CDAP - GE.2022.0098 - 2022-11-09 - A.________/ECA, Municipalité de Bex, Municipalité d'Ollon, Municipalité de Lavey-Morcles

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 9 novembre 2022

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Fernand Briguet et M.

Michel Mercier, assesseurs; Mme Marie-Christine

Bernard, greffière.

Recourant

A.________ à

********

Autorité intimée

Etablissement cantonal d'assurance

contre l'incendie et les éléments naturels (ECA), représenté par Me Alain

Thévenaz, avocat à Lausanne,

Autorités concernées

1.

Municipalité de Bex, à Bex,

2.

Municipalité d'Ollon, à Ollon,

3.

Municipalité de Lavey-Morcles, à

Lavey-Morcles.

Objet

Divers

Recours A.________ c/ décision de l'ECA du 22 mars 2022

(autorisation de pratiquer le métier de maître ramoneur - contrôle des

connaissances des maîtres ramoneurs)

Vu les faits suivants:

A.

A.________ exerce la profession de maître ramoneur. Il est au bénéfice

d'une autorisation de pratiquer renouvelable de quatre ans en quatre ans, selon

l'art. 10 al. 3 du règlement du 28 septembre 1990 d'application de la loi du 27

mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments

naturels (RLPIEN; BLV 963.11.1). Par lettre du 22 décembre 2017,

l'établissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels

(ECA) a renouvelé l'autorisation de pratiquer de A.________ pour une durée de

six mois, soit jusqu'au 30 juin 2018, au motif d'un résultat insuffisant à son

contrôle de connaissances du 8 novembre 2017. Il était alors proposé à

l'intéressé d'effectuer une formation complémentaire de deux jours, avec un

nouveau contrôle. Le 29 juin 2018, l'ECA a délivré une nouvelle autorisation de

pratiquer, valable jusqu'au 31 décembre 2021.

A.________ est maître-ramoneur concessionnaire pour

les communes de Bex, Ollon et Lavey-Morcles.

B.

Le 8 juillet 2021, A.________ a été convoqué par l'ECA à un contrôle de

ses connaissances prévu le 27 août 2021, à 8h00, en vue du renouvellement de son

autorisation qui venait à échéance fin 2021.

Le 27 août 2021, l'intéressé ne s'est

présenté dans la salle de contrôle qu'à 9h20, soit avec 1h20 de retard et 10

minutes seulement avant la fin de l'examen, sans avoir averti ou prévenu de son

retard. L'examinateur lui a alors suggéré de l'attendre quelques minutes à

l'extérieur de la salle, afin de ne pas perturber la fin de l'examen en cours. Or,

lorsqu'il est sorti de la salle de contrôle, l'intéressé était parti. Une

deuxième session était cependant prévue le même jour à 10h00, à laquelle il

aurait pu participer.

Par lettre du 7 septembre 2021, l'ECA

a demandé à l'intéressé de prendre contact avec l'examinateur pour convenir

d'une nouvelle date d'examen, tout en regrettant qu'il soit parti

précipitamment le 27 août 2021.

Par un courriel du 21 septembre 2021,

l'intéressé a indiqué qu'il n'était pas disponible avant le 15 octobre 2021 et

qu'il recontacterait l'ECA à ce moment-là pour fixer une nouvelle date lui

convenant.

C.

Le 15 octobre 2021, l'ECA l'a convoqué pour le 12

novembre 2021, à 8h00. L'intéressé a répondu, par un courriel du 21 octobre

2021, que cet horaire ne lui convenait pas et qu'il proposait de passer

l'examen entre 9h00 et 10h30, ce que l'ECA a accepté par un courriel du 1er

novembre 2021.

L'intéressé s'est présenté à l'examen le 12 novembre

2021.

D.

Le 22 novembre 2021, l'ECA lui a adressé le courrier suivant:

"Dans le cadre du renouvellement de votre autorisation

de pratiquer la profession de maître ramoneur, (selon l'art. 10 du Règlement du

28 septembre 1990 d'application de la loi sur la prévention des incendies et des

dangers résultant des éléments naturels, RLPIEN), vous vous êtes présenté à

notre siège à Pully en date du 12 novembre dernier afin d'effectuer un contrôle

des connaissances relatives aux normes et directives en vigueur en matière de

prévention des incendies.

La correction des épreuves a été faite par le responsable

formation de notre Etablissement puis elles ont été contrôlées par un expert en

prévention incendie.

Nous vous informons que vous avez obtenu la note de 3.3 sur 6

pour un seuil de réussite fixé à 4, la notation répondant au barême SEFRI.

Cette note étant insuffisante, des propositions vont être

soumises à notre Conseil d'administration afin de vous permettre de passer à

nouveau un contrôle des connaissances en début d'année prochaine, ainsi que

d'obtenir le renouvellement temporaire de votre autorisation de pratiquer. Nous

ne manquerons pas de vous tenir informé."

E.

Le 23 décembre 2021, l'ECA a informé l'intéressé du fait que son

autorisation de pratiquer la profession de maître ramoneur était renouvelée de

manière provisoire jusqu'au 31 mars 2022, de manière à lui permettre de

repasser l'examen de contrôle de ses connaissances.

Par une lettre du même jour, l'ECA a convoqué A.________

à un contrôle de ses connaissances, le 27 janvier 2022.

Le 10 janvier 2022, l'intéressé a demandé à l'ECA pour

quelle raison il devait repasser le contrôle de ses connaissances alors qu'il

l'avait déjà fait le 12 novembre 2021.

Dans une lettre du 13 janvier 2022, l'ECA a répété

le contenu de ses courriers des 22 novembre et 23 décembre 2021.

Par lettre du 17 janvier 2022, l'intéressé a indiqué

ne pas avoir reçu la correspondance du 22 novembre 2021 à laquelle l'ECA se

référait dans sa lettre du 13 janvier 2022 et a demandé qu'il lui en soit

adressé une copie.

Le 20 janvier 2022, l'ECA lui a adressé une copie de

sa lettre du 22 novembre 2021.

Par une lettre du 24 janvier 2022, l'intéressé a indiqué

avoir bien reçu la copie du courrier du 22 novembre 2021 qu'il n'avait pas reçu

avant et a demandé à l'ECA une copie du règlement relatif à l'examen.

Par un courriel du 26 janvier 2022 et un courrier du

27 janvier 2022, l'ECA a indiqué à l'intéressé que le contrôle des

connaissances des maîtres ramoneurs et ses modalités découlaient de l'art. 10

RLPIEN.

F.

Le 27 janvier 2022, l'intéressé ne s'est pas présenté à l'examen de

contrôle de ses connaissances auquel il avait été convoqué.

Par un courrier du même jour, l'ECA lui a demandé de

lui expliquer dans les meilleurs délais les raisons de sa non-présentation,

attirant son attention sur le fait qu'une telle absence sans justification

pourrait être considérée comme un échec définitif au contrôle.

Dans un courrier du 28 janvier 2022, l'intéressé a indiqué

que l'ECA ne lui avait pas transmis le règlement qu'il souhaitait et qu'il

considérait la lettre de l'ECA du 22 novembre 2021 l'informant de son

échec comme nulle et non avenue dans la mesure où elle ne contenait ni le

règlement ni ses droits. Il n'a pas donné d'explications concernant sa

non-présentation à l'examen.

G.

Par une lettre du 3 février 2022, l'ECA a fixé à l'intéressé un ultime

délai au 15 février 2022 pour justifier sa non-présentation au contrôle du

27 janvier 2022, indiquant qu'en cas de motifs justifiés, une éventuelle

nouvelle session pourrait être organisée. Ce courrier comprend notamment les

passages suivants:

"Nous précisons que si vous ne donnez pas suite à cette

demande ou si les motifs invoqués ne sont pas valables, nous nous verrons

contraints de rendre une décision constatant d'une part votre échec définitif à

l'examen du contrôle de vos connaissances, d'autre part et en conséquence la

caducité de votre autorisation d'exercer votre profession une fois son délai de

prolongation au 31 mars 2022 échu, qui ne sera donc pas renouvelée par le

Conseil d'administration de notre Etablissement.

Si au contraire, vous nous fournissez une raison valable

justifiant votre absence au contrôle de vos connaissances du 27 janvier

dernier, nous soumettrons à notre Conseil d'administration une demande spéciale

afin de vous permettre de vous présenter à un troisième examen, qui devrait

être passé et réussi avant le 31 mars 2022, soit avant la date d'échéance de

votre autorisation de pratiquer."

Dans une lettre du 14

février 2022, l'intéressé s'est plaint de ce que, malgré deux demandes, il

n'avait toujours pas reçu le règlement concernant les examens et a indiqué que

si son autorisation de pratiquer lui était retirée, il continuerait ses

activités malgré tout. Il ne s'est pas déterminé sur

la demande de justification de l'ECA du 3 février 2022.

H.

Par décision du 22 mars 2022, considérant que A.________ avait un

subi un échec à son contrôle du 12 novembre 2021 et qu'il ne s'était pas

présenté une seconde fois au contrôle, sans fournir un motif valable justifiant

son absence, l'ECA considérait cette non-présentation comme un second et

définitif échec audit contrôle. Cette décision comporte le dispositif suivant:

"I. Vous avez échoué au contrôle de vos

connaissances des prescriptions en matière de prévention des incendies prévu

par l'art. 10 du règlement du 28 septembre 1990 d'application de la loi du 27

mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments

naturels (RLPIEN), qui constitue l'une des conditions au renouvellement de

l'autorisation de pratiquer le métier de maître ramoneur.

II. En conséquence, votre autorisation de

pratiquer le métier de maître ramoneur, dont l'échéance a été prolongée

jusqu'au 31 mars 2022, devient caduque à partir du 1er avril 2022.

III. L'effet suspensif est d'ores et déjà

retiré en cas de procédure de recours contre la décision."

Faits

I.

Le 4 mai 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a interjeté recours

contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (CDAP), en concluant, avec suite de frais et dépens, à la

restitution de l'effet suspensif à son recours, à l'annulation de la décision

et au renouvellement de son autorisation de pratiquer pour une période de

quatre ans. Subsidiairement, le recourant a conclu à l'annulation de la

décision et à ce que l'ECA soit invité à lui fournir toutes les données utiles

à l'examen de renouvellement de son autorisation et à l'y convoquer dans un

délai raisonnable.

Il a indiqué en substance qu'il exerçait la

profession de maître ramoneur depuis 1990 et n'avait jamais eu de difficultés

au renouvellement de son autorisation de pratiquer. Il a expliqué que, le 27

août 2021, il avait été retardé par des bouchons sur l'autoroute entre Ollon et

Lausanne, et que, devant faire face à d'autres obligations, il n'avait pas pu

participer à la deuxième session qui avait lieu plus tard dans la matinée. Il a

relevé que, contrairement à ce que l'ECA indiquait dans son courrier du 7

septembre 2021, son absence avait été indiquée à l'examinateur présent sur

place. Il a également expliqué qu'après avoir été informé qu'il avait échoué à

l'examen du 12 novembre 2021, il avait demandé à plusieurs reprises à l'ECA le

règlement de l'examen afin de savoir ce qui serait attendu de lui lors de

l'examen suivant, et également pour comprendre son résultat, ayant plus de

quarante-cinq ans de métier.

Il s'est plaint d'une violation du droit d'être entendu, l'ECA ne lui ayant jamais indiqué les raisons de son

échec à l'examen du 12 novembre 2021.

Il a aussi fait valoir que la décision

attaquée était insuffisamment motivée, la lecture de celle-ci ne lui permettant

pas de comprendre pour quelle raison son autorisation de pratiquer lui avait

été retirée.

Il a également fait valoir que la décision attaquée était

dépourvue de base légale, qu'en en effet, ni la loi du 27 mai 1970 sur la

prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPIEN;

BLV 963.11) ni le règlement d'application ne prévoyaient un retrait définitif

de l'autorisation de pratiquer le métier de maître ramoneur sur la base d'une

convocation manquée à un examen.

J.

Le 10 mai 2022, l'effet suspensif au recours a été restitué à titre

provisoire.

Le 25 mai 2022, la municipalité de Bex a informé le Tribunal

qu'elle n'avait pas de remarque à formuler sur le recours. Elle précisait que

la convention la liant au recourant venait à échéance le 30 août 2023, date à

laquelle l'intéressé atteindrait l'âge de la retraite.

Dans sa réponse du 15 juin 2022, l'ECA a conclu,

avec suite de frais et dépens, au rejet du recours et de la demande de

restitution de l'effet suspensif. Cette autorité a notamment précisé que les

conditions pour le renouvellement de l'autorisation du recourant n'étaient plus

remplies, mais que si celui-ci passait avec succès un nouveau contrôle de ses

connaissances, il pourrait à nouveau être mis au bénéfice d'une autorisation de

pratiquer.

Appelés dans la procédure, les municipalités d'Ollon

et de Lavey-Morcles n'ont pas procédé.

K.

Par décision du 24 juin 2022, la juge instructrice a levé l'effet

suspensif au recours. Dans un courrier du même jour, elle a demandé à l'ECA de

préciser s'il existait un règlement interne ou des directives régissant les

modalités de l'examen de contrôle auquel sont soumis les ramoneurs et, dans

l'affirmative, de produire le document.

Le 4 juillet 2022, l'ECA a expliqué qu'en 2018, l'ECA avait élaboré un projet de directives internes régissant

les modalités de l'examen de contrôle auquel sont soumis les maîtres ramoneurs.

Ce document n'avait jamais été formellement adopté et n'était jamais entré en

vigueur; il servait toutefois de fil rouge pour la tenue de ces examens. Par

ailleurs, une nouvelle version de ces directives était en cours d'élaboration.

L'ECA a produit un exemplaire du projet de directives de 2018 et un exemplaire

du projet de directives de 2022.

Le recourant a répliqué

le 29 août 2022.

Le 27 septembre 2022,

l'ECA a informé le Tribunal qu'il avait appris récemment, dans le cadre d'un

échange de courriers concernant une autre affaire, que le recourant continuait

à exercer son activité sous le nom de son entreprise alors que l'effet

suspensif à son recours avait été levé. Le 10 octobre

2022, l'ECA a produit copie des décisions adressées les 30 septembre et 3

octobre 2022 par les municipalités de Bex, Lavey-Morcles et Ollon au recourant,

le sommant de cesser immédiatement toutes ses activités de contrôle et autres

tâches en lien avec le service de ramonage officiel sur leur territoire.

Le recourant s'est déterminé à ce

sujet, les 6 et 20 octobre 2022.

Considérant en droit:

Considérants

1.

Il convient tout d'abord de préciser l'objet du litige, dès lors que le

recourant s'en prend tant au résultat de son examen de novembre 2021 qu'à la

caducité de son autorisation de pratiquer le métier de maître ramoneur.

a) En procédure juridictionnelle administrative, la

décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice

par la voie d'un recours (ATF 144 II 359 consid. 4.3 et les références).

L'objet du litige dans la procédure administrative subséquente est le rapport

juridique qui constitue - dans le cadre de l'objet de la contestation déterminé

par la décision -, d'après les conclusions du recours, l'objet de la décision

effectivement attaquée. L'objet de la contestation et l'objet du litige sont

ainsi identiques lorsque la décision administrative est attaquée dans son

ensemble (CDAP FI.2022.0002 du 12 octobre 2022 et les références citées). En

droit vaudois, l'art. 79 al. 2, 1ère phrase, de la loi du 28 octobre 2008 sur

la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36, applicable à la présente

procédure par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) prévoit que le recourant ne peut pas

prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée.

b) Bien qu'elle rappelle l'échec à l'examen de

novembre 2021, la décision contestée porte sur la caducité de l'autorisation de

pratiquer du recourant. Dans cette mesure, les conclusions prises par le

recourant en cours de procédure à ce sujet excèdent ainsi l'objet du présent litige.

c) Quoi qu'il en soit, même à supposer recevable ses

griefs relatifs à cet examen, son recours paraît irrecevable sur ce point. En

effet, conformément à l'art. 95 LPA-VD, le recours au Tribunal cantonal

s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du

jugement attaqués. Dans le cas présent, l'échec subi a été communiqué au

recourant le 22 novembre 2021. Ce dernier ayant indiqué n'avoir pas reçu cette

lettre du 22 novembre 2021, l'ECA lui en a adressé une copie le 20 janvier

2022.

Par lettre du 24 janvier 2022, le recourant a alors demandé que lui soit

adressée une copie du règlement relatif à l'examen. Dans des lettres du 28

janvier 2022 et du 14 février 2022, il s'est plaint à nouveau de ce que l'ECA

(qui lui avait adressé le RLPIEN) ne lui avait pas envoyé le règlement relatif

à l'examen et ne lui avait pas indiqué ses droits. Convoqué pour se soumettre à

un nouveau contrôle prévu le 27 janvier 2022, le recourant ne s'est pas présenté.

Force est ainsi de constater que le recourant n'a à

aucun moment cherché à connaître les raisons de son échec, mais s'est au

contraire limité à solliciter des renseignements sur un éventuel règlement

relatif à l'examen. L'autorité intimée lui a cependant répondu à plusieurs

reprises qu'il convenait de se référer au RLPIEN. On ne saurait ainsi voir une

violation de son droit d'être entendu à cet égard. Quant au fond, il

appartenait au recourant de contester le résultat son examen, s'il estimait que

celui-ci était vicié d'une manière ou d'une autre. Quand bien même la lettre du

22.

novembre 2021 ne comportait pas l'indication des voies de recours, le

recourant, qui avait déjà subi un échec en 2017, ne pouvait ignorer qu'il lui

appartenait de contester formellement son examen dans un délai raisonnable dès

la connaissance de son échec, en janvier 2022. Or ce n'est que dans le cadre de

son recours de mai 2022, soit plus de deux mois plus tard, qu'il semble

contester celui-ci, sans par ailleurs avoir pris de conclusion quant à

l'annulation de la décision du 22 novembre 2021, étant rappelé que,

conformément à l'art. 79 LPA-VD, l'acte de recours doit indiquer les motifs et

les conclusions du recours. Son recours est ainsi tardif et partant

irrecevable, en tant qu'il porte sur la décision du 22 novembre 2021 prononçant

son échec au contrôle des connaissances relatives aux normes et directives en

vigueur en matière de prévention des incendies.

2.

Reste à examiner dans quelle mesure l'autorité intimée était fondée à constater

la caducité de l'autorisation de pratiquer du recourant et en conséquence de

refuser implicitement le renouvellement de celle-ci.

a) Selon l'art. 17b LPIEN, les canaux de fumée

rattachés de manière durable à des installations productrices de chaleur

doivent obligatoirement être ramonés, afin de prévenir, par l'enlèvement

régulier des suies et des combustibles imbrûlés, les dangers d'incendie et

d'asphyxie. Conformément à l'art. 17c LPIEN, chaque commune est tenue

d'assurer, sur son territoire, le service du ramonage obligatoire. Elle

concède, par convention, ce service à un ou plusieurs maîtres ramoneurs au

bénéfice d'une autorisation de pratiquer délivrée par l'établissement. Le

maître ramoneur concessionnaire a l'obligation, en vertu de l'art. 17e LPIEN,

de procéder au contrôle et au ramonage des installations soumises au ramonage

obligatoire. Il est responsable de la bonne exécution de son travail et de

celui de son personnel et de ses autres auxiliaires. En outre, il répond des

dommages causés à des tiers, par lui-même ou par les personnes à son service,

dans le cadre de ses activités. L'art. 17f al. 2 LPIEN prévoit notamment que le

Conseil d'Etat fixe les conditions auxquelles est subordonné l'exercice de la

profession de maître ramoneur.

Les conditions auxquelles doit satisfaire celui qui

entend obtenir l'autorisation de pratiquer la profession de maître ramoneur figurent

à l'art. 10 al. 1 RLPIEN, soit: 1. jouir d'une expérience de 5 ans comme

ouvrier ramoneur qualifié; 2. être en possession de la maîtrise fédérale

de ramonage; 3. jouir d'une bonne réputation; 4. avoir son domicile

dans le canton; 5. connaître les prescriptions en matière de prévention

des incendies applicables dans le canton; 6. être au bénéfice d'une

couverture d'assurance accident et responsabilité civile suffisante pour

lui-même et pour son personnel.

Les alinéas 2 et 3 de l'art. 10 RLPIEN précisent la

procédure applicable en la matière, soit: la demande d'autorisation de

pratiquer doit être adressée à l'ECA avec les pièces justificatives; celui-ci

examine si le requérant remplit les conditions précitées et, cas échéant,

procède au contrôle des connaissances relatives aux prescriptions en matière de

prévention des incendies (al. 2). L'autorisation est délivrée par le Conseil

d'administration de l'ECA pour quatre ans. Elle est renouvelable de quatre ans en

quatre ans jusqu'à la fin de l'année civile dans laquelle le maître ramoneur

atteint l'âge de 65 ans. Tout renouvellement de l'autorisation peut être subordonné

à la réussite d'un contrôle des connaissances des prescriptions en matière de

prévention des incendies; ce contrôle est organisé par l'ECA (al. 3).

b) A la lumière des dispositions précitées,

l'exigence de soumettre le recourant à un contrôle des connaissances est

conforme à la loi. Dès lors que ce dernier n'a pas réussi cet examen et a

refusé de se présenter à un nouvel examen, l'autorité intimée était fondée à ne

pas renouveler son autorisation de pratiquer.

Certes, l'autorité intimée a indiqué que par son

refus de se présenter à l'examen de janvier 2022, il convenait de prononcer un

échec définitif du recourant. Les dispositions précitées ne prévoient toutefois

pas une telle conséquence et l'autorité intimée a d'ailleurs rectifié cette

affirmation en cours de procédure, en indiquant qu'il était loisible au

recourant de se présenter à nouveau à un tel examen, ce dont il est pris acte.

Force est ainsi de conclure que dès lors que le

recourant ne remplit plus à l'heure actuelle les conditions de l'art. 10

RLPIEN, c'est à juste titre que l'autorité intimée a constaté la caducité de

son autorisation de pratiquer, au-delà du 31 mars 2022. La décision doit ainsi

être confirmée, étant précisé que le recourant conserve la possibilité de se

présenter à un nouveau contrôle de connaissances, s'il souhaite solliciter à

nouveau une autorisation de pratiquer.

3.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté

dans la mesure de sa recevabilité et la décision attaquée confirmée.

Succombant, le recourant supportera l'émolument de justice ainsi qu'une

indemnité à titre de dépens en faveur de l'autorité intimée, qui a procédé avec

l'assistance d'un avocat (art. 49 et 55 LPA-VD; art. 4 et 10 du tarif du 28

avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative:

TFJDA; BLV 173.36.5.1).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

II.

Un émolument judiciaire de 1'500 (mille

cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.

III.

A.________ versera une indemnité de 1’000

(mille) francs à l'ECA à titre de dépens.

Lausanne, le 9 novembre 2022

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer

les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.