CDAP - GE.2022.0180 - 2022-11-11 - A.________/Municipalité de Leysin

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 11 novembre 2022

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Alex Dépraz et Mme Annick

Borda, juges; M. Théophile von Büren, greffier.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Municipalité de Leysin, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne.

Objet

Loi sur l'information

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de

Leysin du 22 août 2022 (LInfo)

Vu les faits suivants:

A.

A.________ (ci-après: le recourant) s'est adressé par courrier du 6 juin

2022 à la Municipalité de Leysin (ci-après aussi: la Municipalité ou l'autorité

intimée). Se fondant sur la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo;

BLV 170.21), il procédait à la demande suivante:

"Je me permets de vous

demander de bien vouloir me renseigner (art. 8 LInfo) sur l'ensemble des sujets / objets traités lors des séances

de Municipalité tenues durant le mois de mai 2022, ou de me fournir les

documents officiels (art. 9 LInfo) traités lors de ces séances, par exemple

sous forme de simples listes, d'ordres du jour des séances ou d'extraits de PV:

1. dossiers de

police des constructions et suivi de chantiers

2. représentations

et délégations à diverses séances

3. ensemble

des décisions susceptibles, ou pas, d'être publiées, caviardées si nécessaire

4. autres

sujets / objets traités / discutés lors de ces séances"

Par décision du 16 juin 2022, la Municipalité a

refusé de donner suite à la demande du recourant au motif que les documents

demandés constituaient des documents internes au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo

et qu'en outre, la demande était formulée de façon insuffisamment précise.

Par courrier daté du 8 août 2022, le recourant a

réitéré sa demande, précisant que sa demande initiale ne portait nullement sur

des documents internes mais qu'il entendait avoir accès à des simples listes

des objets traités en séance de municipalité, par exemple sous la forme

d'ordres du jour de séances ou d'extraits de procès-verbaux.

L'autorité intimée a répondu par courrier du 22 août

2022, dont la teneur est la suivante:

"Votre demande amendée répond

au premier grief de notre décision du 16 juin 2022, mais pas au second, savoir

que la demande doit être formulée à propos de documents précis et non pas de

toutes les activités et tous les objets traités par la Municipalité. Cela

étant, nous pouvons vous remettre ci-joint les tableaux des activités et

décisions de la Municipalité de janvier à juin 2022, sous une forme résumée.

Pour le surplus, nous nous

référons à notre décision du 16 juin 2022".

B.

Par acte du 25 août 2022, le recourant a déféré les

"décisions" de la Municipalité des 16 juin et 22 août 2022 à la Cour

de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il reproche à

l'autorité intimée de n'avoir que très partiellement fait droit à sa requête

qui portait sur la transmission d'une liste complète des objets traités en

séance de Municipalité au cours du mois de mai 2022. Il conclut à ce que

l'autorité intimée soit invitée à lui transmettre les informations requises,

caviardées au besoin.

L'autorité intimée, désormais assistée d'un

mandataire professionnel, a répondu au recours par acte du 9 septembre 2022.

Elle conclut principalement à l'irrecevabilité du recours en raison de son

caractère tardif. En effet, elle estime que le courrier du 22 août 2022 n'est

pas une décision sujette à recours mais un simple rappel du contenu de la

décision du 16 juin 2022, l'acte de recours à son encontre, daté du 25 août

2022, ayant dès lors été déposé au-delà du délai légal. À titre subsidiaire,

elle conclut au rejet du recours sur le fond au motif que la LInfo permettrait

l'accès à des documents officiels précis et identifiables mais ne permettrait pas

de se voir remettre tous les documents concernant une ou plusieurs thématiques

sur une période temporelle déterminée. L'autorité intimée invoque en outre un

intérêt public prépondérant s'opposant à ce type de demande, soit la charge de

travail manifestement disproportionnée qu'il occasionne (art. 16 al. 2 let. c

LInfo et art. 24 et 25 du règlement d'application de la loi du 24 septembre

2002 sur l'information [RLinfo; BLV 170.21.1]).

Le recourant a répliqué par courrier du 13 septembre

2022. Il conclut à la recevabilité de son recours et estime, sur le fond, que

son recours doit être admis.

L'autorité intimée a déposé une duplique le 29

septembre 2022. Elle maintient ses conclusions.

Par courrier du 2 octobre 2022, le recourant a

renoncé à déposer des déterminations complémentaires.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.

a) Selon l'art. 21 al. 1 LInfo, le Tribunal cantonal est, avec le

Préposé à la protection des données et à l'information, l'autorité de recours

contre les décisions rendues sur la base de la LInfo par les autorités soumises

à cette loi. Le recours s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la

décision attaquée (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36], applicable par renvoi de l'art.

27 al. 3 LInfo).

Dans le cas d'espèce, le recourant a dirigé son

recours du 25 août 2022 contre les écritures de l'autorité intimée des 16 juin

et 22 août 2022, qu'il a considérées comme étant des décisions. Seul est

litigieux en l'espèce le caractère décisionnel du courrier envoyé le 22 août

2022 par l'autorité intimée au recourant, la première le niant au motif qu'il

constituerait un simple rappel de la décision du 16 juin 2022.

b) A teneur de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une

décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en

application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou

d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence

ou l'étendue de droits et obligations (let. b) ou de rejeter ou de déclarer

irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des

droits et obligations (let. c).

La décision est ainsi un acte de souveraineté

individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire

et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique

concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1 et les

références). Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de

considérer les caractéristiques matérielles de l'acte, selon des critères

objectifs et indépendamment de la volonté de l'autorité ou de l'administré; un

acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle) si, par son contenu, il

en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas

certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies

de droit (ATF 143 III 162 consid. 2.2.1; TF 9C_646/2017 du 9 mars 2018

consid. 4.2; CDAP GE.2019.0030 du 30 juillet 2019 consid. 2a et les

références citées).

Selon la jurisprudence, une

prise de position, confirmant une ou des décisions précédentes, ne constitue

pas elle-même une décision sujette à recours, ni ne fait courir un nouveau

délai de recours contre les décisions antérieures, qu'elle ne fait que

confirmer. Autrement dit, l’acte rappelant le contenu d’une décision entrée en

force et/ou confirmant explicitement ou implicitement une décision antérieure

ne constitue pas une décision attaquable, même si l’acte en question indique

une voie de recours (AC.2019.0132 du 30 avril 2020; BO.1999.0011 du 21 octobre

1999). Il n’en va différemment que si l’autorité annule la décision antérieure

et la remplace au sens d’un réexamen ou d’une reconsidération par une décision

équivalente (GE.2001.0038 du 11 juillet 2001; AC.1999.0087 du 11 janvier

2000 ; voir également Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure

administrative vaudoise, LPA-VD annotée, 2ème éd., Bâle 2021, rem. 7

ad art. 3).

c) En l'espèce, le courrier litigieux daté du 22

août 2022 ne peut être considéré comme un simple rappel de la décision du 16

juin 2022. Alors que celle-ci signifiait au recourant un refus complet de

transmettre des documents officiels pour le double motif qu'ils constitueraient,

pour l'essentiel, des documents internes et que la demande formulée serait trop

large pour qu'il soit possible d'identifier le ou les documents requis, le

courrier du 22 août 2022 a restreint la portée de la décision initiale dans le

sens d'un refus partiel, en ceci que le motif lié au caractère interne du

document demandé a été évacué, donnant lieu à la production d'un document

résumant les décisions et sujets traités par la Municipalité entre les mois de

janvier et juin 2022. Devant les clarifications apportées par le recourant dans

sa lettre du 8 août 2022 quant au contenu de sa demande, l'autorité intimée a

ainsi reconsidéré sa position, aboutissant à la production du document transmis

au recourant. Dès lors, le courrier du 22 août 2022 doit être interprété comme

une nouvelle décision annulant et remplaçant celle du 16 juin 2022, quand bien

même il n'indique expressément aucune voie de recours.

Dès lors, le recours interjeté le 25 août 2022

contre la décision du 22 août 2022 est intervenu en temps utile. Il respecte au

surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable

par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en

matière sur le fond.

2.

L'autorité intimée a, en premier lieu, refusé de faire droit à la

requête du recourant au motif qu'elle ne porterait pas sur un document précis.

a) À titre liminaire, il convient de rappeler qu'aux termes de l'art. 41 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton

de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), l'Etat et les communes informent la population de

leurs activités selon le principe de la transparence. Ce devoir d'information

est réglementé dans la LInfo, qui s'applique aux autorités tant cantonales que

communales (cf. art. 2 LInfo).

La LInfo pose à son art. 8 le principe

selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus

par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1),

sous réserve des cas décrits au chapitre IV (al. 2). Les autorités communales

statuent sur les demandes concernant leurs activités (art. 26 LInfo).

aa) Selon l'art. 9 LInfo, on entend par document

officiel tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou

détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique

et qui n'est pas destiné à un usage personnel (al. 1); les documents

internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une

autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus

du droit d'information institué par la présente loi (al. 2). Les documents

soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une action administrative

des autorités (arrêts GE.2020.0019 précité consid. 2b/aa; GE.2019.0010 du 4

octobre 2019 consid. 2a et GE.2013.0019 du 27 mai 2013 consid. 2a; voir

également Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin

du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, pp. 2634 ss et pp.

2647-2649).

Quant aux notions de "renseignements"

et "informations" de l'art. 8 al. 1 LInfo, ce sont des

synonymes dont l'acception est large; les renseignements peuvent porter sur des

activités des autorités comme sur des documents qu'elles produisent (arrêts

GE.2020.0019 précité consid. 2b/bb et GE.2019.0163 du 19 février 2020 consid.

2c). Dans un arrêt GE.2017.0114 du 12 novembre 2018, la cour de céans a

notamment retenu ce qui suit à ce propos (consid. 4b/bb):

" […] l'EMPL

LInfo […] indique uniquement que 'la demande peut porter sur des renseignements ou sur

la consultation de documents'. […]

Il convient dès lors de retenir qu'à la différence de la loi fédérale, la loi

cantonale sur l'information permet au public de requérir des renseignements sur

l'activité de l'administration qui ne ressortent pas d'un document officiel […].

Ainsi, la

demande d'informations peut porter sur des renseignements dont l'autorité

dispose, même s'ils ne figurent pas dans un document officiel. Ces

renseignements ou ces informations au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo s'entendent

dans un sens purement factuel: l'autorité doit renseigner sur les mesures

qu'elle a prises ou n'a pas prises dans le cas concret, sous réserve des

limites posées par les art. 15 ss LInfo […].

Elle n'a en revanche pas à justifier son action ou son inaction."

bb) En vertu de l'art. 10 al. 1 LInfo, la demande

d'information n'est soumise à aucune exigence de forme; elle n'a pas à être

motivée, mais elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre

l'identification du document officiel recherché. L'EMPL précise à cet égard qu'étant

donné l'examen parfois approfondi qui doit être mené face à une demande (pesée

des intérêts en présence, caractère officiel du document selon les critères

établis, caviardage éventuel de données personnelles sensibles), celle-ci doit

être suffisamment précise pour permettre aux autorités de procéder à l'examen

en question et de trouver le document officiel demandé (BGC septembre-octobre

2002, p. 2649 ad art. 10).

b) En l'espèce, le recourant souhaite être renseigné

sur l'ensemble des sujets traités en séance de Municipalité lors du mois de mai

2022. Dans sa demande initiale datée du 6 juin 2022, il précise que sa demande

serait satisfaite si des renseignements lui étaient fournis concernant les

sujets traités durant cette période ou s'il lui était remis les documents

officiels discutés lors de ces séances, par exemple sous forme de listes des

sujets traités, d'ordres du jour ou d'extraits de procès-verbaux. Dans ses

écritures ultérieures, soit dans son courrier du 8 août 2022 et sa réplique du

13 septembre 2022, il précise qu'il se satisferait d'une liste des sujets

traités qui peut notamment ressortir des ordres du jour des séances de

Municipalité.

Il est difficile de voir en quoi les renseignement

ou documents requis ne pourraient être identifiés. La demande porte sur une

période précise – soit le mois de mai 2022 – et, en conséquence, sur des

documents en nombre limité et des renseignements d'une ampleur restreinte. En

effet, la Municipalité de Leysin se réunissant une fois par semaine, les

lundis, hors jours fériés ou modification de l'agenda (voir site internet

officiel de la commune : https://leysin.ch/politique/municipalite/,

consulté le 17 octobre 2022), les ordres du jour ou extraits de procès-verbaux

couvrant tous les sujets traités au cours des séances de Municipalité du mois

de mai 2022 sont des documents qu'il n'est pas compliqué d'identifier. Il y a

lieu de penser que de tels documents existent puisqu'il s'agit d'éléments

standards du fonctionnement institutionnel d'une Municipalité. À tout le moins,

l'autorité intimée n'a pas remis en cause leur existence. Si tel était le cas,

la Municipalité serait toutefois tenue de fournir des renseignements idoines en

vertu de l'art. 8 LInfo qui, comme vu ci-dessus, étend le principe de

transparence aux renseignements et informations détenus par l'autorité.

En outre, le recourant, en précisant que sa demande

portait sur une simple liste des sujets traités par la Municipalité dans ses

séances durant une période temporelle bien délimitée, a fourni suffisamment

d'indications pour permettre à l'autorité intimée d'identifier les

renseignements ou documents recherchés.

3.

L'autorité intimée a retenu qu'elle ne pouvait donner une suite favorable

à la requête du recourant en raison de la charge de travail qu'elle serait

susceptible d'occasionner.

a) aa) En premier lieu, il convient de rappeler que

le droit à l'information institué par la LInfo n'est pas absolu. Le chapitre IV

de cette loi fixe ainsi les limites suivantes à l'accessibilité des

renseignements, informations et documents officiels, limites expressément

réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo :

" Art. 15 Autres

lois applicables

1 Les dispositions

d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou

l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions

protégeant le droit d'auteur.

Art. 16 Intérêts

prépondérants

1

Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou

transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette

publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y

opposent.

2 Des

intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque :

a. la diffusion

d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes

est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le

fonctionnement des autorités;

b. une

information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

c. le travail

occasionné serait manifestement disproportionné;

d. les relations

avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.

3

Sont réputés intérêts privés prépondérants :

a. la protection

contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de

la personne concernée;

b. la protection

de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;

c. le secret

commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

[…]

Art. 17 Refus

partiel

1

Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à

l'article 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du

document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé

prépondérant existe.

2

L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la

demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou

les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."

bb) Concernant l'hypothèse prévue à l'art. 16 al. 2

let. c LInfo (travail manifestement disproportionné), disposition applicable

par analogie aux autorités communales en vertu de l'art. 2 al. 2 RLInfo, l'art.

24 RLInfo précise ce qui suit:

" Art. 24 Intérêts

prépondérants (LInfo, art. 16, al. 2, let. c)

1 Le travail

occasionné à l'autorité peut être considéré comme manifestement disproportionné

lorsque celle-ci n'est pas en mesure, avec le personnel et l'infrastructure

dont elle dispose ordinairement, de satisfaire à la demande de consultation

sans perturber considérablement l'accomplissement de ses tâches."

Quant à l'EMPL relatif à la LInfo précité, il

mentionne ce qui suit (pp. 2656 s. ad art. 16 al. 2 let. c):

" La demande doit être

objectivement disproportionnée du point de vue du temps ou de la quantité de

travail qui sont nécessaires pour qu'il y soit répondu. S'agissant du temps,

l'information demandée ne doit pas engendrer l'occupation d'un ou plusieurs

collaborateurs sur une période prolongée, provoquant ainsi des retards

importants dans l'exécution des activités usuelles des collaborateurs

concernés. Sous l'angle de la quantité, l'information demandée ne doit pas

provoquer une surcharge de travail du ou des collaborateurs concernés au

détriment de leurs activités usuelles. […]

L'examen du

travail disproportionné se fait par l'autorité compétente à raison du domaine.

Cette autorité examine ce fait avant même qu'elle débute ses travaux de réponse

à la demande : il s'agit donc d'un examen préalable. Si l'autorité arrive à la

conclusion que ses travaux seront disproportionnés, elle doit essayer de

déterminer comment éviter cette situation en proposant notamment une réponse

plus brève à l'initiateur de la demande ou en proposant à ce dernier qu'il

reformule une demande similaire qui engendre moins de travail.

[…]

Si l'autorité

arrive à la conclusion que la recherche engendrera des travaux manifestement

disproportionnés, elle doit proposer d'envoyer seulement une copie des

documents qu'elle considère comme principaux dans un dossier ou elle doit

demander à l'initiateur de la demande qu'il précise les documents (ou sujets)

sur lesquels porte sa demande. Les collaborateurs des autorités concernées

doivent donc s'efforcer de répondre partiellement à la demande, de proposer

d'autres renseignements analogues plus simples à transmettre ou de confier tout

ou partie du travail, à titre onéreux, à une personne ou à un organisme externe

à l'entité à laquelle ils sont rattachés."

Sur cette base, la jurisprudence a considéré qu'une

demande tendant à l'obtention de "la liste (même partielle, mais aussi

complète que possible) des rapports, procès-verbaux, présentations et autres

documents écrits, établis après le 29/01/2015 en lien avec l'application ACTIS

ou l'abonnement InfoCamac" était disproportionnée. En effet, dans la

mesure où elle impliquait de l'autorité en cause "qu'elle procède à la

recherche dans l'ensemble de ses dossiers de tous les documents en lien avec

l'application ACTIS et l'abonnement InfoCamac, ceci sur une période de près de

cinq années [et] affecte l'ensemble des collaborateurs concernés – en

lieu et place de l'exécution de leur activité habituelle – à un tel travail de

recherche, ce qui serait de nature à perturber de façon significative

l'accomplissement de ses tâches (cf. art. 24 RLInfo). A un tel travail de

recherche viendrait au demeurant s'ajouter, outre la compilation des documents

en cause et l'établissement proprement dit de la liste requise, un travail

conséquent de tri. Il ne saurait être question, en particulier, de faire

figurer dans une telle liste des documents qui devraient être qualifiés de

documents internes au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo, dont l'accessibilité au

public est de ce chef d'emblée exclue" (arrêt GE.2019.0163 précité

consid. 3b/bb).

Dans une affaire plus récente, la Cour de céans a

jugé qu'une demande adressée à la Municipalité de la Tour-de-Peilz tendant à la

remise de documents et d'informations concernant la gestion du port ne semblait

pas requérir un travail disproportionné dès lors que les informations requises

pouvaient être extraites de manière informatique par des opérations

relativement simples. L'arrêt en question a toutefois laissé indécise la

question de savoir si la demande du recourant exigeait un travail disproportionné

(GE.2021.0171 du 1er avril 2022 consid. 3e/aa).

cc) La CDAP a par ailleurs déjà jugé que l'art. 16

LInfo doit être interprété de manière similaire à l'art. 7 de la loi fédérale

du 17 décembre 2004 sur la transparence (LTrans; RS 152.3; cf. arrêts

GE.2020.0019 précité consid. 2c/cc et GE.2017.0114 du 12 novembre 2018 consid. 5a

et les réf. cit.). Le refus d'accès (total ou partiel) doit donc se justifier

par un risque à la fois important et sérieux d'atteintes aux intérêts publics

ou privés prépondérants protégés par cette disposition. Cela postule donc une

application restrictive des exceptions et uniquement pour la partie du

renseignement ou du document concerné par l'intérêt public ou privé

prépondérant en cause (art. 17 LInfo). L'application de ces exceptions doit

résulter d'une pesée des intérêts et respecter le principe de la proportionnalité.

Il faut considérer que le législateur a lui-même effectué une pesée des

intérêts par anticipation en adoptant l'art. 16 LInfo et en indiquant les

exceptions au droit d'accès aux documents officiels; l'autorité d'exécution ne

peut donc pas apprécier librement s'il est opportun de limiter ce droit

d'accès. La non-transmission d'informations doit être l'exception et toute

notion sujette à interprétation devrait être examinée à la lumière du but de la

loi. La LInfo vise à améliorer les relations entre l'administration et les

citoyens, en les rendant plus simples et plus fluides, et pose comme principe

le respect de la libre formation de l'opinion publique. A cet effet, elle

instaure une présomption de publicité en lieu et place d'une présomption de

secret applicable jusque-là (cf. arrêts précités GE.2020.0019 précité consid.

2c/cc; GE.2019.0010 consid. 4a et GE.2017.0114, GE.2018.0025 du 12 novembre

2018 consid. 5a).

dd) Procéduralement, l'autorité supporte le fardeau

de la preuve en raison de la présomption en faveur du droit d'accès aux

documents officiels (cf. la jurisprudence du Tribunal fédéral en relation avec

la loi fédérale sur la transparence, TF 1C_428/2016 du 27 septembre 2017

consid. 2.3; cf. ég. arrêts GE.2020.0019 précité consid. 2c/cc; GE.2018.0105

du 25 juillet 2019 consid. 4d et GE.2017.0086 du 9 janvier 2018 consid. 2e).

b) En l'occurrence, comme précisé ci-avant, la

demande du recourant, telle qu'il a pu la préciser dans ses différentes

écritures, porte sur un nombre limité d'informations et de documents, à savoir

la liste des sujets traités en séance de Municipalité lors du mois de mai 2022 telle

qu'elle peut ressortir des ordres du jour des séances de l'autorité intimée ou

d'extraits de procès-verbaux. Rien dans le dossier de la cause ne permet de

conclure que ces documents ne puissent être retrouvés, cas échéant adaptés,

triés puis mis à disposition dans un laps de temps raisonnable n'impliquant pas

de détourner pour une période relativement longue les collaborateurs de

l'administration communale de leurs tâches usuelles.

L'autorité intimée estime que le recourant exige

qu'on lui remette l'ensemble des documents officiels traités par la

Municipalité lors du mois de mai 2022 alors qu'il ressort des différentes

pièces que sa demande est manifestement plus restreinte. Si tel était toutefois

le cas, il eût incombé à l'autorité intimée, qui supporte le fardeau de la

preuve, de démontrer le caractère disproportionné du travail engendré. En

l'état, elle s'est contentée d'une affirmation de principe. Elle ne saurait

donc être suivie sur ce point.

4.

Dans un dernier moyen, l'autorité intimée fait valoir que, quand bien

même la demande du recourant se limiterait à la production d'une liste de

sujets traités en séance de municipalité – par exemple sous la forme d'ordres

du jour ou d'extraits de procès-verbaux – il ne pourrait être donné suite à sa

requête, un tel document constituant un document interne.

a) En vertu de l'art. 9 al. 2 LInfo, les document

internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une

autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus

du droit d'information institué par la LInfo. L'art. 14 RLinfo précise cette

notion en disposant ce qui suit:

"Sont des documents internes

les notes et courrier échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre

ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels,

ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la

décision d'une autorité collégiale"

Selon la jurisprudence, le caractère de document

interne au sens des art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo doit être reconnu aux

documents dont la communication aurait pour effet de divulguer le processus de

formation de la volonté de l'autorité dans un cas d'espèce; seuls les documents

contenant, outre des données techniques ou juridiques, une appréciation

politique qui nécessite une prise de décision, pourraient de cas en cas, être

soustraits au droit à l'information (arrêts GE.2019.0010 du 4 octobre 2019

consid. 2b; GE.2019.0005 du 24 janvier 2020 consid. 3d/aa GE.2019.0034 du 11

octobre 2019 consid. 2b et les références). Par ailleurs, la notion de document

interne doit être interprétée de manière restrictive (arrêt GE.2022.0019 du 20

juin 2022 consid. 7b).

b) Un ordre du jour d'une séance de municipalité

consiste en une liste de sujets qui seront soumis à la discussion et au vote. En

principe, il ne comprend aucun élément d'appréciation politique et son contenu

ne permet pas d'inférer le processus de formation de la volonté de la

Municipalité. Selon son libellé exact, il n'est toutefois pas exclu qu'un ordre

du jour puisse constituer un document interne soustrait au principe de la

transparence. Cela étant, il appartenait à l'autorité intimée, qui supporte le

fardeau de la preuve, de démontrer que tel est le cas s'agissant des ordres du

jour des séances de l'autorité intimée tenues au cours du mois de mai 2022.

Cette dernière s'est limitée à une appréciation générale selon laquelle un ordre

du jour est par définition un document interne; elle ne saurait non plus être

suivie sur ce point.

S'agissant des extraits de procès-verbaux, ils sont

en principe exclus du champ d'application de la LInfo non pas en raison de leur

qualité de document interne, mais en vertu de l'art. 64 al. 2 de la loi du 28

février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) qui institue le secret des

débats de la Municipalité et interdit la communication des procès-verbaux de

ses séances à des tiers. Cette disposition constitue ainsi une lex specialis

au sens de l'art. 15 LInfo. On pourrait toutefois se demander si une version

dûment caviardée d'un extrait de procès-verbal, supprimant toutes les références

aux échanges de fond intervenus entre les membres de la Municipalité, et se

limitant à la seule mention des sujets discutés et des décisions prises – on

parle en général dans un tel cas de procès-verbal décisionnel – pourrait

échapper au principe de transparence. Cette question peut rester ouverte en

l'espèce. En effet, la production des ordres du jour des séances de la

municipalité ou d'une liste exhaustive ad hoc des sujets traités lors du

mois de mai 2022 suffit en l'espèce à faire droit à la requête du recourant.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. La

décision attaquée doit ainsi être annulée et la cause renvoyée à l'autorité

intimée pour qu'elle remette au recourant la liste des sujets traités par elles

dans ses séances au cours du mois de mai 2022, sous la forme d'ordres du jour ou

d'une liste ad hoc. La procédure est gratuite (art. 27 al. 1 LInfo). Le

recourant, qui a procédé seul sans l'assistance d'un mandataire professionnel,

n'a pas le droit à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD

a contrario).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision de la Municipalité de Leysin du 22 août 2022 est annulée. La

cause lui est renvoyée pour qu'elle procède conformément aux considérants du

présent arrêt.

III.

Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 11 novembre 2022

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.