CDAP - GE.2022.0248 - 2023-08-18 - A.________/Service de la promotion de l'économie et de l'innovation

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 18 août 2023

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. Raphaël Gani,

juge; M. Fernand Briguet, assesseur; M. Andréas Conus, greffier.

Requérante

A.________ à ********

représentée par Me Gilles ROBERT-NICOUD, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Service de la promotion de

l'économie et de l'innovation,

(SPEI), à Lausanne.

Objet

Divers

Requête de réduction des frais de l'arrêt GE.2022.0248 du

17 mars 2023, recours A.________ c/ décision incidente du Service de la

promotion de l'économie et de l'innovation du 29 septembre 2022

(suspension de la procédure de réclamation).

Vu les faits suivants:

A.

Le 1er avril 2021, la société A.________ – société anonyme

avec siège social à ********, ayant pour but l’exploitation de salles de

concerts, de divertissements et de danse et dont B.________ est

l'administrateur unique – (ci-après: la société) a déposé une demande d’octroi

d’une aide aux cas de rigueur en raison de la crise du coronavirus. Le 28 avril

2021, le Service de la promotion de l’économie et de l’innovation (ci-après: le

SPEI) lui a alloué une aide à fonds perdu d’un montant de 117'334 fr., couvrant

la période du 1er janvier au 31 décembre 2020, dont à déduire un

montant de 12'690 fr. comme aide perçue à titre d’indemnité de fermeture (réf.

CDR-3200). Cette aide était assortie de conditions énoncées dans la décision

d’octroi. Cette décision a fait l’objet d’une réclamation, le 27 mai 2021, au

motif qu’il n’existerait pas de base légale pour limiter le montant de l’aide à

fonds perdu à 20 % du chiffre d’affaires de référence.

Le 30 avril 2021, A.________ a déposé une deuxième

demande tendant au versement d’un complément d’aide pour le 1er

trimestre 2021, soit la période du 1er janvier au 31 mars 2021.

Suivant une décision du 20 mai 2021, le SPEI n’a alloué aucun montant à

l’intéressée (réf. CDR-4600).

Le 30 août 2021, A.________ a déposé une troisième

demande tendant à l’octroi d’un complément d’aide pour le 2ème

trimestre 2021, soit la période du 1er avril au 30 juin 2021.

Dans le cadre du traitement de la réclamation du 27

mai 2021, par décision révisée du 19 janvier 2022 (réf. CDR-10370), le SPEI a

octroyé à la société A.________ une aide à fonds perdu d’un montant

supplémentaire de 10'321 fr. pour la période du 1er janvier au

31 décembre 2020. Par décision de bouclement du 21 janvier 2022 (réf.

CDR-10395), le SPEI a octroyé à A.________ une aide à fonds perdu

supplémentaire de 90'814 fr. pour la période du 1er janvier

2020 au 30 juin 2021. L’aide totale allouée pour la

période du 1er janvier 2020 au 30 juin 2021 s’est ainsi élevée à

218'469 francs.

Le 31 mars 2022, A.________ a déposé une quatrième

demande tendant à l’octroi d’un complément d’aide pour le 2ème

semestre 2021, soit la période du 1er juillet au 31 décembre 2021.

Le 15 juin 2022, le Contrôle cantonal des finances

(ci-après: CCF) a informé la société qu'il désirait procéder à des

vérifications en relation avec les justificatifs que la société avait transmis

au SPEI lors de sa demande d’aide.

Le 6 septembre 2022, la société a demandé au CCF qu'il

sursoie à son audit et a contesté sa compétence pour le réaliser. Le 15

septembre 2022, la société s’est formellement opposée à ce que l'audit du CCF

soit mené.

B.

En parallèle, le SPEI a refusé – par décision du 1er juillet

2022 – la quatrième demande d'aide au motif que des incohérences avaient été

constatées lors de l’instruction du dossier de sorte qu’il n’avait pas été

possible au SPEI d’obtenir des éléments probants satisfaisants pour rendre

plausibles les chiffres avancés par la requérante. Ne pouvant pas se fier aux

comptes et informations fournis par la requérante, le SPEI n’était pas en

mesure de répondre favorablement aux demandes d’aide.

Le 26 juillet 2022, la société a formé une

réclamation contre la décision de refus du 1er juillet 2022 et

requis du service qu’il expose en quoi consistaient les incohérences dont la

décision attaquée faisait état. Le 29 septembre 2022, le SPEI a expliqué que le

refus était motivé principalement par le fait que la société s’insérait dans un

contexte de sociétés de groupe, dont certaines présentaient dans leurs comptes

des incohérences et des opérations relatives à l’acquittement d’une reprise

fiscale et à des corrections relatives aux cotisations AVS. Les diverses entreprises

avaient en outre réalisé des transactions financières entre elles.

C.

Par décision du 29 septembre 2022 également, le SPEI a ordonné la

suspension de la procédure de réclamation initiée par la société contre la

décision du 1er juillet 2022 jusqu’à l’issue de l’audit conduit

par le CCF, le SPEI considérant que l’issue dudit audit était déterminante pour

statuer sur le versement à la société d’un éventuel complément d’aide pour le

deuxième semestre 2021, ce qui justifiait la suspension de la procédure de

réclamation.

D.

Par acte du 10 octobre 2022, la société a recouru devant la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) contre

la décision de suspension, concluant à l’annulation de celle-ci et au renvoi du

dossier au SPEI pour qu'il reprenne immédiatement le traitement de la procédure

de réclamation.

L'avis d'enregistrement de la cause du 12 octobre

2022 indiquait ce qui suit:

"1. La cause est

enregistrée sous la référence GE.2022.0248 (SSE/rcc).

2. Il est provisoirement

renoncé à prélever une avance de frais.

3. Un délai au 1er novembre

2022 est imparti à l’autorité intimée pour déposer sa réponse au recours en

deux exemplaires et produire son dossier original et complet."

L'avocat de la société en nom collectif C.________ a

déposé trois recours le 6 octobre 2022 devant la CDAP au nom de la société en

nom collectif D.________ (enregistré sous la référence GE.2022.0241), de C.________

(GE.2022.0242) et de E.________ (GE.2022.0244), puis trois autres recours le

10 octobre 2022 pour le compte de F.________ (GE.2022.0246), de G.________

(GE.2022.0247) et de H.________ (GE.2022.0249). La problématique soulevée était

semblable dans chaque recours, la situation financière de chaque société étant

toutefois différenciée. Aucune jonction de cause n'a été ni requise ni

ordonnée.

Dans un arrêt de dix pages du 17 mars 2023

(GE.2022.0248), la CDAP a déclaré le recours irrecevable et mis un émolument

judiciaire de 2'000 fr. à la charge de la société. En substance, le tribunal a

considéré que celle-ci n'avait pas établi de risque sérieux de violation du

principe de célérité et, en l'absence d'autres éléments, a conclu que la

suspension de la procédure contestée n'entraînait pas un déni de justice ou

retard injustifié à statuer. Concernant un éventuel préjudice irréparable, le

tribunal a relevé que la recourante se plaignait d’avoir été fermée en 2021

pendant des mois et de n’avoir toujours pas reçu, plus de dix-huit mois après

les décisions de fermeture, les indemnités auxquelles elle pourrait prétendre,

ce qui est en grande partie faux puisqu’un montant important de 218'469 fr.

lui a été alloué pour la période du 1er janvier 2020 au 30 juin 2021 à titre

d’aide aux cas de rigueur, seule une aide éventuelle complémentaire pour le

2ème semestre 2021 demeurant litigieuse. Par ailleurs, comme l’avait fait

remarquer l’autorité intimée, la société présentait des pertes, à tout le moins

depuis 2018, soit des pertes sans lien avec la pandémie du COVID-19 et les

mesures sanitaires. Or, les aides pour cas de rigueur n'avaient pas pour

vocation d’éviter la faillite de sociétés déjà en difficultés avant la

pandémie. Quoi qu’il en soit, si l’établissement avait été fermé au début de

l’année 2020, ce n’était pas en raison de la pandémie de COVID-19 mais en

raison de travaux de rénovation dont les actionnaires avaient des raisons de

penser qu’ils favoriseraient une reprise d’activité. En définitive, l’existence

d’un risque de préjudice irréparable en lien avec la suspension de la procédure

de réclamation jusqu’à droit connu sur l’audit conduit par le CCF n'était

nullement démontrée.

E.

Par lettre de son conseil du 4 avril 2023, la société a sollicité la

réduction de l'émolument judiciaire mis à sa charge.

Le 14 avril 2023, la juge instructrice a relevé que

la requête du 4 avril 2023 était prématurée dès lors que l'arrêt du 17 mars

2023 n'était manifestement pas entré en force compte tenu du délai de trente

jours pour faire recours au Tribunal fédéral.

F.

Par courrier du 9 mai 2023, le conseil de la société a réitéré sa

demande de réduction de l'émolument judiciaire mis à la charge de sa mandante.

Considérant en droit:

1.

L'art. 54 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative (LPA-VD; BLV 173.36) dispose qu'une fois la décision entrée en

force, l'autorité peut, d'office ou sur requête, accorder la réduction ou la

remise des frais de procédure aux conditions de l'art. 50 LPA-VD.

L'art. 50 LPA-VD se lit comme suit:

"Lorsque l'équité l'exige, en

particulier lorsque la perception de frais serait d'une rigueur excessive pour

la partie qui devrait les supporter, l'autorité peut renoncer à percevoir des

frais de procédure."

2.

A l'appui de sa demande de réduction du 9 mai 2023, la société soulève

plusieurs éléments.

a) En premier lieu, la requérante relève que l'avis

d'enregistrement de la cause du 12 octobre 2022 la dispensait d'avance de frais

et que, si elle avait connu initialement l'ampleur de l'émolument, elle aurait

renoncé à maintenir son recours.

aa) Dans un arrêt du 11 avril 2014 (TF 1C_158/2014),

le Tribunal fédéral a relevé qu'il était possible de renoncer dans un premier

temps à percevoir une avance de frais sans que cela n'implique la gratuité de

la procédure. Dès lors que l'ordonnance précise que la dispense d'avance de

frais n'est que provisoire, le recourant ne peut en déduire qu'il serait

nécessairement exempté des frais judiciaires à l'issue de la procédure (arrêt

TF 1C_158/2014 précité consid. 2.2).

bb) En l'espèce, l'ordonnance du juge instructeur du

12 octobre 2022 comportait bien la mention d'une renonciation provisoire au

prélèvement de l'avance de frais. La société ne pouvait pour autant en déduire

qu'elle serait nécessairement exemptée des frais judiciaires à l'issue de la

procédure. Le montant mis à sa charge en définitive n'a au surplus rien

d'inhabituel et se situe au bas de la fourchette (100 à 10'000 fr.) prévue par

le tarif (cf. infra consid. 2 let. b/aa). L'argument selon lequel

elle n'aurait pas maintenu son recours si elle avait connu le montant de

l'émolument judiciaire est purement spéculatif, sert les besoins de la cause et

ne saurait ainsi être pris en considération.

Partant, ce premier argument doit être rejeté.

b) Dans un deuxième grief, la société procède à une

comparaison entre l'ancien tarif des frais judiciaires en matière de droit

administratif et public du 11 décembre 2007 (aTFJAP) – qui prévoyait un

émolument ordinaire de 500 fr. pour les recours incidents – et l'actuel tarif

des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015

(TFJDA; BLV 173.36.5.1) ne prévoyant pas une telle limite. Elle considère

qu'une augmentation des frais par un facteur quatre ne serait pas soutenable.

aa) La décision du 29 septembre 2022 ayant fait

l'objet du recours du 6 octobre 2022 était de nature incidente puisqu'elle

était limitée à la question de la suspension de la procédure (CDAP GE.2022.0248

précité consid. 1b et les références citées). En revanche, le recours interjeté

devant la CDAP conteste la suspension ordonnée et invoque un déni de justice.

Ce recours a suivi la procédure ordinaire et donné lieu à un arrêt complet qui

examine les griefs formulés à l'encontre d'une décision d'une autorité

administrative.

Selon l'art. 30 al. 1 du Règlement organique du

Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; BLV 173.31.1), la troisième

Cour de droit administratif et public connaît notamment des recours contre des

"décisions incidentes du juge instructeur (RE)".

L'art. 4 al. 1 aTFJAP prévoyait un montant ordinaire

de 500 fr. pour les recours incidents (RE) tandis que le TFJDA n'a pas gardé

une telle limitation, les dossiers RE étant considérés comme des "autres

affaires" au sens de l'art. 4 al. 1 TFJDA dont l'émolument est compris

entre 100 et 10'000 francs.

bb) En l'espèce, la société se méprend lorsqu'elle

mentionne que si l'arrêt GE.2022.0248 du 17 mars 2023 avait été rendu sous

l'empire de l'aTFJAP, la Cour aurait été limitée à requérir un montant de 500

fr. au titre d'émolument judiciaire. En effet, les recours "RE" sont

circonscrits aux recours contre des décisions incidentes du juge instructeur de

la section de la cour de la CDAP appelée à trancher le litige au fond et non

aux recours contre des décisions incidentes d'autorités administratives

inférieures telles que, comme en l'espèce, la décision de suspension de cause

du 29 septembre 2022. Ce type de recours porte la référence de la matière au

fond à laquelle il se réfère (par exemple AC, FI, PS, PE, CR,...; cf. arrêts

CDAP GE.2021.0194 du 9 novembre 2021, AC.2021.0146 du 24 septembre 2021,

PS.2021.0033 du 28 juin 2021). En l'espèce, l'arrêt litigieux de la CDAP a été

enregistré sous une référence "GE" correspondant à un contentieux ne

pouvant pas être attribué à une autre section du Tribunal cantonal (art. 30 al.

2 ROTC).

Dès lors, la Cour était libre de fixer un émolument

judiciaire conformément aux règles relatives aux recours "GE", soit

un émolument "fixé de cas en cas, en fonction de l'importance et de la

difficulté de la cause" (art. 4 al. 3 TFJDA, identique à l'art. 4

al. 3 aTFJAP) compris entre 100 et 10'000 francs (art. 1 al. 1 TFJDA,

identique à l'art. 1 al. 1 aTFJAP). Les limitations fixées par le

passé pour les arrêts "RE" ne lui auraient donc pas été applicables,

étant rappelé que l'aTFJAP a été abrogé avec l'entrée en vigueur du TFJDA le 1er

juillet 2015. Ce grief doit donc être rejeté.

c) Dans un ultime grief, la société considère que

l'émolument judiciaire arrêté à 2'000 fr. devrait être diminué eu égard au fait

que la Cour a rendu en parallèle sept arrêts – que la société considère comme

identiques – portant les émoluments judiciaires totaux à 14'000 francs. Une

réduction sur la base de l'art. 54 en relation avec l'art. 50 LPA-VD devrait

dès lors s'imposer, vu les similitudes entre les arrêts.

aa) L'art. 50 LPA-VD se réfère au concept d'équité.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, lorsque la loi charge le juge de se

prononcer en tenant compte de justes motifs, il doit appliquer les règles du

droit et de l'équité telles que prescrites par l'art. 4 du code civil suisse du

10 décembre 1907 (CC; RS 210) (ATF 136 III 278 consid. 2.2.1; ATF 126 III 266

consid. 2b p. 273; ATF 105 II 114 consid. 6a p. 124). Selon la doctrine, le

point de départ de l'orientation juridique vers l'équité est la prise de

conscience du fait que la loi, en tant que disposition générale, ne peut pas,

par sa nature, toujours prendre la bonne décision pour tous les cas

particuliers. En outre, il est reconnu que les conditions économiques, sociales

et techniques ainsi que les valeurs peuvent changer. L'octroi d'un pouvoir

d'appréciation et le renvoi à l'équité permettent ainsi d'éviter que

l'application de la norme générale et abstraite ne conduise à des décisions

inappropriées en raison de l'évolution des conceptions et des circonstances. Le

principe de l'équité exige du tribunal qu'il prenne en compte toutes les

circonstances matérielles essentielles du cas d'espèce et rende sa décision sur

la base de points de vue objectifs (Honsell/Vogt/Geiser (éd.), Basler

Kommentar, Zivilgesetzbuch, vol. I, 5ème éd., Bâle 2014, nos 8

et 9 ad art. 4 CC).

On peut également extraire le passage suivant de

l'exposé des motifs et projet de loi sur la procédure administrative (Bulletin

du Grand Conseil du canton de Vaud / 2007-2012 tome 6 p. 400):

"Article 55

De la même manière qu'elle peut

renoncer à percevoir des frais si cela paraît d'une rigueur excessive,

l'autorité peut, après coup, renoncer à les recouvrer, notamment afin de tenir

compte de la situation financière du débiteur, si celle-ci est particulièrement

obérée."

bb) En l'espèce, la CDAP a été saisie de sept

recours de sept sociétés différentes, soit les sociétés en nom collectif D.________

(GE.2022.0241) et C.________ (GE.2022.0242); les sociétés à responsabilité

limitée E.________ (GE.2022.0244) et F.________ (GE.2022.0246), ainsi que les

sociétés anonymes G.________ (GE.2022.0247), A.________ (GE.2022.0248) et H.________

(GE.2022.0249). Si le fondement juridique de chaque recours était identique

(soit la contestation d'une décision incidente suspendant une procédure en

réclamation en attendant l'issue d'un contrôle du CCF), tout comme leur issue

(à savoir l'irrecevabilité), l'examen distinct de chaque cas s'est imposé dès

lors que les montants des aides aux cas de rigueur en raison de la crise de

coronavirus ont fortement varié d'une société à l'autre, tout comme le nombre

de décisions d'octroi et les comptabilités propres à chaque société. A cet

égard, on rappelle le passage suivant de l'arrêt du 17 mars 2023 (consid. 1e):

"La

recourante se plaint d’avoir été fermée en 2021 pendant des mois et n’avoir

toujours pas reçu les indemnités auxquelles elle pourrait prétendre plus de

dix-huit mois après les décisions de fermeture, ce qui est en grande partie

faux puisqu’un montant – important - de 218'469 fr. lui a été alloué pour la

période du 1er janvier 2020 au 30 juin 2021 à titre d’aide aux cas

de rigueur, seule une aide éventuelle complémentaire pour le 2ème

semestre 2021 demeurant litigieuse. Par ailleurs, comme l’a fait remarquer

l’autorité intimée, la société présente des pertes, à tout le moins depuis

2018, soit des pertes sans lien avec la pandémie du COVID-19 et les mesures

sanitaires. Or, les aides pour cas de rigueur n’ont pas pour vocation d’éviter

la faillite de sociétés déjà en difficultés avant la pandémie. Quoi qu’il en

soit, si l’établissement a été fermé au début de l’année 2020, ce n’était pas

en raison de la pandémie de COVID-19 mais en raison de travaux de rénovation

dont les actionnaires ont des raisons de penser qu’ils favoriseront une reprise

d’activité."

A la lecture de ce considérant, on constate que la

Cour a dû accomplir un travail non négligeable, impliquant notamment la lecture

minutieuse des états financiers de la société; dans ces circonstances, un

émolument judiciaire de 2'000 fr. n'apparaît pas disproportionné. Au demeurant,

la société n'était pas dans une situation financière à ce point obérée qu'un

émolument judiciaire de ce montant pourrait être considéré comme inéquitable.

Concernant l'effet de cumul évoqué par la société,

on relève d'une part que le fait que ces sociétés soient a priori

détenues par un même individu (soit B.________) n'est pas pertinent dès lors

que chaque société est une personne morale, c'est-à-dire une entité à part

entière disposant de la personnalité juridique. Chaque arrêt a été notifié à la

société concernée (dont la demande d'aide au cas de rigueur était propre aussi)

et non à ses actionnaires ou associés; l'effet de cumul des émoluments n'a pas

pu être ressenti par les sociétés, qui disposent de moyens financiers et de

comptabilités distincts. Tout au plus, certains actionnaires ou associés

communs ont pu percevoir un effet de cumul, mais ces personnes physiques sont

précisément dissociées des personnalités morales que constituent les sociétés

créées. D'autre part, on ne saurait considérer que le prononcé d'un émolument

de justice de 2'000 fr. mis à la charge de sept personnes morales différentes,

dans le cadre de sept procédures distinctes, constitue une application trop

stricte de la LPA-VD et du TFJDA conduisant à des décisions inappropriées sous

l'angle de l'art. 4 CC et ce, quand bien même les problématiques étaient

similaires. La règle prescrite par l'art. 50 LPA-VD – et l'équité en général –

n'a pas pour but de réduire l'impact financier d'une procédure judiciaire pour

diverses sociétés distinctes détenues en commun par quelques personnes

physiques ni d'offrir la possibilité, passé un certain nombre de recours

considérés comme similaires, d'obtenir une réduction de l'émolument judiciaire.

Au vu de ce qui précède, il ne se justifie pas de

réduire l'émolument judiciaire fixé dans l'arrêt GE.2022.0248 du 17 mars 2023.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet de la demande de

réduction des frais de justice.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

La demande de réduction des frais de justice de l'arrêt GE.2022.0248 du

17 mars 2023 est rejetée.

Considérants

II.

Il est statué sans frais ni dépens.

Lausanne, le 18 août 2023

La

présidente: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.