnes mentionnées resteraient aisément identifiables. En

plus des déclarations reprises in extenso, l'enquêteur paraphrase parfois

ces déclarations en citant des noms au fil de son analyse de sorte qu'un caviardage

complet rendrait le rapport illisible et dépourvu de sa substance.

bb) Lorsqu'une demande fondée sur la LInfo implique

la communication de données personnelles, il y a lieu, selon la jurisprudence (TF

1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4, confirmant l'arrêt CDAP GE.2018.0245

du 31 janvier 2019; GE.2021.0076 du 29 septembre 2021), de se référer à la

balance des intérêts prévue par l'art. 15 al. 1 LPrD. Cette disposition a la

teneur suivante:

"1 Les données personnelles peuvent être communiquées

par les entités soumises à la présente loi lorsque:

a. une disposition légale au sens de l'article 5 le

prévoit;

b. le requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses

tâches légales;

c. le requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la

communication primant celui de la personne concernée à ce que les données ne

soient pas communiquées;

d. la personne concernée a expressément donné son consentement

ou les circonstances permettent de présumer ledit consentement;

e. la personne concernée a rendu les données personnelles accessibles

à tout un chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou

f. le requérant rend vraisemblable que la personne concernée

ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions

juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts légitimes; dans ce cas, la personne

concernée est invitée, dans la mesure du possible, à se prononcer, préalablement

à la communication des données."

L'art. 15 al. 2 LPrD prévoit en outre expressément

que l'alinéa 1 précité est également applicable aux informations transmises en

vertu de la loi sur l'information.

cc) Conformément à l'art. 16 al. 4 et 5 LInfo,

l'autorité intimée a informé les principales personnes concernées par le

rapport d'enquête de la demande d'accès de la recourante afin de leur permettre

d'exercer leur droit d'opposition. Ces personnes se sont toutes opposées à la

transmission, invoquant notamment le respect de leur sphère privée et de leur personnalité.

En l'absence de consentement, la transmission

litigieuse ne peut être autorisée qu'en présence d'un intérêt de la recourante

primant l'intérêt des personnes concernées à ce que leurs données ne soient pas

communiquées (art. 15 al. 1 let. c LPrD) (CDAP GE.2021.0145 du 3 novembre 2021

consid. 2c). Un intérêt général n'est pas suffisant pour primer l'intérêt privé

des personnes à ce que leur données personnelles ne soient pas divulguées (CDAP

GE.2021.0076 du 29 septembre 2021 consid. 2).

Un intérêt privé prépondérant à la protection de la

sphère privée (art. 16 al. 3 let. a LInfo) existe lorsque le document en

question contient, comme en l'occurrence (cf. consid. 5b supra), une appréciation

ou un jugement de valeur sur une personne physique ou morale de droit privé

nommément désignée ou aisément identifiable, ou incluant la description du

comportement d'une telle personne. En outre, il y a lieu de retenir un intérêt

privé prépondérant lié à la protection de la sphère privée lorsque les documents

contiennent des informations concernant d'éventuelles sanctions administratives

(EMPL, BGC septembre-octobre 2002, p. 2658).

Est également réputé intérêt privé prépondérant la

protection de la personnalité des personnes parties à une procédure en cours

(art. 16 al. 3 let. b LInfo). En l'occurrence, les personnes concernées par l'enquête

administrative n'ayant elles-mêmes reçu qu'une copie caviardée du rapport

d'enquête afin de préserver la personnalité de leurs pairs, la communication à

la recourante du rapport dans son intégralité serait de nature à porter

gravement atteinte à leur personnalité ainsi qu'à leurs garanties de procédure,

soit notamment à leur droit d'être entendues (art. 29 Cst.).

Pour sa part, la recourante se fait porte-parole de l'intérêt

des administrés en général à être informés sur les tenants et aboutissant de cette

affaire, "puisqu'elle touche au fonctionnement-même de leurs services

communaux et aux finances publiques, auxquels ils participent indirectement par

leur voix et leurs impôts". En d'autres termes, elle fait valoir

essentiellement un intérêt public, en lien avec la participation démocratique

et le débat politique, conçu comme la somme des intérêts privés de la grande majorité

des administrés à connaître les dysfonctionnements au sein de l'administration

de leur commune. Or, ce n'est là rien d'autre qu'une reformulation du principe

de la transparence en lien avec le débat politique (cf. CDAP GE.2021.0076

précité consid. 2c). La recourante ne fait valoir aucun intérêt propre et

personnel, qui devrait être considéré comme prépondérant par rapport à la protection

de la sphère privée des personnes concernées par le rapport d'enquête. En l'absence

de justification, la municipalité était fondée à opposer un refus à la demande

de la recourante.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé,

doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. Il

n'est pas perçu de frais judiciaires (cf. art. 27 LInfo). La Municipalité de

Nyon obtenant gain de cause avec l'assistance d'un mandataire a droit à des

dépens, arrêtés à 2'000 fr. et mis à la charge de la recourante qui succombe (art.

55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision de la Municipalité de Nyon du 26 janvier 2022 est confirmée.

III.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

IV.

A.________ versera une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de

dépens à la Municipalité de Nyon.

Lausanne, le 28 octobre 2022

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),

le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent

exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.