CDAP - GE.2023.0117 - 2023-10-24 - A.________/Direction générale de la santé

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 24 octobre 2023

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Raphaël Gani, juge; M.

Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Magali Fasel, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Muriel Vautier, avocate à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale

de la santé, à Lausanne.

Objet

Santé publique (EMS' prof. médicales'

etc.)

Recours A.________ c/ décision de la

Direction générale de la santé du 12 mai 2023.

Vu les faits suivants:

A.

Née en 1994 et de nationalité italienne, A.________ a suivi une

formation d’hygiéniste dentaire à l’université de Rome "La Sapienza".

Cette formation a été couronnée par l’obtention d’un diplôme d’hygiéniste

dentaire en 2017. Ce diplôme a été reconnu par la Croix-Rouge suisse dans une

décision du 14 février 2023 et la prénommée est inscrite à ce titre au registre

des professions médicales.

Par ailleurs, le Ministère de l’éducation

nationale de la République française a délivré à A.________ en 2013 un diplôme

d’études en langue française de niveau B2 du cadre européen de référence pour

les langues (DELF B2).

B.

Le 27 mars 2023, le docteur B.________, médecin dentiste à Lausanne, a

déposé une demande d’autorisation de pratiquer en qualité d’hygiéniste

dentaire, exerçant sous sa propre responsabilité professionnelle, pour le

compte de A.________, engagée par ses soins à compter du 1er janvier

2023, en contrat de travail de durée indéterminée. Cette demande était

accompagnée d’un dossier de pièces comportant notamment le diplôme de langue

précité.

Par décision du 12 mai 2023, la Direction

générale de la santé/Office du médecin cantonal, a accordé l’autorisation de

pratiquer sollicitée, mais à titre provisoire seulement; cette décision précise

en effet ce qui suit :

"Cependant, nous vous rendons attentive que seule une

autorisation de pratiquer provisoire d’une année vous a été délivrée en

attendant l’obtention de votre attestation de la langue française niveau C1 DELF.

Dès l’obtention de ladite attestation, nous vous prions de bien vouloir nous

faire parvenir une copie en vue de la délivrance d’une autorisation de

pratiquer définitive."

C.

Agissant par l’intermédiaire de l’avocate Muriel Vautier le 12 juin

2023, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP), en concluant avec

dépens à la réforme de cette décision en ce sens que l’autorisation sollicitée

est accordée à titre définitif, sans condition ni limitation dans le temps;

elle conclut subsidiairement à l’annulation de la décision attaquée et au

renvoi du dossier à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des

considérants.

Dans sa réponse du 15 août 2023, la Direction

générale de la santé/Office du médecin cantonal (DGS/OMC) a conclu au rejet du

recours, dans la mesure où il est recevable, ainsi qu’à la confirmation de la

décision entreprise.

La recourante a déposé un mémoire complémentaire le

23 août 2023; elle y confirme les conclusions de son recours.

Interpellée le 11 septembre 2023, l’autorité intimée

a confirmé le 2 octobre suivant l’exigence d’un niveau C1 pour l’octroi d’une

autorisation définitive de pratiquer en faveur de la recourante.

Considérant en droit:

1.

La décision attaquée étant datée du 12 mai 2023, le délai de recours de

30 jours n’est pas venu à échéance avant le lundi 12 juin 2023; déposé à cette

date, le recours a ainsi été formé en temps utile. Par ailleurs, il émane de la

personne qui sollicite l’autorisation attaquée, de sorte que celle-ci démontre

un intérêt digne de protection et doit se voir reconnaître la légitimation à

recourir. Le recours doit ainsi être examiné sur le fond.

La contestation ne porte pas sur l’octroi de

l’autorisation de pratiquer en tant que telle, mais seulement sur son caractère

provisoire. Il va de soi que la recourante est habilitée à contester cette

limitation.

2.

Les professions de la santé sont régies par différents textes. Il

convient ainsi de rappeler brièvement le cadre légal applicable à la profession

d’hygiéniste dentaire.

a) La profession d’hygiéniste dentaire n’étant pas

une profession médicale universitaire, la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les

professions médicales universitaires (LPMéd; RS 611.11) ne lui est pas

applicable (pas plus que l’ordonnance d’application de ce texte: OPMéd; RS

811.112.0). La profession ici en cause n’est pas régie non plus par la loi

fédérale du 30 septembre 2016 sur les professions de la santé (LPSan; RS

811.21; cf. art. 2 LPSan

a contrario).

b) Le siège de la matière se trouve donc

exclusivement dans le droit cantonal, soit à l’art. 123a de la loi du 29 mai

1985 sur la santé publique (LSP ; BLV 800.01), qui prévoit ce qui

suit :

"1 L’hygiéniste dentaire administre les

traitements d’hygiène bucco-dentaire.

2

Son activité comprend notamment les domaines suivants :

a. l’enseignement

de l’hygiène buccale et la prophylaxie des maladies bucco-dentaires;

b. la

fluoration locale;

c. l’enlèvement

du tartre, le nettoyage et le polissage des dents.

3 En cas de soupçon d’affection bucco-dentaire

sortant de son champ de compétence, l’hygiéniste adresse son patient à un

médecin-dentiste.

4 Sous le contrôle du médecin-dentiste,

l’hygiéniste peut effectuer des radiographies des dents et des mâchoires ainsi

que le développement des clichés.

[…]

8 L’hygiéniste dentaire pratique à titre dépendant

ou indépendant.

9 L’hygiéniste est détenteur d’un titre admis en

Suisse conformément à un accord international, au droit fédéral ou à un accord

intercantonal."

Pour exercer une telle activité à titre dépendant,

mais sous sa propre responsabilité professionnelle, une autorisation est

nécessaire conformément à l’art. 75 LSP, qui s’applique par analogie en vertu

de l’art. 76 al. 4 LSP. L’art. 75 LSP a la teneur suivante:

"Art. 75 Autorisation de pratiquer à titre indépendant

1 L’exercice d’une profession de la santé à titre

indépendant est soumis à autorisation du département qui fixe la procédure.

[…]

3 L’autorisation de pratiquer est accordée au

requérant à condition qu’il :

a. soit

titulaire d’un titre admis en Suisse conformément à un accord international, au

droit fédéral ou à un accord intercantonal;

b. ait

l’exercie des droits civils;

c. n’ait pas

été condamné pour un crime ou un délit incompatible avec l’exercie de la

profession;

d. se trouve

dans un état physique et psychique qui lui permet d’exercer sa profession;

e. conclue

une assurance responsabilité civile couvrant son activité.

3bis L’autorisation peut être soumise à des

conditions, notamment en matière de connaissances linguistiques. Le département

fixe ces exigences."

L'al. 3bis de l’art. 75 LSP a été introduit par la

loi du 14 novembre 2017 modifiant la LSP, entrée en vigueur le 1er

février 2018. L'exposé des motifs et projet de loi (EMPL) modifiant la LSP

(Bulletin du Grand Conseil du canton de Vaud, législature 2017-2022, tome 2,

Conseil d'Etat, p. 528 ss, 534) précise à propos de l'introduction de

cette nouvelle disposition ce qui suit:

"L'autorisation

peut être conditionnée à la maîtrise du français. Cette condition doit tenir

compte de la profession exercée et doit être proportionnelle aux intérêts en

présence (droit d'exercer une profession, intérêt du patient à pouvoir être

renseigné clairement dans la langue officielle du canton). A l'heure actuelle,

le niveau d'exigence proposé, déjà pratiqué à différents égards, à l'unanimité

au niveau suisse est le niveau B2. Il apparaît plus judicieux, au vu des

possibles évolutions de pratique, de laisser au département la compétence de

fixer ces exigences".

c) Le débat, dans le cas d’espèce, porte

exclusivement sur les aptitudes de la recourante à maîtriser la langue

française. Celle-ci est titulaire d’un diplôme DELF (Diplôme d’Etudes en Langue

Française) B2; or, l’autorité initimée exige un certificat C1 DELF (ou DALF

[Diplôme Approfondi de Langue Française]). Le différend s’inscrit donc dans le

cadre européen de référence (CECR), qui classe les compétences en langue

étrangère en 6 niveaux (A1 et A2, B1 et B2, C1 et C2; voir aussi arrêt GE.2019.0097

du 18 juin 2020 consid. 2b). A ce propos on cite ici la réponse de l’autorité

intimée, qui différencie de la manière suivantes les deux types de diplôme:

"Selon

l’échelle globale, Tableau 1 CECR 3.3, le niveau B2 est défini comme suit:

« Peut comprendre le contenu essentiel de sujets concrets ou abstraits

dans un texte complexe, y compris une discussion technique dans sa spécialité.

Peut communiquer avec un degré de spontanéité et d’aisance tel qu’une

conversation avec un locuteur natif ne comportant de tension ni pour l’un ni

pour l’autre. Peut s’exprimer de façon claire et détaillée sur une grande gamme

de sujets, émettre un avis sur un sujet d’actualité et exposer les avantages et

les inconvénients de différentes possibilités ».

S’agissant du niveau C1, il se

définit comme suit: « Peut comprendre une grande gamme de textes longs et

exigeants, ainsi que saisir des significations implicites. Peut s’exprimer

spontanément et couramment sans trop apparemment devoir chercher ses mots. Peut

utiliser la langue de façon efficace et souple dans sa vie sociale,

professionnelle ou académique. Peut s’exprimer sur des sujets complexes de

façon claire et bien structurée et manifester son contrôle des outils

d’organisation, d’articulation et de cohésion du discours »."

d) La recourante critique le recours à l’exigence

d’un diplôme C1 DELF sous deux angles. Le premier consiste à retenir que cette

exigence aurait dû figurer dans une base légale matérielle (soit un règlement;

consid. 3 ci-après); le second critique l’exigence sous l’angle du principe de

la proportionnalité comme condition de la restriction de la liberté économique

selon l’art. 36 al. 3 Cst. (consid. 4).

3.

Comme on l’a vu, l’art. 75 al. 3bis LSP prévoit que l’autorisation de

pratiquer peut être soumise à des conditions relatives aux connaissances

linguistiques de la personne qui requiert une autorisation. Cette disposition

ajoute que le Département fixe ces exigences. Selon la recourante, dans la

mesure où ces exigences constituent des restrictions à la liberté économique,

elles auraient dû faire l’objet d’une base légale au sens matériel, soit d’un

règlement. L’autorité intimée admet qu’il n’y a pas de base réglementaire sans

s’étendre sur la question.

a) L’art. 75 al. 3bis LSP constitue une

base légale suffisante pour imposer des exigences quant à la maîtrise du

français en lien avec l’exercice d’une profession de la santé. La question est

plutôt de savoir si des exigences plus précises (soit en l’occurrence le niveau

du diplôme obtenu par le requérant) doivent être prévues par un texte de niveau

réglementaire, soit une base légale au sens matériel du terme, ou si elles

peuvent figurer dans une ordonnance administrative, soit une directive émanant

d’un département. Une base réglementaire, soit une base légale au sens matériel

du terme, constitue une norme de droit, qui lie à la fois l’autorité et les administrés,

ainsi que le juge (sauf si la règle viole le droit supérieur). En revanche, une

directive, soit une ordonnance administrative, ne comporte pas de normes de

droit produisant des effets juridiques et ne lie pas le juge (cf. ATF 143 II 443 consid. 4.5.2 p. 450; 141 II 338 consid. 6.1 p. 346).

b) En règle générale, en droit vaudois, il

appartient au Conseil d’Etat d’adopter les règles de droit d’un rang inférieur

à celui de la loi formelle (cf. art. 120 Cst-VD). En outre, la loi du 11

février 1970 sur l’organisation du Conseil d’Etat (LOCE; BLV 172.115) ne

confère pas aux départements la compétence d’adopter des règles de droit (voir

notamment art. 65 ss LOCE).

Il découle de ce rappel que l’art. 75 al. 3bis LSP

ne peut être compris en ce sens qu’il conférerait au Département de la santé et

de l’action sociale la compétence d’adopter des règles de droit s’agissant des

exigences linguistiques à poser en lien avec l’octroi d’une autorisation de

pratiquer une profession de la santé. Lorsque cette disposition indique que le département

fixe les exigences linguistiques à remplir, elle se réfère à un acte qui n’a

pas de valeur réglementaire. Ainsi, lorsque le département pose de manière

générale l’exigence d’un diplôme C1 DELF, il le fait dans le cadre d’une

directive ou ordonnance administrative. Il en découle que cette exigence ne constitue

pas une règle de droit et ne lie pas les administrés, ni le juge. Cela étant,

l’on se trouve en l’espèce plus précisément en présence d’une ordonnance

administrative interprétative, qui sert de guide à l’OMC dans l’application de

la loi, en particulier des art. 75 et 123a LSP Pour sa part, le juge, qui n’est

pas lié par un tel texte, peut vérifier au premier chef que l’ordonnance

administrative restitue de manière fidèle le sens de la loi formelle, voire

matérielle; lorsque tel n’est pas le cas, il doit s’en écarter (cf. ATF 126 V 64 spécialement p. 68 ; voir aussi ATF 142 II 182 consid. 2.3.3 ; 133

V 346, spécialement p. 352 ; sur les ordonnances administratives et les

questions qu’elles soulèvent, voir Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif

I, 3e éd., Berne 2012, p. 420 ss).

c) L’art. 75 al. 3bis LSP doit ainsi être compris en

ce sens qu’il permet au Département d’adopter des directives en matière

d’exigences linguistiques.

Par ailleurs, comme l’indique l’exposé des motifs de

l’art. 75 al. 3bis LSP, la formule de la directive (ou ordonnance

administrative) présente la souplesse nécessaire en cette matière. On relève

aussi que, dans l’arrêt GE.2019.0097 précité, la CDAP a confirmé que le

Département pouvait poser des exigences en matière linguistique, par le biais

d’un texte qui ne constituait pas une base légale réglementaire (voir en part. consid.

8 b/bb, certes implicite à ce propos; l’arrêt confirme néanmoins l’exigence

d’un niveau B2 sans fondement réglementaire) et l’on ne voit guère pourquoi le

Département ne pourrait pas, par la même voie, soit par le biais d’une

directive, élever ces exigences au niveau C1.

d) Il découle de ce qui précède que le grief tiré

d’un défaut de base légale, matérielle en l’occurence, doit être écarté.

4.

La recourante fait ensuite valoir que l’exigence d’un niveau C1, pour

la maîtrise de la langue française, serait disproportionnée. Pour sa part,

l’autorité intimée expose que, dans sa pratique récente, elle a élevé ces

exigences du niveau B2 au niveau C1 DALF pour toutes les professions de la

santé, ce dans un but de protection des patients. Par courrier du 5 février

2021, elle en a informé les associations faîtières des professionnels de la

santé et des établissements de soin. L’exigence du niveau C1 figure également

sur le site Internet de l’OMC, en lien avec les formulaires de demande

d’autorisation (d’autres pages du site indiquent qu’elles sont en cours d’élaboration,

afin d’introduire cette exigence). En substance, le niveau C1 DALF serait exigé

pour toutes les professions de la santé sans distinction. Des autorisations

provisoires pourraient être délivrées pour les praticiens au bénéfice du

diplôme B2 DELF, pour une période d’une année, non prolongeable. La motivation

de ce changement de pratique n’est par ailleurs pas très claire.

a) aa) L’autorité intimée se refère en premier chef

aux art. 11a ss OPMéd. De son point de vue, les exigences posées par l’art. 11a

OPMéd correspondent à celles du niveau C1.

Cette interprétation apparaît sujette à caution. Au

sujet de cette disposition, le rapport explicatif de l’Office fédéral de la

santé publique relatif à la révision partielle de l’OPMéd, diffusé en février

2017 en lien avec la consultation relative à cette modification, indiquait en

effet ce qui suit:

"Art. 11a Connaissances

linguistiques nécessaires visées à l’art. 33a, al. 1, let. b, LPMéd

Cette disposition est à mettre en

lien avec l’art. 33a, al. 1 let. b de la LPMéd révisée, qui prévoit que toute

personne exerçant une profession médicale universitaire doit disposer des

connaissances linguistiques nécessaires à l’exercice de la profession. Selon

l’art. 33a, al. 3, let. b, de la LPMéd révisée l’employeur d’une personne

exerçant dans le service public ou à titre d’activité économique privée, sous

surveillance professionnelle est chargée de vérifier si la personne qu’il

emploie dispose de ces connaissances.

Le niveau de connaissances

linguistiques exigé dans cet article est un niveau minimal, dont doit disposer

quiconque exerce une profession médicale universitaire. Il correspond au niveau

B2 du cadre européen commun de référence pour les langues. Au niveau B2, la

personne doit pouvoir se faire comprendre spontanément et s’exprimer

couramment, de sorte qu’un échange dans la langue principale de l’interlocuteur

soit possible sans gros efforts de part et d’autre. Elle est capable de

s’exprimer de façon claire et détaillée et de développer un point de vue sur

des sujets relatifs à sa profession, ainsi que d’expliquer les avantages et les

inconvénients de différentes possibilités.

L’article décrit un niveau de

langue minimal pour exercer une profession médicale universitaire. Cette

exigence doit assurer la sécurité des patients et la qualité des soins. Il

reviendra cependant à l’employeur d’une personne exerçant dans le service

public ou à titre d’activité économique privée, sous surveillance

professionnelle de déterminer quels sont la langue et le niveau (équivalent au

niveau B2 ou plus élevé) nécessaires assurant un bon exercice de l’activité

professionnelle envisagée (art. 33a, al. 3, let. b, LPMéd révisée). Ainsi, le

bon exercice de certaines activités professionnelles nécessitera un niveau de

connaissance linguistiques plus élevé que pour certaines autres. Un psychiatre

au contact avec les patients, p. ex., devra probablement avoir des compétences

linguistiques plus élevées qu’un medecin travaillant comme chercheur dans un

laboratoire, sans aucun contact avec les patients."

La question des connaissances linguistiques dont

doivent disposer les personnes exerçant une profession médicale universitaire

(soit les médecins, les médecins-dentistes, les chiropraticiens, les

pharmaciens et les vétérinaires [art. 2 al. 1 LPMéd]) a été discutée lors de la

révision de la LPMéd qui a été adoptée le 20 mars 2015 (objet no 13.060).

Dans son message concernant la modification de la

loi sur les professions médicales (LPMéd) du 3 juillet 2013 (FF 2013 5583 ss;

ci-après: le Message), le Conseil fédéral a considéré que (FF 2013 5602):

"[…] L’exigence de

connaissances linguistiques du niveau B2 (utilisateur indépendant) semble

appropriée afin qu’une compréhension optimale entre le praticien et ses

patients soit possible. Le niveau B2 donne en effet la garantie que la personne

concernée comprend le contenu essentiel de sujets concrets ou abstraits dans un

texte complexe, y compris une discussion technique dans sa spécialité, qu’elle

peut communiquer avec un degré de spontanéité et d’aisance tel qu’une

conversation avec un locuteur natif ne comporte de tension ni pour l’un ni pour

l’autre, et qu’elle peut s’exprimer de façon claire et détaillée sur une grande

gamme de sujets, émettre un avis sur un sujet d’actualité et exposer les

avantages et les inconvénients de différentes possibilités."

Lors des débats aux Chambres fédérales, c’est

également le niveau B2 qui a été évoqué comme exigence minimale (BO 2015 N 427

intervention Steiert comme rapporteur de la commission; BO 2015 N 428

intervention Weibel comme rapporteur de la commission). C’est ce niveau en

effet qui avait été retenu par la Commission de la sécurité sociale et de la

santé publique du Conseil national (BO 2015 N 134 intervention Weibel) et qui

correspondait à la pratique dans d’autres pays (BO 2015 N 135 intervention

Steiert). Le 19 mars 2015, soit la veille du vote final, le rapporteur de la

commission a encore relevé que, selon sa compréhension et d’après l’ensemble

des discussions, les exigences en matière de connaissances linguistiques

devaient correspondre au niveau B2 (BO 2015 N 519 intervention Weibel).

bb) Le dossier de l’autorité intimée contient un

communiqué de presse du 17 mai 2019 concernant l’objet 18.047 (LAMal. Admission

des fournisseurs de prestations), dont il ressort que la Commission de la

sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des Etats entendait

proposer audit Conseil, en s’écartant des décisions du Conseil national, que:

"Les médecins doivent passer un test prouvant qu’ils

disposent des compétences linguistiques nécessaires dans la région dans

laquelle ils exercent. Dans les faits, ils devraient avoir le deuxième niveau

le plus élevé (C1). Seraient exemptées de cette obligation […]."

Dans son message concernant la modification de la

loi fédérale sur l’assurance-maladie (Admission des fournisseurs de

prestations) du 9 mai 2018 (FF 2018 3263 ss), le Conseil fédéral s’est référé à

la novelle de la LPMéd du 20 mars 2015 et à la révision de l’OPMéd qui s’en est

suivie. Il a relevé que les modalités concernant les connaissances

linguistiques minimales nécessaires à l’exercice de la profession qui sont

réglées dans cette ordonnance correspondent au niveau B2 du Cadre européen

commun de référence pour les langues (FF 2018 3272).

Lors des débats parlementaires, la position de la

Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des Etats

a été rappelée ou du moins celle de sa minorité qui voulait relever le niveau

des exigences des connaissances linguistiques de B2 à C1 (BO 2019 E 250

intervention Stöckli comme rapporteur de la commission). Au Conseil national,

un intervenant a évoqué le niveau B2 comme celui requis lors du test des

connaissances linguistiques (BO 2019 N 1440 intervention Roduit). La question

du niveau des connaissances linguistiques exigées ne semble pas avoir été

autrement débattue.

Il convient de relever que la question des

compétences linguistiques comme condition de l’admission des fournisseurs de

prestations, désormais réglée à l’art. 37 al. 1 de la loi fédérale du 18 mars

1994 sur l’assurance maladie (LAMal; RS 832.10]), ne concerne que les médecins.

Les compétences linguistiques dont ceux-ci doivent disposer sont explicitées à

l’art. 38 al. 3 de l’ordonnance du 27 juin 1995 sur l’assurance-maladie (OAMal;

RS 832.102), qui a la teneur suivante:

"3 Sont réputés disposer des compétences

linguistiques nécessaires au sens de l’art. 37, al. 1, LAMal les médecins qui

sont en mesure, dans la langue de la région dans laquelle ils exercent leur

profession:

a. de comprendre les points essentiels de textes complexes

consacrés à des sujets concrets ou abstraits et d’en saisir les significations

implicites;

b. de s’exprimer spontanément et couramment, sans trop

chercher leurs mots;

c. d’utiliser la langue de façon efficace et souple et de

s’exprimer sur des sujets complexes de façon claire et structurée."

Le rapport explicatif de l’Office fédéral de la

santé publique du 23 juin 2021 concernant la modification de l’ordonnance du 27

juin 1995 sur l’assurance-maladie (OAMal) et la modification de l’ordonnance du

DFI du 29 septembre 1995 sur les prestations dans l’assurance obligatoire des

soins en cas de maladie (ordonnance sur les prestations de l’assurance des

soins, OPAS) contient le commentaire suivant au sujet de l’art. 38 al. 3 OAMal:

"L’al. 3 définit les

compétences linguistiques nécessaires à l’exercice de l’activité à la charge de

l’AOS [ndr : assurance obligatoire des soins]. L’ordonnance du 27 juin

2007 sur les professions médicales (OPMéd; RS 811.112.0) fixe en particulier

les modalités concernant les connaissances linguistiques minimales nécessaires

à l’exercice de la profession en responsabilité professionnelle propre, qui

correspondent au niveau B2 du Cadre européen commun de référence pour les

langues. À ce sujet, il a toutefois été souligné durant les débats

parlementaires qu’il convenait que les compétences linguistiques exigées au

niveau de l’AOS soient encore supérieures. L’al. 3 répond à ce souhait et

définit en tant que niveau linguistique requis le niveau C1 du cadre de

référence. Le Conseil fédéral contribue au développement de la qualité dans le

cadre de ses compétences. Pour garantir et promouvoir la qualité des

prestations, il définit des exigences minimales et des objectifs à atteindre.

Des exigences différentes de celles de la LPMéd peuvent donc être prévues par

la LAMal et ses ordonnances."

cc) La LPSan encourage la qualité de la formation

aux professions de la santé dispensée dans les hautes écoles et dans d’autres

institutions du domaine des hautes écoles, ainsi que la qualité de l’exercice

de ces professions sous propre responsabilité professionnelle (art. 1 LPSan).

Les professions en question sont celles d’infirmier, de physiothérapeute,

d’ergothérapeute, de sages-femme, de diététicien, d’optométriste et

d’ostéopathe (art. 2 al. 1 LPSan). L’exercice d’une profession de la santé sous

propre responsabilité professionnelle requiert une autorisation du canton où la

profession est exercée (art. 11 LPSan). Entre autres conditions de l’octroi de

l’autorisation figure la maîtrise d’une langue officielle du canton pour lequel

l’autorisation est demandée (art. 12 al. 1 let. c LPSan). Lors des travaux

préparatoires de la LPSan, c’est le niveau B2 qui a été retenu en lien avec cette

condition (cf. message du Conseil fédéral concernant la loi fédérale sur les

professions de la santé du 18 novembre 2015 [FF 2015 7925 ss, 7958]).

b) En doctrine, Donzallaz évoque le niveau B2 DELF,

en se référant à la révision de la LPMéd du 20 mars 2015 (Yves Donzallaz,

Traité de droit médical, volume II, 2021, n. 2794 ss, spéc. n. 2796 s.).

c) Dans son arrêt GE.2019.0097 précité, qui

concernait une psychologue psychothérapeute, la Cour de céans a jugé qu’il

était conforme au principe de la proportionnalité d’exiger de la recourante des

connaissances linguistiques de niveau B2. Elle a relevé que, selon l’autorité

intimée, il était prévu de relever le niveau des connaissances linguistiques de

la langue française de B2 à C1, sans se prononcer sur la proportionnalité des

nouvelles exigences (consid. 8/d).

d) Il convient dès lors de s’interroger sur le point

de savoir si l’exigence d’un diplôme de niveau C1 respecte le principe de

proportionnalité, principe qui recouvre trois sous-aspects (cf. ATF 147 I 103

consid. 10.4 p. 109, 450 consid. 3.2.3 p. 454). Les exigences en matière de

connaissances linguistiques doivent en effet respecter le principe de la

proportionnalité et ne doivent en aucun cas dépasser la mesure de ce qui est

objectivement nécessaire à l’exercice de la profession concernée (Message, FF

2013 5601).

aa) Sous l’angle de l’aptitude, l’on doit sans doute

considérer que le praticien doté de compétences linguistiques approfondies (de

niveau C1) est bien en mesure de communiquer de manière optimale avec son

patient; sous ce premier aspect, le principe de proportionnalité est donc

respecté par l’exigence posée par l’autorité intimée.

bb) Sous l’angle de la nécessité, la question est plus

délicate. On observe en effet à titre de comparaison que, pour les professions

médicales universitaires, les connaissances linguistiques exigées en vertu des

art. 33a al. 1 let. b LPMéd et 11a OPMéd correspondent, selon les travaux

préparatoires (cf. consid. 4a/aa ci-dessus), au niveau B2.

S’agissant en particulier des médecins, leur

admission comme fournisseurs de prestations pouvant pratiquer à la charge de

l’assurance obligatoire des soins suppose des connaissances linguistiques

accrues. Les exigences décrites à l’art. 38 al. 3 OAMal correspondent en effet

au niveau C1 du cadre de référence. Le Conseil fédéral s’est ici volontairement

écarté des exigences de la LPMéd dans le but de promouvoir la qualité des

prestations (cf. consid. 4a/bb ci-dessus).

Pour les professions de la santé, l’exercice sous

propre responsabilité professionnelle suppose la maîtrise d’une langue

officielle du canton pour lequel l’autorisation est demandée, exigence qui

correspond au niveau B2 (cf. consid. 4a/cc ci-dessus).

L’autorité intimée a justifié l’exigence d’un

diplôme de niveau C1 en s’appuyant sur la rédaction de l’art. 11a OPMéd, qui,

selon elle, se réfère implicitement à ce niveau C1 (réponse p. 4). Or, cela est

erroné au vu de ce qui précède. Interpellée par courrier du 11 septembre 2023,

elle a maintenu sa position, en faisant essentiellement valoir, dans son

écriture du 2 octobre 2023, l’intérêt du patient à une communication optimale

avec les praticiens, nécessaire en termes de qualités des soins. Elle n’a pas envisagé

de distinctions entre les différents métiers de la santé.

De l’avis de la Cour de céans, l’exigence d’un

diplôme de niveau B2 pour l’exercice de la profession d’hygiéniste dentaire est

suffisante. Sur le plan fédéral, ce niveau est considéré dans la règle comme

suffisant pour les professions médicales régies par la LPMéd, comme pour les

professions de la santé soumises à la LPSan. Pour les médecins désireux de

pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins, le niveau C1 est

certes exigé. Il n’y a toutefois pas lieu de reprendre cette exigence pour la

profession d’hygiéniste dentaire, déjà pour le motif que celle-ci n’est pas

exercée à la charge de l’assurance obligatoire des soins. Il se justifie de

s’en tenir au niveau B2, qui vaut, comme il a été dit, tant pour les

professions médicales que pour les professions de la santé. D’ailleurs, le

niveau B2 était aussi mentionné dans l’EMPL relatif au projet de loi qui a

introduit l’al. 3bis de l’art. 75 LSP (cf. consid. 2b ci-dessus). Cela conduit

à l’admission du recours, l’autorité intimée n’étant pas parvenue à établir que

la maîtrise de la langue française au niveau C1 – plutôt que B2 – était

objectivement nécessaire à l’exercice de la profession d’hygiéniste dentaire.

cc) Du moment que l’exigence des connaissances

linguistiques au niveau C1 ne s’avère pas proportionnée au regard de la règle

de la nécessité, il n’y a pas lieu d’examiner ce qu’il en est sous l’angle de

la proportionnalité au sens étroit.

e) Dans la décision attaquée, l’autorité a remis à

la recourante une autorisation de pratiquer provisoire valable une année, tout

en indiquant qu’à réception d’une attestation de maîtrise de la langue

française de niveau C1 DALF, une autorisation de pratiquer définitive lui

serait délivrée. Du moment que le niveau B2 doit être considéré comme suffisant

et que la recourante dispose d’un diplôme d’études en langue française (DELF) de

ce niveau, elle peut en principe prétendre à une autorisation de pratiquer

définitive. Il convient donc d’annuler la décision entreprise et de renvoyer la

cause à l’autorité intimée pour qu’elle délivre à la recourante une autorisation

de pratiquer définitive.

5.

Au vu de ce qui précède, le recours est admis; la décision attaquée est

annulée et la cause renvoyée à l’autorité intimée pour qu’elle délivre à la

recourante une autorisation de pratiquer définitive.

Les frais de la présente procédure sont laissés à la

charge de l’Etat; la recourante, qui obtient gain de cause avec le concours

d’un mandataire professionnel, a droit à des dépens (cf. art. 49, 55, 91 et 99

LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision du 12 mai 2023 du Département de la santé publique et de

l’action sociale est annulée. La cause est renvoyée à cette autorité afin

qu’elle délivre à la recourante une autorisation de pratiquer définitive.

III.

Il n’est pas prélevé d’émolument d’arrêt.

IV.

L’Etat de Vaud, par le Département de la santé publique et de l’action

sociale, versera à la recourante une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à

titre de dépens.

Lausanne, le 24 octobre 2023

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.