CDAP - GE.2023.0147 - 2023-10-12 - A._____ , B.__ et C._____ /Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et, ASSOCIATION SECURITE RIVIERA Comité de Direction, Ville de Vevey

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 octobre 2023

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Jean-Daniel Beuchat et

M. Christian Michel, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourants

1.

A.________ à

********

2.

B.________ à

********,

3.

C.________, à ********.

Autorité intimée

Département de l'économie, de

l'innovation, de l'emploi et

du patrimoine, à Lausanne.

Autorités concernées

1.

ASSOCIATION D.________, à ********.

2.

Municipalité de ********, à ********,

représentée par Me Yasmine Sözermann, avocate à Lausanne.

Objet

Police du

commerce

Recours A.________ et B.________, C.________ c/ décision

du Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine

du 6 juillet 2023 leur octroyant une licence pour l'exploitation d'un

café-restaurant limitée à la préparation de mets froids

Vu les faits suivants:

A.

Le 9 juillet 2020, le Département de l'économie et du sport

(actuellement: Département de l’économie, de l'innovation, de l'emploi et du

patrimoine [DEIEP]) a été saisi, par A.________ et B.________ notamment, d’une

demande ayant trait à la création d’un établissement public ********, à ********,

dans la catégorie suivante: "Café-restaurant mets uniquement plats

froids, type tapas, sandwichs, tartares". Cette demande fait

référence à la procédure d’autorisation de construire n°CAMAC ********. Dans la

synthèse n°CAMAC ********, la Direction générale de l’environnement a délivré

son préavis, en émettant les exigences suivantes:

"(…)

PROTECTION DE L’AIR – Emissions/Réf. LF

Les prescriptions fixées par l’Ordonnance fédérale du 16

décembre 1985 sur la protection de l’air (OPair) sont à respecter. Les points

mentionnés ci-dessous sont les plus importants.

Emissions d’odeurs

Le voisinage doit être préservé

d’immissions d’odeurs incommodantes. A cet effet, il y aura lieu de prendre

toute mesure utile à titre préventif. En cas de plaintes fondées, des mesures

complémentaires pourront être prescrites.

(…)"

Le 30 juin 2021, la Municipalité de ******** a

délivré à B.________, propriétaire des feuillets nos ******** à ******** et ********

de la parcelle n°******** du cadastre (divisée en propriété par étages), sise ********,

le permis de construire n°********, autorisant la création d’un café-restaurant

"avec préparation de mets froids et vente de produits locaux sans

ventilation mécanique", en lieu et place d’une galerie d’art.

B.

Le 17 février 2022, B.________ a requis l’extension de ce permis de

construire, afin de permettre aux exploitants du futur établissement de

disposer d’un café-restaurant avec préparation de mets chauds. Il a notamment

expliqué qu’un séparateur de graisse y serait aménagé, ainsi qu’une hotte au

charbon actif, en circuit interne. Sollicité par le Service de l’urbanisme de ********

(ci-après: Service de l’urbanisme), l’Office cantonal de la consommation (OCC)

a, par courriel du 23 février 2022 de ********, Chef du secteur des contrôles

des denrées alimentaires, pris favorablement position sur cette demande, en

ajoutant que le séparateur de graisses exigé par un autre service ne devait pas

se trouver dans un local où sont présentes des denrées alimentaires, d’une

part, et que si la hotte de ventilation n'était pas suffisante par rapport aux

activités envisagées, des exigences supplémentaires pourraient être prononcées,

d’autre part. Le 7 mars 2022, A.________ et B.________ ont adressé le courriel

suivant au Service de l’urbanisme:

"(…)

Nous vous remercions de cette information.

Pour la bonne compréhension, nous pouvons aller de l’avant,

avec les remarques acquises et les données intégrées dans les plans finaux de

l’architecte.

En synthèse, ce n’est pas un

nouveau permis de construire, ce document faisant foi.

(…)"

Le 2 mai 2022, la Police cantonale du commerce (PCC)

a reçu une demande de licence de café-restaurant comportant une autorisation

d’exercer au nom de E.________ et une autorisation d’exploiter au nom de C.________.

Le 23 mai 2022, le Service de l’urbanisme et l’OCC ont inspecté

l’établissement. Le 1er juin 2022, le Service de l’urbanisme a préavisé

positivement la demande de licence. Le 28 juin 2022, la Police cantonale du

commerce (PCC) a délivré une licence de café-restaurant n°LADB-EV-2022-0771,

valable du 2 juin 2022 au 1er juin 2027; l’autorisation d’exercer a

été délivrée à E.________ et l’autorisation d’exploiter, à C.________, dont A.________

est administratrice.

Depuis lors, un établissement public à l’enseigne ********

est exploité dans ces locaux.

C.

Le 9 août 2022, une habitante riveraine de l’établissement s’est

plainte auprès du Service de l’urbanisme et de l’Association D.________ des

nuisances provenant de celui-ci (odeurs de cuisine; cuisine non ventilée;

odeurs dans les caves); elle s’est référée à cet égard à la teneur du permis de

construire n°********. Le 18 août 2022, D.________ a transmis cette plainte à

la PCC, en relevant que les conditions posées dans le permis de construire

précité («préparation de mets froids et vente de produits locaux sans

ventilation mécanique») n’avaient pas été reprises dans la licence

n°LADB-EV-2022-0771.

Le 19 août 2022, E.________ a informé la PCC de ce

qu’il ne travaillait plus au service de C.________; il a requis l’annulation de

l’autorisation d’exercer délivrée à son nom. Le 25 août 2022, la PCC a informé D.________

de ce qu’elle allait procéder à l’annulation de la licence n°LADB-EV-2022-0771

et qu’au moment d’établir une nouvelle licence, il serait indiqué sur celle-ci

qu’elle a trait à l’exploitation d’un café-restaurant avec préparation de mets

froids et vente de produits locaux sans ventilation mécanique.

Le 25 août 2022, le Service de l’urbanisme a reçu

une plainte d’une autre habitante riveraine de l’établissement, qui faisait

également valoir des nuisances olfactives provenant de l’établissement concerné

et demandait le respect du permis de construire n°********. Interpellée par le

Service de l’urbanisme, la Direction générale de l’environnement (DGE) s’est

déterminée, par courriel du 31 août 2022 de ******** (Division de la Protection

de l’air), de la façon suivante:

"(…)

Suite à notre discussion téléphonique de cet après-midi, je

vous confirme que si l’établissement mentionné dans le permis n°********

souhaite cuisiner des mets chauds, il a l’obligation d’évacuer l’air vicié de

la ventilation cuisine par un canal qui respecte les Recommandations sur la

hauteur minimale des cheminées sur toit.

En fonction des plaintes reçues, il

serait donc souhaitable que notre service puisse préaviser le canal d’extraction

de l’air vicié de la ventilation cuisine, par l’intermédiaire de la CAMAC.

(…)"

Entre-temps, le 29 août 2022, la PCC a annulé la licence

n°LADB-EV-2022-0771 et a imparti à C.________ un délai au 29 septembre 2022

pour lui faire parvenir un dossier complet avec demande de nouvelle licence.

D.

Le 9 septembre 2022, la PCC a reçu une demande de licence de

café-restaurant comportant une autorisation d’exercer au nom de A.________ et

une autorisation d’exploiter au nom de C.________.

Le 11 octobre 2022, le Service de l’urbanisme a

adressé la correspondance suivante à A.________ et B.________:

"(…)

Dans le courant du mois d'août, nous avons réceptionné des

plaintes du voisinage alentour relatives à des immissions d'odeurs

incommodantes émanant de vos locaux.

Pour mémoire, dans le cadre du dossier mentionné en titre,

nous vous avez fait part de votre souhait de pouvoir procéder à la préparation

de mets chauds afin d'assurer le développement durable de votre restaurant. En

date du 17 février 2022, l'office de la consommation avait préavisé

favorablement votre demande en précisant que le séparateur de graisses exigé

par un autre service ne devait pas se trouver dans un local où sont présentes

des denrées alimentaires, et que si la hotte de ventilation n'était pas

suffisante par rapport aux activités envisagées, des exigences supplémentaires

pourraient être prononcées par leur office.

Ainsi, une licence de café-restaurant vous a été délivrée

pour la préparation de mets chauds, à la condition que le fonctionnement de la

cuisine respecte les conditions de la synthèse CAMAC n° ******** du 19.02.2021,

notamment le préavis de la DGE, Protection de l'air- Emissions/Ref.LF

Compte tenu des plaintes reçues par le voisinage, la hotte à

charbon qui a été posée ne répond pas efficacement à la suppression des odeurs.

Par conséquent, si vous souhaitez cuisiner des mets chauds,

vous avez l'obligation d'évacuer l'air vicié de la ventilation de la cuisine

par un canal qui respecte les recommandations sur la hauteur minimale des

cheminées sur toit. A cet effet, il y a lieu que vous déposiez une demande de

permis de construire en bonne et due forme afin de régulariser la situation.

Dans l'intervalle, veuillez ne plus cuisiner de denrées

alimentaires chaudes jusqu’à l'obtention d'une nouvelle autorisation.

Notre service se tient volontiers à

votre disposition afin de vous apporter des précisions.

(…)"

Le 1er novembre 2022, l’Office du

commerce et des manifestations – qui dépend de D.________ – a rappelé aux

exploitants qu’ils devaient se conformer au courrier du Service de l’urbanisme

du 11 octobre 2022, qu’il leur appartenait de déposer une demande de permis de

construire en bonne et due forme et que, dans l’intervalle, il ne leur était

plus possible de cuisiner des denrées alimentaires chaudes jusqu’à l’obtention

d’une autorisation.

Le 3 novembre 2022, A.________ et B.________ ont

rencontré, sur place, un représentant du Service de l’urbanisme, ********, et

une représentante de l’Office du commerce et des manifestations, ********. Par

courrier électronique du 4 novembre 2022, le Service de l’urbanisme a adressé

aux époux A.________ une copie de ses précédentes lignes du 11 octobre 2022 et

leur a imparti un délai au 30 novembre 2022 pour régulariser la situation par

le dépôt d’une demande de permis de construire. Les époux A.________ ont

également été informés qu’une licence provisoire leur serait délivrée dans

l’intervalle et dans l’attente de la régularisation, tout en leur précisant que

l’autorisation ferait l’objet d’un examen complémentaire et d’adaptations si

des plaintes venaient à être déposées en raison d’immissions olfactives

incommodantes.

E.

Le 28 novembre 2022, B.________ a requis, par la plume de l’architecte ********,

à ********, la délivrance d’une autorisation de construire (CAMAC n°********) portant

sur la prolongation de la cheminée d’évacuation des locaux occupés par

l’établissement public. Il ressort d’un échange de courriels avec le Service de

l’urbanisme que le dossier a dû être complété.

Le 23 décembre 2022, la PCC a délivré à A.________

et à C.________ une licence provisoire, dont la validité a été limitée à six

mois, soit jusqu’au 30 juin 2023. Il y était précisé qu’à l’échéance, le permis

d’utiliser de la mise à l’enquête CAMAC n°******** devait avoir été délivré.

Cette décision n’a pas fait l’objet d’un recours.

Le 14 mars 2023, quatre habitants riverains se sont

plaints à la Municipalité de ******** des nuisances olfactives provenant de la

ventilation de l’établissement, depuis sa réouverture en février 2023. Le 22

mars 2023, l’Office du commerce et des manifestations a invité les exploitants

de l’établissement à se conformer au permis de construire n°********. Un rappel

en ce sens leur a été adressé le 5 mai 2023, dans lequel l’Office du commerce

et des manifestations a demandé aux recourants de cesser immédiatement de

proposer des mets chauds dans leur établissement. Le 6 juin 2023, ledit office

a refusé d’autoriser les exploitants de l’établissement à organiser un cocktail

dinatoire avec Disc-jockey le 7 juin 2023, au motif qu’ils continuaient à

servir des mets chauds, en dépit des courriers précédents.

Entre-temps, le 28 mars 2023, le dossier

d’autorisation de construire CAMAC n°******** a été déposé; il a pour objet "la

régularisation, la préparation et service de mets chauds avec l’installation d’une ventilation mécanique et d’un canal

de ventilation pour la cuisine du café-restaurant ********".

Durant l’enquête publique, qui courait du 5 avril au 4 mai 2023, une opposition

a été formée par quatre propriétaires d’étage de la parcelle n°********, au

motif que l’établissement engendrait des nuisances olfactives pour le

voisinage. Cette opposition porte avant tout sur l’orientation de l’exutoire de

la cheminée d’évacuation. Le 28 juin 2023, la synthèse CAMAC a été remise à la

Municipalité de ********; les services cantonaux concernés ont assorti leurs

autorisations spéciales de certaines conditions. Aux termes de l’autorisation

spéciale de la DGE (Direction de l’énergie [DIREN]):

"(…)

Ventilation simple-flux - hotte cuisine

La DIREN octroie l'autorisation requise, au sens de l'art. 35

al. 1 RLVLEne et de l'art. 120 LATC, pour l'installation de ventilation d'air

repris/simple flux suivante :

L'installation de ventilation d'air repris/simple flux

présentant un débit horaire de 1'400 m3/h remplit les exigences de l'art. 35

al. 4 RLVLEne du 16 mai 2006. L'installation est munie d'un dispositif de

valorisation des rejets de chaleurs par échangeur de chaleur à fluide

intermédiaire pour le préchauffage de l'eau chaude sanitaire.

Les conditions mentionnées dans la

présente synthèse en lien avec la protection de l'environnement font partie

intégrante de la présente autorisation spéciale au sens de l'art. 2 RVLPE.

(…)"

La Direction de l'environnement industriel, urbain

et rural, Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC), a

délivré le préavis suivant:

"(…)

PROTECTION DE L'AIR - Emissions

Les prescriptions

fixées par l'Ordonnance fédérale du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air

(OPair) sont à respecter.

Les points mentionnés ci-dessous sont les plus

importants.

Évacuations de ventilations (cuisine de

restaurant)

L'orifice de la cheminée qui rejette des gaz

pollués ou de l'air vicié malodorant devra impérativement dépasser le faîte du

toit de 0,5 mètre pour les toits à 2 pans.

Emissions d'odeurs

Le voisinage doit être préservé d'immissions

d'odeurs incommodantes. Le projet qui fait l'objet de la présente demande

d'autorisation comporte certains risques. A cet effet, il y aura lieu de

prendre toute mesure utile à titre préventif. En cas de plaintes fondées, des

mesures complémentaires pourront être prescrites.

La cheminée de

ventilation de cuisine qui figure sur les plans soumis à l'enquête publique ne

respecte pas les critères fixés ci-dessus.

Lors de la construction, elle devra être adaptée

(rehaussée et/ou déplacée).

Contrôle

La Municipalité est responsable selon la LATC

(art. 128) de vérifier que les conditions légales soient respectées avant de

délivrer le permis d'habiter ou d'utiliser. La hauteur de rejet des polluants

atmosphériques au-dessus du toit est une des conditions (hauteur des

cheminées).

Oppositions

Le préavis concernant

la Protection de l'air du 22.04.2023 reste inchangé malgré les oppositions

reçues.

(…)"

Il ne ressort pas du dossier que la Municipalité ait

délivré un permis de construire.

Le 28 juin 2023, l’Office du commerce et des

manifestations a préavisé de manière positive la prolongation de la licence

délivrée aux exploitants de l’établissement "********", à condition,

notamment, que ces derniers se conforment au permis de construire n°********, "avec

préparation de mets froids et vente de produits locaux sans ventilation

mécanique".

Le 6 juillet 2023, la PCC a délivré à A.________ et

à C.________ une licence, valable du 1er juillet au 31 décembre 2023,

contenant, notamment, la réserve suivante: "Conformément au permis de

construire n°********, licence de café-restaurant avec préparation de mets

froids et vente de produits locaux sans ventilation mécanique".

Le 26 juillet 2023, l’Office du commerce et des

manifestations a rappelé aux exploitants de l’établissement qu’aucun repas

chaud ne pouvait y être servi jusqu’à nouvel avis. Le 26 juillet 2023

également, A.________ et B.________ ont requis de la PCC le retrait de la

réserve mentionnée ci-dessus, au motif que toutes les mesures avaient été

prises pour éviter les nuisances, qu’une procédure de régularisation était en

cours et que l’établissement était confronté à de sérieuses difficultés

financières. Le 28 juillet 2023, la PCC a informé les intéressés qu’il ne lui

était pas possible de modifier la licence délivrée le 6 juillet 2023, tant que

la Municipalité n’aurait pas délivré le permis de construire faisant suite à la

demande CAMAC n°********.

F.

Par acte du 3 août 2023, A.________ et B.________, agissant en leur nom

propre et au nom de C.________, ont interjeté recours auprès de la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la licence

délivrée le 6 juillet 2023, dont ils demandent implicitement la réforme, en ce

sens que cette licence soit dépourvue de la réserve ayant trait au contenu du

permis de construire n°******** et que sa validité soit prolongée jusqu’au 23

décembre 2027. Ils ont également requis que le recours soit assorti de l’effet

suspensif, afin qu’ils puissent continuer à servir des mets chauds.

Par avis du 7 août 2023, la juge instructrice a

admis à titre provisoire la demande d’effet suspensif (traitée comme une

demande de mesures provisionnelles).

La juge instructrice s’étant spontanément récusée,

l’instruction de la cause a été reprise par un autre juge instructeur, qui a

appelé à la procédure la Municipalité de ******** et D.________.

Le Département de l'économie, de l'innovation, de

l'emploi et du patrimoine (DEIEP) s’est déterminé sur la demande de mesures

provisionnelles, dont il a demandé le rejet. Sur le fond, il a produit son

dossier et propose le rejet du recours.

La Municipalité de ******** et D.________ proposent

également le rejet du recours.

Considérant en droit:

1.

Aux termes de l’art. 92 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des

recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités

administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en

connaître. Le recours a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il

respecte les autres exigences formelles (art. 79 LPA-VD par renvoi de l'art. 99

LPA-VD). Destinataires de la décision attaquée, A.________, titulaire de

l’autorisation d’exercer, et C.________, titulaire de l’autorisation

d’exploiter, ont qualité pour recourir contre la licence délivrée le 6 juillet

2023 (art. 75 let. a LPA-VD). Même si la qualité pour agir d’B.________ paraît

en revanche douteuse, il y a lieu d’entrer en matière sur le recours.

2.

Les recourants se prévalent d’une violation de leur droit d’être entendus.

Ils se plaignent de ne pas avoir eu la possibilité de se prononcer sur les

plaintes émanant des habitants voisins de leur établissement, avant que

l’autorité intimée ne délivre la licence du 6 juillet 2023.

a) Le droit d’être entendu

découlant de l’art. 29 al. 2 Cst. est une garantie de nature formelle, dont la

violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment

des chances de succès du recours sur le fond (ATF 142 II 218 consid. 2.3). Il

comporte le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents

avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique (ATF 145 I 167 consid. 4.1). Par exception au principe de la nature formelle du droit

d'être entendu, une violation de ce dernier est considérée comme réparée

lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une

autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité

inférieure, et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les

considérations juridiques de la décision attaquée (ATF 144 I 11 consid. 5.3 ;

142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226 s.; 138 II 77 consid. 4 p. 84; 137 I 195 consid.

2.3.2 p. 197s.; Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif

général, Bâle 2014, n°1988). Toutefois, une telle réparation doit rester

l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une

atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la

partie lésée. Cela étant, une réparation de la violation du droit d'être

entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque

le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement

inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie

concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226 s.).

b) En l’occurrence, trois plaintes sont parvenues aux

autorités communales, les 9 et 25 août 2022, ainsi que le 14 mars 2023. Toutes

dénoncent les nuisances olfactives provenant de la cuisine de l’établissement

des recourants. Ces plaintes émanent d’habitants voisins, résidant pour la

plupart dans la partie Nord de la PPE constituée sur l’immeuble abritant cet

établissement. Ces plaintes ont conduit le Service de l’urbanisme à se tourner

vers la DGE, qui a rappelé que les locaux devaient être pourvus d’un canal

d’extraction de l’air vicié de la ventilation de la cuisine pour que les

recourants puissent préparer et servir des mets chauds dans leur établissement.

Les locaux s’étant révélés insuffisamment aménagés sur ce point, ce qui

confirme le bien-fondé des plaintes du voisinage, les recourants ont dû requérir,

le 28 novembre 2022, la mise à l’enquête (n°CAMAC ********) en vue de l’installation

d’une ventilation mécanique et d’un canal de ventilation pour la cuisine; on y

reviendra plus loin. Dans son préavis, la DGE se montre plutôt réservée, puisqu’elle

relève que le voisinage doit être préservé d'immissions d'odeurs incommodantes

et que le projet faisant l'objet de la demande d'autorisation comporte certains

risques à cet égard. Il n’en demeure pas moins que la procédure ayant conduit à

la licence dont la teneur est contestée n’est entachée d’aucune violation du

droit des recourants à se déterminer sur les plaintes du voisinage. Outre le

fait que ces plaintes ont régulièrement été portées à leur connaissance, les

recourants se sont exprimés à de nombreuses reprises durant la procédure, comme

le relève la Municipalité. Ainsi, les 2 novembre 2022, 16 mars, 10, 25 et 26

mai 2023, ils ont pris position par courrier électronique sur les nuisances

dont les plaignants faisaient état. Le 26 mai 2023, ils se sont même

directement adressés aux plaignants pour leur faire part de leur engagement à

réaliser les aménagements nécessaires et leur exposer la situation financière

délicate de leur établissement, afin d’inviter ceux-ci à retirer leurs

doléances.

Quoi qu’il en soit, les recourants ont contesté la

licence du 6 juillet 2023 devant la CDAP en faisant valoir leurs motifs à

l’encontre du contenu de certaines plaintes, qu’ils considèrent comme

chicanières au demeurant. Il n’apparaît pas, dans ces conditions, que leur

grief puisse être accueilli. A supposer même qu’ils n’aient pas pu exercer leur

droit d’être entendu auparavant – ce qui est très douteux –, la violation

aurait été guérie devant la Cour de céans.

3.

Sur le fond, les recourants s’en prennent au contenu de la licence qui

leur a été délivrée le 6 juillet 2023 par l’autorité intimée. Ils demandent que

celle-ci soit modifiée, en ce sens qu’elle ne soit plus assortie de la réserve

de conformité au permis de construire n°********, soit licence de café-restaurant

avec préparation de mets froids et vente de produits locaux sans ventilation

mécanique, d’une part, et que sa validité soit étendue jusqu’au 23 décembre

2027, d’autre part.

a) On rappelle que, selon l'art. 27 al. 1 Cst., la

liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la

profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son

libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute

activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la

production d'un gain ou d'un revenu (ATF 145 I 183 consid. 4.1.5 p. 192; 143 II

598 consid. 5.1 p. 612; 134 I 214 consid. 3 p. 215s.). Elle peut être invoquée

tant par les personnes physiques que par les personnes morales (ATF 143 II 598

consid. 5.1 p. 612; 135 I 130 consid. 4.2 p. 135). Elle vaut notamment

pour l’activité d’aubergiste (arrêts CDAP GE.2018.0069 du 14 septembre 2018;

GE.2008.0193 du 30 mars 2009).

Comme tout droit fondamental, la

liberté économique peut être restreinte. Aux termes de l'art. 36 al. 1 Cst.,

toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale;

les restrictions graves doivent être prévues par une loi (ATF 139 I 280 consid. 5.1 p. 284 et les références citées); les cas de danger

sérieux, direct et imminent sont réservés. Sont autorisées les mesures

de police, de politique sociale ainsi que celles dictées par la réalisation

d'autres intérêts publics. Sont en revanche prohibées les mesures de politique

économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence

en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes

d'exploitation (ATF 143 I 37 consid. 8.2 p. 47; 140 I 218 consid. 6.2 p. 229; 131

Faits

I 223 consid. 4.2 p. 231s. et les références citées). En

outre, toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un

intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et être

proportionnée au but visé (cf. art. 36 al. 2 et 3 Cst.). Pour être

conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une

restriction à un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé,

lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins incisive; il faut en outre

qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la

situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de

l'intérêt public (ATF 146 I 157 consid. 5.4 p. 167; 146 I 70 consid. 6.4 p.

80s.; 137 I 167 consid. 3.6 p. 175s.; arrêts TF 1C_582/2021 du 21 février 2023 consid.

6.1; 2C_793/2014 du 24 avril 2015 consid. 4.1; 2C_990/2012 et 2C_991/2012 du 7

mai 2013 consid. 6.1).

b) Aux termes de son article 1er al. 1,

la loi cantonale du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons

(LADB; BLV 935.31) a pour but de régler les conditions d'exploitation des

établissements permettant le logement, la restauration, le service de boissons

ainsi que les autres débits de mets et boissons (let. a), de contribuer à la

sauvegarde de l'ordre et de la tranquillité publics (let. b), de promouvoir un

développement de qualité de l'hôtellerie et de la restauration, en particulier

par la formation et le perfectionnement professionnels (let. c) et de contribuer

à la protection des consommateurs et à la vie sociale (let. d). A teneur de

l’art. 4 LADB, l'exercice de l'une des activités soumises à la présente loi

nécessite l'obtention préalable auprès de l'autorité compétente d'une licence

d'établissement qui comprend l'autorisation d'exercer et l'autorisation

d'exploiter (al. 1). L'autorisation d'exercer est délivrée à la personne

physique responsable de l'établissement (al. 2). L'autorisation d'exploiter est

délivrée à la personne morale ou physique, propriétaire ou titulaire du contrat

de bail à loyer ou d'un contrat analogue, qui exploite le fonds de commerce

(al. 3).

S’agissant des droits et obligations des titulaires

de licences, l’art. 34 al. 1 LADB dispose que la licence comprend

l'autorisation d'exploiter et l'autorisation d'exercer. Elle est accordée pour

des locaux déterminés. Elle peut être assortie de conditions et de charges

fixées d'entente entre le département et la commune. A cet égard, le règlement

d’exécution de la LADB, du 9 décembre 2009 (RLADB; BLV 935.31.1) précise, à son

art. 25, que la licence peut être délivrée pour une durée maximale de 5 ans.

Elle est renouvelable (al. 1). Elle peut être assortie de conditions liées au

permis de construire ou à des charges fixées d'entente entre le département et

la commune, telles qu'un concept de sécurité, des réserves relatives à la

diffusion de musique ou à la situation financière des titulaires de licence

notamment (al. 2).

L’art. 35 al. 1 LADB précise que l'autorisation

d'exploiter est délivrée par le département, cas échéant, après contrôle par

les services compétents de la conformité des locaux. L’art. 39 LADB exige de tout

établissement qu’il réponde aux exigences en matière de police des

constructions, de protection des travailleurs et de l'environnement, de police

du feu ainsi qu'en matière sanitaire et d'hygiène alimentaire (al. 1). Les établissements

bénéficiant d'une licence permettant la préparation de mets doivent être dotés

d'un agencement répondant aux exigences fixées par le règlement d'exécution

(al. 2). Les locaux figurant sur la licence, ainsi que les locaux attenants,

doivent être, en tout temps, aisément accessibles et contrôlables (al. 3).

Enfin, l’art. 44 LADB ajoute que les transformations, y compris

l'agrandissement des locaux, la création et l'agrandissement de terrasses,

ainsi que tout changement de catégorie de licence sont soumis à l'autorisation

spéciale du département. Les dispositions de la loi sur l'aménagement du

territoire et les constructions sont réservées (al. 1). Les établissements

transformés dont l'affectation a été modifiée ou l'exploitation transférée dans

de nouveaux locaux sans autorisation peuvent être fermés par le département

(al. 2). A teneur de l’art. 56 RLADB, la demande d'autorisation de création

d'un établissement, de transformation des locaux, de création et

d'agrandissement d'une terrasse, ainsi que de tout changement de catégorie de

licence entraînant un changement de destination des locaux au sens des articles

103 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et

les constructions (LATC; BLV 700.11) et 68 du règlement d'application de la LATC,

du 19 septembre 1986 (RLATC; BLV 700.11.1) doit être présentée préalablement à

la demande de licence. La demande d'autorisation prévue à l'alinéa premier doit

être accompagnée d'un dossier comprenant les plans et pièces requis pour la

demande du permis de construire par le RLATC (al. 2).

Vu l’art. 60 LADB, le département retire la licence

au sens de l'article 4 et peut ordonner la fermeture temporaire ou définitive

d'un établissement lorsque, notamment, les locaux, les installations ou les

autres conditions d'exploitation ne répondent plus aux exigences imposées pour

l'octroi de la licence (let. b).

c) En la présente espèce, les recourants se

plaignent de ce que la licence qui leur a été délivrée par l’autorité intimée

porterait atteinte à leurs droits acquis à servir des mets chauds dans leur

établissement. A la lumière de ce qui précède, il importe de faire plusieurs

constatations.

aa) S’agissant tout d’abord des exigences en matière

de police des constructions, on relève que les locaux abritant l’établissement

public à l’enseigne ******** font l’objet de l’autorisation de construire n°********

du 30 juin 2021; cette autorisation est aujourd’hui entrée en force. Or, ce

permis autorise la transformation d’une galerie d’art et la création d’un un

café-restaurant "avec préparation de mets froids et vente de produits

locaux sans ventilation mécanique", conformément à la demande

des recourants. Ces derniers ont ainsi implicitement admis que

l’aménagement des locaux ne permettait pas de préparer des mets chauds en

cuisine. Sans doute, le 17 février 2022, les recourants ont requis l’extension

de ce permis de construire, afin de pouvoir y préparer des mets chauds. Toutefois,

seul l’OCC a été consulté à cet égard; il a émis dans son préavis du 23 février

2023 des réserves au sujet de la ventilation des locaux, sous-entendant que

celle-ci ne serait sans doute pas adaptée au projet des recourants. Il importe

peu que les recourants aient considéré que ce préavis du seul service consulté

équivalait à une autorisation, comme ils l’ont écrit au Service de l’urbanisme

le 7 mars 2022; il importait en effet que la DGE, qui avait exigé dans la

synthèse n°CAMAC ******** que le voisinage soit préservé d’immissions d’odeurs

incommodantes, soit également consultée. Or, cette autorité a bien été

consultée mais ultérieurement, à la suite de la demande de permis du 28

novembre 2022 (n°CAMAC ********). Du reste, la convocation du Service de

l’urbanisme, du 12 mai 2022, aux fins de contrôle de fin des travaux en vue de

la délivrance du permis d’utiliser fait expressément référence au contenu du

permis n°********.

Dès lors, il résulte de ce qui précède que la

demande des recourants tendant à étendre le permis de construire n’avait fait l’objet

d’aucune autorisation au moment où la licence n°LADB-EV-2022-0771, valable du 2

juin 2022 au 1er juin 2027 (et non 23 décembre 2027 comme semblent

l’indiquer les recourants), a été délivrée par l’autorité intimée le 28 juin

2022. A cette date, les locaux répondaient sans doute aux exigences de

l’autorisation de construire n°******** du 30 juin 2021, ce que le Service de

l’urbanisme a confirmé dans son préavis du 1er juin 2022. C’est du

reste dans ce sens uniquement qu’il y a lieu de comprendre ce préavis. Dans ces

conditions, il importe peu que la licence du 28 juin 2022 n’ait pas été expressément

assortie d’une condition faisant référence à l’autorisation de construire

précitée et à la seule préparation de mets froids et vente de produits locaux,

sans ventilation mécanique. Vu les art. 39 et 44 al. 1 LADB, les recourants ne

pouvaient en tout cas pas comprendre cette licence dans le sens qu’ils étaient d’ores

et déjà autorisés à préparer des mets chauds dans les locaux. Contrairement à

ce qu’écrira plus tard le Service de l’urbanisme aux recourants (cf. lettre du

11 octobre 2022), il n’est pas possible de retenir que la licence délivrée aux

recourants s’étendait également à la préparation de mets chauds, "(…) à

la condition que le fonctionnement de la cuisine respecte les conditions de la

synthèse CAMAC n° ******** du 19.02.2021, notamment le préavis de la DGE,

Protection de l'air-Emissions/Ref.LF". En effet, non seulement

aucune autorisation en ce sens ne leur avait été donnée mais en outre il n’était

pas établi, au moment où l’autorité intimée a statué, que l’aménagement de ces

locaux répondait aux exigences en matière de police des constructions et

notamment, à l’art. 31 RLATC. C’est par conséquent à tort qu’ils se prévalent

de droits acquis à cet égard.

Considérants

bb) Ceci nonobstant, les recourants ont tout de même

préparé et servi des mets chauds dans l’établissement en question. Il est vrai

qu’ils ont aménagé une hotte de ventilation à charbon dans la cuisine, mais cet

aménagement s’est vite révélé insuffisant, comme le redoutait l’OCC. En effet, dès

le mois d’août 2022 certains habitants riverains se sont plaints auprès des

services communaux des nuisances olfactives provenant de la cuisine. Ces

plaintes démontrent en tout cas que les locaux ne répondaient toujours pas aux

exigences en matière de police des constructions pour que l’établissement

puisse préparer et servir des mets chauds. Il importe de se référer à cet égard

à la correspondance adressée aux recourants le 11 octobre 2022 par le Service de

l’urbanisme. Dans ce courrier, l’attention des recourants a été attirée sur les

obligations qu’il leur importait de respecter à cet égard, ce qui impliquait de

leur part qu’ils déposent une demande de permis de construire, afin de

régulariser la situation (cf. art. 103 al. 1 LATC); un délai au 30 novembre

2022.

leur a du reste été imparti à cet effet. Par la suite, de nouvelles

plaintes du voisinage étant survenues, il a été rappelé aux recourants par les

services communaux et intercommunaux concernés, à plusieurs reprises, qu’ils

devaient cesser la préparation de mets chauds.

Entre-temps toutefois, la fin des rapports de

service entre C.________, titulaire de l’autorisation d’exploiter, et E.________,

titulaire de l’autorisation d’exercer, entraînait de toute façon la caducité de

la licence n°LADB-EV-2022-0771. Les plaintes du voisinage ayant été portées à

la connaissance de l’autorité intimée, il importait à cette dernière de

vérifier en outre, au moment de délivrer une nouvelle licence, que les locaux

abritant l’établissement respectaient bien les art. 39 et 44 al. 1 LADB C’est

la raison pour laquelle l’autorité intimée, dans l’attente de la délivrance du

permis de construire, a délivré dans un premier temps aux recourants, le 23

décembre 2022, une licence provisoire, valable six mois, afin de continuer à

poursuivre l’exploitation de leur établissement aux conditions du permis de

construire n°******** du 30 juin 2021. Comme il a été relevé plus haut, cette

décision n’a pas fait l’objet d’un recours. Cela n’a pas dissuadé les

recourants de continuer à servir des mets chauds, puisque de nouvelles plaintes

concernant les nuisances engendrées par l’établissement ont été enregistrées

par les services communaux concernés. Suite à l’intervention du Service de

l’urbanisme, le dossier d’autorisation de construire CAMAC n°********, ayant

pour objet la régularisation des aménagements entrepris dans les locaux afin de

permettre aux recourants de préparer et servir des mets chauds dans leur

établissement, a été déposé le 28 mars 2023. La synthèse CAMAC a, certes, été rendue

mais à ce jour, l’autorisation de construire requise n’a pas encore été

délivrée par la Municipalité, seule compétente en la matière (cf. art. 114 al.

1.

LATC). Par conséquent, il n’est toujours pas clair de savoir si l’établissement

répond dorénavant aux exigences en matière de police des constructions et de

protection de l'environnement (cf. art. 39 al. 1 LATC). Il n’est par ailleurs

pas certain que la procédure de régularisation des locaux atteigne son but

puisque la DGE/DIREV/ARC relève, dans son préavis CAMAC n°********, que "le

projet qui fait l'objet de la présente demande d'autorisation comporte certains

risques" et que "la cheminée de ventilation de cuisine

qui figure sur les plans soumis à l'enquête publique ne respecte pas les

critères fixés ci-dessus", de sorte que lors de la

construction, elle devra être adaptée (soit rehaussée et/ou déplacée).

Dès lors, l’autorité intimée ne pouvait, à

l’échéance de la première licence provisoire du 23 décembre 2022, que

renouveler celle-ci pour une nouvelle période de six mois, aux mêmes

conditions, ceci dans l’attente du contrôle des travaux faisant l’objet du

permis de construire que la Municipalité doit délivrer suite à la demande CAMAC

n°********. La décision attaquée ne prête donc guère le flanc à la critique et

il n’y a pas lieu de la modifier comme le demandent les recourants.

cc) On relève en dernier lieu que les recourants

n’ayant pas tenu compte de la portée de la licence en servant des mets chauds et

en persistant à le faire en dépit des mises en garde qui leur ont été adressées

par les services communaux, leur comportement aurait également pu conduire

l’autorité intimée à ordonner la fermeture de l’établissement, vu l’art. 60 let.

b LADB. Cette dernière s’est abstenue de prendre une telle mesure, mais les

recourants sont d’autant moins fondés à invoquer, à l’encontre de la décision

attaquée, la garantie du droit de préparer et servir des mets chauds dans leur

établissement, alors que ce droit qui ne leur a jamais été octroyé, comme il a

été démontré plus haut.

Pour le même motif, c’est en vain que les recourants

se plaignent de ce que la décision attaquée ne respecterait pas le principe de

proportionnalité. Comme on l’a dit, l’autorité intimée était, au moment de

statuer, dans l’ignorance quant au respect des exigences en matière de police

des constructions et de protection de l'environnement. On ne voit dès lors pas

quelle mesure moins incisive elle aurait pu prendre que prolonger pour six mois

supplémentaires la licence, aux conditions du permis de construire n°********

du 30 juin 2021, définitif, ceci dans l’attente de l’autorisation municipale de

réaliser les aménagements nécessaires et de l’exécution des travaux.

4.

Les recourants invoquent cependant la protection constitutionnelle de

leur bonne foi. Ils évoquent à cet égard la réunion à laquelle ils ont

participé le 3 novembre 2022, sur place, avec un représentant du Service de

l’urbanisme et un représentant de l’Office du commerce et des manifestations,

au cours de laquelle ils auraient reçu la promesse qu’une licence leur

permettant de préparer et de servir des mets chauds leur serait délivrée.

a) A teneur de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de

l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la

bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un

comportement contradictoire ou abusif (ATF 143 IV 117 consid. 3.2; 136 I 254

consid. 5.2; TF 1C_10/2023 du 6 avril 2023 consid. 2.5). Découlant directement

de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à

la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met

dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après

des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de

l'administration (ATF 144 II 49 consid. 2.2 p. 52; arrêt TF 2C_667/2018 du 7

mai 2019 consid. 7.1). Ce droit permet au citoyen d'exiger que l'autorité

respecte ses promesses et qu'elle évite de se contredire. Selon la

jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration

peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la

réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une

situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit

censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait

pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement

obtenu. Il faut encore que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le

comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne

saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas

changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une

correcte application du droit ne se révèle pas prépondérant sur la protection

de la confiance (ATF 141 V 530 consid. 6.2 p. 538; 137 II 182 consid. 3.6.2 p.

193; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72-73; 131 II 627 consid. 6.1; 129 II 361

consid. 7.1 p. 381 et les références; arrêts TF 2C_398/2020 du 5 février

2021.

consid. 6.1; 1C_587/2017 du 19 mars 2018 consid. 3.1; 1C_179/2016 du 10

mai 2017 consid. 7.1; CDAP AC.2022.0258 du 3 août 2023 consid. 4a; BO.2022.0008

du 16 mars 2023 consid. 3a; AC.2017.0417 du 23 juillet 2018 consid. 4a).

b) Les recourants rappellent qu’il aurait été

convenu avec les représentants des services communaux, au cours de la réunion

du 3 novembre 2022, que s’ils déposaient une autorisation de construire et que

les travaux de régularisation étaient mis à l’enquête au 30 novembre 2022, ils

seraient autorisés à poursuivre la préparation et le service de mets chauds. C’est

ce qui ressort du reste tant du courrier électronique du 4 novembre 2022 que le

Service de l’urbanisme leur a adressé que de celui adressé aux recourants le 22

mars 2023 par l’Office du commerce et des manifestations. Les recourants ont

fait état des pertes qu’ils rencontraient dans l’exploitation de leur

établissement et il semble que leurs interlocuteurs aient été sensibles à cette

explication. On relève cependant qu’aucune de ces deux autorités ne dispose de

la compétence de délivrer une licence de café-restaurant, celle-ci étant expressément

réservée au Département (cf. art. 35 et 36 LADB et 2 RLADB), soit actuellement

le DEIEP, autorité intimée. Les municipalités ne disposent, quant à elles, que de

la compétence de préaviser en faveur ou en défaveur de l’octroi de la licence

(cf. art. 31 al. 1 LADB). Dès lors, les éventuelles assurances données par les

services communaux n’engageaient nullement l’autorité intimée, qui devait préalablement

s’assurer que les locaux répondaient aux exigences en matière de police des

constructions et de protection de l’environnement avant de statuer. Les

recourants ne l’ignoraient pas puisqu’ils avaient déjà requis à deux reprises

de cette dernière qu’elle leur délivre une licence pour leur établissement. Du

reste, l’autorité intimée leur a délivré le 23 décembre 2022 une licence

provisoire, valable six mois, afin de continuer à poursuivre l’exploitation de

leur établissement, mais aux conditions du permis de construire n°******** du

30.

juin 2021 et non pas à celles de la demande CAMAC n°********; or, aucun

recours n’a été déposé contre cette licence. A cela s’ajoute qu’une partie des

travaux de ventilation avaient déjà été entrepris au moment de la réunion du 3

novembre 2022, d’une part, et que les recourants devaient de toute façon

déposer une demande de permis de construire pour le rehaussement de la

cheminée, conformément à l’art. 103 al. 1 LATC, d’autre part. Ils n’ont dès

lors pas pris, à la suite de ces assurances, des dispositions auxquelles ils ne

peuvent renoncer sans subir de préjudice.

c) C’est par conséquent en vain que les recourants

invoquent la protection de leur bonne foi pour obtenir la modification de la

décision attaquée.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la

confirmation de la décision attaquée.

Avec le présent arrêt, la requête de mesures

provisionnelles devient sans objet.

Les frais de justice seront mis à la charge des

recourants, qui succombent (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD), solidairement

entre eux (cf. 51 al. 2 LPA-VD). Pour les mêmes raisons, des dépens seront

alloués à la Municipalité de ********, autorité concernée, qui obtient gain de

cause avec l’assistance d’un avocat; ces dépens seront mis à la charge des

recourants, solidairement entre eux (cf. art. 51 al. 2, 55 al. 1, 91 et 99

LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi

et du patrimoine, du 6 juillet 2023, est confirmée.

III.

Les frais d’arrêt, par 800 (huit cents) francs, sont mis à la charge de A.________,

B.________ et C.________, solidairement entre eux.

IV.

A.________, B.________ et C.________, solidairement entre eux, verseront

à la Municipalité de ******** une indemnité de 1'000 (mille) francs, à titre de

dépens.

Lausanne, le 12 octobre 2023

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.