CDAP - GE.2022.0287 - 2023-07-25 - A.________/Municipalité de Morges

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 25 juillet 2023

Composition

M. André Jomini, président; M. François Kart et Mme Mihaela

Amoos Piguet, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourant

A.________ à

******** représenté par Me Marlène BÉRARD, avocate à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Morges, à

Morges, représentée par Me Luc PITTET, avocat à

Lausanne.

Objet

Droit d'amarrage

Recours A.________ c/ décision sur recours de la

Municipalité de Morges du 17 novembre 2022 (résiliation du droit d'amarrage

au port du Petit-Bois)

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est propriétaire d'un bateau immatriculé ********, stationné

depuis 2013 dans le port du Petit-Bois, à Morges. Il occupe une place

d'amarrage qui lui a été attribuée par la Commune de Morges sur la base d'une

autorisation annuelle, régulièrement renouvelée.

Les prescriptions communales à ce sujet figurent

dans le règlement communal relatif aux ports publics du Château, du Bief, du

Petit-Bois, de la Baie de l'Église et aux zones d'amarrage et des pontons,

adopté par le conseil communal le 2 décembre 2020 et approuvé par la Cheffe du Département

de l'environnement et de la sécurité le 18 janvier 2021 (ci-après: le règlement

des ports). Il régit l'utilisation des ports de plaisance précités à partir du

début de l'année 2021, ayant abrogé le règlement municipal des ports publics du

10 août 1983 (cf. art. 60).

B.

En 2019 et en 2021, l'autorité portuaire communale a reproché à A.________

des manquements en lien avec l'entretien de son bateau, respectivement avec le

paiement de la taxe d'amarrage. En particulier, en septembre 2021, la Direction

infrastructures et gestion urbaine – une des directions de la Municipalité de

Morges (ci-après: la municipalité) – a décidé de résilier le droit d'amarrage

de l'intéressé, au motif que ce dernier ne s'était pas acquitté du paiement de

la taxe d'amarrage. A.________ a recouru contre cette décision auprès de la

municipalité, indiquant qu'il avait procédé sans délai au versement. Comme il

s'agissait d'un premier oubli, la municipalité a admis le recours "à

titre exceptionnel", et a annulé la décision de non-renouvellement de

l'autorisation d'amarrage, non sans préciser qu'en cas de nouveau manquement,

elle retirerait le droit d'amarrage de l'intéressé.

C.

Le 2 août 2022, la Direction infrastructure et gestion urbaine a adressé

à A.________ le courriel suivant (également destiné aux autres titulaires de

places d'amarrage):

"Objet: Ports de plaisance de

Morges: vous devez renouveler une attribution de place

[...]

Votre droit d'amarrage / d'entreposage doit être renouvelé pour l'année

prochaine et nous vous prions de bien vouloir faire le nécessaire jusqu'au 23

septembre 2022 en suivant le lien ci-dessous: [...]

Le renouvellement de votre

attribution est obligatoire dans le délai imparti. Tout manquement entraînerait

la résiliation de la place au 31 décembre de cette année. [...]"

Puis, par courrier postal recommandé du 27 septembre

2022, le conseiller municipal directeur des infrastructures et de la gestion

urbaine a communiqué à A.________ la décision suivante, intitulée "Port

du Petit-Bois – Place no ******** – Bateau ******** – Résiliation du

droit d'amarrage/d'entreposage":

"Nous vous avons fait

parvenir, en date du 2 août 2022, un E-Mail vous demandant de renouveler le

droit d'amarrage/d'entreposage pour l'année 2023.

N'ayant pas effectué cette

opération sur le portail en ligne des ports dans le délai imparti, nous

considérons que vous renoncez à votre droit d'amarrage/d'entreposage pour la

place susmentionnée.

En conséquence, et suivant les

dispositions de l'article 8, al. 2 et 3 du règlement des ports "... L'autorisation est délivrée pour une année

civile. Elle est ensuite renouvelée d'année en année ...", nous

vous informons que nous résilions votre droit d'amarrage avec effet au 31

décembre 2022, et vous demandons de libérer la place mentionnée en titre avant

cette date. Passé ce délai, nous mandaterons un chantier naval qui l'évacuera

et le mettra en fourrière, à vos frais."

D.

Le 28 septembre 2022, A.________ a déposé un recours administratif

contre cette décision (recours au sens de l'art. 67 al. 5 de la loi du 28

février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]), exposant que le courriel du 2

août 2022 "[lui] a[vait] échappé par distraction" et qu'il

avait omis de procéder au renouvellement de son droit d'amarrage, "[s]'excus[ant]

de [s]on regrettable oubli".

La municipalité a rejeté ce recours par décision du

17 novembre 2022. Elle a ainsi maintenu la "décision de non-renouvellement

du droit d'amarrage", avec effet au 1er janvier 2023 (ch.

II du dispositif), et elle a ordonné la libération de la place d'amarrage pour

le 31 décembre 2022 (ch. III). La municipalité reproche à l'intéressé de ne pas

avoir demandé le renouvellement de son droit d'amarrage dans le délai imparti

pour ce faire, en plus d'autres manquements.

E.

Le 16 décembre 2022, A.________ a saisi la Cour de droit administratif

et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'un recours à l'encontre de cette décision,

concluant à son annulation et au renouvellement de son droit d'amarrage pour

l'année 2023.

Dans sa réponse du 20 février 2023, la municipalité

conclut au rejet du recours.

Le recourant a répliqué le 7 juin 2023, avec

l'assistance d'une avocate, concluant à ce que la décision attaquée soit

réformée en ce sens que son droit d'amarrage est renouvelé pour l'année 2023. Subsidiairement,

il demande à la CDAP d'annuler la décision et de renvoyer la cause à l'autorité

inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants. À l'appui de

sa réplique, le recourant a produit un certificat médical établi le 10 mars

2023 par le docteur B.________, dont il ressort qu'il a été confronté, à l'été

2022, à des "difficultés personnelles majeures et traumatisantes"

qui ont entraîné des moments de dissociation affectant son attention et sa

concentration.

Le 14 juin 2023, la municipalité s'est spontanément

déterminée sur la réplique, confirmant les conclusions prises dans sa réponse.

Cette écriture a été communiquée à l'avocate du recourant, qui n'a pas exercé

son droit de répliquer.

Considérant en droit:

1.

Dans le canton de Vaud, les lacs font partie des eaux du domaine public;

les ports sont donc dépendants du domaine public (cf. art. 64 al. 1 ch. 1 et 2

du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV

211.02]). Le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient

à l'Etat (art. 1 de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et

cours d'eau dépendant du domaine public [LLC; BLV 731.01]). Ce dernier peut en

octroyer l'usage pour des ports sous forme de concession (cf. art. 26 LLC). Il

ressort du préambule du règlement des ports qu'une concession cantonale a,

précisément, été délivrée à la commune pour le port du Petit-Bois.

Le Conseil communal de Morges a adopté une

réglementation de droit public pour définir les conditions d'exploitation des

ports publics de la commune – étant précisé que le droit cantonal ne détermine

pas précisément dans quelle mesure la concessionnaire peut céder à des tiers

l'usage des droits concédés. Ce règlement des ports, approuvé par la Cheffe du

département cantonal concerné (cf. art. 94 al. 2 LC), institue un régime

d'autorisation pour les places d'amarrage et d'entreposage (chapitre 2, art. 4

ss). L'autorisation, délivrée pour une année civile, peut être renouvelée,

d'année en année, mais le renouvellement peut être refusé (art. 8 al. 2 et 3 –

cf. infra, consid. 2a). Le règlement des ports prévoit aussi les

conditions auxquelles une autorisation peut être retirée au titulaire (art.

19). Les décisions prises par la municipalité sur la base de ces dernières

dispositions peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens

des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36 –

cf. arrêts CDAP GE.2022.0002 du 25 août 2022 consid. 1, GE.2019.0253 du 28 mai

2020 consid. 1).

Le présent recours, déposé en temps utile (art. 95

LPA-VD), selon les formes prescrites (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99

LPA-VD), par une personne ayant manifestement qualité pour recourir (art. 75

let. a LPA-VD), est recevable, de sorte qu'il convient d'entrer en matière sur

le fond.

2.

Le recourant conteste le non-renouvellement de son droit d'amarrage,

mesure qu'il estime arbitraire, disproportionnée et contraire au principe de

l'égalité de traitement.

a) La décision de la municipalité, qui confirme une

décision précédente d'une de ses directions, est fondée sur les dispositions

des art. 4 ss du règlement des ports, singulièrement sur les art. 4 et 8 qui

prévoient ce qui suit:

"Art. 4 Généralités

1 Les places d'amarrage

et d'entreposage sont attribuées sous forme d'autorisation selon la procédure

et aux conditions définies dans le présent chapitre.

2 Il n'y a pas de droit

d'obtenir une place.

Art. 8 Délivrance de

l'autorisation – Durée – Résiliation

1 Si le candidat

satisfait dans les délais aux exigences de l'art. 7 al. 1, l'autorité portuaire

lui délivre l'autorisation requise.

2 L'autorisation est

délivrée pour une année civile. Son échéance est fixée au 31 décembre.

3 Elle est ensuite

renouvelée, sur demande du bénéficiaire en réponse à l'envoi de la demande de

renouvellement d'attribution adressée par l'autorité portuaire, d'année en

année, sauf dénonciation par la Municipalité ou par le titulaire, par lettre

recommandée, au plus tard trois mois avant l'échéance.

4 Des autorisations

temporaires spéciales d'amarrage et d'entreposage peuvent être délivrées à des

sociétés nautiques sans but lucratif."

Le titre de l'art. 8 comporte le terme

"résiliation". Il ne s'agit pas d'un "retrait" de

l'autorisation, hypothèse réglée à l'art. 19 du règlement des ports (selon

l'alinéa 1, "la Municipalité peut retirer en tout temps son autorisation à

un titulaire ayant enfreint de manière grave ou répétée le présent règlement ou

la réglementation de police applicable", l'alinéa 2 énumérant des cas de

retrait). La résiliation au sens de l'art. 8 équivaut à un non-renouvellement à

l'échéance de l'année civile pour laquelle l'autorisation est valable.

L'art. 8 al. 3 du règlement des ports fixe des

conditions formelles pour une résiliation (ou un non-renouvellement) par

l'autorité communale: l'autorité portuaire (un service communal) doit adresser

au bénéficiaire une formule de demande de renouvellement d'attribution; le

bénéficiaire doit ensuite communiquer sa demande de renouvellement à l'autorité

portuaire; le renouvellement est effectué, sauf dénonciation par la

municipalité au plus tard à la fin du mois de septembre, par lettre recommandée.

Le texte de l'art. 8 ne précise pas si cette dénonciation est soumise au

respect de conditions matérielles; en d'autres termes, le règlement des ports

ne mentionne pas, à l'instar de son art. 19 al. 2 permettant un retrait d'une

autorisation en cours d'année, des motifs de résiliation ou de

non-renouvellement.

b) Dans sa réponse, la municipalité expose que

lorsque l'autorité portuaire adresse aux bénéficiaires de places d'amarrage la

formule de demande de renouvellement au début du mois d'août – ou plus

précisément lorsqu'elle invite les bénéficiaires à présenter leur demande par

l'intermédiaire d'une plateforme en ligne gérée par la commune –, elle le fait

par un courrier électronique (courriel, e-mail). Ce processus, avec un avis par

courriel puis une inscription sur une plateforme en ligne, était déjà

applicable en 2021, en vue du renouvellement pour l'année 2022 (le système de

gestion des ports a été informatisé en 2018). Le recourant ne conteste pas ce

processus de communication par voie électronique.

c) En l'occurrence, la dénonciation par la direction

communale compétente, sur délégation de la municipalité, a été communiquée au

recourant par courrier recommandé du 27 septembre 2022, soit trois mois avant

l'échéance. D'un point de vue formel, cette résiliation semble conforme à

l'art. 8 al. 3 du règlement des ports. Le recourant estime, pour sa part, qu'en

considération des "difficultés personnelles majeures et traumatisantes"

éprouvées à l'été 2022, attestées par certificat médical, les autorités communales

auraient dû lui restituer le délai pour demander le renouvellement de son

autorisation d'amarrage. Le recourant perd toutefois de vue que le dépôt d'une

telle demande n'est pas un acte faisant suite à une décision de la municipalité

lui imposant une obligation d'accomplir une certaine

démarche: on ne peut donc pas appliquer les règles sur la restitution d'un

délai fixé par une décision (ou par un texte législatif, comme un délai de

recours). L'avis par courriel du 2 août 2022 est en

définitive un simple rappel d'une incombance pour le bénéficiaire d'une

autorisation annuelle: il doit envoyer une demande de renouvellement pour

provoquer ensuite une décision de l'autorité communale. Le bénéficiaire qui

sait qu'il dispose d'une autorisation, à laquelle il n'a pas droit (cf. art. 4

al. 2 du règlement des ports) et dont la validité prend fin avec l'année

civile, doit agir avec diligence et conformément aux règles de la bonne foi (cf.

art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]) s'il

entend demander un renouvellement de cette autorisation pour l'année suivante. Qu'il ait ou non pris connaissance de l'avis du début du

mois d'août, il doit agir spontanément pour obtenir cette prestation de la

collectivité publique (la mise à disposition pour une année d'une portion du

domaine public), à laquelle d'autres administrés peuvent aussi prétendre.

Or, le recourant, comme bénéficiaire d'une

autorisation d'amarrage dans un port public de Morges depuis, selon ses dires, plus

de vingt ans, sait pertinemment qu'il doit demander son renouvellement chaque

année, après avoir en principe reçu de l'autorité portuaire, avant l'échéance

du délai pour le renouvellement (soit quelques temps avant le début du mois

d'octobre), une formule de "demande de renouvellement d'attribution"

(art. 8 al. 3 du règlement). Le recourant savait que cette formule est

désormais envoyée par courriel (vu son expérience de 2021). Il connaissait le

calendrier approximatif des démarches. Etant donné qu'il n'avait pas droit au

renouvellement – c'est-à-dire qu'il pouvait aussi éventuellement, d'après le

règlement communal, se voir refuser un renouvellement pour le simple motif

qu'il avait déjà bénéficié d'une place pendant une vingtaine d'années et qu'il

devait, pour des raisons d'égalité de traitement, céder désormais sa place à un

autre navigateur –, il lui incombait d'agir de façon à

ce que l'administration communale sache en temps utile qu'il demandait encore

une autorisation pour 2023. Il ne pouvait pas, de bonne foi, compter sur un

renouvellement indépendant de toute démarche de sa part avant le 27 septembre

2022.

Il est vrai que le recourant a été confronté à des

problèmes de santé en été 2022. Toutefois, le certificat médical qu'il a

produit ne permet pas d'établir qu'il était en proie constamment à des

difficultés telles qu'il n'était pas en mesure de déposer la demande de

renouvellement de son droit d'amarrage dans le délai imparti pour ce faire,

démarche relativement simple et pas insolite pour un propriétaire de bateau depuis

de nombreuses années. On relève à ce propos que le recourant a réagi

promptement à la décision du 27 septembre 2022, qu'il a contestée par recours

administratif daté du lendemain. En d'autres termes, sur la base du certificat

médical, on ne saurait retenir que le recourant n'était durablement pas en

mesure de faire face à l'incombance résultant de l'art. 8 al. 3 du règlement

des ports.

Il s'ensuit que les griefs d'ordre formel invoqués

par le recourant doivent être écartés.

d) Au fond, pour justifier sa décision, la

municipalité invoque en substance les éléments suivants. Les divers manquements

et oublis des bénéficiaires d'un droit d'amarrage causent un énorme travail

administratif à la commune, raison pour laquelle le système de gestion a été

informatisé. La municipalité a une politique stricte dans l'application de son

règlement des ports. Elle applique systématiquement la sanction de

non-renouvellement lorsque l'absence de demande de renouvellement formulée dans

le délai est couplée à d'autres manquements du bénéficiaire, tels qu'un

antécédent d'absence de demande de renouvellement, un antécédent de retard de

paiement ou un antécédent de manque d'entretien. En revanche, elle octroie une

seconde chance au bénéficiaire qui commet un premier écart, notamment un oubli

unique et ponctuel de formuler sa demande de renouvellement. Un des motifs pour

l'application d'une pratique stricte est la longue liste d'attente des

personnes qui souhaitent obtenir un droit d'amarrage à Morges. Il y a

actuellement 480 demandes pour une place d'amarrage sur la liste d'attente.

Il convient encore de relever qu'en lui octroyant

régulièrement, pendant plus de dix ans, des autorisations annuelles d'occuper

une place d'amarrage dans un port communal, la municipalité n'entendait pas

attribuer au recourant un droit d'usage privatif sur l'emplacement de sa place

(par une concession proprement dite), ni conclure avec lui un acte bilatéral

analogue à une concession, ces actes étant susceptibles de conférer, à

certaines conditions, des droits acquis, ce qui n'est pas le cas du régime de

l'autorisation annuelle renouvelable (cf. CDAP GE.2022.0065 du 17 août 2022

consid 5c; cf. ég. ATF 132 I 97 consid. 2.2, où le Tribunal fédéral retient

qu'il n'existe pas de droit acquis au maintien d'une autorisation d'usage accru

du domaine public).

La volonté de la municipalité d'assurer un certain

"tournus", compte tenu du nombre limité de places et de l'importance

de la liste d'attente, n'est pas critiquable. Une telle approche a été

consacrée, dans le domaine des activités économiques, par la jurisprudence

relative à l'usage accru du domaine public (cf. ATF 132 I 97; CDAP GE.2022.0065

précité consid. 5a), dont il ressort que lorsque la place à disposition est

limitée, la collectivité publique doit opérer un choix selon des critères

objectifs – ce qui peut passer par l'établissement d'une liste d'attente, puis

par le non-renouvellement d'anciennes autorisations pour garantir l'accès aux

nouveaux candidats – afin d'assurer l'égalité de traitement des concurrents.

e) Comme le droit cantonal ne règle pas les

conditions de l'octroi et du renouvellement du droit d'utiliser une place

d'amarrage dans un port public communal, le Tribunal cantonal doit se limiter à

vérifier que l'autorité compétente applique une pratique respectant les

principes de l'activité régie par le droit, tels qu'ils sont exprimés à l'art.

5 Cst. En l'occurrence, le cadre prévu par le règlement des ports n'est en rien

critiquable et les motifs pour une application relativement stricte des

dispositions sur la résiliation répondent à un intérêt public; les critères

appliqués par la municipalité sont objectifs et ils permettent de garantir une

utilisation équitable du domaine public, avec un certain tournus: cette

politique tient ainsi compte, en quelque sorte, du principe de la

proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 Cst.): en particulier, sous l'angle de la

proportionnalité au sens strict, l'intérêt privé du recourant à obtenir le

renouvellement de son droit d'amarrage ne saurait primer sur l'intérêt public

découlant de la volonté communale de mettre en œuvre une gestion rigoureuse et

dynamique de la liste d'attente, afin de permettre aux nombreuses personnes

inscrites d'accéder, à plus ou moins court terme, à une place à l'eau dans un

port communal. Il est en outre évident qu'avec la pratique litigieuse, les

autorités communales agissent de manière conforme aux règles de la bonne foi

(cf. art. 5 al. 3 Cst.). Il est vrai que cette pratique entraîne des

conséquences malheureuses pour l'administré qui, comme en l'espèce, omet, après

un premier manquement constaté l'année précédente (non-paiement de la taxe

d'amarrage, mauvais entretien du bateau, etc.), de se conformer aux

prescriptions sur le renouvellement du droit d'amarrage; mais cela ne signifie

pas pour autant que cette pratique est contraire au droit. Il n'y a donc aucun

motif de reprocher à la municipalité un abus ou un excès de son pouvoir

d'appréciation (art. 98 let. a LPA-VD), la décision attaquée étant conforme au

droit communal. On ne discerne enfin aucune violation du principe de l'égalité

de traitement, grief que le recourant se contente d'invoquer sans le motiver.

Par ailleurs, les considérations du recourant sur

l'application de l'art. 19 du règlement des ports sont sans pertinence, cette

disposition concernant le retrait de l'autorisation d'amarrage, hypothèse non

visée dans le cas d'espèce – il s'agit d'une "résiliation", soit d'un

non-renouvellement du droit d'amarrage pour l'année suivante.

3.

Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté. La décision

attaquée est confirmée, également en tant qu'elle ordonne la libération de la

place d'amarrage du recourant. La date fixée pour la

libération de la place d’amarrage, au ch. III du dispositif de la décision

attaquée, doit être reportée au 31 décembre 2023. Le recourant, qui

succombe, supportera un émolument judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il

supportera également une indemnité de dépens en faveur de la Commune de Morges,

qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision rendue le 17 novembre 2022 par la Municipalité de Morges est

confirmée, la place d’amarrage devant être libérée pour

le 31 décembre 2023.

III.

Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du

recourant A.________.

IV.

Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à la Commune de Morges à

titre de dépens, est mise à la charge du recourant A.________.

Lausanne, le 25 juillet 2023

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.