CDAP - GE.2022.0290 - 2023-07-25 - A.________/Municipalité de Morges

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 25 juillet 2023

Composition

M. André Jomini, président; M. François Kart et Mme Mihaela

Amoos Piguet, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourant

A.________, à

********,

Autorité intimée

Municipalité de Morges,

à Morges, représentée par Me Luc PITTET, avocat à

Lausanne.

Objet

Droit d'amarrage

Recours A.________ c/ décision sur recours de la

Municipalité de Morges du 17 novembre 2022 (résiliation du droit d'amarrage

au port du Petit-Bois)

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est propriétaire d'un bateau à moteur (canot, de 8.79 x 2.71

m), immatriculé ********, stationné depuis plus de dix ans dans le port du

Petit-Bois, à Morges. Il occupe une place d'amarrage qui lui a été attribuée

par la Commune de Morges sur la base d'une autorisation annuelle, régulièrement

renouvelée.

Les prescriptions communales à ce sujet figurent

dans le règlement communal relatif aux ports publics du Château, du Bief, du

Petit-Bois, de la Baie de l'Église et aux zones d'amarrage et des pontons, adopté

par le conseil communal le 2 décembre 2020 et approuvé par la Cheffe du Département

de l'environnement et de la sécurité le 18 janvier 2021 (ci-après: le règlement

des ports). Il régit l'utilisation des ports de plaisance précités à partir du

début de l'année 2021, ayant abrogé le règlement municipal des ports publics du

10 août 1983 (cf. art. 60).

B.

Le 2 août 2022, la Direction infrastructure et gestion urbaine de la

Ville de Morges a adressé à A.________ le courriel suivant (également destiné

aux autres titulaires de places d'amarrage):

"Objet: Ports de plaisance de

Morges; vous devez renouveler une attribution de place.

[...]

Votre droit d'amarrage/d'entreposage doit être renouvelé pour l'année prochaine

et nous vous prions de bien vouloir faire le nécessaire jusqu'au 23 septembre

2022 en suivant le lien ci-dessous: [...]

Le renouvellement de votre

attribution est obligatoire dans le délai imparti. Tout manquement entraînerait

la résiliation de la place au 31 décembre de cette année.

Pour renouveler votre place, il

faut vous rendre sous "Passer une demande" et ensuite cliquer sur

"Renouvellement d'attribution". Dans le cas de changements dans le

permis de navigation, une copie de celui-ci doit être transmise par e-mail ou

courrier."

Puis, par courrier postal recommandé du 27 septembre

2022 (distribué le 28 septembre 2022), le conseiller municipal directeur des

infrastructures et de la gestion urbaine a communiqué à A.________ la décision

suivante, intitulée "Port du Petit-Bois – Place n° ******** – Bateau ********

– Résiliation du droit d'amarrage/d'entreposage":

"Nous vous avons fait

parvenir, en date du 2 août 2022, un E-Mail vous demandant de renouveler le

droit d'amarrage/d'entreposage pour l'année 2023.

N'ayant pas effectué cette

opération sur le portail en ligne des ports dans le délai imparti, nous

considérons que vous renoncez à votre droit d'amarrage/d'entreposage pour la

place susmentionnée.

En conséquence, et suivant les

dispositions de l'article 8, al. 2 et 3 du règlement des ports "... L'autorisation est délivrée pour une année

civile. Elle est ensuite renouvelée d'année en année ...", nous

vous informons que nous résilions votre droit d'amarrage avec effet au 31

décembre 2022, et vous demandons de libérer la place mentionnée en titre avant

cette date. Passé ce délai, nous mandaterons un chantier naval qui l'évacuera

et le mettra en fourrière, à vos frais."

C.

Le 29 septembre 2022, A.________ a déposé un recours administratif

contre cette décision (recours au sens de l'art. 67 al. 5 de la loi du 28

février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). La Municipalité de Morges

(ci-après: la municipalité) a rejeté ce recours par une décision rendue le 17

novembre 2022. Elle a ainsi maintenu la "décision de non-renouvellement du

droit d'amarrage", avec effet au 1er janvier 2023 (ch. II du

dispositif), et elle a prononcé que la place d'amarrage devait être libérée

pour le 31 décembre 2022 (ch. III du dispositif). Dans les motifs de sa

décision sur recours, la municipalité a retenu qu'une telle situation de

non-renouvellement avait déjà été reprochée à l'intéressé en 2021. En effet, A.________

n'avait pas réagi après l'envoi d'un courriel, le 5 août 2021, l'invitant à

effectuer sa demande de renouvellement. Le 24 septembre 2021, la direction

compétente avait par conséquent décidé de ne pas renouveler son droit

d'amarrage pour 2022. A.________ avait recouru auprès de la municipalité qui,

le 18 novembre 2021, avait annulé la décision de non-renouvellement "à

titre exceptionnel" car il s'agissait d'un premier manquement.

D.

Agissant le 21 décembre 2022 par la voie du recours de droit

administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal d'annuler la décision de la municipalité et de lui octroyer

le renouvellement du droit à la place d'amarrage pour l'année 2023.

Dans sa réponse du 20 février 2023, la municipalité

conclut au rejet du recours.

Le recourant a répliqué le 7 mars 2023, sans

modifier ses conclusions. Réagissant spontanément après cette écriture, la

municipalité s'est référée à sa réponse.

Considérant en droit:

1.

Dans le canton de Vaud, les lacs font partie des eaux du domaine public;

les ports sont donc dépendants du domaine public (cf. art. 64 al. 1 ch. 1 et 2

du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV

211.02]). Le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient

à l'Etat (art. 1 de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et

cours d'eau dépendant du domaine public [LLC; BLV 731.01]). Ce dernier peut en

octroyer l'usage pour des ports sous forme de concession (cf. art. 26 LLC). Il

ressort du préambule du règlement des ports qu'une concession cantonale a,

précisément, été délivrée à la commune pour le port du Petit-Bois.

Le Conseil communal de Morges a adopté une

réglementation de droit public pour définir les conditions d'exploitation des

ports publics de la commune – étant précisé que le droit cantonal ne détermine

pas précisément dans quelle mesure la concessionnaire peut céder à des tiers

l'usage des droits concédés. Ce règlement des ports, approuvé par la Cheffe du

département cantonal concerné (cf. art. 94 al. 2 LC), institue un régime

d'autorisation pour les places d'amarrage et d'entreposage (chapitre 2, art. 4

ss). L'autorisation, délivrée pour une année civile, peut être renouvelée,

d'année en année, mais le renouvellement peut être refusé (art. 8 al. 2 et 3 –

cf. infra, consid. 2a). Le règlement des ports prévoit aussi les conditions

auxquelles une autorisation peut être retirée au titulaire (art. 19). Les

décisions prises par la municipalité sur la base de ces dernières dispositions

peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92

ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36 – cf. arrêts

CDAP GE.2022.0002 du 25 août 2022 consid. 1, GE.2019.0253 du 28 mai 2020

consid. 1).

Le présent recours, déposé en temps utile (art. 95

LPA-VD), selon les formes prescrites (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99

LPA-VD), par une personne ayant manifestement qualité pour recourir (art. 75

let. a LPA-VD), est recevable, de sorte qu'il convient d'entrer en matière sur

le fond.

2.

Le recourant fait valoir qu'il n'a pas reçu le courrier électronique du

2 août 2022, l'invitant à annoncer qu'il souhaitait un renouvellement de

l'attribution de place d'amarrage, et il allègue que l'autorité communale n'a

pas prouvé l'envoi de ce courriel. Par ailleurs, il a demandé ce renouvellement

par lettre recommandée du 29 septembre 2022, après avoir informé

l'administration par téléphone, la veille, qu'il ferait cette démarche.

a) La décision de la municipalité, qui confirme une

décision précédente d'une de ses directions, est fondée sur les dispositions

des art. 4 ss du règlement des ports, singulièrement sur les art. 4 et 8 qui prévoient

ce qui suit:

"Art. 4 Généralités

1 Les places d'amarrage

et d'entreposage sont attribuées sous forme d'autorisation selon la procédure

et aux conditions définies dans le présent chapitre.

2 Il n'y a pas de droit

d'obtenir une place.

Art. 8 Délivrance de

l'autorisation – Durée – Résiliation

1 Si le candidat

satisfait dans les délais aux exigences de l'art. 7 al. 1, l'autorité portuaire

lui délivre l'autorisation requise.

2 L'autorisation est

délivrée pour une année civile. Son échéance est fixée au 31 décembre.

3 Elle est ensuite

renouvelée, sur demande du bénéficiaire en réponse à l'envoi de la demande de

renouvellement d'attribution adressée par l'autorité portuaire, d'année en

année, sauf dénonciation par la Municipalité ou par le titulaire, par lettre

recommandée, au plus tard trois mois avant l'échéance.

4 Des autorisations

temporaires spéciales d'amarrage et d'entreposage peuvent être délivrées à des

sociétés nautiques sans but lucratif."

Le titre de l'art. 8 comporte le terme

"résiliation". Il ne s'agit pas d'un "retrait" de

l'autorisation, hypothèse réglée à l'art. 19 du règlement des ports (selon

l'alinéa 1, "la Municipalité peut retirer en tout temps son

autorisation à un titulaire ayant enfreint de manière grave ou répétée le

présent règlement ou la réglementation de police applicable", l'alinéa

2 énumérant des cas de retrait). La résiliation au sens de l'art. 8 équivaut à

un non-renouvellement à l'échéance de l'année civile pour laquelle

l'autorisation est valable.

L'art. 8 al. 3 du règlement des ports fixe des

conditions formelles pour une résiliation (ou un non-renouvellement) par

l'autorité communale: l'autorité portuaire (un service communal) doit adresser

au bénéficiaire une formule de demande de renouvellement d'attribution; le

bénéficiaire doit ensuite communiquer sa demande de renouvellement à l'autorité

portuaire; le renouvellement est effectué, sauf dénonciation par la

municipalité au plus tard à la fin du mois de septembre, par lettre

recommandée. Le texte de l'art. 8 ne précise pas si cette dénonciation est soumise

au respect de conditions matérielles; en d'autres termes, le règlement des

ports ne mentionne pas, à l'instar de son art. 19 al. 2 permettant un retrait

d'une autorisation en cours d'année, des motifs de résiliation ou de

non-renouvellement.

b) Dans sa réponse, la municipalité expose que

lorsque l'autorité portuaire adresse aux bénéficiaires de places d'amarrage la

formule de demande de renouvellement au début du mois d'août – ou plus

précisément lorsqu'elle invite les bénéficiaires à présenter leur demande par

l'intermédiaire d'une plateforme en ligne gérée par la commune –, elle le fait

par un courrier électronique (courriel, e-mail). Ce processus, avec un avis par

courriel puis une inscription sur une plateforme en ligne, était déjà

applicable en 2021, en vue du renouvellement pour l'année 2022 (le système de

gestion des ports a été informatisé en 2018). Il ressort du dossier que le

recourant était au courant de ce processus (voir lettre de la direction du 24

septembre 2021 et décision de la municipalité du 18 novembre 2021). Il avait

lui-même écrit à la municipalité qu'il n'avait pas vu le mail du début août

2021, non pas parce qu'il aurait été mal adressé mais parce qu'il avait

certainement été "noyé" dans les 50 courriels qu'il reçoit

quotidiennement. Il avait ajouté: "je viens de mettre dans mon agenda

un rappel vers fin août de chaque année pour ne pas oublier de vous confirmer

mon renouvellement". il n'excluait pas de le faire par le truchement

de la plateforme car il ne prétendait pas être réticent à utiliser la

communication électronique avec l'autorité communale.

c) En l'occurrence, la dénonciation par la direction

communale compétente, sur délégation de la municipalité, est intervenue plus de

trois mois avant l'échéance et elle a été communiquée au recourant par une

lettre recommandée reçue le 28 septembre 2022. D'un point de vue formel, cette

résiliation est conforme à l'art. 8 al. 3 du règlement des ports.

Pour justifier sa décision, la municipalité invoque

en substance les éléments suivants. Les divers manquements et oublis des

bénéficiaires d'un droit d'amarrage causent un énorme travail administratif à

la commune, raison pour laquelle le système de gestion a été informatisé. La

municipalité a une politique stricte dans l'application de son règlement des

ports. Elle applique systématiquement la sanction de non-renouvellement lorsque

l'absence de demande de renouvellement formulée dans le délai est couplée à

d'autres manquements du bénéficiaire, tels qu'un antécédent d'absence de demande

de renouvellement, un antécédent de retard de paiement ou un antécédent de

manque d'entretien. En revanche, elle octroie une seconde chance au

bénéficiaire qui commet un premier écart, notamment un oubli unique et ponctuel

de formuler sa demande de renouvellement. Un des motifs pour l'application

d'une pratique stricte est la longue liste d'attente des personnes qui

souhaitent obtenir un droit d'amarrage à Morges. Il y a actuellement 480

demandes pour une place d'amarrage sur la liste d'attente.

Dans le système mis en place par la commune, l'avis

par courriel du 2 août 2022 est en définitive un simple rappel d'une incombance

pour le bénéficiaire d'une autorisation annuelle: il doit envoyer une demande

de renouvellement pour provoquer ensuite une décision de l'autorité communale.

Le bénéficiaire qui sait qu'il dispose d'une autorisation à laquelle il n'a pas

droit (cf. art. 4 al. 2 du règlement des ports) et dont la validité prend fin

avec l'année civile, doit agir avec diligence et conformément aux règles de la

bonne foi (cf. art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.;

RS 101]) s'il entend demander un renouvellement de cette autorisation pour

l'année suivante. Il doit, comme les autres bénéficiaires, déposer sa demande

quelques temps avant le début du mois d'octobre – en l'occurrence jusqu'au 23

septembre –, afin que la municipalité puisse connaître l'intention de chaque

titulaire d'un droit d'amarrage pour statuer, avant le terme fixé par le

règlement, sur la résiliation ou l'attribution des places. Qu'il ait ou non

pris connaissance de l'avis du début du mois d'août, il doit agir spontanément

pour obtenir cette prestation de la collectivité publique (la mise à

disposition pour une année d'une portion du domaine public), à laquelle d'autres

administrés peuvent aussi prétendre. Vu cette incombance découlant directement

du règlement communal, il importe peu d'avoir, au dossier, la preuve de l'envoi

voire de la réception du courriel du 2 août 2022.

d) Il convient encore de relever qu'en lui

octroyant régulièrement, pendant plus de dix ans, des autorisations annuelles

d'occuper une place d'amarrage dans un port communal, la municipalité

n'entendait pas attribuer au recourant un droit d'usage privatif sur

l'emplacement de sa place (par une concession proprement dite), ni conclure

avec lui un acte bilatéral analogue à une concession, ces actes étant

susceptibles de conférer, à certaines conditions, des droits acquis, ce qui

n'est pas le cas du régime de l'autorisation annuelle renouvelable (cf. CDAP

GE.2022.0065 du 17 août 2022 consid 5c; cf. ég. ATF 132 I 97 consid.

2.2, où le Tribunal fédéral retient qu'il n'existe pas de droit acquis au

maintien d'une autorisation d'usage accru du domaine public).

La volonté de la municipalité d'assurer un certain

"tournus", compte tenu du nombre limité de places et de l'importance

de la liste d'attente, n'est pas critiquable. Une telle approche a été

consacrée, dans le domaine des activités économiques, par la jurisprudence

relative à l'usage accru du domaine public (cf. ATF 132 I 97; CDAP GE.2022.0065

précité consid. 5a), dont il ressort que lorsque la place à disposition est

limitée, la collectivité publique doit opérer un choix selon des critères

objectifs – ce qui peut passer par l'établissement d'une liste d'attente puis

par le non-renouvellement d'anciennes autorisations pour garantir l'accès aux

nouveaux candidats – afin d'assurer l'égalité de traitement des concurrents.

Dans les ports publics de Morges, le bénéficiaire

d'une autorisation d'amarrage sait qu'il doit demander un renouvellement chaque

année, et qu'il doit recevoir de l'autorité portuaire, avant l'échéance du

délai pour le renouvellement (soit quelque temps avant le début du mois

d'octobre), une formule de "demande de renouvellement d'attribution"

(art. 8 al. 3 du règlement). Le recourant savait que cette formule était

désormais envoyée par e-mail (vu son expérience de 2021). Il connaissait le

calendrier approximatif des démarches. Etant donné qu'il n'avait pas droit au

renouvellement – c'est-à-dire qu'il pouvait aussi éventuellement, d'après le

règlement communal, se voir refuser un renouvellement pour le simple motif

qu'il avait déjà bénéficié d'une place pendant une dizaine d'années et qu'il

devait, pour des raisons d'égalité de traitement, céder désormais sa place à un

autre navigateur –, il lui incombait d'agir de façon diligente pour tenter

d'obtenir ce renouvellement.

Comme le nombre de places d'amarrage et le nombre de

candidats à l'obtention d'une place sont importants, on ne saurait au demeurant

reprocher à l'autorité communale d'avoir mis en place un système informatisé

pour les demandes de renouvellement d'attribution. Ce mode de communication

concerne une prestation spécifique, demandée par certains administrés ayant

déjà obtenu la prestation (l'attribution de la place d'amarrage) et informés

préalablement (en l'occurrence en tout cas une année à l'avance) de ce mode de

communication. Pour ce genre de démarches, on ne voit pas quelle norme du droit

cantonal interdirait une communication par voie électronique (voir à ce propos

l'art. 27a LPA-VD en vigueur depuis le 1er décembre 2020, qui admet

en principe la communication par voie électronique au niveau communal,

notamment lorsque, comme en l'espèce, on utilise plateforme mise en place par

la commune). Quoi qu'il en soit, le mode de communication électronique

n'empêchait pas le recourant de déposer spontanément, en temps utile

(c'est-à-dire dans le courant de l'été, mais en tout cas pas seulement quelques

jours avant le début du délai de trois mois de l'art. 8 al. 3 i.f.), une

demande de renouvellement écrite, remise à l'autorité portuaire ou à un bureau

de l'administration communale; le recourant savait en effet que cette formalité

lui incombait, quelle que soit le mode de communication.

Comme le droit cantonal ne règle pas les conditions

de l'octroi et du renouvellement du droit d'utiliser une place d'amarrage dans

un port public communal, le Tribunal cantonal doit se

limiter à vérifier que l'autorité compétente applique une pratique respectant

les principes de l'activité régie par le droit, tels qu'ils sont exprimés à

l'art. 5 Cst. En l'occurrence, le cadre prévu par le règlement des ports n'est

en rien critiquable et les motifs pour une application relativement stricte des

dispositions sur la résiliation répondent à un intérêt public; les critères appliqués

par la municipalité sont objectifs et ils permettent de garantir une

utilisation équitable du domaine public, avec un certain tournus; cette

politique tient ainsi compte, en quelque sorte, du principe de la

proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 Cst.). Il est en outre évident qu'avec la

pratique litigieuse, les autorités communales agissent de manière conforme aux

règles de la bonne foi (cf. art. 5 al. 3 Cst.). Il est vrai que cette pratique

entraîne des conséquences malheureuses pour l'administré qui omet, deux années

de suite, de se conformer aux prescriptions sur le renouvellement du droit

d'amarrage, mais cela ne signifie pas qu'elle est contraire au droit. Il n'y a

donc aucun motif de reprocher à la municipalité un abus ou un excès de son

pouvoir d'appréciation (cf. art. 98 let. a LPA-VD), la décision attaquée

étant conforme au droit communal.

3.

Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté. La décision attaquée

est confirmée, également en tant qu'elle ordonne la libération de la place

d'amarrage du recourant. La date fixée pour la

libération de la place d’amarrage, au ch. III du dispositif de la décision

attaquée, doit être reportée au 31 décembre 2023. Le recourant, qui

succombe, supportera un émolument judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il

supportera également une indemnité de dépens en faveur de la Commune de Morges,

qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision rendue le 17 novembre 2022 par la Municipalité de Morges est

confirmée, la place d’amarrage devant être libérée pour

le 31 décembre 2023.

III.

Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du

recourant A.________.

IV.

Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à la Commune de Morges à

titre de dépens, est mise à la charge du recourant A.________.

Lausanne, le 25 juillet 2023

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.