CDAP - GE.2023.0080 - 2023-07-25 - A.________/Département de la culture, des infrastructures et des ressources, Municipalité d'Avenches

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 25 juillet 2023

Composition

M. Raphaël Gani, président;

Mme Mihaela Amoos Piguet et

M. Guillaume Vianin, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourant

A.________ à ********.

Autorité intimée

Département de la culture, des

infrastructures et des ressources,

humaines (DCIRH), représenté

par Direction générale de la mobilité et des routes, Division planification,

à Lausanne.

Autorité concernée

Municipalité d'Avenches.

Objet

Signalisation

routière

Recours A.________ c/ décision du Département de la

culture, des infrastructures et des ressources parue dans la FAO du 4 avril

2023 (signalisation routière - mesure expérimentale route Oleyres - Misery

Courtion)

Vu les faits suivants:

A.

A.________ (ci-après: le recourant) est domicilié à la route ******** à ********

(commune ********). Par demande du 31 janvier 2023, la Municipalité de la

commune précitée a requis la Direction générale de la mobilité et des routes

(DGMR) du Département de la culture, des infrastructures et des ressources

humaines (DCIRH) en vue de la publication dans la feuille des avis officiels

(FAO) de la mesure de signalisation suivante, que la DGMR a ordonnée le 23 mars

2023:

"Mesure acceptée

Lieu: Route ******** – ******** – Hors traversée de la

localité

Tronçon: conformément au plan annexé

Motif: LCR, art. 3, al.4; OSR, art. 107, al.2bis.

Charge

de trafic. Croisement difficile sur une route au gabarit restreint (s'apparente

à un chemin agricole). Dégradation constante des accotements.

Remarques: Mesure expérimentale selon OSR. Art. 107,

al.2bis.

En cas d'entrée en force de

la mesure (pas de recours), la signalisation de la mesure expérimentale

(maximum une année) pourra être mise en place du 17 mai 2023 au 17 mai 2024.

Parution FAO: 04.04.2023

Signaux OSR: * 2.13 (art. 19) Circulation interdite

aux voitures automobiles et aux motocycles, du lundi au vendredi de 6h00 à 8h00

et de 16h00 à 19h00. Trafic agricole et exploitation forestière excepté."

Dite décision a été publiée dans la FAO en date du 4

avril 2023.

B.

Par acte du 21 avril 2023, le recourant a saisi la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours contre cette

décision, en concluant implicitement à tout le moins à son annulation. Dans sa

réponse du 26 mai 2023, la Municipalité a conclu principalement à

l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Dans ses

déterminations du 30 mai 2023, la DGMR a conclu au rejet du recours. La commune

d'Avenches en a fait de même par écriture du 26 mai 2023.

Le recourant n'a pas déposé de nouvelles

déterminations dans le délai qui lui a été imparti à cet effet.

Considérant en droit:

1.

La Cour de droit administratif et public examine d'office et librement

la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) Aux termes de l'art. 75 de la loi vaudoise du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable

par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, a notamment qualité pour former recours toute

personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité

précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte

par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce

qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a). Le critère de l'intérêt digne de

protection à l'annulation respectivement la modification de la décision

attaquée est également prévu par la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le

Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) pour le recours en matière de droit

public (art. 89 al. 1 let. c LTF); il convient d'examiner ce critère

conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral (TF) en la matière

(principe de l'unité de la procédure, cf. art. 111 al. 1 LTF; AC.2019.0188 du

24 février 2020 consid. 2a).

L'intérêt digne de protection au sens des

dispositions évoquées ci-dessus consiste dans l'utilité pratique que

l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un

préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision

attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt doit être direct et concret; le

recourant doit se trouver, avec la décision entreprise, dans un rapport

suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération, et doit

ainsi être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que

l'ensemble des administrés. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt

d'un tiers ou dans l'intérêt général est exclu; cette exigence a été posée de

manière à éviter l'action populaire (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; 137 II 40

consid. 2.3 et les références; AC.2019.0258, AC.2019.0261 du 10 mars 2020

consid. 1a).

b) En matière de signalisation routière, la qualité

pour recourir est reconnue aux riverains (qu'ils soient propriétaires ou

locataires) ainsi qu'à toute personne qui utilise plus ou moins régulièrement

la route concernée (tels que résidents des environs ou encore pendulaires),

dans la mesure où ils subissent des inconvénients sensibles en lien avec la

restriction contestée; en revanche, l'intérêt n'est pas jugé suffisant lorsque

le trajet n'est effectué que de manière occasionnelle (cf. Basler Kommentar /

Strassenverkehrsgesetz [BSK SVG], Bâle 2014 - Belser, Art. 3 N 90, qui se

réfère notamment à l'ATF 136 II 539 consid. 1.1 ainsi qu'à TF 1A.73/2004 du 6

juillet 2004 consid. 2.2; au niveau cantonal, cf. CDAP GE.2012.0137 du 8

janvier 2014 consid. 1b et les références à la Jurisprudence des autorités

administratives de la Confédération [JAAC] - la matière relevant antérieurement

de la compétence du Conseil fédéral). L'existence d'un intérêt idéal ne suffit

en outre pas à lui seul à fonder la qualité pour recourir d'une partie; il est

à cet égard insuffisant de s'intéresser spécialement à une question ou à un

projet pour des motifs idéaux ou par conviction personnelle; encore faut-il se

trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération

avec l'objet de la contestation, ce qui sous-entend notamment l'existence d'un

intérêt pratique ou juridique à l'annulation de la décision litigieuse (cf. ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; 123 II 376 consid. 4a; TF 1C_38/2015 du 13 mai

2015 consid. 3.3; CDAP AC.2020.0336 du 19 février 2021 consid. 2a et les

références citées).

La qualité pour recourir a ainsi été reconnue à

l'association des habitants d’un quartier contre l'aménagement d'un giratoire

sur un carrefour que les membres de l’association utilisaient régulièrement

(JAAC 53.42, consid. 2 p. 303; cf. ég. ATF 136 II 539 consid. 1.1,

admettant la qualité d'une sous-section du Touring Club Suisse pour contester

l'instauration d'une zone 30 sur une route de grand transit). Le seul fait

qu'une personne habite au bord d'une route frappée par une restriction de la

circulation ou qu'elle y possède un bien-fonds, respectivement qu'elle utilise

régulièrement la route concernée, ne lui confère toutefois pas sans autre le

droit de recourir; encore doit-elle pouvoir se prévaloir d'un intérêt de fait

ou de droit à l'annulation de la restriction en cause (cf. Bussy et al.,

Code suisse de la circulation routière commenté, 4ème éd., Bâle

2015, n. 7.1.2b ad

art. 3 LCR, qui rappelle que "comme il faut

subir un dommage particulier touchant de façon particulière, l'usage régulier

d'une route ne suffit pas; il faut rendre vraisemblable une atteinte claire"

et que "la qualité pour agir n'est donnée que si l'on est spécialement

touché de façon sensible"). Tel peut notamment être le cas si l'accès

est rendu plus difficile (par exemple en raison d'un sens unique), si une

limitation de vitesse est ordonnée, si des places de parc plus ou moins

régulièrement utilisées sont supprimées, ou encore si une augmentation des

immissions est à craindre (JAAC 61.22, consid. 1c p. 197). En revanche,

les habitants d'une rue frappée par une interdiction de circuler à l'exception

des riverains n'ont pas un intérêt suffisant pour être considéré comme digne de

protection, car ils ne subissent pas d'inconvénients liés à la suppression du

trafic de transit. Dans ce cas, seuls les riverains de la route qui subiraient

une nouvelle charge de trafic plus importante pourraient se prévaloir d'un

intérêt digne de protection; il en irait de même des automobilistes qui

utilisaient plus ou moins régulièrement les rues touchées par l'interdiction du

trafic de transit comme pendulaires ou comme habitants d'un quartier voisin (ibid.,

consid. 1d p. 197-198; cf. ég. CDAP GE.2015.0236 du 20 décembre 2016

consid. 2b et les références).

c) En l'espèce, le recourant ne fait pas valoir un

intérêt spécifique pour recourir. Il indique d'abord qu'une somme importante a

été récemment investie pour rénover le pont de Chandon se situant sur la route

d'Oleyres et qu'il serait "aberrant" de financer de tels coûts pour

ensuite restreindre l'accès à la route. Il mentionne ensuite que la mesure

envisagée détournerait le trafic vers le haut du village d'Oleyres, sans dire

en quoi il serait personnellement concerné.

Dans ces conditions, il est fortement douteux que le

recours puisse être recevable, faute de qualité pour recourir, le recourant

n'ayant pas démontré qu'il était atteint d'une manière particulière par la

mesure provisoire envisagée. Quoi qu'il en soit, cette question peut souffrir

de rester ouverte, dans la mesure où, incontestablement, s'il était recevable,

le recours devrait être rejeté pour les raisons qui suivent.

2.

A titre préalable, il convient de rappeler le droit applicable en

matière de signalisation routière.

a) Aux termes de l'art. 3 al. 2 de la loi fédérale

du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01), les cantons

sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur

certaines routes; ils peuvent déléguer cette compétence aux communes, sous

réserve de recours à une autorité cantonale.

Dans le canton de Vaud, l'art. 4 de la loi vaudoise

du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; BLV 741.01) prévoit que

le Département en charge des routes est compétent en matière de signalisation

routière (al. 1). Pour la signalisation à l'intérieur des localités, il peut

déléguer cette compétence aux municipalités ou à certaines d'entre elles; il

peut limiter cette délégation à certaines catégories de signaux ou de marques

et à certains tronçons de route (al. 2, 1ère phrase; en lien avec

cette délégation de compétence, cf. ég. art. 22 du règlement d'application du 2

novembre 1977 de la LVCR – RLVCR; BLV 741.01.1). La Municipalité d’Avenches

dispose d'une telle délégation de compétence.

b) L'art. 3 al. 3 LCR prévoit que la circulation des

véhicules automobiles et des cycles peut être interdite complètement ou

restreinte temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand

transit. Selon l'art. 3 al. 4 LCR, d'autres limitations ou prescriptions

peuvent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants

ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la

pollution de l'air, pour éliminer les inégalités frappant les personnes

handicapées, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour

préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d'autres exigences

imposées par les conditions locales; pour de telles raisons, la circulation

peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans

les quartiers d'habitation (al. 4).

c) A teneur de l'art. 107 al. 1 de l'ordonnance

fédérale du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21), il

incombe à l'autorité ou à l'Office fédéral des routes (OFROU) d'arrêter et de

publier, en indiquant les voies de droit, notamment les réglementations

indiquées par des signaux de prescription ou de priorité ou par d'autres

signaux ayant un caractère de prescription (let. a).

Dans le canton de Vaud, il résulte de l'art. 1 du

règlement vaudois du 7 février 1979 sur la signalisation routière (RVSR; BLV

741.01.2) que les décisions instituant des prescriptions ou limitations

spéciales de circulation, dont la publication est obligatoire en vertu de

l'OSR, sont publiées, avec mention du droit et du délai de recours, dans la

FAO. Selon l'art. 2 al. 1 et al. 2 let. b RVSR, les municipalités au bénéfice

d'une délégation de compétence adressent sans délai leurs décisions réglant ou

restreignant la circulation dans une localité au département, qui les fait

publier dans la FAO.

d) Aux termes de son art. 1 al. 1, la LRou régit

tout ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à l'utilisation des

routes ouvertes au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou

communal. S'agissant des "compétences" en la matière, il

résulte de l'art. 3 LRou que le Service des routes (désormais, la DGMR) procède

à l'examen préalable des projets de routes communales (al. 3); la municipalité

administre les routes communales et les tronçons de routes cantonales en

traversée de localité délimités par le département, après consultation des

communes, sous réserve des mesures que peut prendre le département pour assurer

la sécurité et la fluidité du trafic (al. 4).

Consacré à la "planification et construction

des routes", le chapitre II de la LRou (art. 8 à 19) prévoit en

particulier ce qui suit:

"Art. 8 Planification

1 Les études de base formant le plan sectoriel du

réseau routier ont pour but d'assurer la planification des voies publiques à

construire ou à modifier pour desservir les besoins de la population et de

l'économie, compte tenu des liaisons existantes.

2 Elles fixent les tracés des routes en fonction

des impératifs de sécurité et de fluidité du trafic ainsi que des objectifs de

l'aménagement du territoire et de la protection de l'environnement.

3 Les éléments déterminés par des études sont

adjoints au plan directeur d'aménagement du territoire sous forme de fiches de

coordination tenues à jour.

Art. 11 Projet de construction

Tout projet de construction de route comporte le tracé et les

ouvrages nécessaires, notamment les points d'accès et de croisements ainsi que

les raccordements aux routes existantes.

Art. 13 Procédure

1 Les projets de construction sont mis à l'enquête

publique durant trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées.

2 Les projets de réaménagement de peu d'importance

réalisés dans le gabarit existant sont mis à l'enquête durant 30 jours. Ils

font l'objet d'un permis de construire.

3 Pour les plans communaux, l'autorité d'adoption

est le conseil général ou communal. Les articles 34 et 38 à 45 LATC [loi

vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les

constructions, BLV 700.11] sont applicables par analogie.

[…]

Art. 17 Changement d'affectation

1 La procédure, en matière de désaffectation d'une

route, est régie par les articles 10 à 13, appliqués par analogie.

[…]"

3.

En l'espèce, rien n'indique au dossier, et le recourant ne le fait

d'ailleurs à juste titre pas valoir, que les règles précitées n'aient pas été

suivies. La décision attaquée du 23 mars 2023, publiée dans la FAO du 4

avril 2023, a fait l'objet d'une demande de la municipalité d'Avenches du 31

janvier 2023. La mesure expérimentale requise entre dans le cadre de l'art. 3

al. 4 LCR et de l'art. 107 al. 2bis OSR. En effet, comme on le verra, le

but de la signalisation restreignant le trafic entre 6h00 et 8h00 puis entre

16h00 et 19h00 vise d'une part à limiter le trafic dans l'agglomération

d'Olyeres mais aussi à éviter que la chaussée ne soit dégradée. Or, de tels

buts rentrent incontestablement dans le champ d'application des dispositions

précitées puisqu'elles sont destinées à protéger les habitants mais également à

faciliter ou régler la circulation et préserver la structure de la route. Sur

ce plan, il n'y a rien à reprocher à la décision attaquée.

4.

Selon l'art. 101 al. 3 OSR, les signaux et les marques ne doivent pas

être ordonnés et placés sans nécessité ni faire défaut là où ils sont

indispensables. S'il est nécessaire d'ordonner une réglementation locale du

trafic (qu'il s'agisse d'interdictions et restrictions temporaires au sens de

l'art. 3 al. 3 LCR ou d'autres limitations et prescriptions au sens de l'art. 3

al. 4 LCR; cf. art. 107 al. 1 OSR et Bussy et al., op. cit.,

n. 1.1 ad

art. 107 OSR), l'art. 107 al. 5 OSR prévoit que

l'autorité doit opter pour la mesure qui atteint son but en restreignant le

moins possible la circulation; lorsque les circonstances qui ont déterminé une

réglementation locale du trafic se modifient, cette réglementation sera

réexaminée et, le cas échéant, abrogée par l'autorité.

Exceptés les cas où une disposition légale prévoit

expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, la CDAP n'exerce

qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire qu'elle examine si la décision

entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse

respectivement si elle relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation

(cf. art. 98 LPA-VD). En matière de signalisation routière, aucune

disposition n'étend le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à

l'opportunité; la cour de céans ne peut en conséquence pas substituer sa propre

appréciation à celle des autorités communale et cantonale et doit seulement

vérifier que les autorités compétentes sont restées dans les limites d'une

pesée consciencieuse des intérêts à prendre en considération. Ce faisant, le

tribunal doit s'imposer une certaine retenue dès lors que l'autorité de

première instance connaît mieux que lui les circonstances locales ou les

particularités techniques du cas (arrêts GE.2019.0067 du 23 juin 2020 consid.

3d; GE.2017.0004 du 8 février 2019 consid. 3b; GE.2015.0182 du 16 mai 2017

consid. 4c et les références).

Si les cantons et les communes bénéficient d'une

grande marge d'appréciation en la matière (cf. ATF 136 II 539 consid. 3.2; TF

1C_417/2011 du 4 juin 2012 consid. 3.1), les décisions prises sur la base de

l'art. 3 LCR doivent cependant respecter le principe de la proportionnalité. En

d'autres termes, les mesures administratives de limitation ne sont licites que

si elles sont propres à atteindre le but d'intérêt public recherché, en

restreignant le moins possible la circulation et en ménageant le plus possible

la liberté individuelle. Il faut qu'il existe un rapport raisonnable entre le

but visé et les restrictions de liberté qu'il nécessite. La mesure ne doit pas

outrepasser le cadre qui lui est nécessaire (arrêts GE.2019.0067, précité,

consid. 3c; GE.2017.0004, précité, consid. 3a; ég. TF 1C_474/2018 du 11

mai 2021 consid. 7.1.2; 1C_442/2020 du 4 mars 2021 consid. 6.1; Bussy

et

al., op. cit., n. 5.7 ad

art. 3 LCR et les références).

5.

a) En l'espèce, les mesures litigieuses s'inscrivent dans le cadre d'une

large réflexion sur le trafic de transit menée de concert entre l'autorité

intimée et toutes les collectivités publiques intéressées, notamment la commune

vaudoise ********, qui comprend l'agglomération ******** où habite le

recourant, et celle fribourgeoise de ********. Elle vise à réduire non

seulement l'intensité du trafic mais également la vitesse du transit dans le

village où est domicilié le recourant. Il résulte du dossier que de nombreuses

mesures de vitesse et de passages ont été effectuées dans le passé récent. En

outre, une zone dans laquelle la vitesse est limitée à 30 km/h a été instaurée

en été 2021 dans le village. Après de nouvelles mesures du trafic et de la

vitesse, les pièces aux dossiers montrent – et le recourant ne le conteste pas

– que le trafic de transit n'a pas diminué. L'autorité intimée relève dans ce

cadre que le problème de ce trafic serait d'autant plus aigu que la route ne

permet pas à tout endroit le croisement entre deux véhicules venant en sens

inverse, les conducteurs empiétant alors sur les bords de chaussée ce qui

conduit à dégrader les accotements.

La mesure expérimentale mise en place dans la

décision attaquée vise donc à réduire le trafic quotidien, actuellement de

l'ordre de 1'000 véhicules par jour. Il s'agit là indéniablement d'intérêts

publics importants. La prévention de la dégradation d'une chaussée de type

chemin agricole comme en l'espèce qui n'est pas destinée à absorber le trafic

de transit des pendulaires constitue également un intérêt public

supplémentaire. Il faut encore souligner que la mesure contestée en l'espèce

est une mesure expérimentale qui est destinée à tester et permettre de

déterminer si elle est propre à atteindre les buts souhaités. Dans ce sens, la

limitation dans le temps de la mesure de restriction de la circulation apparaît

d'autant mieux respecter le principe de proportionnalité.

Le recourant ne conteste du reste pas vraiment la

problématique de fond, mais il estime que la mesure va reporter le trafic sur

le haut du village ********. Il ne démontre cependant pas que tel sera

effectivement le cas. Les autorités intimée et concernée indiquent au contraire

que le but des restrictions mises en place sera de transférer le trafic

pendulaire aux heures de pointe sur la route RC ******** à ********, sur

laquelle un revêtement phonoabsorbant a été du reste posé. Le recourant ne

substantifie pas plus son grief, alors même qu'il a reçu copie des

déterminations détaillées de ces deux autorités qui expliquent pourquoi la

mesure envisagée ne lui créera pas de préjudice.

Le recourant fait en outre grief à la décision d'en

quelque sorte mettre à néant l'investissement pour la réfection du pont ********

d'ores et déjà réalisé en limitant le trafic via cet axe. Or, comme l'indique

la commune ********, dite réfection a été entreprise pour garantir le passage

de convois agricoles lourds et larges. Déjà lors de la décision de réfection,

la commune précitée avait comme préoccupation de ne pas faciliter ou augmenter

le trafic de transit au ******** et par une route qui n'a pas été réalisée pour

supporter un tel trafic.

Au regard de ces éléments, dans le cadre de la pesée

des intérêts à laquelle il faut procéder conformément à l'art. 107 al. 5 OSR,

il convient d'admettre avec l'autorité intimée que les intérêts publics

poursuivis par les mesures litigieuses l'emportent sur les autres intérêts en

jeu.

Mal fondé, le grief de violation du principe de

proportionnalité doit ainsi être écarté.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, pour

autant qu'il soit recevable, et à la confirmation de la décision attaquée. Le

recourant, qui succombe, supportera les frais de justice (cf. art. 49 al. 1

LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens aux autorités intimée et

concernée, qui ont procédé seules sans l'assistance d'un mandataire

professionnel (cf. art. 10 a contrario du tarif du 28 avril 2015

des frais judiciaires et des dépens en matière administrative – TFJDA; BLV

173.36.5.1).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Pour autant que recevable, le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision du Département de la culture, des infrastructures et des

ressources humaines du 4 avril 2023 est confirmée.

III.

Les frais de justice, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge

du recourant.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 25 juillet 2023

Le

président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.