CDAP - GE.2022.0055 - 2022-06-13 - A.________/PREFECTURE DU DISTRICT DE L'OUEST-LAUSANNOIS, Municipalité de Bussigny, Swisscanto Anlagestiftung Fondation de placement

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 13 juin 2022

Composition

M. François Kart, président; M. Serge Segura et M. Stéphane Parrone, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourant

A.________,

à ********, représenté par Me Laurinda KONDE, avocate à Lausanne,

Autorité intimée

PREFECTURE DU DISTRICT DE

L'OUEST-LAUSANNOIS,

Autorité concernée

Municipalité de Bussigny,

Propriétaire

B.________,

à ********,

représentée

par C.________, à Lausanne.

Objet

Divers

Recours A.________ c/ décision de la PREFECTURE DU

DISTRICT DE L'OUEST-LAUSANNOIS du 7 mars 2022 (ordre d'évacuation de la

parcelle n° ******** de Bussigny).

Vu les faits suivants:

A.

Le 4 mars 2022, plusieurs membres de la communauté des Gens du voyage, dont

A.________, se sont installés avec de nombreuses caravanes sur la parcelle

n° ******** de Bussigny. La propriétaire de cette parcelle est B.________,

dont le siège se trouve à ********. La propriétaire est représentée par la

gérance immobilière C.________ (ci-après: C.________).

Le même jour, C.________ a signifié le refus de la

propriétaire d'autoriser le convoi de caravanes appartenant aux membres de la

communauté de A.________, en remplissant un "formulaire de décision de

l'ayant-droit" interdisant le stationnement. Le formulaire indique que

le signataire "interdit le stationnement sur la parcelle n° ********,

sise à Bussigny, dont je suis le propriétaire, locataire ou fermier (art. 27

al. 1 LCCR). Cette décision implique que je n'accepte aucune somme

pécuniaire en contrepartie de l'occupation de mon terrain. Je requiers dès lors

l'appui de la force publique pour repousser cet acte d'usurpation de ma

possession (art. 926 CC)".

Ce refus a été communiqué à A.________ par la police

le 5 mars 2022.

Le 7 mars 2022, C.________ a requis l'expulsion

immédiate des gens du voyage stationnés sur la parcelle n° ********,

auprès de la Préfète du district de l'ouest lausannois (ci-après: la préfète).

Aucune plainte pénale n'a été déposée.

Le 7 mars 2022, la préfète a ordonné l'évacuation de

la parcelle occupée dans les plus brefs délais, a requis l'intervention de la

police et a dit que l'ordre était immédiatement exécutoire, l'effet suspensif

n'étant pas accordé en cas de recours. Elle s'appuyait pour rendre sa décision

sur l'art. 82 de la loi du 28 février 1956 sur

les communes (LC; BLV 175.11), sur l'art. 23 de la loi du 27 mars 2007 sur

les préfets et les préfectures (LPréf; BLV 172.165) et sur l'art. 7 de la

loi du 13 septembre 2011 sur l'organisation

policière vaudoise (LOPV; BLV 133.05).

B.

Par acte du 9 mars 2022, A.________ (ci-après: le

recourant) a déposé un recours à la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant à l'admission du recours et à l'annulation

de l'ordre d'évacuation du 7 mars 2022. À titre de mesures

superprovisionnelles, et à titre préliminaire, il requiert que l'effet

suspensif soit restitué au recours. Il estime qu'en l'absence de plainte pénale

et s'agissant d'un bien-fonds privé, la préfère a outrepassé ses compétences en

rendant un ordre d'évacuation. En outre, si par impossible la compétence de la

préfète devait être admise, il faudrait considérer que l'ordre d'évacuation ne

serait ni motivé ni fondé, sachant qu'il ne constitue pas une menace pour

l'ordre public.

C.

Par avis du 10 mars 2022, le juge instructeur de la CDAP a enregistré le

recours et a restitué l'effet suspensif au recours, à titre de mesure

superprovisionnelle.

D.

Par courriel du 4 avril 2022, adressé au représentant de la

propriétaire, soit C.________, la Municipalité de Bussigny (ci-après: la

municipalité) a indiqué qu'elle avait décidé de ne pas s'opposer à la

conclusion d'un contrat de location avec les gens du voyage si tel était le

souhait de la propriétaire.

E.

Le 8 avril 2022, C.________ s'est plainte auprès du conseil du

recourant, craignant des dommages à la propriété et lui demandant de prendre

les mesures nécessaires pour éviter une consommation excessive d'eau.

F.

La préfète (ci-après aussi: l'autorité intimée) s'est déterminée le 11

avril 2022 et a conclu au rejet du recours. Elle estime, jurisprudence à

l'appui, que l'art. 926 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS

910) permet aux autorités cantonales d'intervenir, en l'absence de règles

spécifiques, pour venir en aide au possesseur visé par un acte d'usurpation,

ceci sur la base des règles concernant le maintien de l'ordre public. Elle

estime aussi que la décision est justifiée par l'ordre public et est conforme

au principe de proportionnalité.

Par courrier du 14 avril 2022, la municipalité a

renoncé à se prononcer sur le fond et s'en est remise à justice.

G.

Le recourant s'est déterminé le 29 avril 2022 et a confirmé les

conclusions prises au pied de son recours du 9 mars 2022. Il expose que la

jurisprudence citée par la préfète ne correspond pas à la situation en cause,

en l'absence de plainte pénale. Il ajoute que la propriétaire serait prête à

autoriser le stationnement sur sa parcelle pour autant que certaines conditions

soient respectées et n'est ainsi pas particulièrement troublée par l'occupation

de sa parcelle. L'art. 926 CC ne serait par conséquent pas applicable et

il n'y aurait pas non plus d'atteinte à l'ordre public.

Se déterminant en date du 6 mai 2022, la préfète a

déclaré s'en remettre à justice.

La propriétaire s'est

déterminé le 20 mai 2022 par l'intermédiaire de C.________. Elle indique que

c'est avant tout dans le souci de suivre la ligne politique communale qu'elle a

signifié son refus d'autoriser la présence des gens du voyage sur sa parcelle

en remplissant le formulaire de l'ayant-droit. Cela étant, et malgré des dégâts

occasionnés, elle précise qu'elle n'est pas opposée à la conclusion d'un

contrat rétroactif avec la famille du recourant afin d'autoriser le

stationnement sur sa parcelle à certaines conditions. Elle réserve néanmoins

son droit de déposer plainte pénale contre le recourant. Concernant le sort du

recours, elle s'en remet à justice.

Par courrier du 2 juin 2022, la propriétaire a

demandé à connaître le délai dans lequel un jugement serait rendu. Elle expose

que, depuis plusieurs semaines, le nombre de déprédations constatées sur le

site est en constante augmentation et que la situation ne s'améliore pas malgré

les prises de contact avec le conseil des recourants.

Considérant en droit:

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi

vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;

BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus

les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.

2.

a) Le recourant conteste l'ordre d'évacuation prononcé le

7 mars 2022 par la préfète. Cet ordre était fondé sur une demande d'évacuation

de l'ayant-droit (la propriétaire), demande d'évacuation "en vigueur"

lorsque le recours a été déposé. Or dans ses déterminations sur le recours, la

propriétaire indique qu'elle n'est pas opposée à la conclusion d'un

contrat rétroactif avec la famille du recourant afin d'autoriser le

stationnement sur sa parcelle à certaines conditions, ceci quand bien même elle

se plaint de nombreuses déprédations et indique ne pas tolérer la manière dont

l'intrusion sur sa parcelle s'est déroulée. Concernant le sort du recours, elle

s'en remet par ailleurs à justice. La propriétaire ne requiert

ainsi plus l'intervention de la force publique pour repousser l'acte

d'usurpation de sa possession. Il y a lieu d'examiner les effets de cette

renonciation.

b) aa) Divers articles de loi ont été invoqués par

les parties. Il convient de les exposer ci-après.

L'art. 926 CC dispose ce qui suit:

"1 Le

possesseur a le droit de repousser par la force tout acte d’usurpation ou de

trouble.

2 Il peut, lorsque

la chose lui a été enlevée par violence ou clandestinement, la reprendre

aussitôt, en expulsant l’usurpateur s’il s’agit d’un immeuble et, s’il s’agit

d’une chose mobilière, en l’arrachant au spoliateur surpris en flagrant délit

ou arrêté dans sa fuite.

3 Il doit

s’abstenir de toutes voies de fait non justifiées par les circonstances".

L'art. 23 LPréf dispose que:

"1 Le préfet

exerce une surveillance générale sur le maintien de l'ordre et de la sécurité

publics.

2 Il dispose à cet

effet de la police cantonale et communale".

L'art. 82 LC est formulé comme suit:

"Si l'ordre public est menacé

dans la commune et lorsque l'autorité de la municipalité est méconnue ou

insuffisante, le syndic en prévient immédiatement le préfet".

Quant à l'art.1 al. 1 de la loi sur la police

cantonale du 17 novembre 1975 (LPol; BLV 133.11), il prévoit que:

"La police cantonale a pour

mission générale d'assurer, dans les limites de la loi, le maintien de la

sécurité et de l'ordre publics".

Selon l'art. 7 LOPV, les missions générales de

police, à savoir l'ensemble des tâches et compétences communes à toutes les

polices et à tous les policiers du canton sont notamment les suivantes:

"a. assurer la

protection des personnes et des biens;

b. veiller au respect des

institutions démocratiques, en particulier en assurant l'exécution et

l'observation des lois et des règlements communaux;

c. prévenir et réprimer les

atteintes à la sécurité et à l'ordre publics, ainsi qu'à l'environnement, sous

réserve des contraventions prévues à l'article 3, alinéa 2 de la

loi sur les amendes d'ordre communales, qui peuvent aussi être infligées par

des employés de services communaux;

d. prendre les mesures

d'urgence qui s'imposent et prêter assistance en cas de dangers graves,

d'accidents ou de catastrophes;

e. assurer la surveillance et

la régulation de la circulation routière, sous réserve des missions spécifiques

de l'Etat et des missions susceptibles d'être confiées aux assistants de

sécurité publique;

f. établir les constats de

police et enregistrer les plaintes pénales pour autant que l'événement y

relatif n'exige aucune mesure d'investigation formelle immédiate;

g. assurer, lorsque le

recours à la force publique est nécessaire, l'exécution des décisions

administratives et judiciaires;

h. exercer des tâches dans le

domaine de la protection de l'Etat;

Faits

i. mener des actions de

prévention afin d'empêcher, dans la mesure du possible, la commission de tout

acte punissable".

bb) Lors de sa séance du 2 septembre 2020, le Conseil fédéral a

mis en consultation des propositions de modifications légales, dans le but

d'améliorer le statut des possesseurs d’immeubles subissant une occupation

illicite. Dans son rapport explicatif, il se prononce sur l'application

actuelle de l'art. 926 CC, en relevant (p. 9 et p. 20):

"Le droit de

reprise prévu à l'art. 926, al. 2, CC permet au possesseur de

reprendre la chose lorsque celle-ci lui a été enlevée. (...). Pour que le

possesseur puisse exercer ce droit, il faut que l'usurpation ait eu lieu par la

violence ou clandestinement et qu'il réagisse « aussitôt ». Si ces conditions

sont réunies, le possesseur peut entreprendre tout ce que les circonstances

exigent pour retrouver la maîtrise de fait de la chose, même si l'art. 926,

al. 2, CC ne lui confère pas non plus le droit d'intenter une action.

Selon la jurisprudence, le possesseur réagit à temps lorsque (1) il prend les

mesures nécessaires pour récupérer son bien immédiatement après l'occupation

Considérants

illicite et que (2) il ne suspend pas ces mesures, c'est-à-dire qu'il ne

s'accommode pas de la situation, même si ce n'est que pour un temps. Le droit

de reprise s'éteint lorsque les mesures sont suspendues, ce qui peut être

interprété comme un consentement exprès ou tacite à l'occupation illicite.

(...)

Il reste à savoir si la police a

l'obligation d'intervenir, même en l'absence de jugement exécutoire, en cas

d'occupation illicite d'un immeuble. Le Tribunal fédéral a jugé, s'agissant de

l'obligation d'intervenir fondée sur la garantie de la propriété, que tant que

le possesseur ne s'accommodait pas de l'occupation illicite, il s'agissait

d'une atteinte profonde à la possession et que l'occupation illicite ne

troublait pas seulement les droits privés des personnes qui la subissent, mais

qu'elle était également de nature à troubler l'ordre public. Le possesseur a

donc en principe une prétention à l'intervention de la police, même si elle ne

revêt pas un caractère absolu ni impératif. Une intervention de la police

s'impose : (1) lorsqu'elle est fondée sur le mandat général de la police,

sur le droit cantonal ou sur les principes du droit fédéral, (2) dans les cas

d'occupations illicites d'immeubles dont la police a connaissance et contre

lesquelles, (3) selon une pesée des intérêts, (4) des mesures policières proportionnées

sont possibles dans les faits alors que (5) des mesures ordonnées par un

tribunal civil ou d'autres mesures étatiques ne peuvent être obtenues en temps

utile".

Dispositif

Le Tribunal fédéral se prononce pour sa part ainsi sur le

consentement du possesseur (cf. TF 1P.109/2006 consid. 5.1):

"5.1 Dans le canton de

Genève, l'art. 43 al. 1 let. c LOJ confère au Procureur général

la tâche de veiller "en général à tout ce qui peut concerner l'ordre

public". C'est sur la base de cette disposition que le Procureur général a

rendu sa décision du 19 octobre 2005 (cf. arrêt 1P.723/2005 du 16 novembre

2005, consid. 4.2). Dans un arrêt du 8 mai 1991 concernant déjà

l'occupation litigieuse, le Tribunal fédéral a considéré que le Procureur

général pouvait se fonder sur l'art. 43 al. 1 let. c LOJ pour

aider le possesseur d'un immeuble à en expulser tout occupant illicite sur la

base de l'art. 926 al. 2 CC. Il a en effet admis que les actes d'usurpation

ou de trouble de la possession visés à l'art. 926 CC portaient atteinte

non seulement aux intérêts du possesseur troublé ou évincé, mais aussi à

l'ordre public (arrêt 1P.624/1989 du 8 mai 1991, publié in SJ 1991 p. 602,

consid. 3a). L'ordre public est menacé tant que la victime de l'usurpation

est en droit de reprendre possession de la chose par la force, étant précisé

que cette faculté s'éteint si elle n'est pas exercée immédiatement (art. 926

al. 2 CC). Le calme et l'ordre sont en revanche rétablis dès le moment où

la violence de l'usurpateur est accomplie et révolue et où la victime s'est en

quelque sorte accommodée provisoirement de la situation, renonçant à l'usage

immédiat de son droit de reprise. L'ordre public n'est pas troublé du seul fait

que subsiste une situation créée par un acte illicite entièrement révolu. Il

appartient alors aux seules juridictions civiles de rétablir, à titre

provisoire ou définitif, une situation conforme au droit (arrêt du Tribunal

fédéral 23 octobre 1980, publié in SJ 1981 p. 114, consid. 6c p. 122)".

c) En l'espèce, les parties divergent sur la portée de l'art. 926

CC et sur la possibilité de mise en oeuvre immédiate de la force publique par

le préfet. Sans entrer en matière sur cette question, le Tribunal de céans se

limite à relever que la victime de l'usurpation (soit la propriétaire) s'est,

postérieurement à la décision rendue par la préfète, accommodée de la situation

créée par l'acte illicite puisqu'elle s'est dit prête à conclure un contrat

avec le recourant et sa famille, malgré les critiques qu'elle formule à leur

encontre (dans son courrier du 20 mai 2022). Certes, vu les termes d'un

courrier postérieur (du 2 juin 2022), on peut se demander si la propriétaire

n'a pas une nouvelle fois changé d'avis et ne refuse pas à nouveau l'occupation

de sa propriété. Cet élément n'est cependant pas déterminant. Comme la

propriétaire a toléré l'occupation à un moment donné, on doit constater qu'il y

a eu consentement de sa part, ce qui exclut l'atteinte illicite au droit du

possesseur qui est la condition primaire de l'art. 926 al. 2 CC et de

l'atteinte à l'ordre public qui en découle. L'ordre d'évacuation de la préfète,

qui était précisément justifié par l'existence d'une atteinte à l'ordre public,

a ainsi perdu son fondement et doit être annulé. Si elle entend obtenir

l'évacuation du recourant et de sa famille, la propriétaire se doit à présent

d'agir par la voie civile.

3.

Le recours doit ainsi être admis et la décision attaquée doit être

annulée. En principe, les frais et les dépens sont mis à la charge de la partie

qui succombe (art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD). Selon l'art. 50 LPA-VD,

lorsque l'équité l'exige, l'autorité peut renoncer à percevoir des frais de

procédure.

En l'espèce, dès lors que l'admission du

recours est liée à un fait postérieur à la décision attaquée dont l'autorité

intimée ne pouvait à l'évidence pas tenir compte au moment où elle a statué, on

ne saurait considérer qu'une des parties est celle "qui succombe" au

sens des deux dispositions précitées. Dans ces circonstances le présent arrêt

sera rendu sans frais ni dépens.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Préfecture du district de l'ouest lausannois du 7 mars

2022 est annulée.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 13 juin 2022

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.