CDAP - GE.2022.0297 - 2023-04-12 - A.________ /Municipalité de Villeneuve

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 avril 2023

Composition

M. André Jomini, président; Mme Marie-Pierre Bernel et

M. Raphaël Gani, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourante

A.________ à ******** représentée

par Me Mathias MICSIZ, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Villeneuve,

représentée par Me Pascal NICOLLIER, avocat à La

Tour-de-Peilz,

Objet

Recours A.________ c/ courrier de la Municipalité de

Villeneuve du 25 novembre 2022

Vu les faits suivants:

A.

A.________, dont le siège est à ******** (canton de Vaud), est une

société dont le but est l'exploitation d'une entreprise de pompes funèbres.

B.

À quelques reprises, les employés de cette société ont signalé à des

agents de l'administration communale de Villeneuve qu'ils rencontraient des

difficultés lors des inhumations dans le cimetière communal de Villeneuve, à

cause des dimensions, estimées insuffisantes, de la fosse funéraire. La

Municipalité de Villeneuve (ci-après: la municipalité) a écrit à la société le

29 septembre 2022 pour lui préciser que "comme déjà annoncé verbalement à

plusieurs reprises, les fosses actuelles sont creusées aux dimensions de 200 x

90 cm". Elle pourrait le cas échéant tenir compte de la modification

souhaitée des dimensions à l'occasion d'un réaménagement du cimetière mais cela

n'était pas possible actuellement.

Par une lettre du 5 octobre 2022 de son avocat, A.________

a répondu à la municipalité en lui demandant de "confirmer que la longueur

des creuses sera désormais de 220 cm, adaptée aux longueurs usuelles des cercueils

utilisés par [la société] et les autres entreprises de pompes funèbres".

Le 16 novembre 2022, constatant qu'elle n'avait pas reçu la confirmation

requise, A.________ a derechef écrit à la municipalité en indiquant qu'une

réponse était nécessaire, afin qu'elle "puisse poursuivre son activité

sereinement, sans crainte que les cérémonies à venir ne soient altérées par une

creuse inadaptée". Elle concluait par une "requête tendant à ce que

la commune se détermine, par décision sujette à recours, sous dix jours".

La municipalité a alors adressé à la société, le 25

novembre 2022, une nouvelle lettre donnant notamment les explications

suivantes: les fosses actuelles sont creusées aux dimensions de 200 x 90 cm

environ, profondeur 150 cm; elles sont creusées à la machine et elles sont

régulièrement plus longues de quelques centimètres, par rapport au format

prescrit; dans la partie du cimetière concernée, la creuse de tombes plus

longues n'est pas possible pour diverses raisons; aucune autre entreprise de pompes

funèbres ne s'est plainte des dimensions des creuses en faisant valoir que cela

aurait compliqué le bon déroulement des funérailles. La municipalité a conclu que

sa lettre ne contenait aucune décision, mais seulement des explications sur une

manière de faire; l'autorité restait ouverte à une procédure de médiation

diligentée par la société et à ses frais.

C.

Agissant le 27 décembre 2022 par la voie du recours de droit

administratif, A.________ soumet à la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal les conclusions suivantes:

Faits

I. Le recours interjeté par A.________ est admis.

II. Principalement: la décision rendue le 25

novembre 2022 par la Municipalité de la Commune de Villeneuve est réformée en

ce sens que les tombes à la ligne du cimetière communal seront désormais

creusées aux dimensions de 220 centimètres par 90 centimètres.

III. Subsidiairement: la décision rendue le 25

novembre 2022 par la Municipalité de la Commune de Villeneuve est annulée, la

cause étant renvoyée à l'autorité précédente afin qu'une décision formelle soit

rendue et notifiée à A.________.

Dans sa réponse du 21 mars 2023, la municipalité

conclut à l'irrecevabilité du recours. À titre subsidiaire, elle demande que le

recours soit rejeté et que sa correspondance du 25 novembre 2022 soit

confirmée.

Il n'a pas été ordonné de second échange

d'écritures. La recourante a exercé son droit de répliquer en déposant une

écriture le 3 avril 2023; elle a confirmé ses conclusions. La municipalité

s'est déterminée spontanément sur cette écriture le 4 avril 2023. Exerçant à

nouveau son droit de répliquer, la recourante a déposé des déterminations le 6

avril 2023.

Considérant en droit:

Considérants

1.

Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des

recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités

administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en

connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD.

En l'occurrence, il n'y a pas lieu de déterminer si

la lettre du 25 novembre 2022 est une décision administrative au sens de cette

disposition. A première vue, la municipalité n'a pas pris une mesure ayant pour

objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (cf. art. 3

al. 1 let. a LPA-VD); il ne s'agirait donc pas d'une décision. La recourante se

réfère par ailleurs à la notion de "décision relative à des actes

matériels", qui est consacrée en droit fédéral à l'art. 25a de la loi

fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Selon cette

disposition – qui n'est du reste pas applicable dans une contestation soumise

aux règles de procédure administrative cantonale (soit à la LPA-VD) –

"toute personne qui a un intérêt digne de protection" peut exiger de

l'autorité compétente qu'elle s'abstienne d'actes illicites, cette autorité

devant alors statuer par décision. Or on constate que le législateur fédéral

n'a ouvert cette possibilité qu'aux personnes directement touchées dans leurs

droits ou obligations, pouvant se prévaloir d'un intérêt digne de protection à

l'obtention d'une décision (cf. notamment Isabelle Häner, in: Bernhard

Waldmann/Philippe Weissenberger (éd.), Praxiskommentar

Verwaltungsverfahrengesetz, 2e éd. Zurich 2016, Art. 25a N. 18 ss).

Cette clause correspond à celle prévue, en droit cantonal, pour définir la

qualité pour recourir au Tribunal cantonal. En effet, selon l'art. 75 let. a

LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recourant doit être

atteint par la décision attaquée et disposer d'un intérêt digne de protection à

ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Dans le cas particulier, comme la qualité

pour recourir ne peut, précisément, pas être reconnue à la recourante – ainsi

que cela sera exposé ci-dessous –, la question d'une application par analogie

de l'art. 25a PA ne se pose en définitive pas. En outre, même si l'on invoque à

ce propos la garantie constitutionnelle de l'accès au juge (art. 29a Cst.), il

faut alors également que le différend juridique mette en jeu des intérêts

individuels dignes de protection, celui qui se prévaut de cette garantie devant

subir une atteinte directe à ses droits et obligations (cf. ATF 143 I 336). En

l'absence d'un intérêt digne de protection, la garantie minimale de l'art. 29a

Cst. n'entre pas en considération.

Dans la gestion d'un cimetière public communal, une

municipalité peut être amenée à rendre des décisions administratives. Quand

bien même le cimetière fait partie du patrimoine administratif (en l'occurrence

il s'agit de la parcelle n° 1274 du registre foncier), on peut appliquer à la

mise à disposition de tombes le régime juridique valable, sur le domaine

public, pour l'autorisation ou la concession d'un usage accru ou privatif (cf.

à ce propos Denis Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière,

Lausanne 1991, p. 283 ss). Un règlement communal a été adopté (règlement sur

les inhumations, les incinérations et le cimetière, du 21 mai 2015), qui fixe

les conditions relatives aux inhumations, à l'aménagement des tombes et aux

concessions. La personne qui, de son vivant, demande une concession de tombe

(cf. art. 33 du règlement précité) ou les proches de la personne décédée,

lorsqu'une décision doit être prise à propos de l'inhumation ou de

l'aménagement de la tombe, peuvent en principe se prévaloir d'un intérêt direct

et digne de protection à contester une décision de la municipalité sur ce

point; ces personnes peuvent alors se plaindre le cas échéant de violations des

dispositions du droit communal ou cantonal – singulièrement celles du règlement

sur les décès, les sépultures et les pompes funèbres adopté le 12 septembre

2012.

par le Conseil d'État (RDSPF; BLV 818.41.1) – qui ont été adoptées dans le

but de garantir le droit constitutionnel à un enterrement et à une sépulture

décents (cf. Vincent Martenet/David Zandirad, Commentaire romand de la

Constitution fédérale, Bâle 2021, art. 15 N. 78; ATF 143 I 388 consid. 2.2). Une

entreprise de pompes funèbres, qui intervient lors de l'inhumation sur la base

d'un contrat conclu avec les proches de la personne décédée, n'a en revanche, quant

à elle, pas d'intérêt direct personnel et digne de protection à obtenir une

correcte application des règles susmentionnées. Aucune norme ne l'habilite à

agir, de manière générale et préventivement, dans l'intérêt des défunts ou de

leurs proches.

En l'espèce, l'objectif de la recourante est selon

elle d'empêcher des entraves au bon déroulement des cérémonies d'inhumation

(mémoire de recours, p. 6 ch. 19). Or, si cet intérêt peut être invoqué par le

défunt – quand une décision est prise avant son décès – voire par ses proches

ou parents, au moment d'organiser les funérailles (cf. ATF 129 I 173 consid.

2.1), il ne peut pas l'être par une entreprise de pompes funèbres, qui entend contester

abstraitement une pratique communale. Elle n'est pas une représentante des

proches du défunt, habilitée à agir en justice en leur nom dans une situation

concrète. Il convient encore de relever qu'il n'est pas reproché à la

municipalité de favoriser des concurrents de la recourante, ni d'empêcher

celle-ci d'exercer son activité dans le cimetière communal. Les références,

dans le recours, à la garantie constitutionnelle de la liberté économique (art.

27.

Cst.) sont sans pertinence.

Il apparaît donc que le présent recours est

irrecevable pour défaut de qualité pour recourir, au sens de l'art. 75 let. a

LPA-VD, l'irrecevabilité étant prononcée sans qu'il y ait lieu de déterminer si

la municipalité a rendu - ou aurait pu devoir rendre, selon les circonstances -

une décision sujette à recours.

2.

La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art.

49.

LPA-VD). Elle aura en outre à verser des dépens à la Commune de Villeneuve,

sa municipalité ayant mandaté un avocat (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable.

II.

Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la

recourante A.________.

III.

Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune

de Villeneuve à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________.

Lausanne, le 12 avril 2023

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.