CDAP - GE.2022.0222 - 2023-07-12 - A.________/Municipalité de Buchillon

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 juillet 2023

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Annick Borda et M. Alain

Thévenaz, juges; Mme Cécile Favre, greffière.

Recourant

A.________ à

********

Autorité intimée

Municipalité de Buchillon,

représentée par Me Thibault BLANCHARD, avocat, à

Lausanne.

Objet

Loi sur l'information

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de

Buchillon du 23 août 2022 (LInfo).

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est conseiller communal à Buchillon.

B.

Le 24 mai 2022, A.________ a adressé à la Municipalité de Buchillon

(ci-après: la municipalité) une demande fondée sur la loi du 24 septembre 2002

sur l'information (LInfo; BLV 170.21), dont la teneur est la suivante:

"[…] je me permets de vous demander de bien vouloir me

renseigner (art. 8 LInfo), ou de me fournir les documents officiels (art. 9 LInfo),

sur les communications de la Municipalité d'intérêt public lues lors de la

séance du Conseil communal du 15 mars dernier, point 5 de l'ordre du jour,

concernant:

1. l'abri de protection civile

2. l'accueil de personnes réfugiées d'Ukraine. […]"

Il indiquait faire cette demande en tant que

concitoyen et animateur d'un site d'information.

Il a joint à sa demande une communication qui lui a

été transmise par courriel du 24 mai 2022 par le Préposé

au droit à l'information et Préposé suppléant à la protection des données

du canton de Vaud (ci-après: le Préposé au droit à l'information), dont la

teneur est la suivante:

"[…] Vous vous interrogez

quant à la nature des communications de la municipalité, faites à l'occasion

des séances du conseil communal ou général.

Clairement, l'on a affaire ici à

une forme d'information transmise d'office par l'autorité exécutive. Autrement

dit, il s'agit d'une information active dont la teneur et la forme dépendent

uniquement de la municipalité.

A partir de là, la municipalité

n'est soumise à aucune obligation quant à la communication active postérieure

des informations en question. A terme, celles-ci seront de toute manière

disponible[s] dans le procès-verbal du conseil, dès lors que celui-ci aura été

adopté définitivement lors de la séance subséquente du conseil.

Dans l'intervalle, l'information

étant sans conteste existante, tout un chacun sera en droit d'en requérir une

forme de confirmation auprès de la municipalité, en se prévalant de la LInfo (information transmise sur demande, dite passive). Dès

lors que dite information est insérée dans un document physique ou numérique

déterminable, sa production pourra être requise en tant que document officiel

(art. 9 LInfo). A défaut, la personne intéressée déposera une demande de renseignement

(art. 8 Linfo), à laquelle la municipalité devra aussi répondre. […]"

C.

La municipalité a répondu à A.________, le 1er juin 2022, en

indiquant qu'elle avait communiqué sur les sujets évoqués lors de la séance du

Conseil communal de Buchillon (ci-après: le conseil communal ou le conseil) du

15 mars 2022. Ces communications allaient être retranscrites dans le

procès-verbal du conseil communal, qui est public dès qu'il serait approuvé. Il

était précisé que les propos du vice-syndic consignés dans ce procès-verbal étaient

conformes à ses déclarations faites lors de la séance du conseil communal

précitée, ce que A.________ pouvait aisément constater puisqu'il avait d'ores

et déjà reçu ledit procès-verbal en sa qualité de conseiller communal.

D.

Le 15 août 2022, A.________ a adressé à la municipalité une nouvelle

demande d'informations dans les termes suivants:

"Suite à ma demande LInfo du

24 mai 2022 et à votre réponse du 1er juin 2022, je reviens vers

vous afin de vous demander de bien vouloir me renseigner (art. 8 LInfo), ou de

me fournir les documents officiels (art. 9 Linfo), portant sur l'ensemble des communications d'intérêt public

de la Municipalité lues lors de la séance du conseil communal du 14 juin 2022, point 5 de l'ordre du jour."

Il s'est référé et a joint à cette demande l'avis

précité du Préposé au droit à l'information.

E.

La municipalité a répondu le 23 août 2022 dans les termes suivants:

"Votre demande du 15 août

dernier nous est bien parvenue et a retenu toute notre attention.

Comme vous l'indiquez, la

Municipalité a communiqué un certain nombre d'informations sur la base d'une

liste de sujets pré-définis. Par conséquent, il n'existe pas de document

physique ou numérique incluant de manière précise ces informations.

Le détail des communications

figurera dans le procès-verbal du Conseil communal. Nous vous remercions

d'attendre la publication de ce document qui fera foi en la matière."

Cette lettre ne contient pas l'indication d'une voie

de recours.

F.

Le 2 septembre 2022, A.________ a recouru contre cet acte de la municipalité

devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en prenant

les conclusions suivantes:

"1.

de constater que les communications de la Municipalité lues lors des séances

publiques du Conseil sont soumises à la LInfo, notamment à son art. 3,

2. d'annuler la décision de la

Municipalité du 23 août 2022,

3. d'inciter la Municipalité à me

transmettre les informations officielles demandées (art. 8 ou 9 LInfo) de

manière exacte, complète, claire et rapide,

4. si nécessaire, de rendre une

décision permettant à quiconque, dans le présent comme dans le futur, d'être

renseigné rapidement et complètement sur les communications de la Municipalité

lues au Conseil,

5. de constater, dans la mesure du

possible, que les sites www.1164.ch ou www.action-commune.ch diffusent

largement des informations d'utilité publique et doivent être considérées comme

médias, locaux, dans le sens des art. 5 et 6 LInfo."

Sur le fond, le recourant fait la supposition, en se

fondant sur l'art. 57 du règlement du conseil communal de Buchillon du 15 mai

2015 (ci-après: RCC), que les communications de la municipalité faites lors des

séances du conseil communal seraient écrites et qu'elles feraient l'objet de

décisions de la municipalité. Il estime en substance que

le refus de lui transmettre ces documents au motif que ces communications seront

retranscrites ultérieurement dans le procès-verbal de la séance du conseil communal,

qui n'est accessible au public que plusieurs mois après la séance en question,

serait contraire au principe de publicité. Il se réfère à l'art. 3 LInfo qui

prévoit que l'information doit être donnée de manière exacte, complète, claire

et rapide.

La municipalité, représentée par un avocat, a

répondu le 4 novembre 2022 en concluant, avec suite de frais et dépens, à

l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle précise qu'en sa

qualité de conseiller communal, le recourant avait participé à la séance du conseil

communal du 14 juin 2022. Sur le fond, elle met en doute le fait que sa lettre

du 23 août 2022 puisse être qualifiée de décision, dès lors qu'elle n'a pas

refusé de transmettre les informations requises mais a prié le recourant

d'attendre la publication du procès-verbal de la séance du conseil communal du

14 juin 2022, qui contient la retranscription complète et exacte des

communications faites de vive voix au cours de la séance. Ce document a été adopté

le 11 octobre 2022, lors de la séance suivante du conseil communal puis publié

sur le site officiel de la Commune (cf. art. 56 RCC). Elle en conclut que le

recourant n'a plus d'intérêt actuel à recourir. Quant aux autres conclusions qui

figurent dans son recours, elles sont selon elle irrecevables. La municipalité a

produit son dossier dans lequel figurent le procès-verbal précité ainsi qu'une

liste des communications faites par la municipalité lors de la séance du

conseil communal du 14 juin 2022.

Le recourant a répliqué le 14 décembre 2022 en

maintenant ses conclusions.

La municipalité s'est ensuite déterminée le 31

janvier 2023.

Le recourant a renoncé à se déterminer davantage.

Considérant en droit:

1.

Selon l'art. 27 al. 1 LInfo, le recours contre les décisions rendues en

vertu de cette loi peut être formé devant le Tribunal cantonal. Le tribunal de

céans est ainsi compétent pour traiter du présent recours (GE.2022.0140 du 27

février 2023 consid. 1a).

Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95

LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo, le recours a été

interjeté en temps utile. Le recours satisfait en outre aux conditions

formelles énoncées par l'art. 79 al. 1 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

2.

La municipalité conteste en premier lieu que la lettre du 23 août 2023

puisse être qualifiée de décision dès lors qu'elle n'a pas refusé de donner

suite à la demande du recourant mais l'a au contraire prié d'attendre la

publication du procès-verbal de la séance du conseil communal du 14 juin 2023

qui contient la retranscription complète des communications faites par la municipalité

lors de cette séance.

a) Est une décision au sens de l'art. 3 al. 1 LPA-VD

toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du

droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits

et obligations (let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue

de droits et obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des

demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et

obligations (let. c).

L'art. 42 LPA-VD précise que la décision contient

les indications suivantes, exprimées en termes clairs et précis: le nom de

l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale

(let. a); le nom des parties et de leurs mandataires (let. b); les faits, les

règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c); le

dispositif (let. d); la date et la signature (let. e); et l'indication des

voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser

et de l'autorité compétente pour en connaître (let. f).

L'art. 3 LPA-VD définit la notion de décision de la

même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur

la procédure administrative (PA; RS 172.021). La décision est ainsi un acte de

souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière

obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique

concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1 et les

références). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui

touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à

s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière

obligatoire ses rapports avec l'État (ATF 135 II 22 consid. 1. et les

références). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des

communications, des prises de position, des recommandations et des

renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de

caractère juridique contraignant (TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid.

2.1.2 et les références).

Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a

lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut

ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le

caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains

éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit

(ATF 143 III 162 consid. 2.2.1; TF 1C_82/2022 du 1er décembre 2022

consid. 2.1.1).

b) En l'espèce, la municipalité a répondu le 23 août

2022 à la demande du recourant qui souhaitait obtenir l'ensemble des

communications d'intérêt public de la municipalité lues lors de la séance du conseil

communal du 14 juin 2022 (pt. 5 de l'ordre du jour), sous la forme de

renseignements (art. 8 LInfo) ou de documents officiels (art. 9 LInfo). Elle a

indiqué d'une part qu'il n'existait pas de document physique ou numérique

existant incluant de manière détaillée les communications orales faites par la municipalité

lors de ladite séance. Elle a en outre indiqué que l'ensemble de ces

communications figurerait dans le procès-verbal du conseil communal et a prié

le recourant d'attendre la publication de ce document.

La question de savoir si l'acte querellé constitue

matériellement une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD peut demeurer ouverte au

vu des considérants qui suivent.

3.

a) Aux termes de l'art. 75 let. a LPA-VD, a qualité pour former recours

toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant

l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui

est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de

protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

Constitue un intérêt digne de protection tout

intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la

décision attaquée que peut faire valoir une personne atteinte par cette

dernière; l'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique

que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un

préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision

attaquée lui occasionnerait (ATF 147 I 478 consid. 2.2; 141 II 14 consid. 4.4;

138 II 162 consid. 2.1.2).

L'intérêt digne de protection doit être actuel,

c'est-à-dire qu'il doit exister non seulement au moment du dépôt du recours,

mais encore au moment où l'arrêt est rendu (ATF 141 II 14 consid. 4.4; 137 I

296 consid. 4.2, 137 II 40 consid. 2.1). L'intérêt actuel est déterminé en

fonction du but poursuivi par le recours, des conséquences et de la portée

d'une éventuelle admission de celui-ci (CDAP GE.2017.0174 du 20 novembre 2017

consid. 1a). Si l’intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours

devient sans objet; s'il faisait déjà défaut au moment du dépôt du recours, il

n'est pas entré en matière et le recours est irrecevable (ATF 139 I 206 consid.

1.1; 137 I 23 consid. 1.3.1; CDAP GE.2017.0174 précité).

Le juge renonce exceptionnellement à l'exigence d'un

intérêt actuel au recours, lorsque la contestation à la base de la décision

attaquée peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou

analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde

son actualité et que, en raison de sa portée de

principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution

de la question litigieuse (ATF 147 I 478 consid. 2.2; 142 I 135 consid. 1.3.1;

139 I 206 consid. 1.1; CDAP GE.2020.0080 du 19 février 2021 consid. 2a).

b) Dans sa demande du 15 août 2022, le recourant a

requis d'être informé sur l'ensemble des communications d'intérêt public faites

par la municipalité lors de la séance du conseil communal, du 14 juin 2022,

sous la forme de renseignements (art. 8 LInfo) ou de documents officiels (art.

9 LInfo).

Le recourant est conseiller communal à Buchillon et a

participé à la séance du conseil du 14 juin 2022; il a donc eu accès à l'intégralité

des communications faites verbalement par la municipalité lors de ladite

séance, ce qu'il ne conteste pas. Il a ainsi eu accès aux informations

requises, étant rappelé que selon l'art. 105 RCC, les communications de la

municipalité au conseil communal se font verbalement, au cours d'une séance, ou

par écrit. Son recours est en conséquence irrecevable et la nature de la

contestation ne justifie pas de renoncer à l'exigence d'un intérêt actuel au

recours.

c) Le recourant allègue que les communications

orales faites par la municipalité en séance du conseil communal devraient

s'appuyer sur un écrit, dès lors qu'à teneur de l'art. 57 RCC, celles-ci

doivent être "lues". Il souhaiterait avoir connaissance de tels

écrits.

La municipalité a expliqué à cet égard qu'il

n'existait aucun document à ce sujet, si ce n'est la liste des objets sur

lesquels elle avait communiqué oralement. Cette liste figure dans son dossier.

La teneur de ses communications était ensuite retranscrite dans le

procès-verbal de la séance, qui était adopté par le conseil communal lors de sa

séance suivante. Le tribunal ne voit pas de raison de mettre en doute ces

explications qui sont conformes aux art. 56 et 105 RCC Force est d'ailleurs de

constater que le recourant a eu connaissance de ce procès-verbal en cours de

procédure, dès lors que celui-ci a été adopté le 11 octobre 2022 et a été

depuis lors publié sur le site internet de la commune.

Son recours a dès lors perdu son objet en tant qu'il

sollicite la transmission de ces informations écrites et dans cette mesure

également, il ne se justifie pas de renoncer à l'exigence d'un intérêt actuel

au recours.

d) Le recourant semble ensuite se plaindre du délai

entre les séances de conseil communal qui serait trop long pour que la

population puisse être informée des communications faites oralement à la séance

précédente. Dans le cas présent, le procès-verbal de la séance du conseil

communal du 14 juin 2022 n'a été approuvé que le 11 octobre 2022, ce qui

nuirait à une bonne information de la population. Il demande qu'une décision

soit rendue qui permette à quiconque d'être renseigné rapidement et

complètement sur les communications de la municipalité, lues au conseil

communal (conclusion 4). Une telle conclusion relève d'un intérêt général et

abstrait à la correcte application du droit; les conclusions du recourant sur

ce point, qui tiennent de l'action populaire, sont en conséquence irrecevables

(CDAP GE.2018.0166 du 4 février 2019 consid. 2b/aa; GE.2017.0050 du 8 décembre

2017 consid. 1b et les références). On relève au demeurant que l'art. 56 RCC

prévoit expressément l'approbation du procès-verbal d'une séance lors de la

séance suivante et l'art. 52 RCC précise que les séances du conseil communal

sont publiques, de sorte que la population peut y participer.

4.

Le recourant a encore conclu (conclusion 1) à ce que le tribunal

constate que les communications de la municipalité faites lors des séances

publiques du conseil sont soumises à la LInfo, notamment à son art. 3.

a) Une décision en constatation de droit (au sens de

l'art. 3 al. 1 let. b LPA-VD) ne peut être rendue que si une décision

formatrice - c'est-à-dire constitutive de droits et d'obligations, au sens de

l'art. 3 al. 1 let. a ou let. c LPA-VD - ne peut pas l'être (art. 3 al. 3

LPA-VD); ainsi l'intérêt à une décision en constatation n'est-il pas donné

lorsque le requérant peut protéger ses intérêts par une autre voie, sans

préjudice, ou aurait pu les protéger en déposant un recours en temps utile

(CDAP GE.2018.0166 précité consid. 2b/bb et les références; GE.2018.0120 du 18

octobre 2018 consid. 2c et les références).

b) En l'occurrence, l'intérêt du recourant à obtenir une décision en constatation de droit n'existe pas dès lors

qu'il a pu faire valoir son droit à l'obtention des informations requises en

vertu de la LInfo par voie d'action. Cette conclusion est en conséquence

irrecevable.

5.

Quant à la dernière conclusion prise par le recourant, il convient

d'examiner sa recevabilité à l'aune de l'objet du litige. Le recourant conclut

à ce que le tribunal constate, dans la mesure du possible, que les sites www.1164.ch

ou www.action-commune.ch diffusent largement des informations d'utilité

publique et doivent être considérés comme médias locaux, dans le sens des art.

5 et 6 LInfo.

a) Selon l’art. 79 al. 2 LPA-VD,

applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD, le recourant ne peut pas

prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée. Il

peut en revanche présenter des allégués et moyens de preuve qui n’ont pas été

invoqués jusque-là.

L’objet du litige est donc défini par trois

éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de

celui-ci. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être

examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels

l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la

lie sous forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant

l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 141 II 91 consid. 1.2;

136 V 362 consid. 3.4.2 ). Le juge administratif n’entre pas en matière sur des

conclusions qui vont au-delà de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 144 II 359 consid. 4.3; 134 V 418 consid. 5.2.1; 125 V 413 consid. 1a, et les

références citées; CDAP AC.2021.0321 du 29 décembre 2022 consid. 3;

GE.2019.0149 du 21 novembre 2022 consid. 2).

b) En l'occurrence, l'objet du litige est

circonscrit par la demande d'information portant sur les communications

d'intérêt public faites par la municipalité lors de la séance du conseil communal

du 14 juin 2022 et la réponse de la municipalité du 23 août 2022 à cette

demande. La conclusion relative à la qualification de médias au sens des art. 5

et 6 LInfo des sites internet exploités par le recourant excède manifestement

l'objet du litige et doit par conséquent être déclarée irrecevable (cf. art. 79

al. 2 LPA-VD).

6.

Il ressort de ce qui précède que le recours est irrecevable, dans la

mesure où il conserve un objet.

Conformément à l'art. 27 al. 1 LInfo, la

procédure de recours est gratuite. Il ne sera pas prélevé de frais de

procédure. Cette gratuité ne s'étend pas aux dépens (cf. GE.2018.0232 du 14

août 2019). Succombant, le recourant versera une indemnité à titre de dépens à

l'autorité intimée, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 55,

91 et 99 LPA-VD; art. 10 et 11 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en

matière administrative TFJFA; BLV 173.36.5.1]), par un double échange

d'écritures.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est irrecevable, dans la mesure où il conserve un objet.

Considérants

II.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

III.

Le recourant A.________ versera à la Commune

de Buchillon une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 12 juillet 2023

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.