CDAP - GE.2023.0011 - 2023-12-20 - A._____/Municipalité de C._____, Direction générale du territoire et du logement

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 20 décembre 2023

Composition

M. Raphaël Gani, président;

Mme Annick Borda et M. Alain Thévenaz, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourante

A.________ à

******** représentée par Me Jean-Claude Perroud, avocat à Lausanne.

Autorité intimée

Municipalité de C.________, à ********,

représentée par Me Yves Nicole, avocat à Yverdon-les-Bains.

Autorité concernée

Direction générale du territoire et

du logement, à Lausanne.

Objet

Divers

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de C.________

du 1er décembre 2022 refusant de l'inscrire au Registre du Contrôle des habitants

Vu les faits suivants:

A.

B.________ est propriétaire de la parcelle ******** de la commune de C.________,

dans la localité de ********, sur laquelle sont érigés une habitation et garage

n° ECA ******** de 445 m2. La parcelle est colloquée hors zone

à bâtir, plus précisément en zone équestre au sens des art. 55 ss du règlement

de 1993 sur le plan général d'affectation et la police des constructions (RPGA)

de l'ancienne commune de ********. L'art. 55 RPGA confirme que la zone équestre

est réservée à la pratique du sport équestre et aux activités en relation

étroite avec celle-ci. L'art. 56 RPGA précise que seuls sont autorisés les

bâtiments nécessaires à l'exploitation du centre équestre ainsi que

l'habitation pour l'exploitant et le personnel de l'exploitation.

En 2011, B.________ a requis l’autorisation de

construire sur ces bâtiments une maison d'habitation avec deux logements et des

locaux administratifs. La Direction générale du territoire et du logement

(DGTL, alors le Service du développement territorial) a délivré l'autorisation

spéciale pour une construction hors zone à bâtir, en considérant que le projet

était conforme à l'art. 56 du règlement de 1993 sur le plan général

d'affectation et la police des constructions (RPGA) de l'ancienne commune de ********.

L'autorisation portait sur des locaux administratifs et, à raison d'une surface

brute de plancher utile de 285 m2, sur deux logements, destinés l'un

au chef de l'exploitation, l'autre à un employé. Les travaux ont été réalisés

et le permis d'habiter le bâtiment n° ECA ********, accordé par la

municipalité le 14 novembre 2013.

B.

Le 11 mars 2021, la Municipalité de C.________ a avisé B.________ qu'une

tierce personne avait requis d’être inscrite au Contrôle des habitants de la

commune, dans un logement sis dans le bâtiment n° ECA ********. Elle a

requis B.________ d'indiquer si des travaux avaient été effectués pour la

création d'un logement supplémentaire. La municipalité a visité le bâtiment n° ECA

******** le 27 octobre 2021 et y a constaté l'aménagement d'un troisième

appartement, prêt à être habité. Le 12 novembre 2021, un nouveau locataire

s'est adressé au Contrôle des habitants de la commune pour annoncer son arrivée

au 1er janvier 2022. La municipalité a refusé de donner suite à

cette demande, au motif que l’appartement dans lequel il venait d’emménager

avait été créé sans autorisation.

Le 23 novembre 2021, la municipalité a rendu une

décision aux termes de laquelle elle a, notamment, ordonné une réaffectation

initiale de la structure correspondant au troisième appartement en locaux

administratifs liés à l'exploitation équestre, conformément aux autorisations

délivrées et fait défense à B.________ de louer cet appartement à des tiers, en

application des art. 105 et 127 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement

du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). B.________ a recouru

contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (CDAP). La juge instructrice a assorti ce recours de l’effet

suspensif. Le 25 janvier 2022, B.________ a également saisi la DGTL d’une

requête en vue de la régularisation de l’appartement nouvellement créé,

conformément à l’art. 24d de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement

du territoire (LAT; RS 700).

C.

B.________ a conclu avec A.________, alors domiciliée à ********, un

nouveau contrat de bail portant sur la jouissance de l'appartement litigieux,

avec effet dès le 1er mars 2022. A.________ a entrepris des

démarches auprès de l’administration de la commune de C.________, qui a refusé

de l’inscrite au registre des habitants. Le 18 février 2022, B.________ est

intervenu auprès de la municipalité, par la plume de l’avocat Jean-Claude

Perroud, afin qu’elle inscrive A.________ au Contrôle des habitants de la

commune. Le 22 février 2022, la Municipalité a répondu à B.________ que le

Contrôle des habitants ne pouvait pas procéder à l'inscription de l’intéressée,

au motif que le bail à loyer ne mentionnait aucun numéro d’identificateur de

logement (Eidgenössischen Wohnungsidentifikator [EWID]) et qu'il lui était

impossible d'inscrire un nouvel habitant dans un logement non répertorié.

Le recours interjeté par B.________ contre la

décision de la municipalité du 23 novembre 2021 a partiellement été admis, par

arrêt de la CDAP AC.2022.0002 du 12 août 2022. Cette décision a été déclarée

nulle en tant qu'elle ordonne la réaffectation initiale de l'appartement créé

en locaux administratifs et annulée, en tant qu'elle interdit à B.________ de

louer cet appartement à des tiers.

Le 10 novembre 2022, B.________ est derechef

intervenu auprès de la municipalité, toujours par la plume de l’avocat Perroud,

afin qu’elle donne pour instruction à ses services d’inscrire A.________ au

contrôle des habitants de la commune. Par décision du 1er décembre

2022, la municipalité a confirmé son refus de donner suite à cette demande,

compte tenu de la prise de position négative de la DGTL dans le cadre de la

procédure de régularisation de l’appartement occupé par l’intéressée.

D.

Par acte du 17 janvier 2023, A.________ a saisi la CDAP d’un recours

contre cette dernière décision dont elle demande principalement la réforme, en

ce sens qu'ordre soit donné à la Municipalité de C.________ de l'inscrire sans

délai au registre des habitants, subsidiairement l’annulation.

A.________ a également requis à titre provisionnel

que son inscription à titre provisoire au registre des habitants de la Commune

de C.________ soit ordonnée. Par avis du 19 janvier 2023, le juge instructeur a

refusé de faire droit à cette requête à titre superprovisionnel.

Dans sa réponse, la municipalité propose le rejet du

recours et la confirmation de la décision attaquée.

Appelée à la procédure, la DGTL s’est déterminée;

elle a rappelé sa prise de position négative dans le cadre de la procédure de

régularisation de l’appartement occupé par l’intéressée. Par décision du 25 avril

2023, la DGTL a ordonné la réaffectation en locaux administratifs du logement

occupé actuellement par A.________. B.________ a recouru à la CDAP contre cette

décision (cause AC.2023.0171).

Dans sa réplique, A.________ a maintenu ses

conclusions, ainsi que sa requête de mesures provisionnelles.

Par décision du 6 octobre 2023, le juge instructeur

a refusé de faire droit à la requête de mesures provisionnelles.

Dans sa duplique, la municipalité maintient ses

conclusions.

A.________ s’est déterminée en dernier lieu.

Considérant en droit:

1.

a) Aux termes de l’art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008

sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal

connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par

les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité

pour en connaître.

b) Interjeté devant l’autorité judiciaire compétente

pour en connaître (v. dans ce sens arrêts CDAP GE.2020.0060 du 16 juin 2020

consid. 1a; GE.2019.0197 du 16 décembre 2019 consid. 1), dans la forme et le

délai prescrits par les art. 79, respectivement 95 al. 1 LPA-VD, le présent

recours est recevable. Il y a donc lieu d’entrer en matière.

2.

La recourante s’en prend tout d’abord à la décision attaquée sous

l’angle du principe de légalité. Elle reproche à l’autorité intimée d’avoir

abusé de son pouvoir d’appréciation en refusant de l’inscrire au contrôle

communal des habitants.

a) Aux termes de l'art. 24 al. 1 Cst., les Suisses et

les Suissesses ont le droit de s'établir en un lieu quelconque du pays. La

liberté d’établissement figure au nombre des droits inaliénables et

imprescriptibles reconnus par la jurisprudence (arrêt TF 1C_107/2014 du 1er

avril 2014 consid. 3.3 réf. citées).

Cette liberté impose aux cantons et aux communes de

permettre à chaque citoyen suisse de s’établir sur son territoire, de

s’inscrire dans les registres communaux et de recevoir en dépôt, si nécessaire,

son acte d’origine et elle empêche en outre les communes et les cantons

d’entraver ou de rendre plus difficile le transfert de la résidence choisie

dans un autre canton, commune, ou pays étranger (ATF 135 I 233 consid. 5.2; ATF 128 I 280 consid. 4.1.1; ATF 127 I 97 consid. 4c; arrêt 2C_41/2021 du 5 août 2021

consid. 5.1). La notion d'établissement (au sens large), qui ne correspond pas

à la notion de domicile au sens des art. 23 et ss CC, est une notion de police,

qui désigne la résidence (ou établissement au sens étroit) ou le séjour,

policièrement réguliers, d'une personne dans un lieu déterminé (cf. arrêts TF 2C_649/2020

du 10 novembre 2020 consid. 6.1; 2C_581/2012 du 28 juin 2012 consid. 4.1; cf.

ég. Beat Rudin, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, Waldmann/Belser/Epiney

[édit.], Bâle 2015, n°20 ad art. 24 Cst.; Jean-François Aubert/Pascal Mahon,

Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse,

Zurich 2003, n°6 ad art. 24 Cst.). La liberté d’établissement s’applique aussi

bien à l’intérieur d’un canton que dans les rapports entre cantons; elle

interdit à ceux-ci mais également aux communes d’entraver de manière

injustifiée l’établissement d’une personne sur leur territoire, par exemple en

imposant des conditions ou des taxes particulières (Aubert/Mahon, op. cit., n°7

ad art. 24 Cst., réf. citées). Selon la jurisprudence, l'établissement

présuppose l'existence de relations d'une durée et d'une intensité suffisantes

avec le lieu où la personne souhaite être considérée comme établie (cf. arrêts

TF 2C_579/2015 du 2 octobre 2015 consid. 2.1; 2C_20/2009 du 13 mars 2009

consid. 1.3; 2P.49/2007 du 3 août 2007 consid. 2.2). La liberté d'établissement

ne permet ainsi pas à une personne de désigner un lieu quelconque comme lieu

d'établissement sans que les conditions effectives pour ce faire soient

remplies (arrêt TF 2C_20/2009 précité consid. 1.2).

Comme tout droit fondamental, la liberté

d’établissement peut être restreinte aux conditions de l’art. 36 al. 1, 1ère

et 2e phr., Cst., aux termes duquel toute restriction d’un droit

fondamental doit être fondée sur une base légale et les restrictions graves,

prévues par une loi. A cela s’ajoute que toute restriction d’un droit

fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un

droit fondamental d’autrui (al. 2) et proportionnée au but visé (al. 3). Il en

va ainsi des restrictions affectant les personnes se trouvant dans des rapports

de droits spéciaux (v. Aubert/Mahon, op. cit., n°9 ad art. 24 Cst., plus

particulièrement note 35). Ainsi, l'exercice de mandats politiques supérieurs peut

être réservé aux habitants du canton, la puissance étatique devant être exercée

par les personnes qui lui sont soumises (ATF 128 I 280 consid. 4.4 p. 286; v.

ég. arrêt CCST.2008.0004 du 2 juin 2008, s’agissant d’un membre d’une

municipalité). En outre, le Code civil contient à cet égard un certain nombre

de règles fixant le domicile d’une personne physique.

b) Aux termes de l’art. 65 Cst., la Confédération

collecte les données statistiques nécessaires concernant l’état et l’évolution

de la population, de l’économie, de la société, de la formation, de la

recherche, du territoire et de l’environnement en Suisse (al. 1). Elle peut

légiférer sur l’harmonisation et la tenue des registres officiels afin de

rationaliser la collecte (al. 2). L’art. 65 al. 2 Cst. habilite la

Confédération à édicter des prescriptions relatives à la tenue des registres et

au système d’annonces et de mutations des habitants pour permettre à la

statistique fédérale de disposer de données homogènes et comparables (FF 2006

439s. p. 440).

L'établissement devant être

inscrit au registre des habitants, la matière est régie par la loi fédérale du

23 juin 2006 sur l'harmonisation des registres des habitants et d'autres

registres officiels de personnes (LHR; RS 431.02). Vu son art. 1er

al. 1, cette loi a pour objectif de simplifier

la collecte de données à des fins statistiques et l'échange de données

personnelles légalement requis entre les registres. A son art. 3,

cette loi définit le registre des habitants, tenu de manière informatisée ou

manuelle par le canton ou la commune, dans lequel sont inscrites toutes les

personnes qui y sont établies ou en séjour (let. a); elle définit en outre la

commune d'établissement comme celle dans laquelle une personne réside, de façon

reconnaissable pour des tiers, avec l'intention d'y vivre durablement et d'y

avoir le centre de ses intérêts personnels. Une personne est réputée établie

dans la commune où elle a déposé le document requis; elle ne peut avoir qu'une

commune d'établissement (let. b). La commune de séjour est celle dans laquelle

une personne réside dans un but particulier sans intention d'y vivre

durablement, mais pour une durée d'au moins trois mois consécutifs ou répartis

sur une même année; il s'agit notamment de la commune dans laquelle une

personne séjourne pour y fréquenter les écoles ou se trouve placée dans un

établissement d'éducation, un hospice, un hôpital ou une maison de détention

(let. c). Selon l’art. 2 al. 2 de la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les

résidences secondaires (LRS; RS 702) est une résidence principale au sens de la

présente loi un logement occupé par une personne au moins ayant comme commune

d’établissement au sens de l’art. 3 let. b LHR la commune dans

laquelle se trouve le logement. La personne

doit donc avoir sa résidence principale dans la commune; peu importe qu’elle

soit propriétaire ou qu’elle utilise le bien d’une autre manière, par exemple

dans le cadre d’un contrat de location ou d’un droit de séjour (cf. Jonas Alig,

Das Zweitwohnungsgestz, in: ZBl 117/2016 p. 227s. not. 230).

Conformément au principe d'exhaustivité,

d'exactitude et d'actualité des données s'appliquant à tous les registres

fédéraux ainsi qu'aux registres cantonaux et communaux des habitants (Message

du 23 novembre 2005 concernant l'harmonisation des registres officiels, in:

FF 2006 439s. p. 470), lesdits registres doivent contenir des données

actuelles, exactes et complètes (art. 5 LHR) en rapport avec chaque personne établie ou en

séjour sur le territoire de la commune (cf. art. 6 LHR). Le registre des habitants est défini à l’art. 6

LHR; celui-ci doit contenir au minimum, pour chaque personne établie ou en

séjour, les données relatives aux identificateurs et aux caractères suivants:

"a. numéro AVS au

sens de l’art. 50c de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur

l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS);

b. numéro attribué par

l’office à la commune et nom officiel de la commune;

c. identificateur de

bâtiment selon le Registre fédéral des bâtiments et des logements

(RegBL) de l’office;

d. identificateur de

logement selon le RegBL, ménage dont la personne est membre

et catégorie de ménage;

e. nom officiel de la

personne et autres noms enregistrés à l’état civil;

f. totalité des prénoms

cités dans l’ordre exact;

g. adresse et adresse

postale, y compris le numéro postal d’acheminement et le

lieu;

h. date de naissance et

lieu de naissance;

Faits

i. lieux d’origine, si

la personne est de nationalité suisse;

j. sexe;

k. état civil;

l. appartenance à une

communauté religieuse reconnue de droit public ou reconnue

d’une autre manière par le canton;

m. nationalité;

n. type d’autorisation,

si la personne est de nationalité étrangère;

o. établissement ou

séjour dans la commune;

p. commune d’établissement

ou commune de séjour;

q. en cas d’arrivée:

date, commune ou Etat de provenance;

r. en cas de départ:

date, commune ou Etat de destination;

s. en cas de

déménagement dans la commune: date;

t. droit de vote et

éligibilité aux niveaux fédéral, cantonal et communal;

u. date de décès."

Cette disposition contient une liste exhaustive des

identificateurs et des caractères qui doivent figurer pour chaque personne dans

les registres des habitants. Cette liste a pour but d’assurer la clarté et la

transparence pour les services chargés de tenir les registres (FF 2006 p. 471).

Ainsi, dans le cadre de l'harmonisation des registres, tout personne inscrite

dans un registre des habitants se voit attribuer un identificateur fédéral de

bâtiment (EGID) et un identificateur fédéral de logement (EWID), correspondant

respectivement au bâtiment et au logement où elle réside. L'EGID et l'EWID sont

mis à disposition par le Registre fédéral des bâtiments et des logements

(RegBL). Ils permettent d’identifier clairement chaque bâtiment et chaque

logement en Suisse (Office fédéral de la statistique [OFS]; source: https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/registres/registre-personnes/harmonisation-registres/egid-ewid.html).

Le contenu du site en question fait également apparaître que les nos EWID

suivants sont autorisés par l’OFS:

"(…)

Codage

Signification

EWID> 0, EWID tiré du RegBL

L’EWID du logement dans lequel vit la personne (cas

normal).

999

La personne ne réside pas dans un logement, il

s’agit:

·

des personnes dans les

ménages administratifs;

·

des personnes dans les

ménages collectifs qui n’habitent pas dans un logement enregistré dans le

RegBL (p. ex. hôpital, home);

·

des personnes logeant dans

des mansardes qui ne sont pas enregistrées dans le RegBL en tant que

logement;

·

des personnes logeant dans

une habitation provi­soire selon le RegBL.

vide

L’EWID est encore vide ou suite à des indications

insuffisantes concernant le logement, à une mise à jour encore non effectuée

du RegBL ou pour d’autres raisons, la personne n’a pas encore pu se voir

attribuer un EWID.

(…)"

c) L'art. 11 LHR

prévoit que les cantons édictent les dispositions nécessaires, afin que toute

personne physique qui déménage s'annonce au service du contrôle des habitants

dans les quatorze jours qui suivent l'événement (let. a); toute personne tenue

de s'annoncer communique, de façon conforme à la vérité, les données énumérées

à l'art. 6 LHR

ainsi que, le cas échéant, les documents nécessaires (let. b). L'art. 12 al.

1 let. b LHR souligne par ailleurs que les cantons doivent

édicter les dispositions nécessaires afin que les bailleurs et gérants

d'immeuble, pour les locataires qui habitent leurs immeubles, qui y emménagent

ou qui les quittent, communiquent gratuitement aux services du contrôle des

habitants qui en font la demande les renseignements relatifs aux personnes

tenues de s'annoncer, si ces dernières ne s'acquittent pas de leur obligation

de s'annoncer au sens de l'art. 11 LHR.

Il s'agit à cet égard d'une obligation de renseigner des bailleurs subsidiaire

à l'obligation d'annonce de la population (FF 2006 p. 476). Conformément au

principe d'exhaustivité, d'exactitude et d'actualité des données s'appliquant à

tous les registres fédéraux ainsi qu'aux registres cantonaux et communaux des

habitants, lesdits registres doivent contenir des données actuelles, exactes et

complètes (art. 5 LHR) en rapport avec chaque personne établie ou en séjour sur

le territoire de la commune (cf. art. 6 LHR).

Dans le domaine du droit de domicile, les cantons

(et les communes) disposent de compétences réduites, essentiellement limitées

au contrôle et à l’enregistrement des habitants et aux normes y relatives (dans

le même sens voir Arnold Marti, Entwicklung und heutiger Stand des

Einwohnerkontroll- und - meldewesens in der Schweiz - weitreichende

Veränderungen durch das Registerharmonisierungsgesetz des Bundes, in:

ZBl 120/2019 p. 591 ss, p. 595s.; v. ég. arrêt TF 2C_919/2011 du 9 février 2012

consid. 2.3.2). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé qu’il ne serait pas dans l'esprit du législateur fédéral qu’une autorité communale

bénéficie d’une marge de manœuvre en ce qui concerne les inscriptions et les

radiations dans le registre des habitants, car cela irait à l'encontre de

l'objectif d'une pratique harmonisée des registres dans toute la Suisse (arrêt

TF 2C_919/2011 du 9 février 2012 consid. 2.3.2). En revanche,

aucune norme de droit positif fédéral ou cantonal ne soumet le séjour en un

lieu déterminé à un régime d’autorisation de police. L’obligation introduite

par la loi pour chaque citoyen de s’annoncer aux autorités de la commune dans

laquelle il s’établit sert à cette dernière à identifier le type de relation

qui s’instaure entre la personne et le territoire, et à qualifier par

conséquent le type de séjour dans la commune, dans le but de procéder ensuite à

une inscription correcte dans le registre des habitants (arrêt TF 2C_738/2018

du 2 novembre 2021, in: RDAF 2022 II 142s., consid. 3.3.1).

Dans le canton de Vaud, la loi cantonale du 9 mai

1983 sur le contrôle des habitants (LCH; BLV 142.01) dispose qu'il est tenu,

dans les communes, un registre communal des habitants (art. 1 al. 1, art. 2a

LCH). A teneur de l'art. 1

al. 1 LCH, le contrôle des habitants des

communes est destiné à fournir aux administrations publiques les renseignements

dont elles ont besoin sur l'identité, l'état civil et le lieu d'établissement

ou de séjour des personnes résidant plus de trois mois sur le territoire

communal. Cette loi prévoit, pour ceux qui résident dans une commune, des

"déclarations obligatoires" (art. 3 ss LCH), en particulier la déclaration

d'arrivée (art. 3 LCH) et la déclaration de départ (art. 6 LCH). Lorsqu'une

personne n'est plus établie de manière policièrement régulière sur le

territoire d'une commune, il convient que l'autorité compétente prononce

Considérants

l'annulation de son inscription au registre des habitants (cf. GE.2019.0197 du

16.

décembre 2019 consid. 3c; GE.2011.0218 du 12 avril 2012 consid. 3). Aux

termes de l’art. 9 LCH, le bureau compétent enregistre les données suivantes

dans le registre des habitants au sens de la LHR (al. 1):

"a. les données

fournies au sens de la présente loi ;

b. le numéro attribué

par l'Office fédéral de la statistique (ci-après : OFS) à la commune

et le nom officiel de la commune ;

c. l'identificateur de

bâtiment (EGID) selon le Registre fédéral des bâtiments et des

logements de l'OFS ;

d. l'identificateur de

logement (EWID) selon le Registre fédéral des bâtiments et

des logements de l'OFS, le ménage dont la personne est membre et la catégorie

de ménage ;

e. le droit de vote et

d'éligibilité de la personne aux niveaux fédéral, cantonal et communal ;

f. la date du décès de la personne."

Le bureau indique en particulier si la personne est

établie dans la commune ou si elle ne fait qu'y séjourner (al. 2). Une personne

est réputée établie à l'endroit où le contrôle des habitants a procédé à son

inscription en résidence principale ; à défaut d'une telle inscription,

l'endroit où se trouve le centre de ses intérêts (lieu de résidence principal)

est déterminant. Il ne peut y avoir qu'un lieu d'établissement (al. 3). Chaque

commune est tenue d'avoir un bureau de contrôle des habitants (art. 15 LCH) qui

a notamment pour tâche, en fonction des déclarations d'arrivée et de départ, de

tenir à jour le registre de la population résidente (cf. art. 9 et art. 17

LCH).

Ces dispositions sont complétées par le règlement

d’application de la LCH, du 28 décembre 1983 (RLCH; BLV 142.01.1), dont l’art.

3.

précise qu’à l'exception des détenus, toute personne, y compris les mineurs

et les personnes privées de leurs droits civils, doit être annoncée et inscrite

à son lieu de résidence effective, quel que soit le lieu de son domicile civil.

d) Selon la jurisprudence, ce sont le domicile civil

et les domiciles spéciaux qui continuent à déterminer si une personne est

établie dans une commune donnée au sens de l’art. 3 LHR et non l'inverse

(arrêts TF 2C_25/2023 du 5 mai 2023 consid. 5.1.3; 2C_341/2016 du 3 octobre

2016.

consid. 4.2; 2C_791/2011 du 4 avril 2012 consid. 1.3). On rappelle à cet

égard qu’en droit civil, selon l'art. 23 al. 1 CC, le domicile de toute

personne est au lieu où elle réside avec l'intention de s'y établir. Ainsi, l'établissement

se définit, d'une part, par la volonté de s'installer définitivement dans un

lieu et, d'autre part, par l'expression de cette volonté par l'installation

effective de sa résidence dans ce lieu (Marti, op. cit., p. 603). Selon l'art.

24.

CC, toute personne conserve son domicile aussi longtemps qu’elle ne s’en est

pas créé un nouveau (al. 1); le lieu où elle réside est considéré comme son

domicile, lorsque l’existence d’un domicile antérieur ne peut être établie ou

lorsqu’elle a quitté son domicile à l’étranger et n’en a pas acquis un nouveau

en Suisse (al. 2). Il ne faut cependant pas perdre de vue que le Code civil et

la LHR poursuivent des buts différents (arrêt TF 2C_919/2011 du 9 février 2012

consid. 3.2).

Le rôle du contrôle des habitants est en effet de

localiser la population. Afin de fournir aux administrations cantonales et

communales les renseignements dont elles ont besoin pour accomplir certaines

tâches, il enregistre les personnes qui résident durablement sur le territoire

communal, en précisant si elles y sont "établies" ou "en séjour".

Bien qu'on ait souvent tendance à confondre ces termes, le domicile ne

s'identifie pas à l'établissement ou au séjour (arrêts CDAP GE.2019.0197 du 16

décembre 2019 consid. 3b; GE.2017.0010 du 10 juillet 2017 consid. 2;

GE.2011.0218 du 12 avril 2012 consid. 3; GE.2011.0036 du 18 octobre 2011

consid. 2d). Le domicile est un lien territorial qui a des conséquences

juridiques particulières sur le statut d'une personne. L'établissement (au sens

large) est quant à lui une notion de police qui désigne la résidence (ou

établissement au sens étroit, cf. arrêt TF 2C_478/2008 du 23 septembre 2008

consid. 4.4) ou le séjour, policièrement réguliers, d'une personne en un lieu

déterminé (arrêt TF 2C_599/2011 du 13 décembre 2011 consid. 2.4). Le Tribunal

cantonal du canton de Fribourg a dès lors jugé que lorsque les deux conditions

de la résidence durable et de l'intention de s'établir dans une commune étaient

réunies, elles impliquaient, pour cette dernière, de devoir accepter la demande

du requérant et de l’inscrire au registre de ses habitants, la commune ne

pouvant pas lier l'inscription litigieuse à des obligations de police des

constructions ou découlant du contrat de location, sauf à introduire des

conditions supplémentaires à celles prévues par le droit fédéral et le droit

cantonal (arrêt 601 2017 191 du 10 décembre 2018).

3.

Dans le cas d’espèce, la municipalité intimée justifie son refus

d’inscrire la recourante au contrôle des habitants, au motif que le bail à

loyer dont cette dernière se prévaut ne mentionne aucun numéro EWID, de sorte

qu'il lui serait impossible, selon elle, d'inscrire un nouvel habitant dans un

logement non répertorié. Selon ses explications, il lui appartiendrait de s'assurer

de l'existence de tels numéros d'identificateurs et, dans le cas où l'immeuble

indiqué par le déclarant ne serait pas répertorié dans le Registre fédéral des

bâtiments et des logements de l'OFS, de refuser l'inscription dans le registre

des habitants de la Commune, sous peine de violer l'art. 9 LCH.

a) Tout d’abord, il n’est pas contesté que la

recourante habite dans le troisième appartement aménagé à l’intérieur du

bâtiment n° ECA ******** et y a constitué, sur le plan du droit civil, son

domicile au sens de l’art. 23 CC. Force est par conséquent de retenir qu’elle

s’est établie dans la commune de C.________ à compter du 1er mars

2022, date de prise d’effet du bail conclu avec B.________. La question à

résoudre est de savoir si c’est à tort ou à juste titre que les autorités de cette

dernière commune ont refusé de l’inscrire au registre des habitants.

b) B.________ a obtenu en 2011 l’autorisation

d’aménager dans le bâtiment n° ECA ******** deux logements et des locaux

administratifs. Or, il s’est avéré qu’un troisième logement avait été aménagé,

à l’insu au demeurant des autorités. Dans un premier temps, la municipalité a,

par décision du 23 novembre 2021, ordonné la réaffectation de ce troisième

appartement en locaux administratifs liés à l'exploitation équestre,

conformément aux autorisations délivrées et fait défense à B.________ de louer

cet appartement à des tiers. Le recours dont B.________ a saisi la CDAP à

l’encontre de cette décision a été assorti de l’effet suspensif, de sorte que

ce dernier a pu conférer à la recourante la jouissance de cet appartement, à

compter du 1er mars 2022. La décision de la municipalité a été

déclarée nulle, par arrêt AC.2022.0002 du 12 août 2022, faute de compétence de

cette dernière en la matière. B.________ a tenté depuis lors d’obtenir la

régularisation de cet appartement; en vain, puisque par décision du 25 avril

2023, la DGTL a ordonné la réaffectation en locaux administratifs du logement

occupé actuellement par la recourante. B.________ a déféré cette dernière décision

à la CDAP, qui n’a pas encore statué sur ce recours. Sur le plan de la police

des constructions, la question de la licéité de l’aménagement de cet

appartement dans le bâtiment n° ECA ******** est par conséquent toujours

pendante. Cela explique qu’à ce jour, aucun numéro EWID n’ait été attribué à

celui-ci au Registre fédéral des bâtiments et des logements. Il n’est pas

certain toutefois que ces constatations soient déterminantes pour trancher le

sort du présent recours.

c) En effet, dès l’instant où, depuis le 1er

mars 2022, la recourante est établie sur la commune de C.________ où elle a son

domicile, cette dernière doit être reconnue comme étant sa commune

d’établissement au sens des art. 3 let. b LHR et 9 al. 3 LCH. Par conséquent, dès

l’instant où la recourant avait annoncé son arrivée sur le territoire cantonal,

il appartenait aux autorités communales de contrôler que cette annonce

correspondait à la réalité. Dans l’affirmative, celles-ci n’avaient d’autre

possibilité que d’inscrire la recourante au registre des habitants de la

commune, conformément aux art. 6 LRH et 9 LCH. Il importe peu à cet égard que

l’appartement occupé par cette dernière ne se soit pas, compte tenu des doutes

que suscite la régularité de son aménagement dans le bâtiment n° ECA ********,

vu attribuer un numéro d’identification EWID. Comme on l’a vu plus haut, cette

situation est expressément prévue par les directives fédérales, à teneur

desquelles les autorités communales pouvaient en pareil cas inscrire, dans le

respect des art. 6 let. d LHR et 9 al. 1 let. d LCH, le n°999, voire même ne

rien indiquer du tout. En réalité, en refusant d’inscrire la recourante pour le

motif que l’appartement qu’elle occupe aurait été aménagé par le propriétaire

de l’immeuble en violation des règles de la police des constructions,

l’autorité intimée a introduit une condition supplémentaire à celles prévues

par le droit fédéral et le droit cantonal pour l’inscription au registre des

habitants. Force est ainsi d’admettre qu’en dépit de ses explications, elle a

abusé de son pouvoir d’appréciation en la matière.

4.

a) Il suit de ce qui précède que le recours sera accueilli. La décision

attaquée sera réformée (cf. art. 90 al. 1, 1ère phrase, LPA-VD), en

ce sens que la recourante est inscrite au registre des habitants de la commune

de C.________.

b) Les frais de procédure seront mis à la charge de

la commune succombant (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). En outre, cette

dernière devra verser à la recourante, qui obtient gain de cause avec

l’assistance d’un avocat, une indemnité à titre de dépens (cf. art. 55 al. 1,

91.

et 99 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de C.________, du 1er décembre

2022, est réformée, en ce sens qu’A.________ est inscrite au registre des

habitants de la commune de C.________.

III.

Les frais d’arrêt, par 800 (huit cents) francs, sont mis à la charge de

la Commune de C.________.

IV.

La Commune de C.________ doit à A.________ une indemnité de 2'000 (deux

mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 20 décembre 2023

Le

président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.