CDAP - GE.2023.0092 - 2023-11-20 - Commune de Prilly/Conseil d'Etat, Le PLR.Les Libéraux-Radicaux Ville de Prilly, Le Centre Prilly, La Section de l'Union démocratique du centre de Prilly, Conseil communal de Prilly

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 20 novembre 2023

Composition

M. François Kart, président; M. Alain Thévenaz et M. Raphaël Gani, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourante

Commune

de Prilly,

représentée par Me Feryel KILANI, avocate à Lausanne,

Autorité intimée

Conseil d'Etat, représenté par la

Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, à

Lausanne,

Autorité concernée

Conseil communal de Prilly, représenté

par Me Arnaud THIÈRY, avocat à Lausanne,

Tiers intéressés

1.

Le

PLR. Les Libéraux-Radicaux Ville de Prilly, représenté par A.________,

à Prilly,

2.

Le

Centre Prilly,

représenté par B.________, à Prilly,

3.

La

Section de l'Union démocratique du centre de Prilly,

représentée par C.________, à Prilly.

Objet

Divers

Recours Commune de Prilly c/ décision du Conseil d'Etat du

5 avril 2023 (parcelle n° 1364 de Prilly; droit de préemption, vote du

Conseil communal et quorum)

Vu les faits suivants:

A.

Par préavis n° 13-2022 du 2 septembre 2022, la

Municipalité de Prilly (ci-après: la municipalité) a demandé au Conseil

communal de Prilly (ci-après: le Conseil communal) de l'autoriser à procéder à

l'acquisition de la parcelle n° 1364 de la commune, via son droit de préemption

prévu à l'art. 31 al. 1 et 2 de la loi du 10 mai 2016 sur la

préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15), aux mêmes

conditions que celles prévues par une promesse de vente et d'achat

conditionnelle conclue le 10 août 2022. La municipalité a simultanément demandé

au Conseil communal de l'autoriser à procéder à l'aliénation de cette parcelle,

en faveur de la Société Coopérative d'Habitation Lausanne, selon les conditions

énumérées dans une offre ferme de cette société, datée du 31 août 2022.

B.

La commission ad hoc chargée d'examiner le préavis

n° 13-2022 s'est réunie le 6 septembre 2022 et a conclu à l'acceptation du

préavis tel que présenté par 4 voix pour et 3 voix contre. Son rapport a été

établi le 12 septembre 2022.

C.

Le préavis n° 13-2022 a été discuté lors d'une

séance extraordinaire du Conseil communal, le 15 septembre 2022. Plusieurs

conseillers communaux ont quitté la salle durant les débats. Le quorum n'étant

plus atteint, la séance a été levée sans qu'il soit procédé au vote.

Une nouvelle séance extraordinaire a

été convoquée pour le 20 septembre 2022. A nouveau, des conseillers communaux

ont quitté la salle durant les débats. Le bureau du Conseil communal a

cependant jugé que le quorum restait atteint et la séance est cette fois allée

à son terme. Au moment du vote, le Conseil communal a accepté les conclusions

du préavis n° 13-2022 par 34 voix pour et 2 voix contre et a décidé:

"1. d'autoriser la Municipalité à procéder à l'acquisition de la

parcelle no 1364 via son droit de préemption, pour une valeur de CHF

62'000'000, décrit à l'article 31, al. 1 et 2 LPPPL, aux mêmes conditions

que la promesse de vente et d'achat conditionnelle et droit d'emption du 10

août 2022;

2. d'autoriser la

Municipalité à procéder à l'aliénation de la parcelle no 1364 en faveur de la

Société Coopérative d'Habitation (SCHL) selon les conditions énumérées dans son

offre ferme, datée du 31 août 2022"

Selon le procès-verbal de cette séance

du 20 septembre 2022, au moment de l'appel, 61 personnes étaient présentes, 10

excusées et 1 absente. Lors du contre-appel à la suite du vote, 37 personnes

étaient présentes, 10 excusées et 25 absentes.

Il ressort des procès-verbaux de ces

séances du 15 et du 20 septembre 2022 que les débats ont porté notamment sur

les questions suivantes: dans quelle mesure les nouveaux logements seront

attribués aux Prilliérans, sachant que la SCHL n'accepte plus de nouveaux

membres? quel type d'habitants veut-on attirer à Prilly? est-ce que des logements

d'utilité publique (LUP) amènent de la mixité ? est-ce que les appartements ne

seront pas trop petits? quel risque la commune encourt-elle si finalement la

SCHL n'achète pas la parcelle? la commune risque-t-elle de se trouver confrontée

à une procédure judiciaire en raison de la revente de la parcelle sans

adjudication? peut-on sans autre passer outre la relation de confiance qui

avait été créée avec les investisseurs?

Il ressort également de ces

procès-verbaux que les membres du Conseil communal issus des partis de gauche

étaient dans l'ensemble favorables au préavis présenté, alors que les membres

des parties de droite s'y opposaient.

D.

Par acte du 13 octobre 2022, adressé au Conseil

d'Etat, le PLR.Les Libéraux-Radicaux Ville de Prilly, représenté par A.________,

Le Centre Prilly, représenté par B.________ et la Section de l'Union

démocratique du centre de Prilly, représentée par C.________ ont déposé un

recours au Conseil d'Etat au sens de l'art. 145 de la loi du 28 février

1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) contre la décision du 20 septembre 2022

du Conseil communal. Ils ont conclu, sous suite de frais et dépens, à la

constatation de sa nullité, respectivement son annulation. Ils se prévalaient

de la violation des règles sur le quorum, de la violation du droit à

l'information des conseillers communaux, d'autres violations formelles, d'une

violation de la LPPPL ainsi que de violations de la Constitution fédérale et de

la Constitution vaudoise.

Le 13 décembre 2022, le

Conseil communal a déposé ses déterminations. Il a conclu, principalement, à

l'irrecevabilité du recours pour défaut de compétence du Conseil d'Etat, subsidiairement, à son rejet. Le 15 décembre 2022,

la municipalité a conclu, principalement, à l'irrecevabilité du recours,

subsidiairement, à son rejet. Par courrier daté du 30 janvier 2023, le PLR

Prilly, Le Centre Prilly et l'UDC Prilly se sont exprimés sur les

déterminations du Conseil communal et de la municipalité, en déclarant

maintenir leur recours.

Par décision du 5 avril

2023, le Conseil d'Etat a admis le recours et a annulé la décision du 20

septembre 2022 du Conseil communal de Prilly concernant le préavis municipal

n°13-2022. Le Conseil d'Etat a estimé que la décision devrait être

annulée au vu des violations des règles sur le quorum de présence et n'a dès

lors pas examiné les autres violations invoquées. Selon les voies de droit

figurant en bas de la dernière page de la décision, celle-ci pouvait être

déférée devant le Tribunal fédéral.

E.

Le 12 mai 2023, la municipalité (ci-après: la

recourante) a attaqué la décision du Conseil d'Etat du 5 avril 2023 devant la Cour

de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP). Elle

a pris les conclusions suivantes, avec suite de frais et dépens:

"I. Le recours

est admis

Principalement:

Il. La

décision du Conseil d'Etat du 5 avril 2023 est déclarée nulle, avec suite de

frais et dépens de première instance de recours.

Subsidiairement:

III. La

décision du Conseil d'Etat du 5 avril 2023 est réformée en ce sens que la

décision du Conseil communal de Prilly du 20 septembre 2022 est confirmée, avec

suite de frais et dépens de première instance de recours.

Plus subsidiairement encore:

IV. La

décision du Conseil d'Etat du 5 avril 2023 est

annulée, le dossier étant renvoyé au Conseil d'Etat pour nouvelle décision dans

le sens des considérants, avec suite de frais et dépens de première instance de

recours."

La recourante estime que la décision du Conseil

communal du 20 septembre 2022 ne constitue pas une décision à caractère

politique prépondérant, raison pour laquelle elle doit être attaquée devant la

CDAP et non devant le Tribunal fédéral. Cela étant, vu l'incertitude juridique régnant

autour de la voie de recours à emprunter, la recourante a également déposé un recours

auprès du Tribunal fédéral et a requis que les deux autorités judiciaires

procèdent à un échange de vue pour déterminer l'autorité compétente pour

traiter du recours.

F.

Par ordonnance du 26 mai 2023 (dans la cause

1C_224/2023), le Président de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral a

décidé de suspendre le traitement du recours déposé devant lui par la

recourante contre la décision du Conseil communal du 20 septembre 2022 jusqu'à

droit jugé devant la CDAP, celle-ci étant invitée à communiquer au Tribunal

fédéral une copie de son arrêt une fois qu'elle l'aurait rendu.

G.

Le 20 juin 2023, le Conseil communal a informé la

CDAP qu'il n'entendait pas déposer de déterminations sur le recours déposé par

la municipalité, estimant que le dépôt du recours entrait dans les prérogatives

de cette autorité.

Le Conseil d'Etat (ci-après: l'autorité intimée),

représenté par la Direction générale des affaires institutionnelles et des

communes, a répondu le 13 juillet 2023. Il a conclu, sous suite de frais, à ce

qu'il plaise au Tribunal cantonal déclarer le recours irrecevable,

subsidiairement le rejeter.

La recourante a déposé des observations

complémentaires le 15 septembre 2023 et a confirmé les conclusions prises dans

son recours du 12 mai 2023. Elle a requis la production d’un certain nombre de

pièces.

L'autorité intimée a adressé des observations

finales le 16 octobre 2023.

Le 30 octobre 2023, la recourante a réitéré la

réquisition de pièces formulées dans sa détermination du 15 septembre 2023.

Le PLR.Les

Libéraux-Radicaux Ville de Prilly, Le Centre Prilly, et la Section de l'Union

démocratique du centre de Prilly ne se sont pas déterminés dans le délai

qui leur avait été octroyé.

Considérant en droit:

1.

Le recours ayant été déposé en temps utile (art. 96 de la loi

vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV

173.36]) et remplissant au surplus les autres conditions de forme prévues par

la loi (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD),

il y a en principe lieu d'entrer en matière sur le fond. Il convient toutefois

d'examiner d'office la compétence de la Cour de droit administratif et public

pour connaître du recours (art. 6 al. 1 LPA-VD).

2.

a) Aux termes de l'art. 92 al. 2 LPA-VD, les décisions du

Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne

sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal. Selon l'exposé des

motifs et projet de loi (EMPL) sur la procédure administrative, l'exclusion du

recours contre les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat s'explique

par le fait que celles-ci revêtent un caractère politique prépondérant (EMPL

81, mai 2008, p. 45 s., in: Bulletin du Grand Conseil [BGC]

2007-2012, Tome 6 / Conseil d'Etat, p. 412 s., ad art. 93 du

projet). Elle est dès lors en principe conforme au droit fédéral, l'art. 86

al. 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS

173.110) prévoyant pour les décisions de ce genre une exception à l'obligation

d'ouvrir une voie de recours à une autorité judiciaire. Toutefois, si, dans un

cas particulier, une décision rendue par l'une de ces autorités ne devait pas

présenter un caractère politique prépondérant, le recours au Tribunal cantonal

serait ouvert à son encontre, en vertu du droit fédéral, nonobstant l'art. 92

al. 2 LPA-VD (EMPL 81 précité, in: BGC, op. cit., p. 413). L'art. 92

al. 2 LPA-VD doit ainsi être interprété en conformité avec le droit

supérieur, en particulier avec la garantie constitutionnelle de l'accès au juge

prévue à l'art. 29a de la Constitution fédérale de la Confédération suisse

du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101; voir aussi l'art. 191b al. 1 Cst.),

ainsi qu'avec l'art. 86 al. 2 et 3 LTF (CDAP GE.2014.0054 du 23

septembre 2014 consid. 1c).

Ces dispositions ont

la teneur suivante:

"Art. 29a Cst. Garantie de l'accès au

juge

Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité

judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure

l'accès au juge dans des cas exceptionnels."

"Art. 86 LTF Autorités précédentes en

général

[…]

2 Les

cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités

précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi

fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire

l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.

3 Pour les

décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent

instituer une autorité autre qu'un tribunal."

L'art. 29a Cst. donne à toute personne le droit

à ce que sa cause, c'est-à-dire un différend juridique mettant en jeu des

intérêts individuels dignes de protection, soit jugée par une autorité

judiciaire (ATF 141 I 172 consid. 4.4.1; 137 II 409 consid. 4.2; 136

Faits

I 323 consid. 4.3). Selon la doctrine, l'accès au juge découlant de l'art. 29a

Cst. ne doit être exclu que de manière exceptionnelle (Jean-Claude Lugon /

Etienne Poltier / Thierry Tanquerel, Les conséquences de la réforme de la

justice fédérale pour les cantons, in: Les nouveaux recours fédéraux en droit

public, Genève 2006, p. 108). Il en découle que l'art. 86 al. 3

LTF, qui fait partie des exceptions à la garantie constitutionnelle trouve

seulement application si l'aspect politique prévaut sans discussion (Yves

Donzallaz, in: Aubry Girardin et al. [éds], Commentaire de la LTF, 3e

éd., Berne 2022, n° 32 ad art. 86 LTF).

L'art. 86 al. 2 LTF impose donc en

principe aux cantons d'instituer des tribunaux supérieurs qui statuent en

dernière instance cantonale. Cette règle correspond à la garantie d'accès au

juge prévue à l'art. 29a Cst., disposition qui permet toutefois des

dérogations dans des cas exceptionnels. La LTF prévoit une telle exception en

cas de recours contre les actes normatifs cantonaux (art. 87 LTF), pour

les décisions qui concernent les droits politiques (art. 88 LTF) et pour

les décisions revêtant "un caractère politique prépondérant"

(art. 86 al. 3 LTF). Cette dernière disposition autorise, mais

n'oblige pas les cantons à instituer une autorité de recours "autre

qu'un tribunal" pour les décisions revêtant un caractère

politique prépondérant (ATF 141 I 172 consid. 4.4.1; 136 I 42 consid. 1.3;

136 I 323 consid. 4.2 et les réf. cit.; TF 2C_99/2009 du 14 décembre 2009 consid. 1.3).

A contrario, cette disposition tolère, mais pour les décisions revêtant un

caractère politique prépondérant

uniquement, un recours direct au

Tribunal fédéral contre une décision d'une autorité cantonale non judiciaire,

qui n'aura pas été revue sur recours par un tribunal. En introduisant l'art. 86 al. 3 LTF, le législateur fédéral n'a pas

précisé ce qu'il entendait par décision revêtant un caractère politique

prépondérant, mais il a souligné l'aspect exceptionnel de la dérogation au

contrôle juridictionnel cantonal des actes de cette nature.

b) Dans le cadre de l'analyse de cette dérogation,

la doctrine s'est montrée particulièrement restrictive. Elle retient que la

vérification par le juge ne doit pas apparaître admissible (Esther Tophinke, in:

Niggli et al. [éds.], Basler Kommentar zum

Bundesgerichtsgesetz, 3e éd., Bâle 2018, n° 19 ad art. 86).

Le fait que la décision émane d'une autorité politique est un indice de

son caractère politique, mais n'est pas toujours déterminant. Ainsi, il n'y a

pas décision à caractère politique prépondérant, lorsque le gouvernement rend

une décision qui porte une atteinte individuelle à des droits privés (cf. Donzallaz,

op. cit., n° 33 ad art. 86 LTF p. 846; Hansjörg Seiler, in:

Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz, 2e éd., Berne 2015, n° 22 ad

art. 86 LTF). Certains auteurs considèrent que, lorsque des intérêts

particuliers sont touchés, l'accès au juge n'est exclu que si les considérations

politiques l'emportent clairement (Tophinke, op. cit., n° 19 ad art. 86

LTF; en ce sens également Yves Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral, Berne 2008, n° 3016). L'art. 86

al. 3 LTF vise surtout les décisions des autorités politiques (pouvoirs

législatif ou exécutif) qui jouissent d'une grande liberté d'appréciation sur

le plan politique (Seiler, op. cit., n° 31 ad art. 86

LTF). A titre d'exemple, le Message du Conseil fédéral a mentionné l'adoption

d'un plan directeur cantonal (cf. Message du 28 février 2001 concernant la

révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, in: FF 2001 4027

ch. 2.2.1.2, p. 4122 ad art. 78, p. 4124 ad art. 80).

c) Selon la jurisprudence également, l'accès au juge

ne doit être exclu que de manière restrictive, voire rester l'exception (ATF 136 I 42 consid. 1.5.4; 136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28

août 2013 consid. 6.2; 8C_103/2010 du 19 août 2010 consid. 1.3; CDAP

GE.2014.0054 du 23 septembre 2014 consid. 1c/bb; Donzallaz, op. cit.,

n° 25 ad art. 86 LTF; Tophinke, op. cit., n° 19 ad

art. 86 LTF; cf. aussi David Equey, La réforme de la loi vaudoise sur

les communes, RDAF 2013 I 275 s. pour différents cas d'application). Ainsi, il

ne suffit pas que la cause ait une connotation politique; encore faut-il que

celle-ci s'impose de manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les

éventuels intérêts juridiques privés en jeu (cf. ATF 147 I 1 consid. 3; 136

I 42 consid. 1.5.4; 136 II 436 consid. 1.2; TF 8C_353/2013 du 28 août

2013 consid. 6.2; Donzallaz, op. cit, n° 25 ad art. 86

LTF). Le manque de justiciabilité peut constituer un indice de ce caractère, de

même que le fait qu'une décision ne porte pas atteinte à des droits individuels

(TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.2; cf. aussi Tophinke,

op. cit., n° 21 ad

art. 86 LTF).

d) En application des principes rappelés ci-dessus,

le Tribunal fédéral a notamment considéré que le refus d'une naturalisation

(ATF 129 I 232; TF 1D_1/2011 du 13 avril 2011 consid. 2.5), la détention

en vue de l'expulsion (ATF 135 II 94 consid. 3.4), le retrait de permis de

circulation (TF 1C_346/2009 du 6 novembre 2009 consid. 4.1), une décision

ne comprenant pas uniquement l'acte d'octroi d'une concession hydraulique, mais

réglant également de façon détaillée les droits et obligations du

concessionnaire (ATF 136 II 436, traduit in RDAF 2011 I 406) ainsi que

le refus d'exonérer une fondation des droits d'enregistrement et de succession

(ATF 136 I 42) ou l'organisation du réseau électrique, qui dépend de questions

de fait (TF 2C_335/2019 du 17 août 2020 consid. 6.1) ne revêtaient pas un

caractère politique prépondérant, ce qui impliquait qu'un tribunal supérieur

devait préalablement se prononcer sur le recours (art. 86 al. 2 LTF).

Il en a fait de même au sujet de décisions de déplacement non disciplinaire de

fonctionnaires, dont un chef de brigade de police, même si ces mesures devaient

avoir pour but d'assurer le bon fonctionnement de l'administration tout en

répondant aux aptitudes du fonctionnaire et sans porter atteinte à la

considération à laquelle il pouvait prétendre; le Tribunal fédéral a estimé

qu'on ne pouvait pas leur opposer qu'il s'agissait d'une mesure d'organisation

interne pour leur refuser l'accès à un tribunal (cf. ATF 136 I 323 consid. 4.5

à 4.7). Il a également admis l'accès à une autorité judiciaire à des personnes

qui s'opposaient à leur non-réélection par le Conseil d'Etat dans la commission

administrative d'un établissement cantonal des assurances sociales (TF

8C_353/2013 du 28 août 2013). Il a aussi estimé que la décision du Conseil

d'Etat du Canton de Vaud d'autoriser la délocalisation (temporaire) par le

Service cantonal des automobiles et de la navigation des examens de conduite

sur un site privé ne revêtait pas un caractère politique prépondérant, la

recourante invoquant sa liberté économique (TF 2C_602/2015 du 14 juillet 2015).

Récemment il a jugé que la décision sur le versement de contributions prélevées

sur le produit de la taxe de séjour communale, qui représentaient selon le

droit cantonal des subventions discrétionnaires, ne revêtait pas non plus un

caractère politique prépondérant, au motif que les intérêts privés impliquant

que le pouvoir d'appréciation de l'autorité puisse faire l'objet d'un contrôle l'emportaient

sur le caractère politique de l'affaire (ATF 149 I 146).

En revanche, le Tribunal fédéral a estimé que la

décision du parlement cantonal relative à l'autorisation d'ouvrir une enquête

pénale à l'encontre d'un juge cantonal (ATF 135 I 113, traduit in JdT

2009 IV 104) et la transmission par le gouvernement cantonal des dossiers

fiscaux des contribuables à une commission parlementaire chargée d'enquête sur

des dysfonctionnements de l'administration (ATF 141 I 172) constituaient des

décisions revêtant un caractère politique prépondérant; les cantons n'étaient

donc pas contraints de prévoir une voie de recours devant un tribunal supérieur

contre ces décisions. Il en a fait de même pour des décisions en matière de

grâce (TF 1C_240/2013 du 22 avril 2013 consid. 1.2), de fermeture d'une

école en montagne (TF 2C_919/2013 du 7 janvier 2014 consid. 2.2.2), de

regroupement d'arrondissements scolaires (TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.3),

de fusion de communes (TF 1C_458/2011 du 4 septembre 2011 consid. 4) et

d'élection de juges par le parlement cantonal même s’il s’agit d’une

non-réélection pour des motifs autres que politiques, par exemple

l’incompétence professionnelle ou une limite d’âge (ATF 147 I 1). Plus

récemment, dans l'ATF 147 I 333, le Tribunal fédéral a retenu que l’art. 11

al. 3 de l'ordonnance Covid dans le secteur de la culture, dans la mesure

où il excluait tout recours contre les décisions prises sur son fondement,

notamment les décisions de refus, était inconstitutionnel en ce sens qu’il

violait l’art. 29a Cst. et l’art. 86 LTF. La décision de refus

d’octroi de la subvention sollicitée constituait en effet une décision

administrative qui ne présentait aucun caractère politique prépondérant, de

sorte qu’elle devait pouvoir être contestée au préalable devant une autorité

judiciaire cantonale de dernière instance.

e) Quant à la jurisprudence cantonale, elle a

considéré que ne revêtaient pas un caractère politique prépondérant la décision

du Conseil d'Etat refusant d'allouer une subvention à une commune pour des

travaux de réfection d'une route en traversée de localité, le recours étant

toutefois irrecevable dans la mesure où la commune ne pouvait invoquer une

violation de son autonomie communale pour se prévaloir de la garantie d'accès

au juge (CDAP GE.2014.0054 du 23 septembre 2014), ainsi que la décision du

Conseil d'Etat contraignant une commune à adhérer à une association de communes

visant à assurer, sur le territoire des communes membres, le service de défense

contre l'incendie et de secours (CDAP GE.2016.0130 du 6 mars 2017). Revêtent en

revanche un caractère politique prépondérant selon la jurisprudence de la CDAP

la décision du Conseil d'Etat confirmant les limites d'une région scolaire

(CDAP GE.2015.0066 du 24 avril 2015), la décision sur recours du Conseil d'Etat

confirmant une décision d'un conseil communal adoptant un crédit d'étude

servant à financer un avant-projet de développement d'infrastructures

touristiques (CDAP GE.2017.0200 du 15 février 2018, confirmé par arrêt TF

2C_266/2018 du 19 septembre 2018) et la décision du Conseil d'Etat rejetant une

requête de "dessaisissement" contre l'un de ses membres

lorsqu'aucune procédure administrative impliquant le requérant n'est ouverte

(CDAP GE.2018.0050 du 4 avril 2018).

Le Conseil d'Etat a exposé dans l'EMPL relatif à la

réforme de la juridiction administrative et des assurances sociales (CODEX

2010, volet droit public) que sont considérés comme décisions revêtant un

caractère politique prépondérant la grâce, les plans directeurs, l'obligation

faite à une commune d'adhérer à une association, l'information sur l'activité

du Conseil d'Etat, l'octroi de subventions en matière de promotion économique

(EMPL 53, in: BGC 2007-2012, Tome 5 / Conseil d'Etat, p. 196; cf.

d'autres exemples du Conseil d'Etat par rapport aux communes in EMPL 453

modifiant la loi sur les communes, in: BGC 2012-2017, Tome 2 / Conseil

d'Etat, p. 329, ad art. 145 LC, à savoir notamment la nomination

à la présidence du conseil général d’un candidat qui n’était pas membre de

cette autorité [décision du Conseil d’Etat du 24 décembre 2008], la décision

d’une municipalité de modifier la répartition des dicastères entre ses membres [décision

du Conseil d’Etat du 26 août 2009], le refus d’une municipalité de communiquer

ses procès-verbaux dans leur intégralité à la commission de gestion communale [décision

du Conseil d’Etat du 30 juin 2010], le vote sur le renvoi à la municipalité

d’une motion intervenu immédiatement après le vote sur le renvoi à une

commission [décision du Conseil d’Etat du 29 juin 2011]).

f) Sur le plan cantonal, c'est l'art. 145 LC

dont la teneur est la suivante, qui règle le recours contre les décisions

communales à caractère politique prépondérant:

"Art. 145 Recours

1 Les décisions prises

par le conseil communal ou général, la municipalité ou le préfet revêtant un

caractère politique prépondérant, de même que les contestations portant sur des

vices de procédure ou d'autres irrégularités susceptibles d'avoir affecté la

décision du conseil ou de la municipalité, peuvent faire l'objet d'un recours

administratif au Conseil d'Etat.

Considérants

2.

En cas de doute sur

la nature de la décision, l'article 7 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative est applicable."

Dans l’arrêt AC.2016.0045

0045.

du 11 avril 2017, la CDAP a jugé, à l’issue d’une procédure interne de

coordination au sens de l'art. 34 du règlement organique du Tribunal

cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC, RSV 173.31.1), que l’art. 145

al. 1 LC devait être interprété de manière restrictive au regard,

notamment, des exigences de l’art. 86 LTF. Aussi, dès l’instant où le

Tribunal cantonal est compétent pour statuer sur le litige au fond, le principe

d'économie de procédure justifie qu'il se saisisse de l'ensemble des griefs,

même ceux relevant en principe d'une autre autorité, par attraction de

compétence (consid. 2c; projet de réfection et d'élargissement de chemins

agricoles approuvé par le Conseil communal et le Département cantonal compétent;

recours formé par des opposants qui sollicitent la récusation de deux membres

de la commission du Conseil communal chargé de se prononcer sur le préavis

municipal relatif à ce projet). Cette jurisprudence a, depuis lors, été confirmée

(cf. arrêts AC.2021.0157 du 14 septembre 2022, AC.2018.0082 du 19 septembre

2018, AC.2016.0296 du 23 août 2017; AC.2016.0267 du 7 juin 2017).

L'art. 145 LC est complété par l'art. 146

LC qui dispose ce qui suit:

"1 Sous réserve de

dispositions légales spéciales, d'office ou sur requête du chef du département

en charge des relations avec les communes, du préfet ou d'un administré, le

Conseil d'Etat peut annuler pour illégalité toute décision visée par l'article 145 qu'une

autorité communale a prise en vertu de ses attributions de droit public en

application de la présente loi.

2.

La requête doit être

adressée au plus tard dans les trente jours dès la notification, la publication

ou la reddition de la décision attaquée."

3.

En l'occurrence, le recours est dirigé contre une décision prise sur

recours par le Conseil d'Etat. En vertu de l'art. 92 al. 2 LPA-VD, la

voie du recours au Tribunal cantonal est en principe fermée. Cette norme doit

toutefois être interprétée et appliquée de manière conforme aux dispositions du

droit fédéral garantissant l'accès à une autorité judiciaire, en particulier de

manière conforme à l'art. 29a Cst. Il s'agit donc de savoir si les

conditions dont la législation et la jurisprudence fédérales citées ci-dessus

font dépendre la garantie de l'accès au juge sont – ou ne sont pas – réunies en

l'espèce.

Pour déterminer si la décision attaquée, soit la

décision du Conseil d'Etat du 5 avril 2023, présente un caractère politique

prépondérant, il convient de définir son objet. Cette décision porte tout

d'abord sur la définition du quorum pour ce qui concerne les décisions prises

par le Conseil communal de Prilly.

Le quorum est une exigence de nature formelle. Cette

exigence signifie qu'un nombre minimal, déterminé par le droit en vigueur, de

membres doit être présent pour qu'une assemblée, ou commission, puisse

valablement délibérer, puis prendre une décision (Luc Gonin, Droit

constitutionnel suisse, Genève/Zurich 2021, p. 800). Sur le plan communal

vaudois, l'art. 26 al. 1 LC prévoit que le conseil communal ne peut

délibérer "qu'autant que les membres présents forment la majorité

absolue du nombre total de ses membres". Cette règle est répétée par

l'art. 59 du règlement du Conseil communal de Prilly, entré en vigueur le

1er juillet 2015 (ci-après: le règlement du Conseil communal). En l'occurrence,

la décision attaquée retient, pour ce qui concerne le Conseil communal de

Prilly, premièrement qu'il convient de calculer le quorum en prenant en compte

le nombre total de conseillers dont le conseil devrait se composer pendant la

législature, et non pas le nombre effectif de conseillers en fonction, et en

second lieu que des conseillers installés dans un emplacement clairement

destiné au public et à la presse, ne peuvent pas être considérés comme étant

présents. La définition du quorum en fonction des éléments qui précèdent relève

du fonctionnement interne d'une institution politique (le conseil communal) et

ne porte pas atteinte aux droits des particuliers. Le quorum vise en effet à

assurer une légitimité "minimale" aux délibérations et aux

décisions prises par l'autorité politique (Luc Gonin, Commentaire romand de la

Constitution fédérale, Bâle 2021, n° 15 ad art. 159) et non à définir

les droits et obligations de particuliers. A ce titre, la question de sa

définition présente un caractère politique prépondérant.

La même qualification s'impose si l'on envisage la

décision attaquée sous un angle de vue plus large, en considérant que la

question du quorum n'est qu'une question formelle, accessoire de la question

principale qui serait celle de l'autorisation d'acquérir.

Il convient à ce propos de souligner à titre

préalable qu'il faut distinguer la décision du Conseil communal de la décision

prise par la municipalité le 21 septembre 2022, la première délivrant une

autorisation et la seconde la mettant en œuvre. La première fait l'objet du

présent examen, alors que la seconde a fait l'objet d'un recours traité

séparément par la CDAP (sous référence AC.2022.0337).

En l'espèce, la décision du Conseil communal se

fonde sur l'art. 4 al. 1 LC qui règle les attributions du conseil

général ou communal. Selon le ch. 6 de cette disposition, le conseil

général ou communal délibère "sur l'acquisition et l'aliénation

d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou parts de sociétés

immobilières. L'art. 44 ch. 1 est réservé. Le conseil peut accorder à la

municipalité l'autorisation générale de statuer sur les aliénations et les

acquisitions en fixant une limite". A Prilly, le Conseil communal

avait voté une autorisation générale en début de législature, fondée sur l'art. 4

al. 1 ch. 6 LC. Une autorisation spécifique du Conseil communal n'a

été rendue nécessaire que par le prix particulièrement élevé de la parcelle sur

laquelle la municipalité entendait exercer le droit de préemption. La décision

du Conseil communal de Prilly est ainsi fondée sur la LC, réglant

l'organisation communale, et non sur la LPPPL. Cette loi n'exige pas que

l'exercice du droit de préemption, ni la revente de l'immeuble ainsi acquis,

fassent l'objet d'un vote spécial du conseil communal ou général. Seul l'art. 4

al. 1 ch. 6 LC prévoit des règles en la matière, comme il le fait pour

toute acquisition et aliénation d'immeubles.

On relève au surplus que, en prenant sa décision, le

Conseil communal s'est fondé sur des critères d'appréciation politiques. Ces

critères concernent des choix relatifs à la politique du logement qui doit être

menée par la commune, choix qui divisent manifestement les conseillers

communaux sur des lignes politiques. Preuve en est dans le cas d’espèce la

divergence d'opinion entre les conseillers communaux, qui s'est manifestée en

fonction du parti auquel ils appartenaient, pour juger que la Commune de

Prilly, alors qu'elle était parfaitement libre de ses choix, devrait se porter

acquéreuse d'un bien-fonds, puis le vendre à une société tierce, afin que cette

dernière y construise certains types de logements (cf. point C de l'état de

fait du présent arrêt). En outre, la décision du 20 septembre 2022 n'impose de

droits et obligations à aucun particulier, et elle n'y porte pas non plus

atteinte, puisqu'elle se limite à autoriser la municipalité à agir d'une

certaine manière. Si la municipalité y avait renoncé, ce qui était certes peu

probable, mais possible, le vote du Conseil communal n'aurait eu aucune

conséquence pour le vendeur et l'acheteur de l'immeuble concerné par l'exercice

du droit de préemption. Ce sont bien les décisions municipales subséquentes qui

concernent ces tiers et ce sont ces décisions qui règlent les modalités de la

mise en oeuvre qui peuvent prêter à discussion sous l'angle juridique (cf.

arrêt GE.2017.0200 du 15 février 2018 consid. 1 relevant que ce n'est pas

le vote d'un crédit d'étude mais les modalités la réalisation d'infrastructures

d'hébergement qui pourraient porter atteinte aux droits de particuliers). En

l'occurrence, dans le cadre de l'examen de la décision du Conseil communal,

c'est uniquement la régularité du processus politique communal qui est

en cause, dont découle le caractère politique prépondérant de la décision.

Du moment que la cause porte sur une décision

revêtant un caractère politique prépondérant, l'accès au juge ne doit

exceptionnellement pas être garanti, de sorte qu'en vertu de l'art. 92

al. 2 LPA-VD, la décision attaquée ne peut faire l'objet d'un recours au

Tribunal cantonal.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est

irrecevable.

Au vu du présent arrêt, les pièces dont la

production est requise par la recourante apparaissent sans pertinence quant au

sort qui doit être réservé au recours.

Un émolument de 1'000 fr. est mis à la charge de la

recourante, qui succombe (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas

matière à allocation de dépens (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable.

II.

Les frais de justice à hauteur de 1'000 (mille) francs sont mis à la

charge de la commune de Prilly.

III.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 20 novembre 2023

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'au Tribunal fédéral.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.