CDAP - GE.2022.0242 - 2023-03-17 - A.________/Service de la promotion de l'économie et de l'innovation

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 mars 2023

Composition

M. Serge Segura, président;

Mme Marie-Pierre Bernel, juge, et M. Fernand Briguet, assesseur; Mme

Estelle Cugny, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée

par Me Gilles ROBERT-NICOUD, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Service de la promotion de

l'économie et de l'innovation,

(SPEI), à Lausanne.

Objet

Divers

Recours A.________ c/ décision incidence du Service de la

promotion de l'économie et de l'innovation du 29 septembre 2022 (suspension

de la procédure de réclamation)

Vu les faits suivants:

A.

La société en nom collectif A.________ a pour but l’exploitation d’un

bar-restaurant à l’enseigne "********", situé au quai ********, à

Lausanne. B.________ et C.________ en sont les associés.

B.

Le Conseil d’État a confié un mandat spécial au Contrôle cantonal des

finances (ci-après: CCF) afin de réaliser le contrôle de la mise en œuvre, de

l’octroi et du suivi des dépenses liées au COVID-19. Il est prévu que ce mandat

se déroule en deux phases: une première consacrée à l’examen de l’organisation

mise en place par les services pour allouer les moyens nécessaires, et une

seconde relative à l’examen du suivi des aides délivrées par le Canton ou

déléguées par la Confédération. Ce mandat a fait l’objet d’un communiqué du

Conseil d’État du 24 avril 2020.

C.

Le 22 mars 2021, A.________ a déposé une demande d’octroi d’une aide aux

cas de rigueur en raison de la crise du coronavirus. Par décision du 19 avril

2021 (n° CDR-2541), le Service de la promotion de l’économie et de l’innovation

(ci-après: le SPEI) lui a alloué une aide à fonds perdu d’un montant de 281'221 fr.

pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2020, dont il a déduit

le montant de 12'852 fr. perçu à titre d’indemnité de fermeture. Cette aide

était assortie de conditions énoncées dans la décision d’octroi.

D.

Suite au dépôt d’une deuxième demande tendant à l’octroi d’un complément

d’aide pour le 1er trimestre 2021, soit la période du 1er

janvier au 31 mars 2021, le SPEI a encore octroyé à l’intéressée, le 21 mai

2021, un montant de 161'328 fr. (n° CDR-4601).

E.

Le 27 août 2021, A.________ a déposé une troisième demande tendant à

l’octroi d’un complément d’aide. Par décision du 28 octobre 2021, le SPEI lui a

accordé une aide à fonds perdu d’un montant de 53'564 fr. couvrant le 2ème

trimestre 2021, soit la période du 1er avril au 30 juin 2021 (n°

CDR-8336).

F.

Le 15 juin 2022, le Contrôle cantonal des finances (ci-après: le CCF) a

informé A.________ qu’en avril 2020, le Conseil d’État lui avait confié un

mandat spécial afin de contrôler les dépenses liées au COVID-19. Le mandat en

question couvrait, parmi d’autres, le contrôle de l’octroi et de l’utilisation

des aides pour les cas de rigueur, financées tant par la Confédération que par

le Canton. Dans le cadre des aides demandées et allouées tant pour elle-même

que pour d’autres sociétés apparentées, le CCF indiquait vouloir procéder à des

vérifications en relation avec les justificatifs que la société avait transmis

au SPEI lors des demandes d’aides. Il s’agissait en outre de s’assurer de la

conformité légale de l’utilisation des aides obtenues et il était indiqué que

le SPEI participait au contrôle. Le CCF précisait également que les contrôles

porteraient plus particulièrement sur les documents présentés lors de la

demande d’aide ainsi que sur les compte révisés 2018 à 2021 de la société, la

possibilité d’examiner d’autres documents demeurant réservée. Les représentants

de la société étaient invités à prendre contact avec le CCF pour convenir des

modalités du contrôle.

G.

Par décision du 1er juillet 2022, le SPEI a refusé la

quatrième demande d’aide pour le 2ème semestre 2021, correspondant à

la période du 1er juillet au 31 décembre 2021 déposée le 31 mars

2022 par l’intéressé, au motif qu’après analyse approfondie des états

financiers, des incohérences avaient été constatées dans les comptes, de sorte

qu’il était impossible au service d’obtenir des éléments satisfaisants pour

rendre plausibles les chiffres avancés et de procéder au calcul de l’aide aux

cas de rigueur (n° CDR-12072).

Le 26 juillet 2022, A.________, représentée par un

avocat, a déposé une réclamation et requis du SPEI qu’il expose en quoi

consistaient les incohérences dont la décision attaquée faisait état.

H.

Le 6 septembre 2022, A.________, par son avocat, a demandé au CCF de

surseoir à son audit et a contesté sa compétence pour le réaliser. Le 15

septembre 2022, la société a refusé tout audit. Les 13 et 22 septembre 2022, le

CCF a répondu au sujet de sa compétence et a invité la société à collaborer.

Le 29 septembre 2022, le SPEI a expliqué que le

refus était motivé principalement par le fait que la société s’insérait dans un

contexte de sociétés de groupe, dont certaines présentaient dans leurs comptes

des incohérences et des opérations relatives à l’acquittement d’une reprise

fiscale et à des corrections relatives aux cotisations AVS. Les entreprises du

groupe avaient en outre réalisé des transactions financières entre elles. Il

ressortait par ailleurs des états financiers provisoires 2021 et des états

financiers définitifs 2018 à 2020 de la société les éléments suivants:

"- l’absence d’amortissement

s/matériel d’exploitation (compte n° 4401) dans les états financiers

provisoires 2021, alors qu’en 2020, le montant des amortissements s/matériel

d’exploitation s’élevait à CHF 119'285.16; ce qui induit que la méthode et le

taux utilisé pour l’amortissement des actifs ont été modifiés;

- l’existence d’un nouveau compte

d’attente (n° 1056), dont la nature nous échappe, n’existant pas en 2020 et

s’élevant dans les états financiers provisoires 2021 à CHF 352'468.00."

Le SPEI a également suspendu la procédure de

réclamation jusqu’à l’issue de l’audit conduit par le CCF au sujet de la

société, précisant que le mandat spécial confié par le Conseil d’État à cet

organe couvrait notamment le contrôle de l’octroi et de l’utilisation des aides

pour les cas de rigueur et que, la décision n° CDR-12072 ayant en partie le

même fondement que cet audit, les éclaircissements demandés dans le cadre du

contrôle étaient également indispensables pour le traitement de la réclamation.

En d’autres termes, le SPEI considérait que l’issue de l’audit du CCF était

déterminante dans le versement à la société d’un éventuel complément d’aide

pour le deuxième semestre 2021, ce qui justifiait la suspension de la procédure

de réclamation.

Faits

I.

Par acte du 6 octobre 2022 de son conseil, A.________ a recouru devant

la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la

CDAP) contre la décision du SPEI du 29 septembre 2022, concluant à l’annulation

de la suspension et au renvoi du dossier à l’autorité intimée pour qu’elle

reprenne immédiatement le traitement de la procédure de réclamation, sous suite

de frais et dépens. En bref, la recourante, qui se prévaut d’un déni de justice

formel, estime que l’autorité intimée se soustrait à sa tâche légale qui

consiste à se prononcer sur une demande d’aide pour un cas de rigueur en la

subordonnant à un audit d’une autorité qui n’aurait aucune compétence en la

matière. Elle reproche à l’autorité intimée d’avoir refusé son aide sans aucune

justification, ce qui relèverait selon elle de l’arbitraire, voire de l’abus

d’autorité.

J.

Par lettre du 19 octobre 2022 de son mandataire, A.________ a à nouveau

contesté la compétence du CCF pour examiner ses comptes et renvoyé cet organe à

effectuer son contrôle auprès du SPEI. Elle a indiqué qu’elle pourrait éventuellement

revoir sa position si le CCF pouvait lui confirmer que son contrôle la

dispenserait d’un audit selon la norme NAS 950. Le 4 novembre 2022, le CCF a

répondu que, ce point ne relevant pas de ses prérogatives, il reprendrait

contact avec la société une fois qu’il aurait obtenu davantage d’informations à

ce sujet.

K.

Le 21 novembre 2022, l’autorité intimée a déposé sa réponse, au terme de

laquelle elle a conclu à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son

rejet, ainsi qu’à la confirmation de la décision de suspension du 29 septembre

2022.

La recourante s’est déterminée, le 14 décembre 2022,

par l’intermédiaire de son avocat.

L.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

Considérants

1.

Les avis des parties au sujet de la recevabilité du recours divergent.

Tandis que la société recourante se prévaut d’un déni de justice formel et

entend recourir contre la décision de suspension litigieuse sans avoir besoin

de prouver l’existence d’un préjudice irréparable, tant il serait vraisemblable

que l’instruction de sa demande d’aide financière ne sera jamais reprise,

l’autorité intimée estime que l’on ne se trouve pas en présence d’un déni de

justice formel, de sorte qu’en l’absence d’un préjudice irréparable, le recours

devrait être déclaré irrecevable.

a) Sous le titre "Voies de droit",

l'art. 16 al. 4 de l’arrêté cantonal du 2 décembre 2020 sur les mesures

économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par

un soutien aux entreprises, dans des cas de rigueur (arrêté COVID-19 cas de

rigueur; BLV 900.05.021220.5) renvoie aux dispositions de la loi cantonale du

28.

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

b) La décision attaquée est de nature incidente

puisqu’elle est limitée à la question de la suspension de la procédure (ATF 138 IV 258 consid. 1.1; 137 III 261 consid. 1.2 ;134 IV 43 consid. 2).

c) Selon l’art. 74 al. 4 LPA-VD, les décisions

incidentes qui ne portent pas sur la compétence, sur une demande de récusation

ni sur les mesures provisionnelles, ne sont susceptibles d’un recours immédiat

que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable au recourant

(let. a) ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une

décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse

(let. b); en dehors de ces deux hypothèses, la décision incidente n’est

susceptible de recours que conjointement avec la décision finale (art. 74 al. 5

LPA-VD). Il est manifeste qu’on ne se trouve pas, en l’occurrence, dans

l’hypothèse de l’art. 74 al. 4 let. b LPA-VD. Ce n’est donc qu’en présence d’un

préjudice irréparable que le tribunal de céans pourrait entrer en matière.

Au plan cantonal, le dommage irréparable auquel se

réfère l’art. 74 al. 4 let. a LPA-VD est, à l’instar de la notion figurant à

l’art. 46 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure

administrative (PA; RS 172.021), un dommage de fait (ou dommage matériel) et

non un dommage juridique, comme l’exige l’art. 93 de la loi fédérale du 17 juin

2005.

sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110; cf. arrêt CDAP GE.2015.0200 du 1er

février 2016, rendu à la suite d’une procédure de coordination au sens de

l’art. 34 du règlement organique du 13 novembre 2007 du Tribunal cantonal [ROTC;

BLV 173.31.1]).

Conformément à la jurisprudence rendue en

application de l’art. 46 al. 1 PA, le préjudice doit avoir sa cause dans la

décision incidente attaquée elle-même et son caractère irréparable tient

généralement au désavantage que subirait le recourant s'il devait attendre la

décision finale pour entreprendre la décision incidente. L'art. 46 PA n'exige

pas un dommage de nature juridique. Il suffit d'un préjudice de fait, même

purement économique, pour autant que celui-ci ne se résume pas à prévenir une

prolongation ou une augmentation des coûts de la procédure. Point n'est besoin d'ailleurs

que le dommage allégué soit à proprement parler ''irréparable''; il suffit

qu'il soit d'un certain poids. Autrement dit, il faut que le recourant ait un

intérêt digne de protection à ce que la décision incidente soit immédiatement

annulée ou modifiée, sans attendre le recours ouvert contre la décision finale.

Il appartient au recourant d'alléguer et d'établir les raisons pour lesquelles

la décision attaquée lui cause - ou menace de lui causer - un dommage au sens

de ce qui précède, à moins que celui-ci ne fasse d'emblée aucun doute (cf.

arrêt du TAF B-8639/2010 du 2 septembre 2011, consid. 2.2. et réf. citées; Cléa

Bouchat, L’effet suspensif en procédure administrative, thèse Lausanne, Bâle

2015, n. 546, p. 204; Martin Kayser, n. 11 ad art. 46 PA, in

Auer/Müller/Schindler, VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das

Verwaltungsverfahren; arrêt CDAP GE.2016.0184 du 16 décembre 2016 consid. 1).

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, rappelée

dans l’arrêt 2C_1156/2018 du 12 juillet 2019 consid. 4.4.1, il est toutefois

renoncé à l’exigence d’un préjudice irréparable lorsque la partie recourante

expose et rend vraisemblable que la décision contestée entraînera un déni de

justice ou un retard injustifié (ATF 143 III 416 consid. 1.4; 138 III 190 consid.

6), ce qui peut notamment être le cas d’une décision de suspension de la

procédure (cf. arrêts TF 1B_95/2019 du 28 février 2019 consid. 2 et 5A_246/2018

du 11 juillet 2018 consid 2.2.1). Il faut toutefois que le grief soit

suffisamment motivé et fasse apparaître un risque sérieux de violation du

principe de célérité (cf. ATF 143 IV 175 consid. 2.3; 138 III 190 consid.

6.

; arrêts TF 1B :21/2019 du 28 mars 2019 consid. 1.1 et 1B_95/2019

du 28 février 2019 consid. 2). Ainsi, lorsque la suspension critiquée intervient

à un stade de la procédure où il apparaît évident que le principe de célérité

n'est pas violé, ou lorsque le recourant ne démontre pas qu'un tel risque

apparaîtra nécessairement à terme, le Tribunal fédéral s'en tient aux exigences

de l'art. 93 al. 1 let. a LTF (ATF 143 IV 175

consid. 2.3 ; 134 IV 43 consid. 2.5; arrêts TF 5A_246/2018 du 11

juillet 2018 consid. 2.2.1 et 6B_1463/2017 du 29 mai 2018 consid. 3.3).

d) En l’espèce, la suspension de la procédure de

réclamation a été prononcée le 29 septembre 2022, soit environ deux mois après

le dépôt de la réclamation, le 26 juillet 2022, de sorte qu’à ce stade, aucun

déni de justice ou retard à statuer ne peut être reproché à l’autorité intimée

sur la seule base de l'écoulement du temps.

Ensuite, la suspension n’a pas été prononcée sine

die, mais dans l’attente de l’audit conduit par le CCF, mesure

d'instruction annoncée à la recourante le 15 juin 2022 déjà. La recourante

soutient toutefois que cette suspension aurait en réalité été prononcée pour une

durée indéterminée, prétendant que cet audit n’aura sans doute jamais lieu,

puisque le CCF ne serait pas compétent en matière d’aides en cas de rigueur, et

que, même si un tel rapport devait être rendu, l’autorité intimée n’indiquerait

en rien en quoi l’analyse générale du CCF serait utile pour rendre la décision

sur réclamation, le SPEI étant au demeurant d’ores et déjà en possession de

tous les documents pour statuer.

La recourante conteste donc la compétence du CCF, en

particulier au regard du fait que l’aide financière en jeu ne constituerait pas

une subvention. Bien qu’il n’y ait pas lieu ici de trancher la question de la

compétence du CCF pour mener un audit dans les circonstances décrites

ci-dessus, le tribunal relève toutefois que le contrôle envisagé porte sur un

soutien financier dans des cas de rigueur qui, à première vue, paraît tomber

dans le champ du contrôle du CCF. En effet, en application de l’art. 3 al. 1

let. d de la loi du 12 mars 2013 sur le Contrôle cantonal des finances (LCCF ;

BLV 614.11), ne sont pas seulement soumises au contrôle cantonal des finances

les personnes physiques ou morales auxquelles l’État accorde, directement ou

indirectement une subvention, mais aussi celles qui perçoivent une aide

individuelle au sens de l’art. 8 al. 1 let. c de la loi du 22 février 2005 sur

les subventions (LSubv ; BLV 610.15). Il s’ensuit que le contrôle envisagé

n’est a priori pas dépourvu de base légale, puisque le champ d’action du

CCF ne se limite pas aux subventions au sens de la LSubv. Le tribunal relève

également en passant que, dans le cadre de sa mission de contrôle, le CCF

dispose de tout pouvoir d’investigation et les entités soumises à son contrôle

sont tenues de collaborer avec celui-là, notamment en fournissant tous

renseignements et toutes pièces, ainsi qu’en autorisant tout accès à leur

système informatique, dans la mesure où cela est utile à l’exécution de ladite

mission (art. 12 al. 1 LCCF).

Il convient donc de déterminer si la production du

rapport d'audit du CCF est de nature à permettre à l'autorité intimée de

prendre sa décision. Le mandat spécial confié par le Conseil d’État au CCF

relatif au contrôle des dépenses liées au COVID-19 comporte deux volets, ainsi

que cela ressort du communiqué du 24 avril 2020. Le premier volet a trait à

l’examen de l’organisation mise en place par les services de l’État pour

allouer les moyens nécessaires. Le second, dans lequel s'inscrit l’audit du CCF

auprès de la recourante, se rapporte à l’examen du suivi des aides. Comme le

CCF l’a exposé à la recourante dans sa lettre du 15 juin 2022, il a en effet

pour mission de procéder à des vérifications en relation avec les justificatifs

que la société a transmis au SPEI à l’appui de ses demandes d’aides et de

contrôler les documents présentés lors de la demande d’aide ainsi que les

comptes révisés 2018, 2019, 2020 et 2021 de la société.

Le calcul et la forme du soutien financier dépend du

montant du chiffre d'affaires de référence, des charges d'exploitation et des

aides COVID-19 (cf. art. 9 al. 3 arrêté COVID-19 cas de rigueur). Les éléments

financiers nécessaires doivent donc être produits par l'entreprise qui

sollicite des aides (cf. art. 13 al. 2 arrêté COVID-19 cas de rigueur).

L'analyse de ces documents, pour vérifier s'ils correspondent à la situation

réelle de l'entreprise, est donc nécessaire. En l'espèce, dans la mesure où le

SPEI indique avoir des doutes en relation avec des éléments ressortant des

comptes de la recourante, en particulier au sujet d’opérations relatives à

l’acquittement d’une dette fiscale, à des corrections relatives à des

cotisations AVS, à des transactions financières entre sociétés apparentées, de

même que la façon, nouvelle, de calculer l’amortissement des actifs et

l’existence d’un nouveau compte d’attente n’existant pas en 2020 d’un montant

de plusieurs centaines de milliers de francs, la pertinence d’un contrôle des

états financiers et des opérations comptables ne saurait être contestée. Le

mandat spécial confié au CCF couvrant cette analyse, il est en conséquence de nature

à justifier ou non les demandes de soutien financier et à permettre à

l’autorité intimée de trancher la réclamation formée par la recourante. La

production du rapport est donc une mesure d'instruction pertinente.

Par ailleurs, aucun élément au dossier ne permet de

penser que cet audit ne pourra pas être mené à terme dans un délai convenable.

Au contraire, le CCF a pris contact avec la société recourante pour convenir

des modalités du contrôle le 15 juin 2022 déjà. Si rien ne s’est passé depuis

c’est parce que la recourante s’est opposée à cette démarche. Elle ne saurait

donc s'en prévaloir pour justifier d'un risque de prolongement de la procédure

de réclamation.

Le tribunal conclut de ce qui précède que la

recourante n’établit pas de risque sérieux de violation du principe de

célérité. Il s’ensuit qu’en l’absence d’élément autre que l’affirmation de

craintes, le tribunal ne peut conclure que la suspension de procédure contestée

entraînera un déni de justice ou un retard injustifié à statuer. Il n’y a en

conséquence pas lieu de faire abstraction de l’exigence d’un préjudice

irréparable.

e) Le tribunal relève tout d’abord qu’alors qu’il

lui revient d’alléguer et d’établir les raisons pour lesquelles une suspension

de la procédure de réclamation lui causerait ou menacerait de lui causer un

dommage, la recourante se contente d’expliquer que cela fait des mois qu’elle

attend que les aides demandées lui soient versées, ce qui est clairement

insuffisant pour entrer en matière sur le recours. Le tribunal souligne encore que

la recourante a perçu une grande partie des aides en cas de rigueur demandées.

Elle a ainsi déjà reçu le montant total de 483'261 fr. pour l’année 2020 et les

deux premiers trimestres de l’année 2021, ce qui est loin d’être négligeable. Seul

un complément d’aide pour le 2ème semestre de l’année 2021 reste

litigieux. Ensuite, comme le constate l’autorité intimée dans sa réponse, la

recourante ne se trouve nullement en difficulté financière. Il ressort en effet

des états financiers 2021 que la société a dégagé un bénéfice de 156'132 fr. 41,

qui tient compte du versement d’une aide aux cas de rigueur de 268'369 fr. pour

l’année 2020. Il est par ailleurs prévu de répartir ce bénéfice à parts égales

entre B.________ et C.________. Enfin, il ressort de la comparaison des états

financiers 2020 et 2021 que C.________ a procédé à des prélèvements importants

dans les actifs sociaux, passant d’un montant dû par la société à son endroit

de 24'912 fr. 07 à fin 2020 à une créance de la société à son endroit de

148'245 fr. 42. La société disposait alors ainsi de suffisamment de ressources

pour permettre ce type d’opération. La recourante n’allègue ni n’établit

d’autres raisons pour lesquelles une suspension de la procédure de réclamation

lui causerait ou menacerait de lui causer un dommage. Dans ces conditions, il

faut constater que la recourante ne dispose pas d’un intérêt digne de

protection à ce que la décision de suspension soit immédiatement annulée, sans

attendre le recours ouvert contre la décision sur réclamation. Or, en l’absence

d’un risque de préjudice irréparable en lien avec la suspension de la procédure

de réclamation du 26 juillet 2022 jusqu’à droit connu sur l’audit conduit par

le CCF, le recours ne peut qu’être déclaré irrecevable.

2.

Les considérants qui précèdent conduisent à l’irrecevabilité du recours.

Les frais du présent arrêt sont mis à la charge de la recourante, qui succombe

(art. 49 al. 1 LPA-VD et 4 al. 1 du tarif des frais judiciaires et des dépens

en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA ; BLV 173.36.5.1].

Il n’y a pas matière à allocation de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable.

II.

Un émolument judiciaire, de 2'000 (deux mille) francs est mis à la

charge de A.________.

III.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 mars 2023

Le

président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.