CDAP - GE.2023.0020 - 2023-08-22 - A.________/Département de la santé et de l'action sociale, Office des faillites de l'arrondissement de l'Est vaudois

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 22 août 2023

Composition

M. Raphaël Gani, président; Mme Danièle Revey et Mme Annick

Borda, juges; Mme Lia Meyer, greffière.

Recourant

A.________ à

******** représenté par Me Pierre-Yves BRANDT, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Département de la santé et de

l'action sociale,

Secrétariat général, à Lausanne,

Autorité concernée

Office des faillites de

l'arrondissement de l'Est vaudois, à Vevey.

Objet

Santé publique

(EMS, prof. médicales, etc.)

Recours A.________ c/ décision du Département de la santé

et de l'action sociale du 16 janvier 2023 (retrait d'une autorisation de

pratiquer).

Vu les faits suivants:

A.

Le Dr A.________, de nationalité suisse et originaire de Lausanne, est

né le ******** 1960 en ********. Initialement, l'intéressé, alors au bénéfice

d'un diplôme de médecin de cet état

étranger, a été autorisé à pratiquer provisoirement en qualité de

médecin-assistant en vue de l'obtention du diplôme fédéral de médecin. Le 19

juin 2014, il a obtenu ce diplôme et, le 28 août 2014, le titre postgrade

fédéral médecin spécialiste en psychiatrie et psychothérapie. Le 19 février

2015, le Service de la santé publique (SSP), devenu la Direction générale de la

santé (DGS) le 1er janvier 2019, a autorisé l'intéressé à pratiquer

en qualité de médecin.

Par la suite, l'intéressé a ouvert le cabinet

médical "Centre de psychiatrie et psychothérapie ******** Dr A.________",

afin d'offrir des consultations ambulatoires. Un "hôpital de jour",

décrit comme "un établissement d'une grande capacité" ayant

notamment pour mission "[d']éviter une hospitalisation et une

psychiatrisation", aurait été rattaché à ce centre. Ce dernier a été

inscrit comme entreprise individuelle au registre du commerce le 10 janvier

2020 avec pour but l'"exploitation d'un centre de psychiatrie et de

psychothérapie; consultations ambulatoires, d'expertises, d'approches et

d'interventions en santé mentale pour tous âges, présentant des troubles

psychiques et ce, de façon personnalisée et adaptée aux besoins de chacun".

Après une première déclaration de faillite par défaut des parties le 11 août

2020, révoquée le 1er octobre 2020, l'intéressé ayant notamment

réglé la créance ayant initié la procédure, elle a été à nouveau déclarée en

faillite par défaut des parties le 7 février 2023.

La présente cause porte sur des irrégularités dans

la pratique de l'intéressé et la gestion de son centre, ayant donné lieu tant à

des procédures pénales concernant notamment la facturation de prestations aux

assureurs-maladie et l'obtention d'un crédit covid-19 qu'à une enquête

administrative suite à des plaintes d'anciennes employées, procédures qu'il

convient de distinguer dans l'exposé des faits qui suit.

B.

Par courrier daté du 9 avril 2015, l'intéressé a sollicité une

autorisation de pratiquer pour son épouse en raison de l'ouverture prochaine de

son "Centre de psychiatrie et psychothérapie ******** Dr A.________",

afin de pouvoir assurer la transition avec son travail actuel. Il précisait que

celle-ci allait travailler sous sa responsabilité.

Par courrier du 7 octobre 2016, le Chef de l'Office

régional de protection des mineurs de l'Est (ORPM) a fait part à l'Office du

médecin cantonal (OMC) de sérieuses difficultés de collaboration avec l'épouse

de l'intéressé, qui agissait comme thérapeute d'un mineur placé en institution

et suivi par l'ORPM. Cet office émettait des doutes quant à la nature de la

formation professionnelle de cette thérapeute. Le Médecin cantonal a convié les

époux à une rencontre à l'OMC le 1er mars 2017, aucun procès-verbal

de cette séance n'a été tenu.

Le 22 mars 2017, par le biais de l'adresse

électronique des autorités cantonales, l'intéressé a demandé quelles étaient

les modalités pour engager un médecin-assistant "hors UE". Le SSP lui

a transmis le formulaire y relatif le 7 avril 2017, en précisant que

l'autorisation de pratiquer en qualité de médecin-assistant était délivrée dans

le seul objectif de permettre au candidat de se présenter à l'examen pour

l'obtention du diplôme fédéral.

Dans un courrier daté du 6 novembre 2017, le SSP,

qui avait reçu plusieurs demandes d'autorisations de pratiquer dans le centre

de l'intéressé pour des médecins-assistants, rappelait à ce dernier qu'un

médecin ne pouvait s'adjoindre plusieurs assistants.

Le 11 juin 2018, l'association des assureurs-maladie

"santésuisse" a adressé aux autorités cantonales en charge des

autorisations de pratiquer un courriel afin de savoir si les employés de

l'intéressé étaient autorisés à pratiquer à charge de l'assurance-maladie. Elle

précisait qu'elle avait constaté des irrégularités dans la pratique et la

facturation du cabinet médical. Il lui paraissait impossible qu'un seul médecin

ait pu générer le volume de prestations annoncé. Elle ajoutait avoir interpellé

l'intéressé à cet égard, lequel aurait répondu employer deux

médecins-assistants, un médecin-stagiaire et quatre psychologues.

Par courrier du 31 mai 2018, accusant réception de

trois demandes d'autorisations de pratiquer pour des médecins-assistants, le SSP

a rappelé à l'intéressé qu'en tant que seul médecin autorisé et reconnu

formateur au sein de son cabinet, il ne pouvait engager et superviser qu'un

seul médecin-assistant, de sorte que deux dossiers lui étaient retournés. Cela

lui a été rappelé par courriel du 30 août 2018, après le dépôt de plusieurs

nouvelles demandes d'autorisation de pratiquer en faveur de

médecins-assistants.

Par demande datée du 8 juillet 2018, les assureurs-maladie

B.________ et consorts, par l'intermédiaire de "santésuisse", ont saisi

le Tribunal arbitral des assurances du canton de Vaud d'une action en paiement

contre l'intéressé, celui-ci ayant, selon elles, facturé des prestations sans

droit en 2016.

Fin octobre 2018, l'intéressé a demandé, par

courriel, un entretien au Médecin cantonal afin de clarifier la situation de

son cabinet médical. Ce dernier a répondu, par courriel du 13 novembre 2018, en

proposant une rencontre en début d'année 2019. Il ressort d'une indication

manuscrite figurant au dossier de l'autorité intimée que cette séance n'a

jamais eu lieu, celle-ci ayant été annulée par le Médecin cantonal suite au

dépôt d'une plainte par une ancienne employée de l'intéressé, laquelle a donné

lieu à l'ouverture de la procédure disciplinaire à l'encontre du recourant

exposée ci-après.

Par courrier du 3 juin 2019, faisant suite à une

rencontre avec une représentante de la DGS et à des échanges téléphoniques, qui

ne figurent pas au dossier de l'autorité intimée, le cabinet médical annonçait

avoir avancé dans son processus de restructuration, s'être séparé de

collaborateurs afin d'être en conformité avec les règles de la profession et,

s'agissant de la facturation, avoir mandaté une société fiduciaire spécialisée

dans le domaine des assurances notamment. Par courrier du 6 juin 2019, un employé

du cabinet médical sollicitait un entretien avec le Médecin cantonal, lequel a

répondu favorablement en demandant également la présence de l'intéressé lors de

cette rencontre. Le dossier de l'autorité intimée ne contient pas d'autre

élément au sujet de cet entretien.

Le 5 juillet 2019, les assureurs-maladie B.________

et consorts, continuant à agir par l'intermédiaire de "santésuisse",

ont adressé au Tribunal arbitral des assurances du canton de Vaud une deuxième

action en paiement contre l'intéressé au sujet de prestations facturées sans

droit en 2017.

Dans un courriel circonstancié daté du 16 janvier

2020, une ancienne employée de l'intéressé rapportait au Médecin cantonal que

certains psychiatres du centre auraient pratiqué sans disposer d'aucune

autorisation et que l'intéressé aurait voulu le cacher par divers stratagèmes

qu'elle exposait dans sa correspondance.

Le 26 mai 2020, les assureurs-maladie B.________ et

consorts, par l'intermédiaire de "santésuisse", ont à nouveau saisi

le Tribunal arbitral des assurances du canton de Vaud concernant des

prestations facturées sans droit en 2018.

Dans un courrier daté du 28 juillet 2021, adressé en

copie à l'OMC, l'assureur-maladie C.________ informait l'intéressé que l'examen

de sa facturation avait démontré qu'il avait adressé des factures pour des

soins prodigués, entre 2018 et 2020, par quatre médecins qui ne remplissaient

pas les conditions pour que l'assurance-maladie obligatoire entre en matière et

qu'elle envisageait de demander la restitution des montants indûment versés.

Par jugement du 20 juin 2022,

le Tribunal arbitral des assurances a condamné l'intéressé à restituer à

différents assureurs-maladie les montants de 1'895'353 fr. pour l'année

statistique 2016 et de 1'102'193 fr. pour l'année statistique 2017, au motif

notamment qu'il n'avait pas pu effectuer seul les heures facturées sous son unique

numéro du registre des codes-créanciers (RCC), qu'il avait admis avoir facturé

sous ce numéro des prestations au tarif admis pour un psychiatre alors qu'elles

étaient délivrées par des psychologues agissant par délégation, par des médecins-assistants

et des stagiaires, ceci alors qu'il n'avait pas établi que ces derniers étaient

en droit de travailler à charge de l'assurance obligatoire des soins. Il

ressort de ce jugement que la demande assureurs-maladie B.________ et consorts du

26 mai 2020, portant sur des prestations facturées sans droit en 2018, ferait

l'objet d'un jugement ultérieur.

Par correspondance du 30 septembre 2020 adressée à

la DGS, le cabinet médical de l'intéressé s'est enquis de savoir pour quels

motifs l'autorisation de pratiquer avait été refusée à l'un de ses

médecins-assistants. L'OMC a répondu par courrier du 13 octobre 2020 qu'une

autorisation avait été délivrée en faveur d'un autre médecin-assistant et que

l'intéressé ne pouvait engager et superviser plusieurs médecins en formation,

comme cela lui avait été rappelé à plusieurs reprises.

Par jugement du 7 décembre 2022, le Tribunal

correctionnel de l'Est vaudois a condamné l'intéressé pour escroquerie, faux

dans les titres et circulation sans assurance responsabilité civile à une peine

privative de liberté de dix mois, avec sursis pendant deux ans, et à une peine

pécuniaire de quinze jours-amende, avec sursis pendant deux ans également,

notamment pour avoir obtenu un crédit covid-19 en indiquant un faux chiffre d'affaires

et l'avoir utilisé à des fins personnelles, ainsi que pour avoir remis un

véhicule à un tiers tout en sachant qu'il n'était plus couvert par une

assurance responsabilité civile. Ce jugement mentionnait aussi que l'intéressé

avait admis les faits et remboursé le crédit obtenu à tort.

Par avis d'ouverture d'instruction du 15 décembre

2022, en référence notamment au jugement du Tribunal arbitral des assurances du

20 juin 2022 susmentionné, le Ministère public de l'arrondissement de l'Est

vaudois a ouvert une nouvelle enquête pénale contre l'intéressé pour avoir

fourni, depuis 2016, des prestations psychiatriques par le biais de médecins et

médecins-assistants sans autorisation de pratiquer ni formation nécessaire, en

les facturant sur son numéro GNL (global location number); pour avoir facturé,

à charge de l'assurance obligatoire des soins, des consultations de psychothérapie

déléguée effectuées par des psychologues au tarif des consultations

psychiatriques; et pour avoir facturé des prestations qui n'ont jamais été

fournies et/ou avoir facturé des prestations qui ne constituaient pas des

consultations de psychothérapie déléguée ou des consultations psychiatriques

tout en les faisant passer pour telles. L'instruction portait également sur la

conservation, depuis 2020, dans son cabinet médical à ********, dans une petite

armoire ouverte située dans une pièce fermée à clef, d'un pistolet

semi-automatique, avec un chargeur munitionné de six cartouches dans l'arme qui

était désassurée, ainsi qu'une boîte de 44 cartouches.

C.

En parallèle à ces éléments, dès décembre 2018, l'OMC a reçu des

plaintes concernant l'intéressé. Une employée (ci-après: la plaignante) rapportait

qu'il lui avait donné un baiser non consenti (en prenant son visage entre ses

mains et en posant sa bouche sur la sienne), alors qu'ils se trouvaient dans

son bureau porte fermée et qu'elle venait de se confier à lui quant à sa

tristesse, après l'enterrement d'une personne s'étant ôté la vie

volontairement. Une autre plainte est parvenue à l'OMC début 2019; l'employée

demandait un entretien téléphonique avec le Médecin cantonal afin de lui faire

part de certaines pratiques en cours dans le cabinet médical de l'intéressé et

de menaces subies à titre personnel. Quelques jours plus tard, la première des

plaignantes demandait elle aussi un entretien, précisant que deux autres

personnes souhaitaient également y participer.

Le 12 février 2019, le Département de la santé et de

l'action sociale (DSAS) a informé l'intéressé de l'ouverture d'une enquête à

son encontre au sujet d'un comportement inadéquat qu'il aurait eu envers une

employée vulnérable. Il était notamment précisé, s'agissant de la procédure,

qu'une délégation du Conseil de santé rendrait ses recommandations dans un

rapport qui lui serait soumis afin qu'il se détermine, qu'il pourrait être

invité à comparaître personnellement à une audience plénière devant le Conseil

de santé, à l'issue de laquelle celui-ci rendrait son préavis, sur la base

duquel le DSAS pourrait, le cas échéant, prononcer une sanction administrative.

Dans le cadre de cette enquête, la délégation a

auditionné, par ordre chronologique, l'intéressé le 30 avril 2019, la

plaignante le 5 juin 2019, et deux employées du cabinet médical qui étaient

présentes dans les locaux lors des faits rapportés par la plaignante, toutes

deux entendues le 4 septembre 2019. Ces dernières ont confirmé qu'en sortant de

son bureau, la plaignante pleurait et criait qu'elle ne reviendrait plus, puis

avait fini par confier que l'intéressé avait essayé de l'embrasser contre son

gré. L'intéressé a nié, lors de son audition par la délégation, avoir eu un tel

comportement.

La délégation a rendu un rapport préliminaire le 13

janvier 2020. Elle considérait "qu'il y [avait] lieu d'attendre

l'issue de la procédure pénale instruite à l'encontre [de l'intéressé en

lien avec les faits relatés par la plaignante] pour se déterminer sur

l'éventuel prononcé d'une sanction". La délégation relatait également

son inquiétude quant aux "informations [...] recueillies lors

[des] auditions concernant le fonctionnement du Centre [...]. En

effet, il [serait] apparu que [...] [l'intéressé] ne concluait

pas de contrat écrit avec les employés et n'effectuait aucune des

démarches administratives relatives aux assurances sociales et à la LPP, qui n'étaient

pas acquittées. En outre, [il] aurait employé plusieurs médecins, sans

que l'autorisation de pratiquer à titre dépendant leur ait été octroyée. En

outre, un tournus important des médecins serait constaté, les patients n'étant

pas toujours informés des départs et des changements de thérapeutes. Enfin,

[l'intéressé] aurait rencontré des problèmes avec Santésuisse en raison

d'une surfacturation." A cette égard, la délégation suggérait "dès

lors qu'une visite du cabinet médical et un contrôle des dossiers soient

effectués par le médecin cantonal".

Pour les faits relatés par la plaignante,

l'intéressé a été condamné, par ordonnance pénale du Ministère public de

l'arrondissement de l'Est vaudois du 28 mai 2021, pour diffamation et désagréments

causés par la confrontation à un acte d'ordre sexuel à une peine pécuniaire de

30 jours-amende, avec sursis pendant deux ans, et à 1'800 fr. d'amende. Il a

fait opposition. Cette ordonnance pénale a été modifiée par jugement du

Tribunal de police d'arrondissement de l'Est vaudois du 25 août 2021, une

conciliation ayant abouti entre la plaignante et l'intéressé ensuite de

laquelle la plainte a été retirée et la procédure pénale classée.

Le 4 octobre 2021, la délégation a invité

l'intéressé à lui faire part de son souhait d'être entendu en personne ou de se

déterminer par écrit sur le jugement du 25 août 2021 susmentionné. L'intéressé a

répondu le 5 octobre 2021, par l'intermédiaire de son conseil. Il demandait à

"connaître le statut de la procédure [...] en cours à l'encontre

de [son] client", à savoir si l'instruction était toujours en

cours, à consulter le dossier et requérait une prolongation du délai pour se

déterminer. Celle-ci lui a été accordée par courrier de la délégation du 11

octobre 2021. Elle l'informant que l'enquête était toujours en cours

d'instruction, sans autre indication quant à la consultation du dossier. Par

courrier du 19 novembre 2021, le conseil de l'intéressé a répondu que son

"client ne [demandait] [sic] à être auditionné par la délégation".

Toutefois, tout en remerciant le Conseil de santé de lui faire savoir quelle

suite serait donnée, il précisait que "dans l'hypothèse où le conseil

de santé devait envisager des mesures particulières, [il solliciterait] un

délai [...] pour [se] déterminer par écrit".

D.

Par courrier du 12 mai 2022, le DSAS a avisé l'intéressé que le

Procureur général avait informé le département de l'ouverture, le 15 mars 2022,

d'une nouvelle procédure pénale à son encontre pour "escroquerie,

gestion fautive, faux dans les titres et conduite sans permis de circulation,

sans autorisation ou sans assurance responsabilité civile" et que ces

faits avaient été joints à l'enquête ouverte le 12 février 2019, ceci

conformément au préavis du Conseil de santé du 9 mai 2022.

E.

Par décision du 16 janvier 2023, le DSAS a retiré à l'intéressé

l'autorisation de pratiquer sous propre responsabilité professionnelle délivrée

le 2 février 2015 – ceci sans limite de temps – et retiré l'effet suspensif à

un éventuel recours. En substance, il était reproché à l'intéressé de ne plus

remplir les conditions de l'octroi de l'autorisation car il ne présentait plus

les garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la profession.

F.

Par acte daté du 20 janvier 2023, l'intéressé a contesté cette décision

devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il

requérait préalablement, par voie de mesures provisionnelles, la restitution de

l'effet suspensif. Au fond, il concluait, principalement, à la réforme de la

décision entreprise en ce sens que l'autorisation de pratiquer ne lui était pas

retirée et, subsidiairement, à l'annulation de la décision et au renvoi de la

cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des

considérants.

Le 30 janvier 2023, la juge instructrice a rejeté, à

titre préprovisionnel, la requête de restitution de l'effet suspensif et

imparti un délai à l'autorité intimée pour se déterminer à cet égard.

Par courrier du 9 février 2023, l'autorité intimée,

par l'intermédiaire de l'OMC à qui cette compétence avait été préalablement

déléguée, s'est opposée à la restitution de l'effet suspensif.

La juge instructrice a statué sur l'effet suspensif

par décision du 10 février 2023 en rejetant la requête du recourant.

L'autorité intimée a répondu au recours par écriture

du 30 mars 2023. Elle concluait à son rejet à la conformation de la décision

entreprise.

Le recourant a répliqué le 8 mai 2023.

L'autorité intimée, invitée à trois reprises à

produire son dossier complet, a transmis des pièces complémentaires et des explications

y relatives par courrier du 7 août 2023.

Les autres faits et arguments des parties sont

repris, dans la mesure utile, dans les considérants en droit qui suivent.

Considérant en droit:

1.

Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et

décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi

ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi du

28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). En

l’espèce, dès lors qu’elle n’est pas susceptible de recours auprès d’une autre

autorité, la décision attaquée, rendue par la Cheffe du DSAS, peut faire

l’objet d’un recours devant le tribunal de céans.

Dès lors qu’il est directement touché

par la décision attaquée, le recourant a manifestement qualité pour recourir au

sens de l’art. 75 let. a LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

Déposé en temps utile (cf. art. 95

LPA-VD), selon les formes prescrites par la loi, le recours répond au surplus

aux autres conditions de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD, applicable par

renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

2.

Le recourant dénonce une violation de son droit d'être entendu garanti

par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du

18 avril 1999 (Cst.; RS 101) car il n'aurait pas pu s'exprimer, participer à

l'administration des preuves et en prendre connaissance avant que la décision

de lui retirer son autorisation de pratiquer ne soit prononcée.

a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.

2 Cst. comprend notamment, pour l'intéressé, le droit de s'exprimer sur les

éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation

juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes,

d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de

participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de

s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la

décision à rendre (cf. art. 34 et 35 LPA-VD; ATF 145 I 167 consid. 4.1; TF

2C_804/2022 du 20 juin 2023 consid. 8.1; 2C_460/2020 du 29 septembre 2020

consid. 4.1 et les références citées). Il n'empêche toutefois pas

l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées

lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire

à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a

la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son

opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 140 I 68 consid. 9.6.1; 130 II

425 consid. 2.1; GE.2019.0030 du 14 septembre 2018

consid. 4a).

Le droit d'être entendu se rapporte surtout à la

constatation des faits. Le droit des parties d'être interpellées sur des

questions juridiques n'est reconnu que de manière restreinte, lorsque

l'autorité concernée entend se fonder sur des normes légales dont la prise en

compte ne pouvait pas être raisonnablement prévue par les parties, lorsque la

situation juridique a changé ou lorsqu'il existe un pouvoir d'appréciation

particulièrement large (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et les références citées). Le

droit d'être entendu ne porte en principe pas sur la décision projetée.

L'autorité n'a donc pas à soumettre par avance aux parties, pour prise de

position, le raisonnement qu'elle entend tenir. Cependant, lorsqu'elle envisage de fonder sa décision sur une norme

ou un motif juridique non évoqué dans la procédure antérieure et dont aucune

des parties en présence ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence,

le droit d'être entendu implique de donner au justiciable la possibilité de se

déterminer à ce sujet (ATF 145 I 167 consid. 4.1; TF 2C_356/2017 du 10

novembre 2017 consid. 4.3 et les références citées).

Le droit d'être entendu étant de

nature formelle, sa violation conduit en principe à l'annulation de la décision

attaquée, indépendamment du bien-fondé matériel de celle-ci (ATF 142 II 218

consid. 2.8.1; 135 I 279 consid. 2.6.1 et les références citées). La

jurisprudence admet toutefois que la violation du droit d’être entendu peut

être réparée, conformément à la théorie dite de la guérison, lorsque le

recourant a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours

jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 145 I 167 consid. 4.4; 142 II 218 consid. 2.8.1; 135 I 279 consid. 2.6.1 et les références

citées), en fait et en droit, respectivement du même

pouvoir d’examen que l’autorité intimée, de sorte que l'autorité de recours

puisse revoir toutes les questions qui auraient pu être soumises à l'autorité

inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie (cf. ATF 135 I 279

consid. 2.6.1; 133 I 201 consid. 2.2; CDAP GE.2020.0236 précité consid. 3a et

les références citées). La jurisprudence a toutefois précisé que la guérison

était exclue s'agissant d’une violation particulièrement grave des droits

procéduraux de la partie lésée et qu’elle devait demeurer l’exception (cf. ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; 126 I 68 consid. 2 et les références citées). Il ne

faudrait pas que, trop laxiste, la jurisprudence relative à la guérison de la

violation du droit d'être entendu constitue pour l'autorité administrative un

oreiller de paresse auquel celle-ci s'habituerait, le vice qu'elle commet étant

réparé par l'instance de recours (cf. CDAP GE.2019.0082 du 19 septembre 2019

consid. 2a; GE.2019.0030 précité consid. 4a et les références citées).

b) En présence d'un exercice

d'une profession médicale qui pourrait s'avérer problématique, la loi fédérale

du 23 juin 2006 sur les professions médicales universitaires (LPMéd; RS 811.11)

offre principalement deux moyens d'action aux autorités compétentes. Selon les

circonstances du cas d'espèce, elles peuvent ouvrir une procédure disciplinaire

(art. 43 ss LPMéd) ou doivent statuer sur le retrait de l'autorisation de

pratiquer (art. 38 LPMéd). Ces procédures ont des objets différents (cf. Yves

Donzallaz, Traité de droit médical, Vol. II, Le médecin et les soignants, Berne

2021, p. 1461 s.; Thierry Tanquerel, Caractéristiques et limites du droit

disciplinaire, in Tanquerel/Bellanger (éds.), Le droit disciplinaire, Genève/Zurich

2018, p. 15 ss; Christinat/Sprumont, La surveillance disciplinaire dans le

domaine de la santé, in Tanquerel/Bellanger (éds.), op. cit., p. 117). La

procédure disciplinaire vise les cas de violation des devoirs professionnels,

des dispositions de la LPMéd ou de ses dispositions d’exécution (cf. art. 43 al.

1 LPMéd), alors qu'une autorisation de pratiquer doit être retirée lorsque les

conditions de son octroi ne sont pas ou plus remplies, l'autorité ne disposant

pas d'une marge d'appréciation dans un tel cas (cf. Donzallaz,

op. cit., p. 1465). Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2

Cst. doit être respecté quel que soit le type de procédure engagée (cf.

Donzallaz, op. cit., p. 1466 et p. 2360 ss). Dans le cadre d'une procédure disciplinaire,

s'appliquent de surcroît les garanties de l'art. 6 § 1 CEDH (TF 2C_804/2022 du

20 juin 2023 consid. 5.2; Donzallaz, op. cit., p. 2360 ss), voire celles

découlant de l'art. 6 § 2 CEDH (Donzallaz, op. cit., p. 2355 ss). Ces deux

différentes procédures, disciplinaire et "ordinaire", sont

spécifiquement réglées, en droit cantonal, dans le règlement du 26 janvier 2011

sur l’exercice des professions de la santé (REPS; BLV 811.01.1).

Concernant la procédure disciplinaire, le droit

cantonal prévoit que, dès l'ouverture de celle-ci, le conseil de santé

informe la personne mise en cause des faits qui lui sont reprochés, sous

réserve d'un intérêt privé ou public prépondérant (art. 67 al. 1 REPS).

Celle-ci a le droit de consulter le dossier en tout temps, sauf intérêt public

ou privé prépondérant. Aussitôt le motif disparu, le droit de consulter le

dossier dans son entier renaît, ce dont l'autorité informe la personne

mise en cause sans délai (art. 67 al. 2 REPS). L'instruction est menée par une

délégation du Conseil de santé (ci-après : délégation; cf. art. 68 al. 1 REPS),

qui statue notamment sur les réquisitions de la personne mise en cause (art. 68

al. 5 REPS). A l'issue de l'instruction, elle établit un rapport, qui est

transmis à cette dernière (art. 69 al. 1 REPS), pour qu'elle puisse prendre

connaissance du dossier complet et faire part de ses déterminations au Conseil

de santé (art. 69 al. 2 REPS). Le Conseil de santé se réunit ensuite en vue de

rendre son préavis, lors d'une audience à laquelle il peut inviter la personne

mise en cause, puis il délibère et préavise à huis clos (cf. art. 70 REPS). Le

département est compétent pour prononcer une sanction administrative, le cas

échéant (cf. art. 191 al. 1 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique

[LSP; BLV 800.01]).

S'agissant de la procédure de retrait d'une

autorisation de pratiquer, l'art. 71 REPS prévoit qu'en l'absence d'une

procédure spéciale, les art. 71 à 73 REPS s'appliquent. L'art. 73 REPS a la

teneur suivante:

"1 Lorsque le

département envisage de prononcer un retrait, une limitation d'autorisation ou

une sanction, la partie concernée est informée de l'ouverture de la procédure.

2 Le département décide

après avoir pris l'avis du service de la santé publique et accordé à

l'intéressé un délai pour consulter le dossier et se déterminer.

3 Pour le surplus, la

loi sur la procédure administrative est applicable."

Il résulte expressément de cette disposition que le

département entend la personne concernée avant de décider d'un retrait d'une autorisation

de pratiquer. Il doit lui avoir accordé un délai pour consulter le dossier et

se déterminer (art. 73 al. 2 REPS). Ces dispositions concrétisent les art. 33

ss LPA-VD, applicables au surplus à la procédure relative au retrait

d'autorisation par le département (cf. art. 73 al. 3 LPA-VD).

A l'instar de la jurisprudence

précitée imposant à l'autorité d'entendre la partie concernée lorsqu'elle

envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique non évoqué

dans la procédure antérieure, la doctrine considère que lorsque l'autorité

ouvre une procédure disciplinaire et s'aperçoit durant l'instruction que les

conditions du maintien de l'autorisation de pratiquer pourraient ne plus être

remplies, elle doit en informer le médecin et lui permettre de se déterminer (cf.

Christinat/Sprumont, op. cit., p. 140 s.).

c) En l'occurrence, la décision entreprise, qui

retire au recourant son autorisation de pratiquer sa profession médicale sous

propre responsabilité, ceci sans limite de temps, se fonde sur les art. 36 al.

1 let. b et 38 al. 1 let. b LPMéd et l'art. 79 al. 1 LSP. Elle

fait toutefois suite à l'ouverture d'une procédure disciplinaire et s'appuie,

dans sa motivation, pour partie au moins sur les mêmes éléments de faits que

ceux ayant justifié l'ouverture de la procédure disciplinaire. L'autorité

intimée a confirmé, dans ses écritures du 30 mars 2023, qu'il s'agissait d'un

retrait définitif et non d'une mesure provisoire, qui aurait été prononcée pour

la durée de la procédure disciplinaire. Elle précisait qu'une restriction

limitée dans le temps était, selon elle, insuffisante.

Concernant les griefs du recourant en

lien avec l'art. 29 al. 2 Cst., il ressort plus particulièrement du dossier que

le recourant a été initialement informé, le 12 février 2019, de

l'ouverture d'une enquête disciplinaire au sujet d'un comportement inadéquat

qu'il aurait eu envers une employée. S'il a été entendu à une occasion par la

délégation du Conseil de santé chargée de mener l'instruction, fin avril 2019,

il n'a pas été avisé des éléments qui pourraient être retenu contre lui par

cette délégation, respectivement par le Conseil de santé ou le département. Aucun

document ne montre que le rapport préliminaire de la délégation du Conseil de

santé du 13 janvier 2020 lui aurait été transmis. S'il est vrai que la délégation

a invité l'intéressé, par courrier du 4 octobre 2021, à faire part de son

souhait d'être entendu en personne ou de se déterminer par écrit sur le

jugement du Tribunal de police d'arrondissement de l'Est vaudois du 25 août

2021 – lequel prend acte d'une conciliation, d'un retrait de plainte et classe

la procédure pénale –, et qu'elle lui a accordé, le 11 octobre 2021, une

prolongation au 31 octobre 2021 pour ce faire, elle ne précise pas quels

éléments de ce jugement elle entendait retenir à l'encontre du recourant. Or, si

ce dernier a répondu, par courrier du 19 novembre 2021, qu'il renonçait à être

entendu, cette renonciation ne visait que l'hypothèse où aucune sanction

n'était envisagée. En effet, il demandait expressément à se déterminer par

écrit si la prise de mesures à son encontre devait être envisagée. Compte tenu

du classement de la procédure pénale, il pouvait légitimement se questionner

sur la suite qui serait donnée sur le plan disciplinaire. Le dossier de l'autorité intimée ne contient pas de

réaction de la délégation au courrier du recourant et rien n'indique qu'il ait

été informé des faits finalement retenus contre lui en lien avec la plainte de

son ancienne employée et le jugement du 25 août 2021.

En outre, le 12 mai 2022, six

mois plus tard et plus de trois ans après l'ouverture de cette procédure

disciplinaire, le DSAS a informé l'intéressé que les faits de la

procédure pénale ouverte à son encontre, en lien avec le prêt covid-19

notamment, pour "escroquerie, gestion fautive, faux dans les titres et

conduite sans permis de circulation, sans autorisation ou sans assurance

responsabilité civile" étaient joints à l'enquête disciplinaire. Or,

rien dans le dossier de l'autorité intimée ne démontre qu'il aurait été entendu

par la délégation, le Conseil de santé ou le département sur ces nouveaux

éléments. Le dossier ne contient pas de déterminations du recourant à

cet égard. A la lecture des écritures de l'autorité intimée, il

apparaît que la procédure disciplinaire en est restée à ce stade, puisqu'elle

indique que la délégation n'a pas encore rendu son rapport (écriture du 7 août

2023) et qu'aucune "décision" n'a été rendue par le Conseil de

santé (écriture du 30 mars 2023, p. 4).

Dès lors, rien n'indique que le recourant a pu s'exprimer

dans le cadre de la procédure disciplinaire, avoir accès et prendre

connaissance du dossier, ou encore produire des preuves pertinentes. A la

lecture du dossier, si le Conseil de santé a effectivement préavisé une

extension de la procédure en date du 9 mai 2022, ce dont le recourant a été

informé trois jours plus tard, rien n'indique qu'il ait décidé d'une nouvelle

suspension de la procédure en lien avec procédure pénale ouverte

le 15 décembre 2022 au sujet de la surfacturation aux assureurs-maladie et

qu'elle en ait informé le recourant. La notification au recourant de la décision du 16 janvier 2023 lui retirant son autorisation de pratiquer

apparaît ainsi, à la lecture du dossier de l'autorité intimée, comme la seule

démarche entreprise par les autorités compétentes dont le recourant a été

informé, après l'extension de l'enquête disciplinaire en date du 12 mai 2022.

Dans ce contexte, il ressort non

seulement du dossier que le recourant n'a pas été entendu dans le cadre de la

procédure disciplinaire ouverte le 12 février 2019, ni informé de l'extension de

cette procédure aux faits faisant l'objet de la procédure pénale

ouverte le 15 décembre 2022, mais il apparaît également qu'il n'a pas non plus

été informé de l'ouverture d'une autre procédure, non pas disciplinaire, mais ayant

pour objet la décision entreprise, à savoir le retrait de son autorisation de

pratiquer.

Si la décision attaquée se réfère aux mêmes

éléments de faits que ceux faisant l'objet de la procédure disciplinaire, elle

se fonde sur d'autres dispositions légales. En outre, même si elle

mentionne "différents entretiens et échanges" entre l'OMC et

le recourant, lors desquels il aurait été requis de ce dernier qu'il prenne des

mesures afin "de se conformer aux injonctions de l'autorité [et]

aux dispositions légales", rien au dossier n'indique que l'autorité intimée aurait informé le recourant qu'elle envisageait de

rendre une décision fondée sur les art. 36 al. 1 let. b et 38 al. 1 let.

b LPMéd en sus ou en lieu et place d'une sanction disciplinaire fondée sur les

art. 40 et 43 LPMéd A la lecture du dossier de l'autorité

intimée, il n'a pas eu la possibilité de se déterminer à ce sujet, de consulter le dossier ou de présenter ses offres de preuves. Au

demeurant, la motivation de la décision entreprise ne se réfère à aucune

détermination du recourant, elle ne traite aucun argument ou élément de preuve

qui aurait pu être soulevé par ce dernier. Tout au plus a-t-il été reçu par le

médecin cantonal le 1er mars 2017 au sujet de la pratique de son

épouse, voire au printemps 2019 au sujet de la gestion de son centre

psychiatrique, étant précisé que le dossier de l'autorité intimée ne contient

pas de document démontrant que cette rencontre a effectivement eu lieu. Ces

rencontres ne permettent pas de considérer que le recourant a pu exercer son

droit d'être entendu sur les faits qui lui sont reprochés dans le cadre de la

décision attaquée et sur la question de savoir s'il remplit ou non les

conditions d'une autorisation de pratiquer.

En outre, le DSAS a rendu la décision entreprise

sans que le Conseil de santé n'ait préavisé favorablement le retrait de

l'autorisation de pratiquer. A tout le moins, la décision ne mentionne aucun

préavis en ce sens et rien au dossier de l'autorité intimée ne figure à cet

égard. Cet organe spécialisé n'a donc pas eu l'occasion de se prononcer

sur le bien-fondé de ce retrait et sur son implication sur la poursuite de la

procédure disciplinaire notamment (pour un arrêt relevant également

l'importance de l'avis de l'autorité spécialisée, cf. GE.2021.0121 du 8

novembre 2011 consid. 3, qui concerne le prononcé de mesures provisionnelles).

En définitive, s'il est vrai que le

recourant a eu la faculté de faire valoir son point de vue devant le tribunal

de céans, lequel dispose d'un pouvoir d'examen en fait et en droit, son droit

d'être entendu a été violé à plusieurs égard par l'autorité de première

instance, de manière grave, que ce soit dans le cadre de la procédure ayant

pour objet le retrait de son autorisation ou précédemment au plan disciplinaire.

Dans les circonstances susmentionnées, ces violations du

droit d’être entendu du recourant ne sauraient être réparées devant la cour de

céans, puisqu’une telle manière de procéder aurait pour effet de priver le

recourant du bénéfice d'une double instance, alors que les questions à trancher

comportent une appréciation des éléments factuels retenus à son encontre, soit une

appréciation de la question de savoir s'il est digne de confiance et

présente les garanties nécessaires, tant physiquement que psychiquement, à un

exercice irréprochable de la profession (art. 36 al. 1 let. b

LPMéd), questions que l’autorité compétente spécialisée est

mieux à même de juger, après avoir requis l'avis du Conseil de santé. Quand

bien même l'autorité intimée ne dispose guère de latitude de jugement lorsque

les conditions de l'exercice de la profession ne sont plus remplies (cf.

Donzallaz, op. cit., p. 1465), il appartient aux autorités compétentes en la

matière d'instruire la cause conformément aux dispositions légales applicables,

soit en entendant le recourant et en recueillant le préavis du Conseil de santé

notamment, afin de déterminer si les conditions de l'autorisation de pratiquer

font effectivement défaut et/ou si, le cas échéant, la procédure disciplinaire

doit être poursuivie ou non. En effet, en présence d’une

grave violation du droit d’être entendu, il n'est possible de renoncer au

renvoi de la cause à l’autorité précédente qu'exceptionnellement, lorsqu’une

telle mesure apparaît vide de sens et prolongerait inutilement la procédure, au

détriment de l’intérêt des parties à recevoir une décision dans un délai

raisonnable (cf. ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; 137 I 195 consid. 2.3.2 et

les références citées). Tel n'est pas le cas en l'espèce. En outre, de

jurisprudence, constante, il n'appartient pas au tribunal de reconstituer,

comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait

dû comporter la décision attaquée (cf. art. 42 let. c LPA-VD; CDAP GE.2020.0168

du 30 novembre 2020 consid. 2e; GE.2019.0030 précité consid. 4b; GE.2018.0014 du 14 octobre 2018 consid. 2b et les références citées).

Pour ces motifs, il convient d'admettre

le recours et de renvoyer la cause à l'autorité intimée afin qu'elle poursuive

l'instruction, et plus particulièrement entende le recourant et requière le

préavis du Conseil de santé (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD). Il lui appartient, respectivement il incombe au Conseil de

santé de poursuivre l'instruction, afin que puisse être rendue une nouvelle

décision.

d) Dans l'intervalle, pour la

durée de l'instruction, qu'il s'agisse de poursuivre la procédure ayant pour

objet un éventuel retrait de l'autorisation de pratiquer du recourant ou la procédure

disciplinaire, l'autorité est invitée à examiner l'opportunité de prendre des

mesures provisionnelles contre le recourant.

Selon l'art. 72 REPS, applicable aux retraits

d'autorisations de pratiquer et aux sanctions disciplinaires, le département

peut prendre des mesures provisionnelles suivantes:

"1 En cas

d'urgence, le département peut, préalablement à toute mesure d'instruction

décider d'une mesure provisionnelle au sens de l'article 191a LSP.

2 Sa décision doit être

motivée et communiquée par écrit aux personnes concernées.

3 Une procédure

ordinaire est introduite sans délai.

4 Au surplus, la loi

sur la procédure administrative est applicable."

L'art. 191a LSP prévoit notamment ce qui suit à son

alinéa 1er:

"1 En cas

d'urgence, le département peut en tout temps prendre les mesures propres à

prévenir ou faire cesser un état de fait contraire à la présente loi ou

menaçant la sécurité des patients ou le respect de leurs droits fondamentaux.

Il peut notamment suspendre ou retirer provisoirement à son titulaire une

autorisation de pratiquer, de diriger ou d'exploiter ou la qualité de

responsable.

[...]"

Selon la jurisprudence, dans le cadre de la

procédure ayant pour objet l'autorisation de pratiquer, l'autorité peut

prononcer des mesures provisionnelles – notamment une suspension temporaire –

pour protéger l'intérêt public (CDAP GE.2021.0072 consid. 3c; Donzallaz, op.

cit., p. 1468 ss), à tout le moins lorsque le retrait de l'autorisation de

pratiquer apparaît comme étant hautement vraisemblable (Christinat/Sprumont,

op. cit., p. 119).

Il en va de même lors d'une procédure disciplinaire.

Les mesures provisionnelles de l’art. 43 al. 4 LPMéd, qui n’ont aucun caractère

disciplinaire et ne supposent pas l'existence d'une faute, dont

le retrait de pratiquer à titre préventif, peuvent être décidées si des motifs

pertinents le justifient. Un retrait préventif apparaît justifié lorsque le

prononcé d’une interdiction de pratiquer paraît très probable et qu’il sert

l’intérêt public de manière appropriée dès l’ouverture de la procédure

disciplinaire.

De manière plus générale, les mesures

provisionnelles servent à parer à un danger important. Elles ne peuvent être ordonnées

que s'il est très vraisemblable qu'une mesure sera prononcée (CDAP

GE.2023.0036 du 26 avril 2023 consid. 4b et les références citées).

La mesure conservatoire doit être remplacée dès que possible par une mesure

définitive (cf. TF 2A.418/2002 du 4 décembre 2002 consid. 3, concernant la suspension

provisoire d’un avocat).

3.

Le recourant obtenant gain de cause, il est renoncé à percevoir un

émolument (art. 49 et 50 LPA-VD). Représenté par un avocat, il a en outre droit

à une indemnité, à titre de dépens, qui sera mise à la charge de l'Etat (art.

55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision du Département de la santé et de l'action sociale du 16

janvier 2023 est annulée, la cause lui étant renvoyée pour poursuite de

l'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument.

IV.

L'Etat de Vaud, par le Département de la santé et de l'action sociale,

versera au recourant une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre

de dépens.

Lausanne, le 22 août 2023

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral de la santé publique.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.