CDAP - GE.2023.0130 - 2023-11-14 - A.________/Service de la promotion de l'économie et de l'innovation

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 14 novembre 2023

Composition

M. Alain Thévenaz, président; MM. Bertrand Dutoit et

Antoine Rochat, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.

Recourante

A.________, à ********,

Autorité intimée

Service de la promotion de

l'économie et de l'innovation,

(SPEI), à Lausanne.

Objet

Divers

Recours A.________ c/ décision sur réclamation du Service

de la promotion de l'économie et de l'innovation du 29 juin 2023 (aide

financière dans les cas de rigueur Covid - restitution).

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est une société à responsabilité limitée inscrite au

registre du commerce. Elle a pour but l’exploitation d’une entreprise générale

de construction, de plâtrerie-peinture, de pose de papiers peints et de

rénovation de façades. Son siège est à ********. B.________ en est l’unique

associé-gérant.

B.

Par décision du 3 juin 2021, le Service de la promotion de l’économie et

de l’innovation (SPEI) a alloué à A.________ une aide aux cas de rigueur en

raison de la crise du coronavirus d’un montant de 25'134 fr. pour la période du

1er janvier au 31 décembre 2020. L’octroi de l’aide était assorti à

des conditions énoncées par la décision, notamment celle que la bénéficiaire

présente de son propre chef les états financiers 2020 à 2024 au SPEI au plus

tard au 30 juin de l’année suivante, toute autre mesure de suivi et contrôle

étant au surplus réservée (cf. ch. 2 let. c du dispositif).

C.

Par courriel du 8 juillet 2022, le SPEI a informé A.________ qu’une

divergence entre les chiffres d’affaires déclarés à l’Administration fédérale

des contributions (AFC) dans le cadre de la déclaration TVA et ceux déclarés au

SPEI en vue d’obtenir des aides cas de rigueur avait été constatée. Il s’agit

des montants suivants, répertoriés dans la réponse au recours du SPEI dont il

sera question plus loin: 375'150 fr. pour le décompte TVA 2018 contre 365’007

fr. 91 pour les états financiers 2018, 258'100 fr. pour le décompte TVA 2019

contre 283'113 fr. 31 pour les états financiers 2019 et 206'710 fr. pour le

décompte TVA 2020 contre 191'139 fr. 27 pour les états financiers 2020. Les

différences constatées nécessitaient un contrôle plus approfondi, en

particulier des documents présentés lors de la demande d’aide ainsi que des

comptes 2018, 2019, 2020 et 2021 de l’entreprise. Le SPEI avait confié cette

mission de contrôle à des fiduciaires externes. A.________ était avisée qu’elle

serait prochainement contactée par l’une d’elles à des fins de contrôle. L’obligation

de collaborer de la société était en outre rappelée.

D.

Le 13 juillet 2022, la société fiduciaire C.________, mandatée par le

SPEI, a pris contact par courriel avec A.________ pour obtenir des informations

complémentaires. Elle a requis la production de plusieurs documents (bilan et

compte de résultat définitif 2021; décomptes TVA 2018, 2019, 2020 et 2021;

balances des comptes du système comptable des années 2018 à 2021; extraits du

grand livre du système comptable sur les comptes liés aux chiffre d’affaires –

transitoires (actif-passif) – provisions pour les années 2018 à 2021 ainsi que

janvier 2022), dans un délai qu’elle a imparti au 20 juillet 2022.

Sans nouvelle de la société, C.________, puis le

SPEI l’ont relancée par courriels adressés les 8 août et 6 septembre 2022 à sa

fiduciaire, en rappelant que tout manquement à l’obligation de transmettre les

informations et les pièces nécessaires au suivi et au contrôle des aides

constituerait un motif de révocation de la totalité des aides octroyées pour

cas de rigueur et entrainerait la restitution des montants versés.

Toujours sans nouvelle, le SPEI a adressé à A.________

une lettre recommandée lui impartissant un ultime délai au 21 septembre 2022

pour produire les documents manquants, à défaut de quoi la restitution de

l’aide allouée serait exigée.

E.

A.________ n’ayant pas réagi, le SPEI a, par décision du 12 décembre

2022, révoqué la totalité des aides pour cas de rigueur octroyées et exigé la

restitution du montant de 25'134 fr. alloué pour l’année 2020, considérant que

la société n’avait pas respecté l’obligation de renseigner qui lui incombait.

Par courriel du 14 décembre 2022, A.________ a déposé

une réclamation contre la décision du SPEI par le biais de sa fiduciaire, expliquant

que les documents demandés avaient été transmis à la fiduciaire mandatée par le

SPEI sur clef USB, par courrier. Il s’agissait des décomptes TVA 2019 à 2021,

des contrôles TVA 2019 à 2021, des bilans et comptes pertes et profits comparatifs

pour 2017/2018, 2019/2020 et 2020/2021, alors remis en pièces jointes au SPEI.

D’après la fiduciaire mandatée par A.________, la différence entre les chiffres

d’affaires était le résultat des acomptes de TVA.

Par e-mail du 5 mai 2023, le SPEI a demandé à la

fiduciaire de A.________ de lui transmettre les grands livres des exercices

2018 à 2021, documents qui manquaient pour réconcilier les chiffres d’affaires

déclarés pour l’obtention des aides cas de rigueur avec les chiffres d’affaires

annoncés à l’AFC dans le cadre des décompte TVA. Cette demande a également été

adressée directement à A.________; l’obligation de collaborer était encore

rappelée.

Sans nouvelle de l’entreprise et de sa fiduciaire

dans les délais impartis, le SPEI a rendu une décision sur réclamation, le 29

juin 2023. Cette décision rejette la réclamation et confirme la décision de

révocation du 12 décembre 2022, sans frais ni dépens, faute pour A.________

d’avoir transmis les pièces nécessaires au suivi et au contrôle des aides.

F.

Par lettre du 1er juillet 2023, complétée le 5 juillet 2023, A.________

a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

contre la décision du 29 juin 2023, concluant en substance à son annulation, expliquant

qu’elle ne contestait pas ne pas avoir remis à l’autorité intimée les documents

demandés dans les délais mais que la faute en revenait à sa fiduciaire, qui n’avait

pas fait le nécessaire et qui avait été remerciée pour cette raison. La société

recourante a remis au tribunal les bilans comparatifs et comptes d’exploitation

aux 31 décembre 2019 et 2018, 2020 et 2019, 2021 et 2020 ainsi que 2022 et 2021,

de même que quelques pièces complémentaires.

Le 28 août 2023, l’autorité intimée a déposé son dossier

et répondu au recours en concluant à la confirmation de la décision sur

réclamation.

La recourante s’est encore déterminée le 15

septembre 2023, exposant qu’elle remplissait les critères pour obtenir l’aide

demandée et précisant que, d’après sa fiduciaire, "les différences

constatées entre le chiffre d’affaires portés (sic) sur les comptes de pertes

et profits correspondent aux variations des travaux en cours des différentes

années", que "cette position aurait dû être mentionnée à part

lors de la présentation des comptes, ce qui peut effectivement prêter à

confusion" et que "cependant, il est normal de ne pas

décompter la TVA sur ces écritures".

Considérant en droit:

1.

La décision attaquée est rendue dans le cadre de l’application de

l’arrêté sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du

coronavirus (COVID-19) par un soutien aux entreprises, dans des cas de rigueur

du 2 décembre 2020 (arrêté COVID-19 cas de rigueur;

BLV 900.05.021220.5) qui renvoie à son art. 16 al. 4 aux dispositions de la loi

du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le

recours est formé par la société qui s’oppose à la révocation des aides cas de

rigueur qui lui ont été allouées ainsi qu’à leur restitution et qui dispose de

ce fait d’un intérêt digne de protection à l’annulation de la décision attaquée

(art. 75 al. 1 let. a LPA-VD). Déposé dans le délai légal de trente jours (art.

95 LPA-VD), le recours satisfait aux autres conditions de forme posées par la

loi (cf. art. 79 LPA-VD applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD) et est

recevable. Il y a lieu en conséquence d’entrer en matière sur le fond.

2.

La décision attaquée révoque l’aide à fonds perdu accordée à la

recourante et lui en réclame la restitution, au motif que celle-ci n’a pas produit

tous les documents qui lui étaient demandés dans le cadre du contrôle de

l’octroi et du suivi des aides.

a) Selon son art. 1 al. 1, l’arrêté COVID-19 cas de

rigueur du 2 décembre 2020 régit les conditions dans lesquelles l’Etat peut

octroyer un soutien financier aux entreprises, dans des cas de rigueur, en

raison de la crise du coronavirus; ces aides peuvent notamment prendre la forme

de contributions non remboursables (aides à fonds perdu; al. 3). Se trouve

dans un cas de rigueur au sens de l’art. 4 al. 1 de l’arrêté COVID-19 cas de

rigueur, l’entreprise dont la marche des affaires a été atteinte par les

mesures de lutte contre l’épidémie de COVID-19 en 2020 ou 2021 dans les

proportions indiquées à l’alinéa 2, soit essentiellement lorsqu’en raison des

mesures ordonnées par les autorités aux fins de la lutte contre la pandémie

COVID-19, la perte de chiffre d’affaires de l’entreprise durant l’année 2020

représente plus de 40 % du chiffre d’affaires de référence au sens de l’art. 5

al. 1 let. b et al. 3 de l’arrêté. Le chiffre d’affaires déterminant pour la

perte de chiffre d’affaires est calculé sur la base de la valeur des biens

vendus et des services fournis durant l’année civile 2020, soit a posteriori,

et se réfère au compte individuel de l’entreprise requérante (art. 4 al. 3 de

l’arrêté COVID-19 cas de rigueur).

b) Aux termes de l’art. 17

arrêté COVID-19 cas de rigueur, le Département est chargé du suivi, du contrôle

et de la révocation des aides, avec possibilité de délégation au Service (al.

1). Selon l’al. 2, les bénéficiaires d’aide sont tenus de lui présenter toutes

informations et toutes pièces nécessaires au suivi et au contrôle des aides,

notamment leurs pièces comptables et tout autre document jugé pertinent; à

cet égard, il est expressément renvoyé à l’article 9 du règlement d’application

de la loi du 22 février 2005 sur les subventions qui traite de la tenue de la

comptabilité et de la révision des comptes de bénéficiaires de subventions

supérieures à 100'000 fr. (RLSubv; BLV 610.15.1; tenue de la comptabilité et

révision des comptes du bénéficiaire) et qui est applicable par analogie. Au

surplus, les dispositions de la loi du 22 février 2005 sur les subventions

(LSubv; BLV 610.15) relatives à leur suivi, leur contrôle et leur révocation, ainsi

qu’à la prescription et aux dispositions pénales, sont applicables par analogie

aux aides octroyées en application de l’arrêté COVID-19 cas de rigueur (al. 3).

Au chapitre de la révocation des subventions, l’art. 29 al. 1 LSubv prévoit que

l’autorité supprime ou réduit la subvention ou en exige la restitution totale

ou partielle lorsque le bénéficiaire n’utilise pas la subvention de manière

conforme à l’affectation prévue (let. a), lorsque le bénéficiaire n’accomplit

pas ou accomplit incorrectement la tâche subventionnée (let. b), lorsque les

conditions ou charges auxquelles la subvention est subordonnée ne sont pas

respectées (let. c) ou lorsque les subventions ont été accordées indûment, que

ce soit sur la base de déclarations inexactes ou incomplètes ou en violation du

droit (let. d).

c) De manière générale en procédure administrative,

les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits dont elles

entendent déduire des droits (art. 30 al. 1 LPA-VD). Lorsque les parties

refusent de prêter le concours qu'on peut attendre d'elles à l'établissement

des faits, l'autorité peut statuer en l'état du dossier (al. 2). Le devoir de

collaborer est également mentionné à l'art. 19 al. 2 ch. 1 LSubv, qui

prescrit que l'autorité compétente est autorisée à consulter les dossiers et à

accéder aux locaux ou aux établissements que le bénéficiaire utilise pour la

réalisation de la tâche concernée par les subventions. L'obligation de

renseigner et de collaborer subsiste pendant toute la durée de la subvention et

encore jusqu'à la fin du délai de prescription de l'article 34 LSubv (al. 2).

Si la procédure administrative fait prévaloir la

maxime inquisitoriale impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits

réels qu'elle est tenue de rechercher d'office (cf. art. 28 al. 1

LPA-VD), ce principe n'est pas absolu. Ainsi, lorsqu'il adresse une demande à

l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y

renoncer, doit la motiver; il doit également apporter les éléments établissant

l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement de faits

ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est le mieux à même de connaître.

En effet, les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits

notamment dans une procédure qu'elles introduisent elles-mêmes ou lorsqu'elles

adressent une demande à l'autorité dans leur propre intérêt (cf. art. 30 al. 1

LPA-VD). La sanction d'un défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité

statue en l'état du dossier constitué (art. 30 al. 2 LPA-VD), par exemple en considérant

que le fait en cause n'a pas été prouvé (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit

administratif, Volume II, Les actes administratifs et leur contrôle, 3ème éd.

Berne 2011, ch. 2.2.6.3, p. 294 s. et les références citées; cf. également

arrêt CDAP GE.2020.0232 du 9 juin 2021 consid. 3b et les références citées).

S'agissant de l'établissement des faits, lorsque les preuves font défaut, ou si

l'on ne peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, la

règle de l'art. 8 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210)

est applicable par analogie. Pour les faits constitutifs d'un droit, le fardeau

de la preuve incombe au requérant (arrêt CDAP GE.2020.0232 précité et les

références citées).

d) En l’espèce, lors du contrôle de l’octroi et du

suivi des aides cas de rigueur qui avaient été allouées à la recourante, le

SPEI a constaté des divergences entre les chiffres d’affaires déclarés par la

recourante à l’AFC dans le cadre des déclarations TVA et ceux annoncés en vue

d’obtenir des aides cas de rigueur. Le service a alors organisé un contrôle

plus approfondi des comptes et confié un tel mandat à une fiduciaire externe.

Lors du contrôle, la fiduciaire mandatée par le SPEI a requis la production de

plusieurs documents, tant en mains de la recourante que de sa fiduciaire. Aucun

document demandé n’étant parvenu ni au SPEI ni à sa mandataire, l’autorité

intimée a, le 12 décembre 2022, révoqué la totalité des aides pour cas de

rigueur octroyées et exigé la restitution du montant de 25'134 fr. alloué pour

2020, considérant que la recourante n’avait pas respecté son devoir de

collaborer.

Lorsqu’elle a déposé une réclamation contre la

décision de révocation des aides cas de rigueur du 12 décembre 2022, la

fiduciaire de la recourante a indiqué qu’elle avait transmis les documents

demandés à la fiduciaire mandatée par le SPEI au moyen d’une clef USB. Ces

documents n’étaient semble-t-il pas parvenus à la fiduciaire mandatée par le

SPEI. Quoiqu’il en soit, la fiduciaire de la recourante a produit à nouveau les

documents en question. Il s’agissait des décomptes TVA 2019 à 2021, des

contrôles TVA 2019 à 2021, des bilans et comptes pertes et profits comparatifs

pour 2017/2018, 2019/2020 et 2020/2021. Traitant la réclamation, l’autorité

intimée a constaté que les grands livres des exercices 2018 à 2021,

précédemment réclamés, manquaient toujours. Le SPEI en a réclamé la remise tant

à la recourante qu’à sa fiduciaire, en vain, avant de rendre la décision sur

réclamation attaquée.

Comme évoqué plus haut, le devoir de collaborer des

art. 30 al. 1 LPA-VD, 17 al. 2 arrêté COVID-19 cas de rigueur et 19 al. 1

LSubv, impose au bénéficiaire des aides cas de rigueur de remettre à l’autorité

tous les documents pertinents pour assurer le suivi et le contrôle de celles-là.

Cela concerne en particulier les pièces comptables qui permettent notamment de

s’assurer de l’existence d’une perte de chiffre d’affaires ouvrant le droit à

une aide. La fiduciaire de la recourante a remis une partie des documents

demandés, mais les grands livres des exercices 2018 à 2021 n’ont jamais été

produits, alors que ces documents étaient nécessaires pour réconcilier les

chiffres d’affaires déclarés pour l’obtention des aides cas de rigueur avec

ceux annoncés à l’AFC dans le cadre des décomptes TVA et au sujet desquels le

SPEI avait constaté des divergences. Ces documents n’ont pas davantage été

produits dans la procédure de recours. Or, il ne suffisait pas de donner des

explications au sujet des différences constatées entre les chiffres d’affaires,

aussi plausibles fussent-elles, encore fallait-il remettre les pièces

nécessaires à l’autorité.

Ainsi, en l’absence des pièces comptables demandées,

l’autorité intimée était en droit de retenir que la recourante, violant son devoir

de collaboration, n’avait pas prouvé les éléments lui permettant d’obtenir une

aide financière. Le SPEI, après avoir dûment et à plusieurs reprises rappelé à

la recourante et à sa fiduciaire les conséquences d’un manquement à

l’obligation de collaborer, pouvait partant considérer que la recourante

n’avait pas prouvé qu’elle remplissait les conditions d’octroi d’une aide à

fonds perdu, ce qui justifiait de révoquer l’aide octroyée et d’en exiger la

restitution. L’art. 29 al. 1 let. d LSubv, auquel renvoie l’art. 17 al. 3 de

l’arrêté COVID-19 cas de rigueur, prévoit en effet expressément la possibilité

d’exiger la restitution du montant alloué lorsque celui-ci a été accordé

indûment, sur la base de déclarations inexactes ou incomplètes, ou en violation

du droit. Enfin, la recourante ne peut valablement se retrancher derrière une

soi-disant négligence de sa fiduciaire, puisqu’une éventuelle faute de la part

de sa représentante à l’égard des autorités lui est imputable (cf. ATF 143 I 284 consid. 1.3).

3.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la

confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera

les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n’est pas alloué de dépens.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision sur réclamation du Service de la promotion de l’économie et

de l’innovation du 29 juin 2023 est confirmée.

III.

Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de

la recourante.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 14 novembre 2023

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.