CDAP - GE.2023.0030 - 2023-04-12 - A._____, B._____/Conseil d'Etat, Département des finances et des relations extérieures

-vd

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 avril 2023

Composition

M. Raphaël Gani, président; M. François Kart et M. Alex

Dépraz, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourants

1.

A.________ à ********

2.

B.________

à ********

Autorité intimée

Conseil d'Etat,

Chancellerie

d'Etat, à Lausanne,

Autorité concernée

Département des finances et des

relations extérieures, à Lausanne.

Objet

Loi sur l'information

Recours A.________ et consort c/ décision

du Conseil d'Etat du 3 janvier 2023 (demande LInfo - liste des risques

financiers).

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est une société anonyme dont le siège est à ******** et qui a

pour but la création, la production et la commercialisation de biens porteurs

de communication ainsi que l'activité de régie publicitaire. La société édite

notamment le quotidien ********. B.________ est journaliste pour le quotidien ********

et est employé de A.________.

Par courriel du 16 décembre 2022, B.________, pour

le compte de son employeur, a adressé, notamment à la Cheffe du département

cantonal des finances et de l'agriculture (DFA), une demande d'accès à la liste

détaillées des risques financiers pour l'exercice 2023. Il expliquait que cette

liste "élaborée par les services de l'Etat dans le cadre de la

construction budgétaire" n'était ni publiée ni mise à disposition des

députés, sous réserve des seuls membres de la commission des finances. Au

regard de son importance dans le travail parlementaire au sujet du budget 2023,

il invoquait la nécessité de transparence de la part du Conseil d'Etat.

Par courriel du 19 décembre 2022, les services de

communication du DFA ont accusé réception de la demande précitée. Par nouveau

courriel du 21 décembre 2022, les mêmes services ont indiqué à B.________ ce

qui suit: "Votre demande s'appuyant sur la LInfo est soumise au Conseil

d'Etat, et il vous sera répondu par la Chancellerie."

B.

Par décision du 3 janvier 2023, adressée à A.________, intitulée

"Votre demande LInfo – liste des risques financiers", le Conseil

d'Etat a refusé l'accès et la communication de la liste précitée.

Par recours du 3 février 2023, A.________ et B.________

(ci-après: les recourants) ont formé recours contre la décision du 3 janvier

2023 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(CDAP) en concluant en substance à la réforme de la décision en ce sens qu'il

est fait droit à la demande d'accès à la liste des risques financiers, et

subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée, le tout sous suite de

dépens. Par réponse du 27 février 2023, le Conseil d'Etat a conclu au rejet du

recours, mettant cependant en doute sa recevabilité, au motif que la décision

avait été rendue par le Conseil d'Etat et n'était donc pas susceptible de

recours. Par écriture du 27 février 2023 également, la Cheffe du DFA a conclu

s'en référer à la réponse du Conseil d'Etat. Par déterminations du 13 mars 2023,

les recourants ont maintenu leur recours et leurs conclusions, déplorant que le

DFA ne se soit pas déterminé sur le recours de manière spécifique. Les

recourants ont parallèlement et directement interjeté recours contre la

décision du Conseil d'Etat auprès du Tribunal fédéral, qui a suspendu de cette

procédure (TF, 1C_13/2023).

Les autres faits et les arguments des parties

seront, pour autant que besoin, repris dans les considérants en droit qui

suivent.

Considérant en droit:

1.

Le recours ayant été déposé en temps utile (art. 96 de la loi vaudoise

du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) et

remplissant au surplus les autres conditions de forme prévues par la loi (art. 79

LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), il y a en principe lieu

d'entrer en matière sur le fond. Il convient toutefois d'examiner d'office la

compétence de la Cour de droit administratif et public pour connaître du

recours (art. 6 al. 1 LPA-VD).

2.

a) Aux termes de l'art. 92 al. 2 LPA-VD, les décisions du Grand Conseil

et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas

susceptibles de recours au Tribunal cantonal. Dans le même sens (cf. TF 1C_597/2018

du 14 novembre 2018 consid. 2.2), la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur

l’information (LInfo; BLV 170.21) prévoit spécifiquement (art. 22) que "le

Conseil d'Etat statue définitivement sur les demandes concernant son

activité", alors qu'en règle générale (art. 21 al. 1 LInfo), soit lorsqu'est

en cause l'activité de l'administration cantonale, une voie de droit est

ouverte directement au Tribunal cantonal. Ainsi, le chapitre VI de la LInfo

intitulé « Procédure et droit de recours » distingue entre les demandes portant

sur l'activité de l'administration cantonale (Section I, art. 20) et les

demandes portant sur les activités du Conseil d'Etat, du Grand Conseil, de

l'Ordre judiciaire et des autorités communales (Section II, art. 22). Dans le

premier cas, un recours contre le refus de l'autorité cantonale d'autoriser la

production d'une pièce doit être porté devant le Préposé à la protection des

données ou directement au Tribunal cantonal (art. 21 al. 1 LInfo). Dans le

second cas en revanche, le Conseil d'Etat statue définitivement sur les

demandes concernant son activité (art. 22 al. 1 LInfo). Dans ce système, le

juge n'est par conséquent pas compétent pour autoriser la consultation d'un

document émanant du Conseil d'Etat lorsque celui-ci refuse de le communiquer

(TF 8C_251/2011 du 19 décembre 2011 consid. 10).

b) Les recourants se plaignent en premier lieu, au

regard de ce qui précède et des conséquences éventuelles sur l'irrecevabilité

de leur recours devant le Tribunal cantonal, de la transmission de leur requête

au Conseil d'Etat, alors qu'ils avaient expressément interpellé la Cheffe du

DFA. Ils estiment que si c'était cette dernière qui avait rendu la décision

d'accès à la liste des risques, cela aurait ouvert la voie à un contrôle par la

Cour de céans. Cela revient ainsi au préalable à déterminer si c'est à juste

titre que la décision a été prise par le Conseil d'Etat et pas par la Cheffe du

DFA.

La compétence pour statuer sur les demandes

d'information est régie par l'art. 14 LInfo qui prévoit notamment ce qui suit :

"Art. 14 Compétence

1 Chaque autorité désigne les personnes autorisées à

traiter les demandes d'information et met en place des procédures à cet effet.

2 Les mesures à prendre à cette fin sont du ressort :

a. du Bureau du Grand Conseil pour le

pouvoir législatif cantonal;

b. du Conseil d'Etat pour le pouvoir

exécutif cantonal, l'administration cantonale et les personnes morales et

autres organismes de droit privé ou public prévus à l'article 2, alinéa 2 de la

présente loi; […]."

Cette disposition a été mise en œuvre à l'art. 18 du

règlement d'application de la loi du 24 septembre 2002 sur l'information

(RLInfo; BLV 170.21.1) du 25 septembre 2003, qui prévoit ce qui suit: "Le

refus total ou partiel de publier ou de transmettre des informations

conformément aux articles 9 et 16 de la LInfo fait l'objet d'une réponse écrite

signée du chef de service compétent dont copie est envoyée au chef de

département." Comme l'a déjà relevé le Tribunal cantonal, cette

disposition ne remplit pas entièrement le mandat législatif de l'art. 14 LInfo

car elle ne concerne apparemment que les décisions négatives de

l'administration cantonale en conférant la compétence de statuer aux chefs de

service (cf. CDAP GE.2006.118 du 9 novembre 2006 consid. 3). Le Conseil d'Etat

n'a pas déterminé de compétence pour le pouvoir exécutif cantonal, soit pour sa

propre activité, sous réserve de l'art. 18a RLinfo, s'agissant des propositions

au Conseil d'Etat. Dans cet arrêt (toujours consid. 3), le Tribunal

administratif avait d'ailleurs évoqué le risque de confusion des rôles entre

les départements et le Conseil d'Etat, engendré par cette absence de précision:

"Certes, la question de savoir si l'on est en présence d'une demande

concernant l'activité du Conseil d'Etat ou celle de l'Administration cantonale

pourrait se révéler délicate puisque le premier est à la tête de la seconde. En

effet, il ne suffirait pas que le Conseil d'Etat se saisisse d'une demande

d'information concernant l'activité de l'administration cantonale pour que le

recours prévu par la loi sur l'information devienne irrecevable.".

c) Savoir si le Conseil d'Etat est compétent pour

répondre à une demande d'information revient en réalité à déterminer, pour

reprendre les termes de l'art. 22 LInfo, s'il s'agit d'une demande qui concerne

"l'activité" du Conseil d'Etat. Si l'on se réfère au principe de la légalité de l'activité administrative

(cf. art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale du 18

avril 1999 [Cst. féd.; RS 101]), on peut admettre que

cette activité est liée à une compétence que lui attribue la loi. Par

conséquent, déterminer si une demande concerne l'activité du Conseil d'Etat

revient à savoir si cet organe est compétent à cet égard. En fonction des

compétences respectives du Conseil d'Etat et des départements, il pourra être

déterminé si c'est à juste titre que le Conseil d'Etat a rendu la décision ici

litigieuse.

Or, la Constitution du 14 avril 2003

du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), indique que le Grand Conseil,

chaque année, adopte sur proposition du Conseil d'Etat, notamment les budgets

de fonctionnement et d'investissement (art. 101 Cst). Quant à l'art. 122 Cst.

VD, il attribue indéniablement au Conseil d'Etat la compétence de la

préparation du projet de budget. Par ailleurs, la liste détaillée des risques à

laquelle les recourants sollicitent l'accès fait partie du processus

d'élaboration du budget. Il y a donc lieu d'admettre que, comme les autres

actes élaborés par les départements à destination du Conseil d'Etat, pour

permettre à ce dernier d'exécuter une tâche dont il a la compétence, la tâche

consistant à élaborer la liste des risques est couverte par la notion

d'activité du Conseil d'Etat de l'art. 22 LInfo. Certes, l'art. 15 al. 1 de la

loi vaudoise du 20 septembre 2005 sur les finances (LFin; BLV 610.11) prévoit

spécifiquement que le DFA est notamment compétent pour réparer le projet de

planification financière (let. a) ainsi que, en collaboration avec les autres

départements et le Tribunal cantonal, l'avant-projet de budget à l'intention du

Conseil d'Etat (let. b), voire même pour évaluer les risques financiers (let.

i), mais cette compétence doit être comprise au regard des compétence

attribuées par cette loi aux autres organes de l'Etat impliqués dans le

processus budgétaire. Ainsi, l'art. 12 LFin prévoit bien que c'est le Conseil

d'Etat qui présente le projet de budget de fonctionnement au Grand Conseil.

Comme l'indique l'autorité intimée, la provenance ou origine d'un document ne

peut pas être à elle seule déterminante pour savoir si l'acte entre dans le

champ d'application de l'art. 22 LInfo ou pas. En effet, le Conseil d'Etat ne

produit de lui-même que peu de documents. Il déploie en revanche, dans son

domaine de compétence tel qu'attribué par la Constitution et les lois, une

activité en ayant recours à des documents préparés par les divers départements.

Or, une application stricte du champ d'application de l'art. 22 LInfo aux seuls

documents effectivement et concrètement élaborés par le Conseil d'Etat en tant

qu'organe restreindrait par trop ce champ d'application. En l'espèce s'agissant

incontestablement d'un document lié étroitement au processus d'élaboration et

de présentation du budget dont la compétence incombait au Conseil d'Etat, il

était correct pour ce dernier de prendre la responsabilité de répondre à la

requête d'information. C'est d'ailleurs bien comme appartenant à la sphère de

compétence du Conseil d'Etat que la liste des risques a été comprise par les

membres du parlement appelés à voter le budget. Ainsi en va-t-il à tout le

moins de l'intervention de Florence Gross au nom de la majorité de la

commission des finances (Bulletin du Grand conseil vaudois (BCG), séance du 20

décembre 2022): "la liste des risques est un document confidentiel du

Conseil d’Etat, comme le sont la grande majorité des documents traités par la

Commission des finances, commission de surveillance. Néanmoins, il ne faut pas

vouloir penser que tout est caché : je vous laisse aller voir le diaporama de

présentation du budget présenté lors de la conférence de presse du Conseil

d’Etat et dévoilé à la presse ainsi qu’à l’ensemble de la population vaudoise,

le 22 septembre dernier. Aux pages 27 et 28 de ce diaporama, le Conseil d’Etat

énumère publiquement les risques et incertitudes liés au budget, énumérés et

chiffrés. Certains sont donc même repris, sans briser le secret, dans le

rapport de la Commission des finances, en page 7. Dès lors, cette liste est

peut-être confidentielle, mais elle contient des éléments que le Conseil d’Etat

a toutefois souhaité communiquer." Dès lors que la présentation du

budget incombe au Conseil d'Etat, il est légitime d'admettre que les différents

documents permettant cette élaboration et sa présentation consolidée ressortent

à la compétence du Conseil d'Etat pris collégialement. Ce dernier décide des

parties de la liste qu'il souhaite publier et des parties qu'il décide de

garder confidentielles. Par conséquent, il revenait bien au Conseil d'Etat de

se prononcer sur la demande des recourants et pas à la Cheffe du DFA. Il

résulte de ce qui précède que c'est à tort que ceux-là reprochent au Conseil

d'Etat de s'être saisi de leur demande.

Les recourants invoquent encore spécifiquement

l'intervention de la Cheffe du DFA devant le Grand conseil le 20 décembre 2022

(BCG, précité, séance du 20 décembre 2022) qui indiquait notamment au sujet de

la liste des risques: "Ce n’est pas une décision du Conseil d’Etat

d’attribuer tel ou tel montant, mais bien une estimation faite par les services

à un moment donné." Ils estiment par conséquent que la compétence de

rendre la décision attaquée n'aurait ainsi pas appartenu au Conseil d'Etat mais

bien à la Cheffe du DFA. Or, il n'en est rien. Non seulement, l'indication

orale donnée devant le parlement par la Cheffe du DFA ne pourrait pas modifier

les compétences constitutionnelles et législatives analysées ci-avant si elle

les contredisait, mais surtout, cette phrase doit être remise dans son contexte,

à savoir la nature des risques mentionnés sur la liste. Elle indique ainsi en

entier: "Premièrement, la liste des risques est établie par les

départements et les services. Cette liste doit permettre au Conseil d’Etat et à

la Commission des finances, de cerner les incertitudes liées au budget. Ce

n’est pas une décision du Conseil d’Etat d’attribuer tel ou tel montant, mais

bien une estimation faite par les services à un moment donné." On ne

saurait aucunement en tirer que la Cheffe du DFA aurait nié la compétence du

Conseil d'Etat dans ce domaine, ni que la liste elle-même, élaborée dans ce

cadre budgétaire, devrait faire l'objet d'un traitement particulier.

On en conclura à ce stade que c'est bien à tort que

les recourants reprochent au Conseil d'Etat de s'être saisi de leur demande. Il

reste cependant à examiner si, rendue à juste titre par le Conseil d'Etat, la

décision ici en cause n'était pas, malgré cela, attaquable devant la Cour de

céans.

3.

a) Comme on l'a vu, la portée de l'art. 22 LInfo dans son champ

d'application ne diffère pas de celle d'application plus large prévue à l'art. 92

al. 2 LInfo. Selon l'exposé des motifs et projet de loi (EMPL) sur la procédure

administrative, l'exclusion du recours contre les décisions du Grand Conseil et

du Conseil d'Etat (art. 92 al. 2 LPA-VD) s'explique par le fait que celles-ci

revêtent un caractère politique prépondérant (EMPL 81, mai 2008, p. 45 s., in:

BCG 2007-2012, Tome 6 / Conseil d'Etat, p. 412 s., ad art. 93 du projet). Elle

est dès lors en principe conforme au droit fédéral, l'art. 86 al. 3 de la loi

fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) prévoyant

pour les décisions de ce genre une exception à l'obligation d'ouvrir une voie

de recours à une autorité judiciaire. Toutefois, si, dans un cas particulier, une

décision rendue par l'une de ces autorités ne devait pas présenter un caractère

politique prépondérant, le recours au Tribunal cantonal serait ouvert à son

encontre, en vertu du droit fédéral, nonobstant l'art. 92 al. 2 LPA-VD (EMPL 81

précité, in: BGC, op. cit., p. 413). L'art. 92 al. 2 LPA-VD doit ainsi

être interprété en conformité avec le droit supérieur, en particulier avec la

garantie constitutionnelle de l'accès au juge prévue à l'art. 29a Cst. féd. (voir

aussi art. 191b al. 1 Cst. féd.), ainsi qu'avec l'art. 86 al. 2 et 3 LTF (CDAP

GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid. 1c).

Ces dispositions ont

la teneur suivante:

"Art. 29a Cst. Garantie de l'accès au juge

Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité

judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure

l'accès au juge dans des cas exceptionnels."

"Art. 86 LTF Autorités précédentes en

général

[…]

2 Les

cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités

précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi

fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire

l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.

3 Pour les

décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent

instituer une autorité autre qu'un tribunal."

L'art. 29a Cst. donne à toute personne le droit à ce

que sa cause, c'est-à-dire un différend juridique mettant en jeu des intérêts

individuels dignes de protection, soit jugée par une autorité judiciaire (ATF 141 I 172 consid. 4.4.1; 137 II 409 consid. 4.2; 136 I 323 consid. 4.3). Selon la

doctrine, l'accès au juge découlant de l'art. 29a Cst. ne doit être exclu que

de manière exceptionnelle (Jean-Claude Lugon/Etienne Poltier/Thierry Tanquerel,

Les conséquences de la réforme de la justice fédérale pour les cantons, in: Les

nouveaux recours fédéraux en droit public, 2006, p. 108). Il en découle que l'art.

86 al. 3 LTF, qui fait partie des exceptions à la garantie constitutionnelle

trouve seulement application si l'aspect politique prévaut sans discussion (Alain

Wurzburger, in: Corboz et al. [éds], Commentaire de la LTF, 3e

éd. 2022, n° 32 ad art. 86 LTF; Etienne Poltier, Le recours en matière de droit

public, in: La nouvelle loi sur le Tribunal fédéral, 2007, p. 155 s.).

L'art. 86 al. 2 LTF impose donc en principe aux

cantons d'instituer des tribunaux supérieurs qui statuent en dernière instance

cantonale. Cette règle correspond à la garantie d'accès au juge prévue à l'art.

29a Cst., disposition qui permet toutefois des dérogations dans des cas

exceptionnels. La LTF prévoit une telle exception en cas de recours contre les

actes normatifs cantonaux (art. 87 LTF), pour les décisions qui concernent les

droits politiques (art. 88 LTF) et pour les décisions revêtant un caractère

politique prépondérant (art. 86 al. 3 LTF). Cette dernière disposition

autorise, mais n'oblige pas les cantons à instituer une autorité de recours autre

qu'un tribunal pour les décisions revêtant un caractère politique

prépondérant (ATF 141 I 172 consid. 4.4.1; 136 I 42 consid. 1.3; 136 I 323 consid.

4.2 et les réf. cit.; TF 2C_99/2009 du 14 décembre 2009 consid. 1.3). A

contrario, cette disposition tolère, mais pour les décisions revêtant un

caractère politique prépondérant uniquement, un recours direct au Tribunal

fédéral contre une décision d'une autorité cantonale non judiciaire, qui n'aura

pas été revue sur recours par un tribunal. En introduisant l'art. 86 al. 3 LTF (art. 80 al. 3 du projet), le législateur

fédéral n'a pas précisé ce qu'il entendait par décision revêtant un caractère

politique prépondérant, mais il a souligné l'aspect exceptionnel de la

dérogation au contrôle juridictionnel cantonal des actes de cette nature.

b) Dans ce cadre, la doctrine s'est montrée

particulièrement restrictive. Ainsi, la vérification par le juge ne doit pas

apparaître admissible (Esther Tophinke, in: Niggli et al. [éds.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 3e éd.

2018, n. 19 ad art. 86). Le fait que la décision émane d'une autorité

politique est un indice de son caractère politique, mais n'est pas toujours

déterminant. Ainsi, il n'y a pas décision à caractère politique prépondérant,

lorsque le gouvernement rend une décision qui porte une atteinte individuelle à

des droits privés (cf. Alain Wurzburger, op. cit., n° 33 ad art. 86 LTF p. 846;

Hansjörg Seiler, in: Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz, 2e

éd. 2015, n° 22 ad art. 86 LTF). Certains auteurs considèrent que, lorsque des

intérêts particuliers sont touchés, l'accès au juge n'est exclu que si les

considérations politiques l'emportent clairement (Esther Tophinke, op. cit., n°

19 ad. art. 86 LTF; en ce sens également Yves Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral, 2008, n° 3016). L'art. 86 al. 3 LTF vise

surtout les décisions des autorités politiques (pouvoirs législatif ou

exécutif) qui jouissent d'une grande liberté d'appréciation sur le plan

politique (Hansjörg Seiler, op. cit., n. 31 ad art. 86 LTF). A titre

d'exemple, le Message du Conseil fédéral a mentionné l'adoption d'un plan

directeur cantonal (cf. Message du 28 février 2001 concernant la révision

totale de l'organisation judiciaire fédérale, in: FF 2001 4027 ch.

2.2.1.2, p. 4122 ad art. 78, p. 4124 ad art. 80).

c) Selon la jurisprudence, l'accès au juge ne doit

être exclu que de manière restrictive, voire rester l'exception (ATF 136 I 42 consid.

1.5.4; 136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28 août 2013 consid. 6.2;

8C_103/2010 du 19 août 2010 consid. 1.3; CDAP GE.2014.0054 du 23 septembre 2014

consid. 1c/bb; Alain Wurzburger, op. cit., n. 25 ad art. 86 LTF; Esther

Tophinke, op. cit., n. 19 ad art. 86 LTF; cf. aussi David Equey, La

réforme de la loi vaudoise sur les communes, RDAF 2013 I 275 s.). Ainsi, il ne

suffit pas que la cause ait une connotation politique; encore faut-il que

celle-ci s'impose de manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les

éventuels intérêts juridiques privés en jeu (cf. ATF 136 I 42 consid. 1.5.4;

136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28 août 2013 consid. 6.2; Alain Wurzburger,

op. cit, n. 25 ad art. 86 LTF). Le manque de justiciabilité peut constituer un

indice de ce caractère, de même que le fait qu'une décision ne porte pas

atteinte à des droits individuels (TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.2;

cf. aussi Esther Tophinke, op. cit., n. 21 ad art. 86 LTF). Chaque cas doit

être examiné pour lui-même (Alain Wurzburger, op. cit., n. 25 ad art. 86 LTF;

cf. Esther Tophinke, op. cit., n. 22 et 23 ad art. 86 LTF et David Equey, op. cit.,

RDAF 2013 I 276 pour différents cas d'application). Il n'en reste pas moins que

l'interprétation restrictive de l'exception figurant à l'art.

86 al. 3 LTF, qui ressort tant des travaux préparatoires que de la

doctrine, doit être privilégiée. En effet, l'accès au juge étant garanti par la

Constitution (art. 29a), il convient d'interpréter l'art. 86

al. 3 LTF, qui déroge à cette garantie, de manière stricte. Le texte de

l'art. 86 al. 3 LTF, par l'exigence du caractère politique "prépondérant"

("vorwiegend"; "prevalentemente"), indique du reste que

seules les situations revêtant à l'évidence un caractère politique sont visées.

Il ne suffit donc pas que la cause ait une connotation politique, encore

faut-il que celle-ci s'impose de manière indubitable et relègue à

l'arrière-plan les éventuels intérêts privés en jeu.

d) En application des principes rappelés ci-dessus,

le Tribunal fédéral a notamment considéré que le refus d'une naturalisation

(ATF 129 I 232; TF 1D_1/2011 du 13 avril 2011 consid. 2.5), la détention en vue

de l'expulsion (ATF 135 II 94 consid. 3.4), le retrait de permis de circulation

(TF 1C_346/2009 du 6 novembre 2009 consid. 4.1), une décision ne comprenant pas

uniquement l'acte d'octroi d'une concession hydraulique, mais réglant également

de façon détaillée les droits et obligations du concessionnaire (ATF 136 II 436, traduit in RDAF 2011 I 406) ainsi que le refus d'exonérer une

fondation des droits d'enregistrement et de succession (ATF 136 I 42) ne

revêtaient pas un caractère politique prépondérant, ce qui impliquait qu'un

tribunal supérieur devait préalablement se prononcer sur le recours (art. 86

al. 2 LTF). Il en a fait de même au sujet de décisions de déplacement non

disciplinaire de fonctionnaires, dont un chef de brigade de police, même si ces

mesures devaient avoir pour but d'assurer le bon fonctionnement de

l'administration tout en répondant aux aptitudes du fonctionnaire et sans

porter atteinte à la considération à laquelle il pouvait prétendre; le Tribunal

fédéral a estimé qu'on ne pouvait pas leur opposer qu'il s'agissait d'une

mesure d'organisation interne pour leur refuser l'accès à un tribunal (cf. ATF 136 I 323 consid. 4.5 à 4.7). Il a également admis l'accès à une autorité

judiciaire à des personnes qui s'opposaient à leur non-réélection par le

Conseil d'Etat dans la commission administrative d'un établissement cantonal

des assurances sociales (TF 8C_353/2013 du 28 août 2013). Le Tribunal fédéral a

enfin estimé que la décision du Conseil d'Etat du Canton de Vaud d'autoriser la

délocalisation (temporaire) par le Service cantonal des automobiles et de la

navigation des examens de conduite sur un site privé ne revêtait pas un

caractère politique prépondérant (TF 2C_602/2015 du 14 juillet 2015).

En revanche, le Tribunal fédéral a estimé que la

décision du parlement cantonal relative à l'autorisation d'ouvrir une enquête

pénale à l'encontre d'un juge cantonal (ATF 135 I 113, traduit in JdT

2009 IV 104) et la transmission par le gouvernement cantonal des dossiers

fiscaux des contribuables à une commission parlementaire chargée d'enquête sur

des dysfonctionnements de l'administration (ATF 141 I 172) constituaient des

décisions revêtant un caractère politique prépondérant; les cantons n'étaient

donc pas contraints de prévoir une voie de recours devant un tribunal supérieur

contre ces décisions. Il en a fait de même pour des décisions en matière de

grâce (TF 1C_240/2013 du 22 avril 2013 consid. 1.2), de fermeture d'une école

en montagne (TF 2C_919/2013 du 7 janvier 2014 consid. 2.2.2), de regroupement

d'arrondissements scolaires (TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.3)

et de fusion de communes (TF 1C_458/2011 du 4 septembre 2011 consid. 4). Plus

récemment, dans l'ATF 147 I 333, le Tribunal fédéral a retenu que l’art. 11 al.

3 de l'ordonnance Covid dans le secteur de la culture, dans la mesure où il

excluait tout recours contre les décisions prises sur son fondement, notamment

les décisions de refus, était inconstitutionnel en ce sens qu’il violait l’art.

29a Cst. féd. et l’art. 86 LTF. La décision de refus d’octroi de la subvention

sollicitée constituait en effet une décision administrative qui ne présentait

aucun caractère politique prépondérant, de sorte qu’elle devait pouvoir être

contestée au préalable devant une autorité judiciaire cantonale de dernière

instance.

e) Quant à la jurisprudence cantonale, elle a

considéré que ne revêtaient pas un caractère politique prépondérant la décision

du Conseil d'Etat refusant d'allouer une subvention à une commune pour des

travaux de réfection d'une route en traversée de localité, le recours étant

toutefois irrecevable dans la mesure où la commune ne pouvait invoquer une

violation de son autonomie communale pour se prévaloir de la garantie d'accès

au juge (CDAP GE.2014.0054 du 23 septembre 2014), ainsi que la décision du

Conseil d'Etat contraignant une commune à adhérer à une association de communes

visant à assurer, sur le territoire des communes membres, le service de défense

contre l'incendie et de secours (CDAP GE.2016.0130 du 6 mars 2017). Revêtent en

revanche un caractère politique prépondérant selon la jurisprudence de la CDAP

la décision du Conseil d'Etat confirmant les limites d'une région scolaire (CDAP

GE.2015.0066 du 24 avril 2015), la décision sur recours du Conseil d'Etat

confirmant une décision d'un conseil communal adoptant un crédit d'étude

servant à financer un avant-projet de développement d'infrastructures

touristiques (CDAP GE.2017.0200 du 15 février 2018) et la décision du Conseil

d'Etat rejetant une requête de "dessaisissement" contre l'un

de ses membres lorsqu'aucune procédure administrative impliquant le requérant

n'est ouverte (CDAP GE.2018.0050 du 4 avril 2018). Le Conseil d'Etat a exposé

dans l'EMPL relatif à la réforme de la juridiction administrative et des

assurances sociales (CODEX 2010, volet droit public) que sont considérés comme

décisions revêtant un caractère politique prépondérant la grâce, les plans

directeurs, l'obligation faite à une commune d'adhérer à une association,

l'information sur l'activité du Conseil d'Etat, l'octroi de subventions en

matière de promotion économique (EMPL 53, in: BGC 2007-2012, Tome 5 /

Conseil d'Etat, p. 196; cf. d'autres exemples du Conseil d'Etat par rapport aux

communes in EMPL 453 modifiant la loi sur les communes, p. 26 ad art. 145

LC, in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil d'Etat, p. 329).

4.

En l'espèce, il y a lieu de déterminer si la décision rendue a un

caractère politique prépondérant. La décision de refuser l'accès à la liste des

risques financiers est particulière en ce sens que le caractère politique

prépondérant doit être examiné à la fois en lien avec principe du droit à

l'information, mais aussi au regard des informations contenues dans le

document. C'est ainsi, considérée dans son ensemble, que la décision ici

attaquée doit être analysée pour déterminer si elle a un caractère politique prépondérant.

Or, il sied d'emblée de souligner que la constitution vaudoise (cf. art. 17 al.

2 let. c et 41) fonde les libertés d'opinion et d'information, lesquelles

comprennent notamment le droit de consulter les documents officiels, dans la

mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s'y oppose et que

l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le

principe de la transparence. De son côté, la LInfo garantit la transparence des

activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion

publique (art. 1 al. 1 LInfo) de telle sorte qu'elle présume un droit d'accès

aux documents (cf. TF 1C_428/2016 du 27 septembre 2017 consid. 2.3 non publié

aux ATF 144 II 77). Ces éléments plaident pour considérer que le caractère

politiquement prépondérant d'une décision de refus d'accès à un document ne

doit être admis que de manière particulièrement restrictive.

Cela étant, il faut également prendre en

considération le fait que la décision de refus d'accès à la liste des risques,

au-delà du principe de transparence précité qu'elle restreint

incontestablement, relève d'une marge de manœuvre politique très importante, à

la fois pour ce qui est de la décision de rendre publique ou pas la liste, mais

aussi quant à son contenu matériel, à savoir des éléments de risques financiers

pris en compte par le gouvernement pour établir et proposer le budget. Certes,

cette marge de manœuvre politique est avant tout présente en lien avec le

contenu matériel de la liste et moins en lien avec la décision de rendre

publique la liste. Toutefois, on ne saurait ignorer le contenu matériel du

document auquel l'accès est requis pour déterminer si une décision a un

caractère politiquement prépondérant, faute de quoi, aucune demande d'accès ne

revêtirait cette caractéristique. Il y a là une indication assez claire d'une

marge de manœuvre politique, ce qui tendrait à laisser plus de place au caractère

précisément politique de la décision. Comme indiqué par Seiler (Hansjörg

Seiler, op. cit., n. 31 ad art. 86 LTF), un élément important pour

circonscrire la notion de décision à caractère politique prépondérant consiste

dans l'examen de la liberté d'appréciation sur le plan politique. Plus cette

marge de manœuvre politique est importante, plus la décision qui en résulte

doit être considérée comme politique. A l'inverse (dans ce sens Wurzburger, op.

cit., n° 33 ad art. 86 LTF), lorsqu'une décision porte une atteinte

individuelle à des droits privés, la décision sera rarement strictement

politique et l'accès au juge devra être alors garanti. L'exemple du Message est

à ce titre parlant: l'adoption d'un plan directeur cantonal, considérée par le

législateur comme décision à caractère politique, est naturellement susceptible

de porter atteinte à des droits individuels. Toutefois, la marge de manœuvre

politique dans laquelle son adoption intervient a pour conséquence que cette

décision a un caractère politique prépondérant.

Au regard de la nature

des informations contenues dans la liste des risques financiers, force est de

constater que la construction du budget de l'Etat est un processus

essentiellement politique – contrairement par ailleurs à celui d'établissement

des comptes d'Etat –, ce qui plaident aussi pour la reconnaissance du caractère

politique prépondérant de la décision de ne pas octroyer l'accès à la liste des

risques financiers requis par les recourants. Si le Tribunal fédéral a

considéré (TF 1C_597/2018 du 14 novembre 2018) que la transmission de la liste des

noms et adresses des invités à la réception du Président du Grand Conseil avait

certes une composante politique mais ne présentait toutefois pas un caractère

politique prépondérant, on voit bien en l'espèce s'agissant de risques

financiers de l'Etat cantonal, que le caractère politique est plus important.

Ici, la compétence du Conseil d'Etat de proposer le budget et celle du Grand Conseil

de l'adopter sont d'une nature très importante pour la vie de l'Etat ce qui

tendrait à faire admettre un caractère politique à la décision en cause. Comme

le soutient l'autorité intimée, la liste ici en cause doit être considérée,

avec les autres documents utiles à la préparation du budget, comme relevant du

pilotage politique du canton permettant à ce dernier de gouverner en prenant

les décisions budgétaires qui lui incombent et adapter son action politique à

cet égard. En toute logique, la retenue judiciaire devrait s'imposer en

l'espèce. En effet, c'est bien en vertu de ses compétences et responsabilités

politiques – et non juridiques – que le Conseil d'Etat a pris comme décision –

visiblement depuis le budget 2003 – de ne plus communiquer cette liste des

risques qu'aux membres de la commission des finances et pas à l'ensemble du

parlement. C'est bien dans cette arène politique que la décision de rendre

publique cette liste ou pas devrait être prise. En effet, rendre accessible au

public la liste des risques financiers comporte en elle-même un risque

politique de restreindre la marge de manœuvre budgétaire du gouvernement. A ce

titre, elle est présente un caractère politique important. Elle est en outre au

cœur, comme les autres documents permettant d'élaborer, de présenter et

d'adopter le budget de l'Etat, des droits de participation démocratique et il

est important de respecter la séparation des pouvoirs qui leur sont liés.

En résumé, il existe plusieurs éléments importants

qui plaident pour un caractère politique prépondérant de la décision refusant

l'accès à la liste des risques financiers liés au budget de l'Etat 2023 rendue

par le Conseil d'Etat en l'espèce. Cependant, ces éléments interviennent dans

le contexte d'un droit constitutionnel aux libertés d'opinion et d'information,

dont l'importance pour l'Etat de droit ne saurait être relativisée à la légère.

En outre, l'admission du caractère politique prépondérant signifie, dans le

cadre législatif actuel du canton de Vaud, l'absence de contrôle judiciaire de

la décision, ce qui, là non plus, ne peut être admis que de manière

exceptionnelle.

Compte tenu du fait que, comme on le verra, la

décision devrait de toute façon être rejetée au fond (cf. infra consid. 5 et 6),

la question de savoir si la décision attaquée a un caractère politique

prépondérant, et par conséquent la question de la recevabilité du recours qui

la conteste, peut être laissée ouverte.

5.

Il y a donc lieu d'examiner, au fond, si c'est à juste titre que le

Conseil d'Etat a refusé la transmission de la liste des risques financiers aux

recourants.

a) Comme

vu précédemment, aux termes de l'art. 41 Cst-VD, l'Etat et les communes

informent la population de leurs activités selon le principe de la

transparence. Ce devoir d'information est réglementé dans la LInfo, qui

s'applique aux autorités tant cantonales que communales (cf. art. 2 LInfo).

La LInfo pose à son art. 8 le principe selon lequel

les renseignements, informations et documents officiels détenus par les

organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous

réserve des cas décrits au chapitre IV (al. 2). Les autorités communales

statuent sur les demandes concernant leurs activités (art. 26 LInfo). Selon

l'art. 27 LInfo, la procédure de recours devant le Tribunal cantonal doit être

rapide, simple et gratuite (al. 1); pour le surplus, la LPA-VD est applicable aux

décisions rendues en vertu de la LInfo ainsi qu'aux recours contre dites

décisions (al. 3).

Par document officiel, on entend tout document

achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités,

qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à

un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives

(arrêts CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2020.0038 du 14

décembre 2020 consid. 5a; GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 2a, et la

référence citée). La loi ne vise pas seulement les documents produits par l’autorité,

mais aussi ceux détenus par elle. Les documents soumis à la LInfo sont ceux qui

ont un rapport avec une action administrative des autorités (arrêts CDAP

GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0034 du 11 octobre 2019

consid. 2b; GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 2a; voir également Exposé

des motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil

[BGC] septembre-octobre 2002 [ci-après: BGC septembre-octobre 2002] p. 2634 ss,

spéc. p. 2647-2649).

Les documents officiels sont ceux qui ont atteint

leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un

document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer

ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin. Des exemples de

documents inachevés sont des textes raturés ou annotés, la version provisoire

d'un rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les notes de

travail informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives de séance

(arrêts CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0010 du 4

octobre 2019 consid. 2a). A l'inverse, la signature ou l'approbation d'un

document, ou encore sa transmission à l'interne ou à l'extérieur de

l'administration, peuvent constituer des indices permettant de considérer un

document comme achevé (arrêts CDAP GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 5a;

GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b, et les références citées).

b) La structure de la loi suppose qu'il convient de

distinguer les "documents officiels" qui sont "achevés" au

sens de l'art. 9 al. 1 LInfo, susceptibles d'être communiqués sur demande, des

documents dits "internes", soit notamment les notes et courriers

échangés entre les membres d’une autorité collégiale ou entre ces derniers et

leurs collaborateurs, qui sont exclus du droit à l'information en vertu de

l'art. 9 al. 2 LInfo (GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 2a, et les

références citées). L’art. 14 du règlement d'application du 25 septembre 2003

de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) précise que sont des documents internes les

notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre

ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels,

ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la

décision d'une autorité collégiale.

Selon l'EMPL relatif à la loi sur la LInfo, ce type

de document interne est exclu du principe de transparence, car il s'agit de

documents devant permettre la libre formation de l'opinion et de la décision

d'une autorité collégiale et qui, de ce fait, doivent être soustraits à

l'opinion publique (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2649). Selon la

jurisprudence cantonale également, le caractère de document interne au sens des

art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo doit être reconnu aux documents dont la

communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la

volonté de l'autorité dans un cas d'espèce. Seuls les documents contenant,

outre des données techniques ou juridiques, une appréciation politique qui

nécessite une prise de décision pourraient de cas en cas être soustraits au

droit à l'information (arrêts CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa;

GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 5b; GE.2019.0034 du 11 octobre 2019

consid. 2b, et les références citées).

c) Le droit à l'information institué par la LInfo

n'est toutefois pas absolu. Aux termes de l’art. 15 LInfo, les dispositions

d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou

l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions

protégeant le droit d’auteur. La LInfo réserve aussi les intérêts publics ou

privés prépondérants (art. 16 al. 1 LInfo). Des intérêts publics prépondérants

sont en cause lorsque la diffusion d'informations, de documents, de propositions,

d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le

processus de décision ou le fonctionnement des autorités (art. 16 al. 2 let. a

LInfo); une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou

l'ordre publics (art. 16 al. 2 let. b LInfo); le travail occasionné serait

manifestement disproportionné (art. 16 al. 2 let. c LInfo); les relations avec

d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible (art.

16 al. 2 let. d LInfo). Sont réputés intérêts privés prépondérants la

protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du

consentement de la personne concernée (art. 16 al. 3 let. a LInfo); la

protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités

(art. 16 al. 3 let. b LInfo), le secret commercial, le secret professionnel ou

tout autre secret protégé par la loi (art. 16 al. 3 let. c LInfo).

6.

a) En l'espèce, la décision de refus d'accès est fondée sur le fait que

la liste en cause serait un document interne au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo.

Or, il n'en est rien. La notion de document interne, en tant qu'exception au

principe de la transparence, ne doit être reconnu qu'aux documents dont la

communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la

volonté de l'autorité dans un cas d'espèce. A l'inverse, dès leur achèvement,

les documents deviennent des documents officiels et il faut alors examiner si

une autre loi (art. 15 LInfo) ou des intérêts publics prépondérants (art. 16

LInfo) permettent de sortir le document en cause du champ de la transparence.

C'est à tort que le Conseil d'Etat estime que la liste des risques serait un document

interne. D'ailleurs, dans un arrêt portant sur l'application des dispositions

légales genevoises, le Tribunal fédéral a considéré que n'était pas

manifestement insoutenable l'interprétation de la Cour de justice genevoise

considérant que les extraits du grand livre relatifs à huit comptes ne

pouvaient être qualifiés de documents de travail dans la mesure où ils

contenaient des renseignements sur les opérations comptables de la commune dans

l'exercice de ses tâches, le seul fait que ces comptes servaient par la suite à

l'adoption définitive du bilan et d'autres comptes, publiés et rendus

accessibles, n'étant pas suffisant à les exclure du champ d'application de la

législation genevoise sur l'information (arrêt TF 1C_25/2017

du 28 août 2017 consid. 2.3 et 2.4).

Dans le même sens,

il convient d'admettre que la liste des risques n'est pas un document divulguant

le processus de formation de la volonté du Conseil d'Etat dans le cadre de la

proposition d'adoption du budget. La notion de document interne doit être

analysée en l'espèce au regard de son but: le législateur a estimé que le fait

de donner accès à ces documents com­promettrait le bon fonctionnement du

gouvernement en tant qu'organe collégial. La révélation du processus

décisionnel pourrait mettre au jour des divergences d'opinion, alors que le

principe de collégialité exige que les membres du Conseil d'Etat défendent les

décisions prises par le collège (dans le même sens, en lien avec les documents

soumis au Conseil fédéral dans une procédure de co-rapport, ATAF 2014/24

consid. 3.5.2.2). Dans ce cadre, étendre la notion de document interne à toute pièce

annexée aux propositions au Conseil d'Etat est difficilement compatible avec ce

but et viderait de sa substance une grande partie du principe de transparence voulue

par le législateur. Ainsi, les documents qui accompagnent la proposition faite

au Conseil d'Etat ne peuvent pas être qualifiés, en tant que tels, comme des

documents internes au sens de l'art. 14 LInfo.

Il s'agit donc bien d'un document officiel et pas

d'un document interne, ce qui signifie cependant qu'il y a encore lieu de

contrôler si d'autres intérêts publics ou privés prédominants s'opposeraient à

la transmission du document.

b) On soulignera ici que la loi admet qu'il existe

des intérêts publics prépondérants lorsque la diffusion d'informations, de

documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de

perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des

autorités (art. 16 al. 2 let. a LInfo). Toutefois, quand bien même la

transparence pourrait être différée à raison des intérêts précités, on rappelle

que les documents soustraits à la transparence en application de l'art. 16 al.

2 let. a LInfo doivent en principe être rendus accessibles une fois la décision

prise, seules des circonstances particulières pouvant le cas échéant justifier

de ne pas autoriser leur consultation avant l'échéance d'un délai d'attente

(cf. dans ce sens art. 17 al. 1 in fine LInfo, dont il résulte que le

refus de communiquer un document ne vaut que tant que l'intérêt public ou privé

prépondérant existe).

En l'espèce, comme on l'a vu (supra consid. 3), la

liste des risques financiers n'est pas uniquement une annexe à la proposition

d'adoption du budget faite par le gouvernement au Grand Conseil, mais également

un outil qui permet, en cours d'exercice financier, au Conseil d'Etat de

piloter budgétairement le canton. Or, ce pilotage des finances et le respect du

cadre budgétaire nécessite par nature des arbitrages entre les départements

cantonaux et par voie de conséquence des discussions politiques entre les membres

du collège gouvernemental. Ainsi, la publication de la liste des risques a

incontestablement été requise par les recourants dans le cadre de la discussion

lors de l'adoption du budget particulièrement en lien avec l'indexation des

salaires des employés de la fonction publique cantonale. Or, à tout le moins à

la date à laquelle la décision contestée a été entreprise, la discussion sur

cette indexation n'était pas terminée. En outre, même après l'adoption du

budget, le Conseil d'Etat devra nécessairement prendre des décisions

budgétaires, en particulier des demandes de crédits supplémentaires ou

additionnels (cf. art. 23 et 35 LFin), notamment en lien avec les risques

financiers contenus dans la liste ici en cause. La publication de cette liste,

dans ce contexte spécifique, en rendant publique le niveau de provision

budgétaire envisagé par le Conseil d'Etat, est ainsi susceptible de perturber

le fonctionnement de cette autorité. En mettant en lumière, pour chaque

département, quelle provision budgétaire pour risque financier a été

collectivement admise et proposée au Grand Conseil, la marge de manœuvre

politique du gouvernement peut être restreinte, ce qui est clairement contraire

à un intérêt public qui doit être considéré comme prépondérant. Dans ce sens,

après pesée des intérêts en présence, on peut admettre que la publication de la

liste, en tant qu'elle rendrait publique les informations budgétaires qu'elle

inclut, dans le contexte spécifique d'adoption du budget 2023 et notamment des

discussions sur l'indexation des salaires de la fonction publique cantonale,

est contraire à des intérêts publics prépondérants et que c'est ainsi à juste

titre que le Conseil d'Etat a refusé cette transmission.

Finalement, l'adoption du budget 2023 par le Grand

Conseil le 22 décembre 2023 (cf. Décret relatif au Budget pour l'année 2023; BLV

600.00.201222.2) n'a pas mis fin à cette prédominance d'intérêts publics d'une

part parce que des discussions étaient, lorsque le Conseil d'Etat a rendu sa

décision – et le sont par ailleurs encore à ce jour -, toujours en cours

notamment sur la question de l'indexation des salaires, et d'autre part parce

que le gouvernement cantonal devra encore, tout au long de l'exercice 2023,

prendre des décisions budgétaires pour lesquelles sa marge de manœuvre

politique serait réduite si la liste venait à être publiée.

7.

Compte tenu de ce qui précède, pour autant qu'il soit recevable, le

recours devrait de toute façon être rejeté au motif que des intérêts publics

prépondérants au sens de l'art. 16 al. 2 let. a LInfo permettaient en l'espèce

au Conseil d'Etat de refuser cette transmission.

L'arrêt sera rendu sans frais (art. 27 al. 1 LInfo).

Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 al. 1 a contrario

LPA-VD).

[le dispositif de l'arrêt est porté en

page suivante]

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Pour autant que recevable, le recours est rejeté.

Considérants

II.

L'arrêt est rendu sans frais.

III.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 12 mars 2023

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'au Tribunal fédéral (Ière Cour de

droit public, référence 1C_13/2023).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.