GE.2023.0043
CDAP - GE.2023.0043 - 2023-11-17 - A._____, B._____/Département de la santé et de l'action sociale
17 novembre 2023Français24 min
I.
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 novembre 2023
Composition
M. Alex Dépraz, président; Mme Marie-Pierre Bernel, juge;
M. Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourantes
1.
A.________ à ********
2.
B.________ à ********
toutes deux
représentées par Me Timo
SULC, avocat à Genève,
Autorité intimée
Département de la santé et de
l'action sociale, à Lausanne.
Objet
Santé publique (EMS, prof. médicales, etc.)
Recours A.________ et B.________ c/ décision du
Département de la santé et de l'action sociale du 2 février 2023 refusant
d'autoriser la mise en service d'un équipement médico-technique lourd -
CT-scan dans la clinique ******** à ********.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est une société dont le but est l'exploitation d'un centre
médico-chirurgical; elle exploite une clinique sur le site de ********.
B.________, quant à elle, est une société dont le
but est notamment l'exploitation et le développement d'un ou plusieurs centres
d'imagerie et de radiologie médicale, ainsi que toutes activités en rapport. B.________
exploite un centre de radiologie au sein de la clinique ******** à ********.
B.
Le 19 mai 2016, A.________ a adressé au Département de la santé et de
l'action sociale (ci-après: DSAS) une demande pour la mise en service d'un Computer
Tomography Scanner (CT-scan) au sein de son site de ********; toutefois, à la
demande de la requérante, cette procédure d'autorisation a été suspendue par le
Service de la santé publique (ci-après: SSP) le
28 juillet 2016.
Le 20 mai 2019, A.________ a déposé auprès du DSAS
une demande d'autorisation pour la mise en service d'un appareil d'imagerie par
résonance magnétique (IRM) au sein de son site de ********; cette demande a été
agréée le 4 février 2020 par le DSAS. Toutefois, cette décision a été soumise à
la condition que A.________ accorde à l'Hôpital ******** (ci-après: ********)
une vacation de 20% du temps d'utilisation de son IRM; une convention de
collaboration a été conclue dans ce sens le 4 février 2021.
L'IRM précité a été mis en service dans les locaux
de A.________. Cette clinique, croyant que l'autorisation de mise en service
d'un IRM comportait également une autorisation pour un CT-scan, a également
procédé à la mise en service de ce dernier.
La Direction générale de la santé (ci-après: DGS)
est intervenue auprès de la clinique A.________, par courrier du 19 mai 2021,
pour l'informer que le CT-scan précité n'était pas couvert par l'autorisation
de mise en service de l’IRM délivrée le 4 février 2020. Après un échange de
correspondances, B.________ a dès lors déposé à nouveau une demande de mise en
service d'un CT-scan, par courrier du 7 septembre 2021, accompagné du
formulaire idoine.
C.
Dans le cadre de l'instruction de la demande de la clinique A.________
et de B.________, la Direction générale de la santé (ci-après: DGS), désormais
compétente, a procédé à diverses mesures d'instruction (demande de production
de la convention liant ******** et B.________ quant à l'utilisation de l'IRM;
selon B.________, cette convention se trouvait déjà au dossier à ce moment-là;
demande en mai 2022 de production d'un projet de convention de partenariat avec
HRC portant sur l'utilisation du CT-scan; selon les requérantes, ce document
avait également été produit précédemment, soit en avril 2022).
La DGS a transmis à la Commission cantonale
d'évaluation, le 12 novembre 2021, la demande de la clinique A.________ d'autorisation
de mise en service d'un CT-scan sur le site de ********; il en découlait que le
délai de traitement de cette demande arrivait à échéance le 13 mai 2022.
Toutefois, par courriel du 11 avril 2022, la DGS a
informé les requérants de ce qui suit:
"Le délai de six mois imposé
par le décret sur la régulation des équipements lourds pour traiter votre demande
initiale échoira prochainement, aussi le Département sera contraint à rendre
une décision négative.
Afin de nous donner le temps pour
traiter votre demande de partenariat avec ********, je vous prie de me faire
parvenir dans les meilleurs délais, un courrier dans lequel vous renoncez à
vous prévaloir de l'échéance des six mois à compter de la transmission de votre
dossier à la Commission pour prétendre que votre CT-scan est autorisé au sens
de l'art. 9 al. 4 du DREMTL."
Par courrier recommandé du 13 avril 2022 (pièce 16),
C.________, directeur général de la clinique A.________ a répondu en substance
ce qui suit:
"Comme demandé, je vous
confirme que nous renonçons, pour la demande actuelle, à nous prévaloir de
l'échéance des six mois à compter de la transmission de notre dossier à la
Commission pour prétendre que notre CT-scan est autorisé au sens de l'art. 9,
al. 4 du DREMTL."
D.
On note par ailleurs que B.________ et ******** ont évoqué à plusieurs
reprises leur collaboration pour une exploitation coordonnée de deux CT-scan
sur les sites respectifs de ******** et de ******** (ces deux entités ont
d'ailleurs signé une convention de collaboration à ce propos en date du 31 mai
2022).
E.
Conformément à la procédure mise en place par les art. 8 et 9 du décret
du 29 septembre 2015 sur la régulation des équipements médicaux techniques
lourds (DREMTL; BLV 800.032), la Commission cantonale d'évaluation, désignée en
application de l'art. 4, doit être saisie aux fins de préavis. Dans la présente
espèce, elle a tout d'abord établi un préavis initial négatif ainsi libellé:
"- que la densité actuelle en CT-scan de la région Est est
largement supérieure à la moyenne cantonale;
-
que les centres qui exploitent aujourd'hui un CT-scan sont
proches du A.________ et qu'une collaboration avec ces derniers pourrait être
envisagée;
-
que selon les informations à disposition de la Commission, il n'y
a pas de saturation dans l'exploitation des CT-scan dans la région Est;
-
que l'Hôpital ******** ne constate pas de besoin en examens
CT-scan qu'il ne parviendrait pas à couvrir;
-
que par conséquent, le besoin pour un CT-scan supplémentaire dans
la région Est n'est pas avéré."
Par la suite, la DGS a complété l'instruction au
sujet de la collaboration avec l'********; sur la base de ces nouveaux éléments,
la Commission a délivré un préavis final le 28 septembre 2022, dont la teneur
est la suivante:
"- que les CT-scan de la région présentent de la disponibilité
sans indice de saturation;
-
que le B.________, en tant que société séparée du A.________,
n'est pas structurellement un service de radiologie orienté sur l'activité
hospitalière mais un centre d'imagerie hébergé dans un hôpital;
-
que le A.________ n'offre pas un service d'urgence avec des
plages horaires qui nécessiteraient un CT-scan intramuros;
-
que le partage d'activité avec un CT-scan de l'******** conduit à
une augmentation potentielle du nombre de prestations vu que l'équipement de l'********
est utilisé pour le positionnement et pas pour le diagnostic;
-
que cette demande ne remplit ainsi pas les critères figurant dans
le décret du 29 septembre 2015 sur la régulation des équipements
médico-techniques lourds."
Sur la base de ce préavis, auquel le Département
s'est rallié, celui-ci a refusé l'autorisation sollicitée par décision du 2
février 2023.
F.
C'est contre cette décision que A.________ et B.________ ont recouru
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: CDAP), par acte du 6 mars 2023, déposé par l'intermédiaire de leur
conseil commun. Les recourantes concluent, avec dépens, en substance et
principalement, à ce que B.________, vu l'écoulement du délai légal imparti par
le décret, est autorisée à mettre en service et exploiter un CT-scan au sein de
la clinique A.________ à ********; elles concluent subsidiairement à
l'annulation de la décision attaquée et à l'octroi de l'autorisation
sollicitée, celle-ci répondant aux différents critères d'autorisation.
La DGS, au nom du DSAS, a déposé sa réponse au
recours le 5 mai 2023; elle conclut au rejet du recours et à la confirmation de
la décision attaquée. Les recourantes ont par ailleurs déposé une réplique en
date du 30 juin 2023, document dans lequel elles confirment leurs conclusions
initiales.
Considérant en droit:
1.
La notification de la décision est intervenue le 3 février 2023 et a
fait courir un délai de recours de 30 jours; celui-ci est venu à échéance, au
plus tôt, le dimanche 5 mars suivant, de sorte que le délai utile a été reporté
au lundi 6 mars 2023; le recours a ainsi été formé en temps utile (art. 95 de
la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; LPA-VD; BLV 173.36).
De surcroît B.________ qui souhaite exploiter le CT-scan en cause, de même que
la clinique qui l'héberge, ont un intérêt digne de protection à la modification
de la décision attaquée, de sorte que leur pourvoi est recevable (art. 75 let.
a et 79, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il convient ainsi d'entrer en matière
sur le fond.
2.
Avant d'examiner l'argumentation des parties, il y a lieu de procéder à
un rappel du cadre légal; celui-ci découle du DREMTL, entré en vigueur le 15
décembre 2015.
a) L'art. 1 DREMTL prévoit que le présent décret a
pour but d'instituer un dispositif temporaire de régulation des équipements
médico-techniques lourds dans les domaines hospitalier et ambulatoire (al. 1);
la régulation vise à garantir que la mise en service d'équipements lourds qui
génèrent des prestations facturées à la charge de l'assurance obligatoire des
soins se fasse conformément aux besoins de la population (al. 2). A teneur de
l'art. 7 al. 2 DREMTL, afin d'éviter toute pléthore ou tout risque de pléthore,
la mise en service d'équipements lourds figurant sur la liste de l'art. 3 est
soumise à autorisation du département, selon la procédure prévue par le présent
décret. D'après l'art. 8 DREMTL, l'exploitant qui souhaite mettre en service un
équipement lourd figurant sur la liste (art. 3) doit adresser une demande
motivée au département, par l'intermédiaire du Service de la santé publique
(al. 1); l'exploitant fournit au service toutes les informations nécessaires au
traitement de la demande (al. 2). Selon l'art. 9 al. 1 DREMTL, le département
accorde l'autorisation requise si toutes les conditions (cumulatives) figurant
à l'alinéa 1er sont réalisées, à savoir la mise en service de
l'équipement répond à un besoin de santé publique avéré (let. a); aucun
impératif de police sanitaire ne s'y oppose (let. b); les coûts induits à la
charge de l'assurance obligatoire des soins, des pouvoirs publics ou des
patients sont proportionnés par rapport au bénéfice sanitaire attendu (let. c);
et, enfin, le requérant dispose de personnel qualifié (let. d).
b) Il résulte des travaux préparatoires qu'une offre
pléthorique d'équipements médico-techniques lourds peut générer des examens
inutiles (risques de sur-prescription et de surconsommation médicales) et donc
engendrer une augmentation des coûts à charge de l'assurance obligatoire des
soins. Une offre abondante peut provoquer une situation de demande induite par
l'offre et non justifiée par des besoins cliniques, afin de rentabiliser les
équipements dont l'investissement est important (Exposé des motifs et projet de
décret sur la régulation des équipements médico-techniques lourds [EMPD],
n° 245, juillet 2015, n. 2.3). Comme cela ressort du rapport de la Commission
thématique de la santé publique, le décret a notamment pour but d'empêcher
l'acquisition de nouveaux équipements ne répondant pas à un besoin avéré et
d'éviter ainsi les surcapacités pouvant déboucher sur une surconsommation
médicale avec à la clé une augmentation des coûts de la santé (BGC, séance du
mardi 22 septembre 2015, n. 2).
Dans le cadre de ces travaux préparatoires, l'offre
en CT-scan et IRM dans le canton de Vaud avait été évaluée. Il est apparu qu'en
juin 2014, le canton disposait de 31.6 CT-scan, soit 42.2 par million
d'habitants et de 32.1 appareils IRM, soit 42.9 par million d'habitants. Ces
résultats montraient que l'offre vaudoise, par million d'habitants, étaient
particulièrement élevée en comparaison intercantonale, puisque 42.2 CT-scan par
million d'habitants, représentent 31% de plus que la moyenne suisse et le 5ème
rang des cantons par ordre de densité décroissante; avec 42,9 IRM par million
d'habitants, le canton de Vaud se situait, avec celui du Valais, au 2ème
rang des cantons latins à présenter la plus forte densité en IRM. L'offre
vaudoise était également plus importante en comparaison internationale, soit par
rapport à des pays (tels la France, le Royaume-Uni, l'Italie etc.) où le niveau
de développement des services de santé était similaire à celui de la Suisse
(EMPD n° 245, juillet 2015, n. 2.4 et les Tableaux 1, 2, 3 et 4 figurant en
annexe).
Depuis lors, l'offre de CT-scan et en IRM s'est
encore étoffée dans le canton de Vaud, comme cela ressort du registre recensant
les équipements lourds autorisés (ci-après: le Registre), mis à jour le 20
avril 2023; tel est le cas notamment s’agissant de la région relevant du Réseau
santé Haut-Léman, dont fait partie la Riviera.
Par ailleurs, la régulation vise également à
atteindre un autre but important. Les équipements médicaux lourds exigent
généralement des équipes hautement qualifiées et expérimentées pour assurer la
sécurité et la qualité des prestations. Or, lorsque l'offre est surabondante,
il devient difficile, voire quelquefois impossible, d'assurer la disponibilité
du personnel nécessaire. De plus, même lorsque le personnel est présent, il a
besoin d'une masse critique d'activité pour maintenir ses compétences qui ne
peuvent plus être atteintes lorsque l'offre est trop importante. Ainsi, ce
personnel est par définition rare et il s'agit d'exploiter au mieux cette
ressource qui, en cas de dispersion des équipements, risque de manquer dans les
endroits les plus stratégiques en termes de santé publique, soit dans les
hôpitaux avec un mandat public notamment (EMPD n° 245, n. 2.3).
D'après la Directive du DSAS du 24 mars 2016 sur
l'établissement d'un dossier de demande, pour déterminer le besoin de santé
publique avéré, il convient de prendre en considération les éléments suivants:
la densité actuelle et future de l'équipement dans le secteur d'implantation
(ville, district, région), la mise en évidence des besoins non couverts, la
fourniture de prestations particulières non disponibles, le gain/amélioration
supplémentaire pour les patients en regard de la situation existante,
l'amélioration du dispositif sanitaire régional voire supra régional, les
nombres annuels de prestations prévues selon leur type. Il en découle que la
Commission cantonale d'évaluation dispose d'une certaine marge d'appréciation
quant au choix du critère géographique, puisqu'elle peut tenir compte de la
densité des appareils à l'échelle d'une ville ou d'un district ou encore d'une
région afin de déterminer si la mise en service d'un nouvel équipement lourd
répond à un besoin de santé publique avéré.
En vertu de la loi cantonale du 30 janvier 2007 sur
les réseaux de soins (LRS; BLV 810.02), le canton de Vaud est divisé en quatre
réseaux de soins, à savoir le Réseau santé La Côte (qui englobe les districts
de Morges et de Nyon), le Réseau santé région Lausanne (dont le périmètre
comprend les districts de Lausanne, l’Ouest lausannois, le Gros-de-Vaud, la
région Lavaux-Oron), le Réseau santé Nord-Broye et le Réseau santé Haut-Léman.
c) Le débat portant en premier lieu sur un aspect
procédural, il convient encore de reproduire ici un extrait de ce décret, plus
précisément les articles 8 et 9 DREMTL in extenso:
"Art. 8 Dépôt de la demande
L'exploitant qui souhaite mettre
en service un équipement figurant sur la liste, adresse une demande motivée au
département, par l'intermédiaire du Service de la santé publique (ci-après: le
service).
L'exploitant fournit au service
toutes les informations nécessaires au traitement de sa demande.
Une fois le dossier constitué, le
service le transmet à la Commission.
Art. 9
Procédure d'autorisation
Le département accorde l'autorisation si les critères cumulatifs
suivants sont remplis:
a. la
mise en service de l'équipement répond à un besoin de santé publique avéré;
b. aucun
impératif de police sanitaire ne s'y oppose;
c. les
coûts induits à charge de l'assurance obligatoire des soins, des pouvoirs
publics ou des patients sont proportionnés par rapport au bénéfice sanitaire
attendu;
d. le
requérant dispose de personnel qualifié.
Le département peut assortir
l'autorisation de conditions, en particulier la mise en place d'une convention
de collaboration entre les exploitants d'équipements ou l'obligation d'une
disponibilité de l'équipement lourd dans des horaires particuliers.
Lorsque le département suit le
préavis, positif ou négatif, de la Commission, il rend la décision. S'il entend
s'en écarter, il saisit le Conseil d'Etat.
Les décisions du département ou du
Conseil d'Etat doivent être rendues dans un délai de six mois à compter de la
transmission du dossier à la Commission (art. 8, al. 3); à défaut, la demande
est réputée acceptée. Ces décisions sont susceptibles d'un recours de droit
administratif auprès du Tribunal cantonal."
d) En substance, les recourantes font valoir que la
décision attaquée viole l'art. 9 al. 4 DREMTL; selon elles, dans la mesure où
aucune décision n'avait été prise à l'échéance du délai de 6 mois à compter de
la transmission du dossier à la Commission, leur demande aurait dû être "réputée
acceptée" (consid. 3 ci-après). L'autorité intimée, pour sa part, fait
valoir que les recourantes auraient accepté de renoncer à se prévaloir de ce
délai, de sorte qu'elles agissent de mauvaise foi en invoquant la violation de
cette disposition (consid. 4).
3.
Force est de relever que le mécanisme mis en place par l'art. 9 al. 4
DREMTL n'est pas courant, de sorte qu'il convient de l'analyser au plus près.
On déduit de l'exposé des motifs (reproduit en pièce 53 du dossier de
l'autorité intimée) que ce mécanisme vise à accélérer la procédure; l'exposé
des motifs, paraphrasant la norme projetée, explique ainsi qu'à défaut de
décision dans le délai de six mois fixé par cette disposition, la demande est
réputée acceptée et, partant, l'équipement autorisé. Autrement dit, le régime
légal adopté fait d'une certaine manière pression sur l'autorité pour que
celle-ci statue sans tarder. On peut ainsi se demander quelle est la nature du
délai imparti. Pour l'autorité intimée, ce délai serait analogue à un délai de
prescription, de sorte qu'il serait prolongeable, alors que les recourantes le
contestent.
Le droit positif contient, dans d'autres domaines,
quelques dispositions qui s'articulent comme la règle de l'art. 9 al. 4 DREMTL;
on les examinera brièvement à titre de comparaison (a) avant de dégager une
interprétation de la disposition du décret (b).
a) aa) En premier lieu, la loi vaudoise du 10
décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites,
désormais abrogée (aLPNMS; anciennement BLV 450.0) prévoyait un mécanisme
similaire s'agissant des constructions portées à l'inventaire au sens des art.
12 ss aLPNMS. En substance, lorsque le propriétaire d'un bâtiment porté à
l'inventaire souhaitait procéder à des travaux, il devait annoncer ceux-ci au
département compétent. A teneur de l'art. 17 aLPNMS, le département pouvait
soit autoriser les travaux annoncés, soit ouvrir une enquête en vue du
classement. L'art. 18 ajoutait ce qui suit :
"L'enquête doit être ouverte
dans les trois mois suivant l'annonce des travaux projetés par le propriétaire.
A ce défaut, les travaux sont réputés autorisés."
La jurisprudence a considéré que ce délai de trois
mois constituait un délai de péremption; après son échéance, le département
n’avait pas même la faculté d'accorder une autorisation assortie de conditions
(voir à ce propos AC.2018.0118 du 6 septembre 2018 consid. 2c et 3; voir
également AC.2009.0175 du 19 février 2010; AC.2001.0159 du 23 février 2006 consid.
4).
bb) Par ailleurs, la loi fédérale du 6 octobre 1995
sur les cartels et autres restrictions à la concurrence (LCart; RS 251) prévoit
un mécanisme similaire dans le domaine du contrôle des concentrations (art. 32
ss, spécialement 34 LCart). L'idée est en effet que l'autorité, en l'occurrence
la Commission de la concurrence, soit amenée à traiter dans des délais très
rapides les demandes relatives à des projets de fusion de sociétés (ou d’autres
opérations analogues). Ainsi, elle doit, dans un délai d'un mois à compter de
la notification de l'opération de concentration, annoncer l'ouverture d'une
procédure d'examen; à défaut, l'opération de concentration peut être réalisée
sans réserve (art. 32 al. 1 LCart). Par ailleurs, si elle ouvre une procédure
d'examen, elle doit la mener à chef dans un délai de 4 mois; là aussi, en
l'absence de décision dans ce délai, l'opération est réputée autorisée (art. 33
al. 3 et 34 LCart). Il faut toutefois excepter l'hypothèse dans laquelle la
Commission a été empêchée de statuer dans ce délai "pour des causes
imputables aux entreprises participantes" (art. 33 al. 3 in fine
LCart); dans cette dernière hypothèse, la Commission doit constater par
décision qu'elle a été empêchée de statuer dans ce délai (art. 34 in fine
LCart). La jurisprudence a été amenée à examiner ce mécanisme et elle s'est
demandée si le silence de la Commission - permettant ainsi tacitement la
réalisation d'un projet de concentration - constituait ou non une décision
sujette à recours; elle l'a toutefois laissée ouverte (ATF 131 II 497 consid.
4). Quoi qu'il en soit, il apparaît clairement que, telles qu'elles sont
libellées, les dispositions des art. 32 et 34 LCart impliquent que l'échéance
du délai fixé emporte, en cas d’inaction de la Commission, de par la loi, les
conséquences prévues, soit la "présomption irréfragable" que
l’opération est autorisée (la formule est tirée de la doctrine: Bovay/Merkt in:
Martenet/Bovay/Tercier[éd.], Commentaire romand du droit de la concurrence
[ci-après: CR Concurrence], 2ème éd., Bâle 2013, art. 34 LCart, n. 29). Le délai fixé à l'art. 32 n'est pas prolongeable,
alors que celui de l'art. 33 al. 3 et 34 LCart l'est, mais cela suppose une
décision expresse avant son échéance (voir à ce propos Bovay/Merkt, CR
Concurrence, art. 32 LCart, n. 95; 33 LCart, n. 35 et 34 LCart, n. 29). On
relève encore que le mécanisme choisi ici est celui de la péremption: lorsque
la Commission de la concurrence rend une décision qui la dispense d'observer le
délai de quatre mois précité, cet acte suffit et ne fait pas courir un nouveau
délai de prescription (on n'est ainsi pas en présence d'une interruption d'un
délai de prescription; à titre de comparaison, voir aussi arrêt CDAP GE.2020.0160
du 28 mai 2021 consid. 3, où le mécanisme de la péremption est évoqué; voir aussi à ce propos, Moor/Poltier,
Droit administratif II, Berne 2011, p. 102 s. et les références).
b) La rédaction de l'art. 9 al. 4 DREMTL est
libellée de manière tout à fait analogue aux règles de l'art. 18 aLPNMS et 32
et 34 LCart. Les dispositions de ces dernières lois visent d'ailleurs également
à ce que les autorités compétentes statuent le plus rapidement possible (dans
le cas de projets de fusion, pour des motifs économiques évidents). Rien, dans
l'exposé des motifs du DREMTL, ne permet d'admettre que telle n'a pas été la
volonté du législateur dans le cadre de ce décret; autrement dit, le délai fixé
à l'art. 9 al. 4 DREMTL ne saurait être considéré comme un délai de
prescription, contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, mais doit
être qualifié de délai de péremption, non prolongeable (dans ce sens, Moor/Poltier, Droit administratif II,
Berne 2011, p. 102). Ces auteurs soulignent que la péremption entraine
l’extinction totale du droit en cause - ici le droit du DSAS de refuser
d’autoriser l’équipement lourd projeté - une fois le délai expiré; ils ajoutent
que ce délai ne peut être ni suspendu, ni interrompu. C’est pourtant
bien une forme de suspension du délai que l’autorité intimée souhaitait obtenir
au travers de l’échange de courriels ici en cause, en vain.
c) Il découle de ce qui précède que conformément à
l'art. 9 al. 4 DREMTL, en l'absence de décision dans le délai fixé,
l'autorisation sollicitée par les recourantes devrait être "réputée
acceptée".
4.
Toutefois, encore faut-il examiner le moyen tiré par la DGS de la
mauvaise foi éventuelle des recourantes. En somme, selon l'autorité intimée, il
conviendrait de renoncer à l'application de la loi, en raison de la mauvaise
foi des intéressés.
a) Le principe de la bonne foi, qui oblige
l’administration, lie bien évidemment les administrés également (art. 5 al. 3
Cst). Par exemple, de même que l'administration est liée par les renseignements
qu'elle délivre aux administrés, ceux-ci sont engagés eux aussi par les
renseignements qu'ils ont donnés. Il demeure que la question qui se pose en
l'espèce est celle d'un conflit entre le principe de la bonne foi et celui de
la légalité; en effet, il s'agirait en quelque sorte d'écarter l'application de
la loi, cela en défaveur de l'administré, en raison de sa mauvaise foi (dans le
cas des renseignements délivrés par l'administration, la situation est différente:
il s'agit d'écarter l'application de la loi, mais à l'avantage de
l'administré). Compte tenu de cette configuration différente, la jurisprudence
n'admet que restrictivement d'écarter l'application de la loi au motif que
l'administré aurait violé les obligations découlant pour lui du principe de la
bonne foi (sur ces différents points, voir Moor/Flückiger/Martenet, Droit
administratif I, Berne 2012, p. 931 ss; voir aussi Jacques Dubey, in: Martenet/Dubey
[éd.], Commentaire romand de la Constitution fédérale, art. 5 n. 122ss, spéc.
123 et les références).
b) Dans le cas d'espèce, l'autorité intimée fait
valoir que les requérantes auraient renoncé à se prévaloir du délai de six mois
fixé par l'art. 9 al. 4 DREMTL. Pour leur part, ces dernières soulignent que
c'est la DGS elle-même qui a pris l'initiative de ce processus. C'est elle qui
s'est adressée au directeur de A.________, par courriel, en évoquant une
alternative: soit le département rend une décision négative immédiate, soit la
requérante accepte une prolongation du délai. A cet égard, il faut observer que
l'autorité elle-même (comme c’est d’ailleurs le cas dans la règle) était mieux
placée que les recourantes (et le destinataire de ce courriel) pour donner une
interprétation correcte de la loi, ce d'autant qu'elle ne laissait guère de
temps de réflexion aux recourantes pour réagir. Autrement dit, on ne saurait
considérer que celles-ci, en donnant d’abord une suite en quelque sorte
positive au courriel de la DGS, puis en déniant toute portée à leur réponse,
ont adopté des comportements - que l’on peut certes considérer comme
contradictoires - contraires à la bonne foi. Certes, cela aurait pu être le cas
si elles connaissaient la portée de l'art. 9 al. 4 DREMTL et l'erreur de la DGS
sur la nature du délai fixé par cette disposition; mais cette circonstance ne
ressort nullement du dossier. Par la suite, avec l'écoulement du temps, les
échanges de courriels du 11 avril 2022 ne pouvaient plus être rapportés. En
définitive, on ne voit pas, dans cet échange de courriels, de motifs
déterminants suffisants pour écarter, en raison de comportements des
recourantes contraires aux règles de la bonne foi, l'application de la loi et
les conséquences de l'art. 9 al. 4 DREMTL. De même, on ne saurait voir dans
l’attitude des recourantes un abus de droit, voire une fraude à la loi. Il faut
donc s’en tenir à l’application de la loi, en l’occurrence l'art. 9 al. 4
DREMTL.
c) Il découle de ce qui précède que le recours doit
être admis et l’équipement litigieux (réputé) autorisé. Il n’est pas nécessaire
d’examiner au surplus les autres arguments des parties, notamment ceux qui ont
trait à l’existence ou non d’un besoin avéré de santé publique auquel le
CT-scan litigieux serait censé répondre.
5. Vu l’issue du pourvoi,
le présent arrêt sera rendu sans frais; les recourantes, qui l’emportent avec
le concours d’un mandataire professionnel, ont en outre droit à des dépens
(art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
Faits
I.
Le recours est admis.
Considérants
II.
La décision du Département de la santé et de l'action sociale du 2
février 2023 refusant d'autoriser la mise en service d'un équipement
médico-technique lourd - CT-scan dans la clinique ******** à ******** est
réformée en ce sens que cet équipement est autorisé.
III.
Il n’est pas prélevé d’émolument d’arrêt.
IV.
Le Département de la santé et de l'action sociale (par sa Division
générale de la santé) doit à A.________, ainsi qu’à B.________, solidairement
entre elles, une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 17 novembre 2023
Le président: La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.