CDAP - GE.2023.0162 - 2024-02-02 - A._____, B._____/Autorité de protection des données et de droit à l'information, Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 2 février 2024

Composition

M. François Kart, président; M. Alex

Dépraz et M. Raphaël Gani, juges; Mme Liliane

Subilia-Rouge, greffière.

Recourants

1.

A.________,

à ********,

2.

B.________,

à ********,

tous deux

représentés par Me Blaise

KRÄHENBÜHL, avocat à Genève,

Autorité intimée

Autorité de protection des données

et de droit à l'information, à Lausanne,

Autorité concernée

Autorité de surveillance LPP et des

fondations de Suisse occidentale, à Lausanne.

Objet

Loi sur

l'information

Recours A.________ et B.________ c/ décision sur recours

de l'Autorité de protection des données et de droit à l'information du 26

juin 2023 (LInfo)

Vu les faits suivants:

A.

A.________ et B.________ sont domiciliés à ********.

Le second est également propriétaire (ou copropriétaire dans le cadre d'une

succession indivise) de diverses parcelles à ********. Ils sont tous deux des

voisins de la fondation C.________ (ci-après également: la fondation), sise au

Chemin ********, soit sur la parcelle n° ******** de la Commune de ********,

où la fondatrice a fait ériger un centre musical. Constituée en ********, la

fondation a pour le but d’offrir à de jeunes musiciens de la région un

cadre dédié au développement de leur art. B.________ indique que

lui-même et ses parents, qui ont toujours résidé dans ce quartier, étaient en

outre proches de sa fondatrice D.________, durant les nombreuses années au

cours desquelles elle a vécu au Chemin ********.

La Fondation E.________ (ci-après également:

la fondation E.________) est une fondation basée à ********, qui a été fondée en

********, et a pour but de lutter contre la pauvreté et de promouvoir

l’éducation, les religions ainsi que toute autre activité en faveur de la

communauté.

B.

Par courriel du 22 mai 2022, A.________ s'est adressée à l'Autorité de surveillance LPP et des

fondations de Suisse occidentale (ci-après: l'As-SO), en lui

demandant de lui transmettre:

– tous

documents et autorisations ayant été échangés et remis en lien avec la vente de

parcelles de la fondation;

– les

états financiers de la fondation depuis sa création;

– les

éventuels rapports (par exemple à la suite de contrôles) établis par l'As-SO

concernant la fondation.

Le 25 mai 2022, l'As-SO a répondu que les documents

demandés contenaient des données personnelles au sens de la loi sur la

protection des données personnelles du 11 septembre 2007 (LPrD; BLV 172.65).

Par conséquent, la communication de documents ne pouvait intervenir qu'aux

conditions prévues par l'art. 15 LPrD. Elle lui demandait dès lors de

préciser les motifs de sa requête.

Le 25 octobre 2022, dans un courrier adressé à l'As-SO,

A.________ et B.________ ont précisé qu'ils souhaitaient

s'assurer que la fondation avait agi en conformité avec ses statuts et avec les

intentions de la fondatrice. Ils s'interrogeaient en particulier au sujet de la

vente de la parcelle n° ******** de ******** par la fondation.

Par décision du 10 novembre 2022, l'As-SO

a indiqué qu'elle ne pouvait pas transmettre les renseignements et documents

suivants concernant la fondation: acte constitutif, états financiers depuis sa

constitution, rapports de révision, procès-verbaux du conseil de fondation, ensemble

des communications importantes entre l'As-SO et la fondation. Elle a notamment

expliqué qu'un intérêt privé prépondérant s'opposait à la transmission des

documents demandés dans la mesure où ces derniers contenaient de nombreuses

données de personnes physiques et morales, dont des données financières, ainsi

que des secrets d'affaires. Aucune transmission ne se justifiait non plus sur

la base de la loi sur l'information du 24 septembre 2002 (LInfo; BLV

170.21).

C.

Le 12 décembre 2022, A.________ et B.________ ont sollicité pour la fondation E.________

l'accès aux mêmes documents que pour la fondation. Ils précisaient que leur

intérêt pour la fondation était à la base de leur souci de vérifier la gestion

de la fondation sœur E.________.

Par décision du 19 décembre 2022, l'As-SO

a indiqué qu'elle ne pouvait pas transmettre les renseignements et documents requis

concernant la fondation E.________. Elle a repris la motivation exposée dans sa

décision du 10 novembre 2022.

D.

Le 12 décembre 2022, A.________ et B.________ ont

déposé un recours auprès l'Autorité de protection des données et de droit à

l'information (APDDI) contre la décision du 10 novembre 2022 de l'As-SO.

Le 18 janvier 2023, A.________ et B.________

ont déposé un recours auprès de l'APDDI contre la décision du 12 décembre 2022 de

l'As-SO.

Le 18 janvier 2023, A.________ et B.________

ont demandé à l'As-SO une copie des dispositions contractuelles ou

testamentaires de D.________ à l'origine de la création des deux fondations

précitées, notamment du testament et de son codicille postérieur. Ces documents

ont été transmis après avoir été caviardés.

Le 7 février 2023, l'APDDI a joint les recours

déposés le 12 décembre 2022 et le 18 janvier 2023.

Une séance de conciliation s'est déroulée le 21 mars

2023. Elle a partiellement abouti, en ce sens que les parties se sont mises

d'accord pour laisser un délai de 20 jours à A.________ et B.________

afin de leur permettre de préciser l'objet de leur demande d'accès.

Le 6 avril 2023, A.________ et B.________

ont reformulé leur demande d'information de la manière suivante. Ils

demandaient à consulter tous les documents officiels concernant les deux fondations,

caviardés au besoin dans la stricte mesure du nécessaire (soit uniquement pour

protéger les données personnelles de tiers non impliqués), soit principalement:

-

les comptes annuels (bilan, compte de résultat et annexe),

-

les rapports de l'organe de révision,

-

les procès-verbaux du conseil de fondation entérinant les comptes,

-

les rapports d'activités,

-

les rapports sur les indemnités versées aux membres du conseil de

fondation,

-

tous autres documents utiles éventuellement requis par l'As-SO selon

l'art. 10

al. 1 du règlement du 10 novembre 2011 sur la surveillance LPP et des

fondations (RLPPF),

-

tous les rapports éventuels émis par l'As-SO et tous les autres

documents en lien avec la vente des terrains par la fondation en 2021.

Sur

le plan temporel, la demande d'information était circonscrite de la manière suivante:

-

pour la fondation, à ********: du 1er janvier 2013 au

31 décembre 2022,

-

pour la fondation E.________, à ********: du 1er

janvier 2019 au 31 décembre 2021.

Par courrier du 11 mai 2023, l'As-SO, au vu de

l'ampleur de la demande d'accès ainsi exprimée, a déclaré maintenir sa décision

en refus. A ce stade, l'APDDI a constaté l'échec de la conciliation.

E.

Le 26 juin 2023, l'APDDI a rejeté les recours déposés par A.________ et B.________ contre les décisions du 10 novembre 2022 et du 19

décembre 2022.

Elle a estimé que la demande d'accès apparaissait

disproportionnée par rapport à l'intérêt privé prépondérant que constituait la

protection de la sphère privée en jeu dans l'affaire, cela compte tenu du but

assigné à l'As-SO, des moyens de contrôle mis en œuvre par le législateur et la

possibilité pour A.________ et B.________ d'alerter les

autorités supérieures par le biais d'une éventuelle dénonciation. Elle a

constaté la même disproportion entre l'intérêt privé prépondérant des deux

fondations et l'intérêt privé revendiqué par A.________ et B.________

en tant que bénéficiaires des prestations culturelles de la fondation.

F.

Le 28 août 2023, A.________ et B.________ (ci-après: les

recourants) ont attaqué la décision de l'APDDI du 26 juin 2023 devant la Cour

de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP). Ils

ont pris les conclusions suivantes au fond:

"2.

Annuler la décision de l'Autorité de protection des données et de droit à

l'information du 26 juin 2023.

3. Statuant à nouveau, ordonner à

l'Autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale de

transmettre aux Recourants:

- Tous les documents

officiels dont elle dispose, datés entre le 1er janvier 2013 et le

31 décembre 2022 concernant la Fondation C.________ à ********;

- Tous les

documents officiels dont elle dispose, datés entre le 1er janvier

2019 et le 31 décembre 2021, concernant la Fondation E.________ à ********.

4. Sous suite de frais

et dépens."

Les recourants se fondent

sur la LInfo et estiment notamment que la décision attaquée ne respecte pas les

art. 8, 16 et 17 LInfo.

L'As-SO (ci-après aussi: l'autorité concernée) s'est

déterminée le 29 septembre 2023. Elle relève que les conclusions des recourants

vont au-delà de la demande initiale qui avait fait l'objet de la décision

attaquée.

Le 19 septembre 2023, l'APPDI (ci-après: l'autorité

intimée) a indiqué qu'elle renonçait à déposer une réponse.

Les recourants ont remis des observations le 18

octobre 2023.

Le 24 octobre 2023, l'autorité intimée a indiqué

qu'elle continuait à s'en référer purement et simplement à sa décision.

L'autorité concernée s'est déterminée le 27 novembre

2023.

Le 7 décembre 2023, les recourants ont indiqué

qu'ils n'avaient pas de commentaire à ajouter et qu'ils maintenaient leurs

argumentation et conclusions.

Considérant en droit:

1.

Le litige porte sur une décision de rejet de l'APDDI, basée sur la LInfo.

En vertu de l'art. 21 al. 1 LInfo,

l'intéressé peut recourir au Préposé (à savoir l'APPDI), ou directement au

Tribunal cantonal. Ce dernier est compétent pour statuer dans un second temps

si le Préposé est saisi en premier, dès lors qu'il connaît des recours contre

les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités

administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en

connaître (cf. art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008

sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Le Tribunal de céans est

ainsi compétent pour traiter du présent recours.

Les recourants, destinataires de la décision

entreprise, disposent d'un intérêt digne de protection à demander son

annulation, dans le but qu'il soit donné suite à leur demande (cf. art. 75

LPA-VD applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD et art. 27 al. 3

LInfo; ATF 135 II 145 consid. 3).

En revanche, les recourants ne peuvent pas prendre

de conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée (cf. art. 79

al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Dans ce

contexte, l'autorité concernée estime que la conclusion des recourants tendant

à la transmission de "tous les documents officiels" n'est pas

entièrement recevable. Elle serait recevable uniquement en tant qu'elle vise

les documents faisant l'objet de la décision attaquée, à savoir ceux qui ont

été mentionnés dans la demande du 6 avril 2023. L'autorité concernée ne peut

pas être suivie. En effet, la demande du 6 avril 2023 requérait déjà la

transmission de "tous les documents officiels concernant les deux

fondations, caviardés au besoin dans la stricte mesure du nécessaire (soit

uniquement pour protéger les données personnelles de tiers non impliqués), soit

principalement [énumération]". Cela étant, au vu du caractère

complet de l'énumération figurant dans la demande du 6 avril 2023, il est

probable que l'autorité intimée ne dispose guère d'autres documents officiels

que ceux énumérés dans ce document.

Pour le surplus, le recours a été interjeté dans le

délai utile (art. 95 LPA-VD), et le mémoire respecte les conditions

formelles énoncées notamment à l’art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de

l’art. 99 LPA-VD. Partant, il convient d’entrer en matière sur le recours.

2.

Avant d'examiner les griefs au fond des recourants, il convient d'exposer

quelques principes généraux.

a) L'As-SO, destinataire des demandes d'informations

des recourants, est un établissement public autonome auquel le Canton de Vaud a

confié une tâche publique de surveillance des fondations. En vertu de l'art. 2

al. 1 let. f LInfo, l'As-SO est soumise à la LInfo, ce qu'elle-même

ne conteste d'ailleurs pas (cf. sur cette question CDAP GE.2017.0114 / GE.2018.0025

du 12 novembre 2018 consid. 2).

b) La LInfo a pour but de garantir la transparence

des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion

publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et

les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des

autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les

autorités respectivement de l'information transmise sur demande (art. 1

al. 2 let. a et b LInfo).

La LInfo vise à améliorer les relations entre

l'administration et les citoyens, en les rendant plus simples et plus fluides.

A cet effet, elle instaure une présomption de publicité en lieu et place d'une

présomption de secret applicable jusque-là (cf. entre autres CDAP GE.2021.0171

du 1er avril 2022 consid. 3c/ff et les références citées).

c) Concernant les informations transmises sur

demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements,

informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la

présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas

décrits au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).

Aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, on

entend par "document officiel" tout document achevé, quel que

soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne

l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel.

Ces conditions sont cumulatives (CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa;

GE.2019.0085 du 14 juillet 2020 consid. 2b; GE.2018.0105 du 25 juillet

2019 consid. 3a; voir aussi Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur

l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002 [ci-après:

BGC septembre-octobre 2002], p. 2647 ad art. 9). La loi ne

vise pas seulement les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux

détenus par elle (CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa;

GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b; GE.2019.0010 du 4 octobre 2019

consid. 2a; voir également BGC septembre-octobre 2002, p. 2634 ss,

spéc. p. 2647-2649).

c) S'agissant des "limites" à

l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels

réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15

à 17) prévoit en particulier ce qui suit:

"Art. 15 Autres

lois applicables

1 Les dispositions

d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou

l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions

protégeant le droit d'auteur.

Art. 16 Intérêts

prépondérants

1 Les autorités peuvent

à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,

de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des

intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

2 Des intérêts publics

prépondérants sont en cause lorsque:

a. la

diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets

d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou

le fonctionnement des autorités;

b. une

information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

c. le

travail occasionné serait manifestement disproportionné;

d. les

relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure

sensible.

3 Sont réputés intérêts

privés prépondérants:

a. la

protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du

consentement de la personne concernée;

b. la

protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;

c. le

secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la

loi.

4 Une personne

déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non

anonymisée doit en être informée préalablement.

5 Elle dispose d'un

délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la

communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données

ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette

même loi.

Art. 17 Refus partiel

1 Le refus de

communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut

le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par

cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.

2 L'organisme sollicité

s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne

communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document

concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."

d) Parmi les lex specialis réservées par

l'art. 15 LInfo figure la LPrD. Par donnée personnelle, on entend toute

information qui se rapporte à une personne identifiée ou identifiable (cf.

art. 4 al. 1 ch. 1 LPrD). La communication de données

personnelles est régie par l'art. 15 LPrD, qui a la teneur suivante:

"1 Les données

personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente

loi lorsque:

a. une

disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;

b. le

requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches légales;

c. le

requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant

celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;

d. la

personne concernée a expressément donné son consentement ou les circonstances

permettent de présumer ledit consentement;

e. la

personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à tout un

chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou

f. le

requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord que

dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire

valoir d'autres intérêts légitimes; dans ce cas, la personne concernée est

invitée, dans la mesure du possible, à se prononcer, préalablement à la

communication des données.

2 L'alinéa 1 est

également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi

sur l'information.

3 Les autorités peuvent

communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de

l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que

la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la

personne concernée."

Les conditions énumérées à l'art. 15 al. 1

LPrD ne sont pas exhaustives; il suffit que l'une de ces conditions soit

réalisée pour que la communication soit permise (cf. CDAP GE.2022.0235 du 10

novembre 2022 consid. 9a; GE.2022.0019 du 20 juin 2022 consid. 9a).

e) Au niveau fédéral, l'art. 6 al. 1 de la

loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans

l'administration (LTrans; RS 152.3) prévoit que toute personne a le droit de

consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur

contenu de la part des autorités. La LTrans prévoit des exceptions à ce

principe (art. 7) respectivement différents "cas particuliers"

(art. 8). Tout comme la LInfo (art. 8 al. 1), la LTrans (art. 6

al. 1) pose une présomption en faveur du libre accès aux documents officiels.

Le statut par défaut d’un document officiel est ainsi l’accessibilité publique

(Alexandre Flückiger / Mike Minetto, La communication de documents

officiels contenant des données personnelles: la pesée des intérêts dans la

pratique des autorités fédérales, RDAF 2017 I 558 ss, p. 570 ch. 2.2.1).

Si l'autorité décide de limiter ou refuser l'accès à

des documents officiels, elle supporte en conséquence le fardeau de la preuve

destinée à renverser cette présomption (ATF 142 II 324 consid. 3.4; TF

1C_59/2020 du 20 novembre 2020 consid. 4.1; CDAP GE.2019.0010 du 4 octobre

2019 consid. 4a, qui se réfère à la jurisprudence du Tribunal

administratif fédéral [TAF] en application de la LTrans, et GE.2018.0105 du 25

juillet 2019 consid. 4d). En énumérant à l'art. 7 al. 1 LTrans –

respectivement à l'art. 16 LInfo, qui doit être interprété de manière

similaire (cf. CDAP GE.2019.0010 précité consid. 4a et la référence) – de

façon exhaustive les différents cas où les intérêts publics ou privés

apparaissent prépondérants, le législateur a procédé de manière anticipée à une

pesée des intérêts en cause (ATF 144 II 77 consid. 3 et les références; TF

1C_59/2020 précité, consid. 4.1). Le refus d'accès (total ou partiel) à un

document officiel doit toutefois se justifier par un risque à la fois important

et sérieux d'atteinte aux intérêts publics ou privés prépondérants protégés par

les art. 7 LTrans et 16 LInfo; ces dernières dispositions doivent en

conséquence être interprétées de façon restrictive (ATF 142 II 324 consid. 3.4

et les références; CDAP GE.2021.0070 du 29 juillet 2022 consid. 4c; GE.2018.0169

du 2 mai 2019 consid. 3c; GE.2017.0086 du 9 janvier 2018 consid. 2d

et les références) – ce qui résulte au demeurant expressément de la teneur de

l'art. 16 al. 1 LInfo (ce n'est ainsi que "à titre

exceptionnel" que l'accès peut être refusé).

Il n'en demeure pas moins que l'autorité doit

procéder à une réelle pesée des intérêts, sans règle de primauté dans le sens

qu'il n'y a pas de principe selon lequel la protection de la personnalité

l'emporte sur le principe de la transparence en cas de doute, ni de principe

inverse (Astrid Epiney, in Philippe Meier/Sylvain Métille [édit.],

Commentaire

romand,

Loi fédérale sur la protection des données, Bâle

2023, n° 30 ad art. 36, présentant aussi la doctrine

divergente).

Le Tribunal cantonal a admis que les intérêts privés

prépondérants des conseillers communaux s'opposaient à la communication de

leurs coordonnées privées (adresses postales, numéros de téléphone et adresses

e-mail), dès lors qu'ils pouvaient être contactés par un autre moyen (cf. CDAP GE.2022.0175

du 11 décembre 2023 consid. 4). Le Tribunal a aussi jugé que les membres

de la direction de l'ECA ne font pas partie des personnalités publiques que la

jurisprudence contraint à s'accommoder de la publication de leurs données

personnelles. Il a donc considéré que c'est sans abuser de son pouvoir

d'appréciation que l'ECA avait refusé, tout en fournissant les maxima et

minima pratiqués, de communiquer le détail, pour chaque directeur, des

diverses sommes qu'elle avait versées (CDAP GE.2019.0029 du 18 juin 2019

consid. 2a). Dans l'arrêt GE.2018.0218 du 6 mars 2019 (consid. 3),

concernant le refus de Tridel SA de communiquer au recourant deux rapports

d'audit concernant le versement de primes exceptionnelles à certains membres du

conseil d'administration et employés, le Tribunal a considéré que le caviardage

du nom des membres du conseil d'administration ne répondait à aucun intérêt

public ou privé prépondérant qui pourrait s'opposer à la transmission au

recourant. En revanche, la transmission du nom d'un employé, cumulée avec celle

du montant et des causes de l'indemnité reçue relevait de la protection de la

sphère privée de l'employé que l'employeur se doit de protéger en vertu du

droit du travail notamment. Il en allait de même du nom du mandataire externe

qui pouvait prétendre à la protection des informations concernant ses relations

contractuelles avec l'autorité et sa rémunération. Il en résultait que le nom

de ces deux personnes devait être caviardés dans le rapport transmis au

recourant en application de l'art. 16 al. 3 LInfo.

f) Le droit d'accès institué à l'art. 8

al. 1 LInfo n'est pas conditionné à l'existence d'un intérêt à la

consultation de documents publics (cf. en particulier TF 1C_136/2019 du 4

décembre 2019 consid. 2.4; TAF A-1353/2022 du 2 février 2023

consid. 5.3.2.4 et les références citées; CDAP GE.2002.0019 du 20 juin

2022 consid. 10). La demande d'information n'a du reste pas à être

motivée, comme l'art. 10 al. 1 LInfo le dispose expressément. Ce

n'est que dans le cas où le document demandé implique la communication de

données personnelles que la pesée des intérêts en présence prévue par

l'art. 15 al. 1 LPrD est nécessaire (cf. CDAP GE.2021.0145 du 3

novembre 2021 consid. 2a et les références citées).

La prise en compte de l'intérêt du titulaire du

droit d'accès joue également un rôle lorsqu'un abus de droit entre en

considération (cf. ATF 141 III 119 consid. 7.1.1). Tel est le cas lorsque

le droit d'accès est exercé dans un but étranger à la loi, par exemple lorsque

le droit d'accès n'est utilisé que pour nuire au débiteur de ce droit (cf.

arrêt du TF 4A_36/2010 du 20 avril 2010 consid. 3.1, dans la perspective

de l'art. 8 de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des

données [LPD; RS 235.1]) ou pour économiser les frais à payer normalement pour

obtenir ces données. Il faudrait probablement aussi considérer comme contraire

à son but et donc abusive l'utilisation du droit d'accès dans le but exclusif

d'espionner une (future) partie adverse et de se procurer des preuves

normalement inaccessibles à une partie. Le droit d'accès n'est en effet pas

destiné à faciliter les preuves ou à interférer dans le droit de la procédure

civile (cf. ATF 138 III 425 consid. 5.5, concernant l'art. 8 LPD; cf.

aussi CDAP GE.2021.0140 du 3 février 2022, par lequel la CDAP a rejeté le

recours d’un administré contre le refus du Service de l’économie de la Ville de

Lausanne de lui fournir des renseignements sur l’identité de l’organisatrice

d’une manifestation afin de la faire témoigner dans un procès pénal, estimant qu'une

telle demande était étrangère aux buts poursuivis par la LInfo). Serait

aussi abusive une requête qui ne constituerait qu'un prétexte à une recherche

indéterminée de moyens de preuve (fishing expedition). On ne saurait en

revanche conclure directement à un abus lorsque le requérant n'exige que la

remise de documents dont il pourrait exiger l'apport dans une procédure civile

ou pénale ordinaire et qu'il a un intérêt à l'accès aux données le concernant

pour contrôler leur exactitude; même s'il voulait contrôler ces données

également en vue d'une éventuelle action civile ou pénale ultérieure (dans ce

sens, cf. ATF 138 III 425 consid. 5.6; CDAP GE.2022.0019 du 20 juin 2022 consid. 10,

validé par l'arrêt TF 1C_388/2022 / 1C_591/2022 du 28 avril 2023).

3.

Le droit d’être entendu garanti à l’art. 29 al. 2 de la Constitution

fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) implique en particulier pour l'autorité l'obligation de motiver sa

décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer utilement

s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle.

L'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et

sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse

se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de

cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les

faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais elle peut au

contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige

(ATF 142 I 135 consid. 2.1; 141 V 557 consid. 3.2.1; 138 I 232 consid. 5.1; 137 II 266 consid. 3.2). La

motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la

décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; arrêt TF 2C_1132/2018 du 21

janvier 2019 consid. 3.1).

4.

a) En l'espèce, l'autorité intimée a estimé que l'exception du secret

commercial ne pouvait pas être retenue, mais a estimé que l'intérêt privé

prépondérant que constitue le respect de la sphère privée des fondations

l'emportait tant sur l'intérêt privé des recourants à contrôler le travail de

l'autorité concernée que sur leur intérêt privé de bénéficiaires des

prestations culturelles de la fondation.

A titre préalable, on relève que la LPrD s'applique

également aux personnes morales (art. 3 al. 1 LPrD; ce qui n'est pas

le cas de la LPD dans sa version du 25 septembre 2020). Selon la jurisprudence

constante, la protection de la personnalité – qui implique la protection de la

sphère privée ou secrète – peut être invoquée tant par une personne physique

que par une personne morale, dans la mesure où elle ne touche pas à des

caractéristiques qui, en raison de leur nature, appartiennent seulement aux

personnes physiques (ATF 138 III 337 consid. 6.1 et les références citées). Cela

étant, le besoin de protection des données personnelles est naturellement moins

important s'agissant d'une personne morale que pour une personne physique (cf.

entre autres arrêt TAF du 3 novembre 2020 A-3334/2019 / A-3382/2019

consid. 7.1.2).

L'argumentation de l'autorité intimée s'avère

problématique à plusieurs égards.

Il ressort en premier lieu de la décision attaquée

que l'autorité intimée ne précise pas quels sont les éléments dont la

communication porterait atteinte à la sphère privée des fondations. On ne sait pas

s'il s'agit de noms, d'adresses, d'informations financières, d'activités ou

encore d'autres choses. Il aurait convenu que l'autorité intimée demande à

l'As-SO de produire les documents dont la consultation était demandée afin

d'évaluer concrètement l'atteinte portée à la sphère privée par la

communication aux recourants des données contenues dans ces documents.

Cette lacune n'est pas négligeable car, dans la

pondération des intérêts, il faut notamment tenir compte de la nature des

données visées, du rôle et de la position de la personne concernée, et de la

gravité des conséquences que la divulgation entraînerait pour elle (cf.

Flükiger/Minetto, op. cit., p. 570 ch. 2.2.3). Les intérêts sont

d'autant moins identifiables que, dans les premières décisions, l'autorité

concernée ne mentionnait pas uniquement la nécessité de protéger la sphère

privée des fondations mais aussi celle de protéger la sphère de tiers

puisqu'elle indiquait que les documents requis "contiennent de

nombreuses données de personnes physiques et morales". Les intérêts

des tiers n'apparaissent cependant plus dans la décision attaquée. Or il est

essentiel de savoir quelles sont les personnes dont les données sont concernées.

En effet, comme indiqué ci-avant, le besoin de protection des données

personnelles peut être moins important s'agissant d'une personne morale que

pour une personne physique; il varie aussi selon la fonction de la personne. Il

en découle que la décision attaquée n'est pas suffisamment motivée quant aux éléments

dont la communication porterait atteinte à la sphère privée des fondations ou

de tiers.

La décision attaquée est également lacunaire dans la

mesure où elle ne procède pas à une balance des intérêts correcte entre le

droit à l'information – tel qu'il découle de la LInfo et qui constitue en tant

que tel un intérêt public – et l'atteinte à la sphère privée des fondations ou

des tiers. En effet, l'autorité intimée remet en cause le projet

des recourants de contrôler le travail effectué par l'autorité concernée. Elle

souligne que, au-delà des compétences à détenir pour procéder à cette vérification,

il ne faut pas omettre le fait que l'autorité concernée est elle-même soumise à

des contrôles de différents types. Elle expose en outre qu'en cas de soupçons,

les recourants disposent du moyen de la dénonciation auprès des instances

supérieures. Il y a toutefois lieu de rappeler qu'il existe un droit à l'information

indépendamment du but poursuivi (sous réserve de quelques exceptions mentionnées

ci-avant). Dans l'arrêt GE.2017.0114 / GE.2018.0025 du 12

novembre 2018 consid. 4c/bb déjà, le Tribunal de céans avait estimé que

même si la recourante sollicitait des informations en vue de rechercher une

éventuelle responsabilité de l'Etat, si elle parvenait à la conclusion que l'As-SO

avait violé les devoirs qui lui incombaient dans la gestion des fondations, cela

ne s'opposait pas à la demande de consultation. Dans cette

perspective, l'intérêt à contrôler l'activité de l'autorité concernée relève du

but même de la LInfo et ne peut pas être, d'emblée, qualifié de mineur, comme

l'a fait l'autorité intimée. C'est à tort que celle-ci n'a pas procédé à

une réelle balance des intérêts entre le droit à l'information – tel qu'il

découle de la LInfo et qui constitue en tant que tel un intérêt public – et

l'atteinte à la sphère privée des fondations ou des tiers (dans une mesure qui

doit être précisée), à la lumière de la requête formulée par les recourants.

Devant le Tribunal de céans, l'autorité intimée n'a

pas davantage motivé l'acte contesté, puisqu'elle s'est contentée d'y renvoyer

et de conclure au rejet du recours.

b) Il s'ensuit que la décision attaquée est insuffisamment

motivée. Or, de jurisprudence constante, il n'appartient pas au Tribunal de

reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la

motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (art. 42 let. c

LPA-VD; cf. notamment CDAP GE.2020.0168 du 30 novembre 2020; PE.2019.0312 du

8 septembre 2020; PS.2018.0008 du 18 mai 2018 consid. 5b;

GE.2012.0146 du 19 décembre 2012 consid. 2a et les références; AC.2009.0173

du 22 septembre 2009; PE.2009.0010 du 1er mai 2009), ce d'autant que

le vice n'a pas été réparé en procédure de recours. Il convient en conséquence

de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour qu'elle statue à nouveau par une

décision formelle comportant la motivation requise.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à

l'annulation de la décision entreprise, le dossier étant renvoyé à l'autorité

intimée pour qu'elle rende à bref délai une décision au sens des considérants.

L'arrêt est rendu sans frais (art. 27 al. 1 LInfo).

Les recourants, qui obtiennent gain de cause avec le

concours d'un avocat, ont droit solidairement entre eux à une indemnité à titre

de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD; art. 10 et 11 du tarif du

28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA;

BLV 173.36.5.1]) dont il convient d'arrêter le montant total à 1'500 fr., à la

charge de l'autorité intimée.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision sur recours de l'Autorité de protection des données et de

droit à l'information du 26 juin 2023 est annulée, le dossier lui étant renvoyé

pour qu'elle rende à bref délai une nouvelle décision dans le sens des

considérants.

III.

Il est statué sans frais.

IV.

L'Etat de Vaud, soit pour lui l'Autorité de protection des données et de

droit à l'information, versera à A.________ et B.________, solidairement entre eux, la somme de 1'500 (mille cinq cents)

francs à titre de dépens.

Lausanne, le 2 février 2024

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.