CDAP - GE.2023.0163 - 2023-12-04 - A.________/Police cantonale du commerce

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 4 décembre 2023

Composition

M. Guillaume Vianin, président; MM. François Kart et Raphaël

Gani, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourante

A.________ à ********, représentée

par Me Nicolas Mattenberger, avocat à Vevey.

Autorité intimée

Police cantonale du commerce, à

Lausanne.

Objet

Taxis

Recours A.________ c/ décision de la Police cantonale du

commerce du 23 juin 2023 (octroi de macarons en faveur des véhicules VD ********,

VD ********, VD ******** et VD ********).

Vu les faits suivants:

A.

La société A.________ (ci-après aussi : la société), sise à Renens,

a pour but, selon l’inscription au registre du commerce, l’exploitation d'une

entreprise de taxis, la mise à disposition de voitures automobiles légères,

avec chauffeur, pour le transport de personnes, ainsi que le transport de

personnes et de marchandises par minibus. Elle possède une flotte de dix-sept

véhicules et exerce son activité principalement en région lausannoise.

Au début juin 2022, la société a commandé à la

société B.________ quatre véhicules ********, qui devaient être livrés dans un

délai de trois mois.

L’étiquette énergétique des quatre véhicules en

question mentionne des émissions de 137 grammes de CO2 par km, ce

qui donne droit à un rabais écologique de 75% sur la taxe automobile annuelle.

Pour des raisons indépendantes de la volonté de la

société, liées principalement au conflit en Ukraine et à ses répercussions sur

le marché de l’automobile, la livraison des véhicules précités a été retardée

de plusieurs mois.

Au début de l’année 2023, le Service des automobiles

et de la navigation a procédé à l’immatriculation des véhicules et délivré les

permis de circulation. Le Service intercommunal de taxis de l’arrondissement de

Lausanne a octroyé à la société les cartes de taxi avec usage accru du domaine

public.

La société a adressé les formulaires d’annonce

concernant chacun des véhicules précités à la Police cantonale du commerce, qui

les a reçus respectivement le 3 février 2023 (véhicules immatriculés VD ********

et VD ********), le 6 mars 2023 (VD ********) et le 14 avril 2023 (VD ********).

B.

Par courrier du 15 mars 2023, la Police cantonale du commerce a informé

l’administrateur de la société qu’un nouveau régime cantonal du transport de

personnes à titre professionnel était entré en vigueur le 1er janvier

2020. Un délai de trois ans était prévu, au terme duquel les véhicules utilisés

pour le transport de personnes à titre professionnel ne pouvaient plus dépasser

la valeur limite d'émissions de 118 g/km de CO2.

Par courriers des 17 et 27 mars, ainsi que 3 mai

2023, la Police cantonale du commerce a rendu la société attentive au fait que

les véhicules pour lesquels les formulaires d’annonce lui avaient été adressés

émettaient 137 g/km de CO2, soit davantage que la limite de 118

g/km. Un délai a été imparti à la société pour se déterminer à cet égard.

Dans un courrier du 12 juin 2023, la société, qui

agissait par la plume d’un mandataire professionnel, a déploré le fait que le

courrier informatif du 15 mars 2023 lui soit parvenu seulement après l’expiration

du délai de trois ans. La société a relevé les difficultés que la limitation à

118 g/km de CO2 pose pour les taxis: les quelques véhicules hybrides

respectant cette limite ne seraient pas adaptés au transport professionnel de

personnes; il faudrait dès lors utiliser des voitures électriques, qui seraient

soit trop petites et/ou d’une autonomie insuffisante, soit excessivement

chères. Au terme de son écriture, elle a demandé à bénéficier d’une dérogation

lui permettant d’utiliser les quatre véhicules acquis "à tout le moins

jusqu’au 1er juillet 2025". Cette date correspond à celle à

partir de laquelle aucun véhicule ne pourra être affecté au service des taxis

s’il émet du CO2, en vertu de l'art. 24 al. 3 du règlement intercommunal sur le

service des taxis de l'arrondissement de Lausanne.

Par décision du 23 juin 2023, la Police cantonale du

commerce a octroyé les macarons nos 00002196 à 00002199 pour les quatre

véhicules en question (chiffre 1), limité la validité de ces macarons au 31

décembre 2023 (2), n’est pas entrée en matière sur la demande de dérogation (3)

et a fixé à 300 fr. l’émolument relatif à la demande et au traitement du

dossier (4).

C.

Par acte du 28 août 2023, A.________ (ci-après: la recourante) a saisi

la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un

recours contre cette décision, dont elle demande principalement la réforme, en

ce sens que les quatre macarons soient valables pendant quatre ans à compter de

leur émission, soit jusqu’au 23 juin 2027 et qu’il soit renoncé à percevoir un

émolument pour le traitement du dossier. Subsidiairement, elle conclut à ce que

la cause soit renvoyée à la Police cantonale du commerce (ci-après: l'autorité

intimée) pour nouvelle décision dans le sens des considérants de l’arrêt. A

l'appui de ces conclusions, la recourante soulève les griefs de violation de la

primauté du droit fédéral, de violation de la liberté économique, ainsi que des

principes d'égalité et de la bonne foi.

L'autorité intimée a produit son dossier; dans sa réponse,

elle propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

La recourante a répliqué; elle maintient ses

conclusions, en dénonçant aussi une violation de la loi fédérale du 6 octobre

1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02).

L'autorité intimée s’est déterminée à son tour; elle

maintient les siennes.

Considérant en droit:

1.

a) La décision attaquée a été prise en application de la loi cantonale

du 31 mai 2005 sur l’exercice des activités économiques (LEAE; BLV 930.01),

dont l’art. 92 prévoit que les décisions cantonales et communales prises en

application de la présente loi peuvent faire l'objet de recours auprès du

Tribunal cantonal, conformément à la loi sur la procédure administrative.

Interjeté dans le délai de trente jours de l'art. 95

de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;

BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus

les conditions énoncées aux art. 75 et 79 LPA-VD (par renvoi de art. 99

LPA-VD).

Partie à la procédure ayant abouti à la décision

attaquée et directement atteinte par la décision entreprise, la recourante dispose

de la qualité pour agir, dans la mesure où l'admission du recours lui

procurerait un avantage puisqu’il prolongerait au 23 juin 2027 la durée de

validité des macarons qui lui ont été délivrés (cf. art. 75 al. 1 let. a

LPA-VD).

Il y a ainsi lieu d'entrer en matière.

b) La recourante fait valoir notamment que les

dispositions sur lesquelles la décision attaquée se fonde, à savoir les art.

62e al. 3 LEAE et 20 du règlement du Conseil d'Etat du 11 décembre 2019 sur le

transport de personnes à titre professionnel (RTTP; BLV 740.25), sont

contraires au droit constitutionnel à plusieurs titres.

Lorsque, comme en l'espèce, la partie recourante

s'oppose à une décision en soulevant le grief d'inconstitutionnalité des normes

sur lesquelles elle se fonde, elle requiert l'autorité de recours de procéder à

un contrôle concret desdites normes. Dans ce cadre, le fait que les normes

cantonales n’ont pas fait l’objet d’un contrôle abstrait de leur constitutionnalité

au moment de leur adoption ne limite pas le pouvoir du Tribunal cantonal

d’examiner leur conformité au droit supérieur à l'occasion d’un recours dirigé

contre une décision d’application (cf. arrêt FI.2017.0118 du 13 février 2019

consid. 1a).

2.

a) aa) Entrée en vigueur le 1er janvier 2006, la LEAE a remplacé

d'anciens textes cantonaux relatifs à la police du commerce et réglemente dans

un seul acte les activités économiques concernées. Elle doit notamment rappeler

le principe fondamental de la liberté économique et ses limites (cf. Exposé des

motifs et projet de loi, in: Bulletin du Grand Conseil [BGC] 2005 tome

1A, pp. 221-222). Elle tend à réglementer certaines activités économiques à

risque, en les soumettant notamment à l’obtention préalable d’une autorisation,

qui constitue une mesure de politique économique proportionnée et qui permet de

garantir la protection du public contre les dangers qui y sont liés (ibid., p.

225). Comme l’indique son art. 1er al. 1, la LEAE a pour but de

garantir l'ordre, la sécurité et la santé publics ainsi que de protéger le

public contre les agissements déloyaux en affaires.

Au nombre des activités soumises à autorisation

figure le transport de personnes à titre professionnel au sens du droit fédéral

(art. 4 let. m LEAE).

Le 1er janvier 2020 est entrée en vigueur

la novelle du 12 mars 2019 (FAO du 26 mars 2019) qui a apporté des

modifications au régime juridique des taxis, lequel était auparavant exclusivement

de la compétence des communes. Les nouvelles dispositions, dont l’adoption a

été rendue nécessaire par l’arrivée sur le marché des véhicules de transport

avec chauffeur (VTC) et des diffuseurs de courses, tendent à définir, de

manière synthétique, les conditions d’accès à l’activité de transport de

personnes à titre professionnel, en veillant à la sécurité publique et à la

protection des consommateurs (exposé des motifs et projet de loi n°48 modifiant

la LEAE [ci-après: EMPL], p. 10). L’art. 12a al. 1 LEAE soumet désormais à

autorisation de l’autorité cantonale compétente: l'activité des chauffeurs

pratiquant le transport de personnes à titre professionnel (let. a), l'exploitation

d'une entreprise de transport de personnes à titre professionnel (let. b) et l'activité

exercée par les diffuseurs de courses ayant leur siège en Suisse (let. c). Les

communes restent compétentes pour délivrer aux taxis une autorisation

d'utilisation accrue du domaine public (art. 12a al. 2 LEAE). Est considérée

comme taxi l'activité de transport de personnes à titre professionnel ayant

obtenu une autorisation cantonale qui bénéficie d'une autorisation communale

permettant un usage accru du domaine public (art. 74a al. 2 LEAE). Seuls les

taxis peuvent prétendre au droit de sillonner les rues à la recherche de

clients et de prendre en charge ceux qui les hèlent, si le règlement communal

le prévoit (art. 74a al. 6 2e phr. LEAE).

Le régime des autorisations cantonales est défini

aux art. 62a ss LEAE. Selon les dispositions transitoires de l'art. 101a al. 4

LEAE, les détenteurs d'une autorisation communale doivent déposer les demandes

d'autorisations cantonales requises dans un délai de 6 mois dès l'entrée en

vigueur de la novelle du 12 mars 2019, soit jusqu'au 30 juin 2020; ils sont autorisés

à poursuivre leur activité jusqu'à l'entrée en force de la décision cantonale rendue

en application du nouveau droit.

Intitulé "Autorisations", l’art. 62e LEAE

définit les conditions à remplir pour obtenir une autorisation en matière de

transport de personnes à titre professionnel, au sens de l’art. 12a al. 1 LEAE.

Son alinéa 3 a la teneur suivante:

"Le requérant fournit à l'autorité compétente la preuve

que les taxis et les VTC respectent les limitations d'émissions de CO2

établies dans le règlement d'exécution, au plus tard trois ans après l'entrée

en vigueur de la présente loi. Il tient ensuite à disposition de l'autorité

compétente les documents attestant du respect de ces limitations."

A l’origine, cet alinéa ne faisait pas partie de l’EMPL,

tel qu'il a été soumis au Grand Conseil. L’art. 62e al. 3 LEAE a été introduit

à la suite d’un amendement adopté au cours du premier débat législatif,

initialement sous la forme d’un alinéa 1bis visant à établir dans un

règlement d’exécution les limites d’émission de CO2 des véhicules

destinés au transport de personnes (cf. BGC, séance du mardi 29 janvier 2019,

p. 59).

bb) Les dispositions légales relatives aux autorisations

du transport de personnes à titre professionnel sont complétées par le RTTP.

Aux termes de l'art. 2 al. 1 RTTP, la LEAE et le RTTP

s'appliquent aux chauffeurs, aux entreprises de transport de personnes à titre

professionnel et aux diffuseurs de courses qui proposent des courses

professionnelles avec des véhicules non guidés, construits et équipés pour

transporter neuf personnes au maximum, conducteur compris, au sens de l'art. 8

al. 1 let. a de l'ordonnance fédérale du 4 novembre 2009 sur le transport de

voyageurs (OTV; RS 745.11). Sont réputées professionnelles les courses qui sont

effectuées régulièrement par un conducteur ou avec un véhicule, dans le but de

réaliser un profit économique. Selon l'art. 2 al. 2 RTTP, les courses sont

régulières si elles sont effectuées au moins deux fois dans des intervalles de

moins de seize jours. Le profit économique est réputé réalisé lorsque le prix

requis pour la course dépasse les coûts du véhicule et l'indemnisation des

dépenses du conducteur, conformément à l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance fédérale

du 6 mai 1981 sur la durée du travail et du repos des conducteurs

professionnels de véhicules légers affectés au transport de personnes et de

voitures de tourisme lourdes (OTR 2; RS 822.222).

Aux termes de l'art. 1 al. 3 RTTP, la notion d'usage

accru du domaine public au sens de l'article 74a de la loi s'entend notamment de

l'utilisation des voies réservées aux bus moyennant une autorisation communale,

avec ou sans permis de stationner sur le domaine public.

Le RTTP contient des dispositions applicables à

l'ensemble des véhicules utilisés pour le transport de personnes à titre

professionnel (Section I "Dispositions communes" du Chapitre IV

"Véhicules"), dont on cite les suivantes:

"(…)

Art. 19 Exigences techniques

Les véhicules utilisés pour le transport de personnes à titre

professionnel doivent répondre aux exigences techniques fixées par le droit

fédéral, ainsi que par la loi et le présent règlement.

Art. 20 Limitation des émissions de CO2

1 Au terme du délai de trois ans fixé à l'article

62e alinéa 3 de la loi, les titulaires d'autorisation d'entreprise de transport

de personnes à titre professionnel démontrent qu'ils ont, durant la période

écoulée, pris les dispositions nécessaires pour diminuer les émissions de CO2

de leur(s) véhicule(s).

2 En particulier, ils devront démontrer à cette

échéance que tous leurs véhicules, affectés au transport de personnes à titre

professionnel à compter du 1er janvier 2020, respectent les

conditions fixées par le Conseil fédéral dans l'ordonnance sur la réduction des

émissions de CO2.

Art. 21 Nouveaux véhicules et remplacement de véhicules

1 Toute entreprise de transport de personnes à

titre professionnel ou diffuseur de courses doit annoncer à l'autorité

d'application au moins 10 jours avant sa mise en service, au moyen de la

formule officielle prévue à cet effet:

a. tout nouveau véhicule;

b. tout remplacement de véhicule.

2 Une copie du permis de circulation est jointe à

cette annonce.

3 Le véhicule nouveau ou

de remplacement ne pourra être mis en service qu'après avoir été équipé

conformément aux exigences des sections I et II du présent chapitre.

Art. 22 Macaron

1Tout véhicule destiné

au transport de personnes à titre professionnel (taxi ou VTC) est muni en

permanence du macaron officiel remis par l'autorité d'application.

(…)"

L'art. 20 al. 2 RTTP renvoie ainsi à la législation

fédérale sur la réduction des émissions de CO2.

b) aa) Aux termes de l’art. 74 al. 1 Cst., la

Confédération légifère sur la protection de l’être humain et de son

environnement naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes. L’al. 3

de la disposition précitée ajoute que l’exécution des dispositions fédérales

incombe aux cantons dans la mesure où elle n’est pas réservée à la

Confédération par la loi.

En 2011, les Chambres fédérales ont adopté la loi

fédérale du 23 décembre 2011 sur la réduction des émissions de CO2

(loi sur le CO2; RS 641.71; concernant le contexte, notamment au

regard des engagements internationaux de la Suisse, dans lequel cette loi a été

adoptée, voir arrêt TF 2C_778/2018 du 11 juin 2019 consid.3), qui vise à

réduire les émissions de gaz à effet de serre, en particulier les émissions de

CO2 dues à l’utilisation énergétique des agents fossiles

(combustibles et carburants), l’objectif étant de contribuer à ce que la hausse

de la température mondiale soit inférieure à 2 °C (art. 1 al. 1 loi sur le CO2).

L’art. 10 de la loi sur le CO2, dans sa teneur en vigueur depuis le

1er janvier 2018, dispose que les émissions de CO2 des

voitures de tourisme mises en circulation pour la première fois doivent être

réduites, d’ici à fin 2015, à 130 g de CO2/km en moyenne, et

d’ici à fin 2020, à 95 g de CO2/km en moyenne (al. 1). Les

émissions de CO2 des voitures de livraison et des tracteurs à

sellette d’un poids total allant jusqu’à 3,50 t (tracteurs à sellette légers)

mis en circulation pour la première fois sont réduites en moyenne à 147 g de CO2/km

d’ici à fin 2020 (art. 10 al. 2 loi sur le CO2).

Afin d’atteindre ces buts, chaque importateur et

chaque constructeur de véhicules visés aux al. 1 et 2 est tenu de réduire,

conformément à sa valeur cible spécifique (au sujet de cette notion, cf. art.

11 loi sur le CO2), les émissions moyennes de CO2 des

véhicules qu’il a importés ou construits en Suisse et qui ont été mis en

circulation pour la première fois au cours de l’année considérée (art. 10 al. 3

loi sur le CO2). Les valeurs cibles visées aux al. 1 et 2 se basent

sur les méthodes de mesure utilisées jusqu’ici. En cas de changement de

méthode, le Conseil fédéral fixe dans les dispositions d’exécution les valeurs

cibles correspondant à celles visées dans ces alinéas. Il désigne les méthodes

de mesure à utiliser et tient compte des réglementations de l’Union européenne

(art. 10 al. 4 loi sur le CO2). Il s'agit notamment d'inciter le

secteur automobile à investir dans de nouvelles technologies par l'introduction

d'un modèle qui vise à promouvoir la vente de véhicules à bon rendement

énergétique et à faible taux d'émissions en mettant à la charge des importateurs

de voitures de tourisme et des constructeurs suisses de voitures une éventuelle

sanction financière. La sanction est prononcée à la fin de l'année civile si

l'importateur ou le constructeur dépasse la valeur cible spécifique qui lui est

assignée (Message relatif à l'initiative populaire "pour des véhicules

plus respectueux des personnes" et à une modification de la loi sur le CO2 du 20 janvier 2010, FF 2010

p. 885 ss, 910 s. et 915). En effet, en vertu de l'art. 13 al. 1 de la loi

sur le CO2, si les émissions moyennes de CO2 du parc de véhicules

neufs d'un importateur ou d'un constructeur dépassent la valeur cible

spécifique, celui-ci est tenu de verser à la Confédération les montants définis

à la lettre a pour chaque nouvelle voiture immatriculée dans une année civile

pendant la période allant de 2013 à 2018, puis, à partir du 1er janvier

2019, entre 95 et 152 fr. pour chaque gramme de dépassement de la valeur cible

spécifique (let. b).

bb) Les dispositions d'exécution sont contenues dans

l’ordonnance fédérale du 30 novembre 2012 sur la réduction des émissions de CO2

(ordonnance sur le CO2; RS 641.711). Dans

sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2021, l'art. 17f de

l'ordonnance sur le CO2 a la teneur suivante:

"1 [...]

2 En application des procédures de corrélation et

d’essai visées à l’al. 1, les valeurs cibles suivantes correspondent à celles

visées à l’art. 10, al. 1 et 2, de la loi sur le CO2:

a. pour les voitures de tourisme: 118 grammes CO2/km;

b. pour les voitures de livraison et les tracteurs à

sellette légers: 186 grammes CO2/km."

Les art. 17a, 17b et 17c de l'ordonnance sur le CO2

décrivent dans quelle mesure les dispositions du Chapitre 3 ("Mesures

visant à réduire les émissions de CO2 des voitures de tourisme, des

voitures de livraison et des tracteurs à sellette légers"; art. 17 à 39)

s'appliquent respectivement aux voitures de tourisme, aux voitures de livraison

et aux tracteurs à sellette léger, en renvoyant, pour chacune de ces

catégories, à l'ordonnance fédérale du 19 juin 1995 concernant les exigences

techniques requises pour les véhicules routiers (OETV; RS 741.41).

Les notions de voiture de tourisme, de voiture de

livraison et de tracteur à sellette léger sont définies à l'art. 11 OETV, qui

traite des voitures automobiles de transport. Cette dernière notion désigne les

voitures automobiles affectées au transport de personnes ou de choses, ainsi

que les voitures automobiles tirant des remorques (art. 11 al. 1 OETV). Elle

comprend plusieurs catégories, dont les trois citées plus haut. Les "voitures

de tourisme" sont des voitures automobiles légères (jusqu’à 3,50 t [cf.

art. 10 al. 2 OETV]) affectées au transport de personnes comptant neuf places

assises, conducteur compris, au maximum (art. 11 al. 2 let. a OETV). Par

opposition, une voiture automobile légère affectée au transport de personnes

comptant plus de neuf places assises, conducteur compris, constitue un

"minibus" (art. 11 al. 2 let. c OETV).

Les "voitures de livraison" sont des

voitures automobiles légères (jusqu’à 3,50 t [cf. art. 10 al. 2 OETV]) affectées

au transport de choses, y compris celles qui sont équipées, dans le compartiment

de charge, de sièges supplémentaires rabattables destinés au transport

occasionnel et non professionnel de personnes, pour autant que le nombre total

de places assises, siège du conducteur inclus, ne soit pas supérieur à 9 (art.

11 al. 2 let. e OETV). Les "tracteurs à sellette" sont des voitures

automobiles conçues pour tirer des semi-remorques. Ils peuvent avoir leur

propre pont de charge. Les "véhicules articulés" sont la combinaison

d’un tracteur à sellette et d’une semi-remorque. Leur classement dans la

catégorie des véhicules lourds ou légers dépend uniquement du poids total du

tracteur à sellette (art. 11 al. 2 let. i OETV).

S'agissant de la distinction entre véhicules

affectés au transport de personnes et véhicules affectés au transport de choses,

l'art. 9 al. 4 OETV dispose que les véhicules affectés à la fois au transport

de personnes et au transport de choses sont classifiés d’après leurs

caractéristiques principales.

3.

Invoquant la primauté du droit fédéral, la recourante fait valoir que la

Confédération est seule habilitée à réglementer l'admission des véhicules à la

circulation routière. L'exigence posée par l'art. 20 al. 2 RTTP que le véhicule

respecte la limite de 118 g de CO2/km restreindrait indirectement l'admission à

la circulation, en violation du droit fédéral. Cette exigence ne pourrait non

plus être justifiée par la protection de l'environnement et, en particulier, la

protection de l'air, car, selon les art. 36 et 41 de la loi fédérale du 7

octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), les cantons

n'ont en la matière qu'une compétence d'exécution de la législation fédérale.

a) Garanti à l'art. 49 al. 1 Cst., le principe de la

primauté du droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à l'application de

règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en

contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens

qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le

législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 148 II 121 consid.

8.1 p. 133; 146 II 309 consid. 4.1 p. 311 s.). Cependant, même si la

législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une

loi cantonale peut subsister dans le même domaine en particulier si elle

poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral. En outre, même

si, en raison du caractère exhaustif de la législation fédérale, le canton ne

peut plus légiférer dans une matière, il n'est pas toujours privé de toute

possibilité d'action. Ce n'est que lorsque la législation fédérale exclut toute

réglementation dans un domaine particulier que le canton perd toute compétence

pour adopter des dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne

contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci

(ATF 148 I 198 consid. 3.4 p. 204 s.; 143 I 109 consid. 4.2.2 p. 113 s., 352

consid. 2.2 p. 354 s.; 140 I 218 consid. 5.1 p. 221). En outre, même dans les

domaines dans lesquels la législation fédérale a mis en oeuvre une compétence non

limitée aux principes de la Confédération, des compétences réservées ou

déléguées en faveur des cantons peuvent néanmoins subsister; ceux-ci peuvent de

plus se voir attribuer des tâches résultant de l'exécution du droit fédéral en

vertu de l'art. 46 Cst. (ATF 143 I 109 consid. 4.2.2 p. 114).

b) Selon l'art. 82 Cst.,

la Confédération légifère sur la circulation routière (al. 1). En matière de

circulation routière, la Confédération dispose d'une compétence globale et

concurrente (Eva Maria Belser, in: Niggli/Probst/Waldmann [édit.], Basler

Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, 2014, n. 1 ad art. 2 LCR). Elle a fait usage

de sa compétence notamment en édictant la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur

la circulation routière (LCR; RS 741.01).

Selon l’art. 8 LCR, le Conseil fédéral édicte des

prescriptions sur la construction et l’équipement des véhicules automobiles et

de leurs remorques (al. 1). Il prend à cet égard les mesures indiquées en vue

de sauvegarder la sécurité de la circulation et d’empêcher le bruit, la

poussière, la fumée, l’odeur ainsi que les autres effets nuisibles ou

incommodants qui résultent de l’emploi des véhicules. Il tient compte, de

surcroît, des besoins des personnes handicapées (al. 2). En exécution de ces

dispositions, l’admission des véhicules automobiles est régie par les art. 71

ss de l’ordonnance fédérale du 27 octobre 1976 réglant l’admission des

personnes et des véhicules à la circulation routière (OAC; RS 741.51).

D'après l'art. 106 LCR, les cantons sont chargés de

l’exécution de la présente loi. Ils prennent les mesures nécessaires à cet

effet et désignent les autorités cantonales compétentes (al. 2). Les cantons

restent compétents pour édicter des prescriptions complémentaires sur la

circulation routière, sauf en ce qui concerne les véhicules automobiles et les

cycles, les tramways et chemins de fer routiers (al. 3). A cet égard, la

réglementation fédérale est exhaustive (Bernhard Waldmann/Raphael Kraemer, in:

Basler Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, op. cit., n. 13 ad art. 106 LCR).

c) L'art. 20 al. 2 RTTP pose une exigence en termes

d'émissions de CO2 des véhicules affectés au transport professionnel

de personnes, dans le cadre de la procédure d'autorisation à laquelle est

soumise cette activité économique, procédure pour laquelle la compétence

cantonale a été admise par le Tribunal fédéral (cf. arrêts TF 2C_84/2019 du 20

septembre 2019 consid. 6.2.2; 2C_940/2010 du 17 mai 2011

consid. 2.1) et n'est pas remise en cause en l'espèce. Il ne s'agit donc

pas d'une disposition régissant l'admission à la circulation des véhicules

automobiles concernés, de sorte que le grief de violation de la primauté du

droit fédéral est mal fondé à cet égard.

L'exigence en question a pour effet de restreindre

la liberté économique à des fins de protection de l'environnement (cf. consid.

4c/bb ci-après). Cette finalité ne signifie pas pour autant que les art. 62e

al. 3 LEAE et 20 al. 2 RTTP empiètent sur la compétence fédérale prévue par la

LPE, puisque, d'une part, la LPE n'est pas la seule loi fédérale régissant la

protection de l'environnement (cf. art. 3 et 4 LPE) et, que, d'autre part, les

cantons disposent également de compétences en la matière, comme le montre l'introduction

récente de l'art. 52b de la Constitution vaudoise, qui traite de la protection

du climat. A cet égard aussi, le grief de violation de la primauté du droit

fédéral doit être rejeté.

4.

La recourante se plaint d’une restriction inconstitutionnelle de sa

liberté économique.

a) aa) Aux termes des art. 27 de la

Constitution fédérale et 26 de la Constitution vaudoise, la liberté économique

est garantie (al. 1); elle comprend notamment le libre choix de la

profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son

libre exercice (al. 2).

La liberté économique protège le libre exercice de

l'activité économique lucrative privée (art. 27 al. 2 Cst.). Toute mesure ayant

une incidence sur cette liberté ne constitue toutefois pas une limitation de

celle-ci et il y a lieu de se montrer restrictif pour admettre l'existence

d'une telle limitation (ATF 148 II 121 consid. 7.1 p. 130 avec renvoi à ATF 125 I 182 consid. 5b).

Cette liberté protège toute activité économique

privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou

d'un revenu, telle que l'activité de chauffeur de taxi (ATF 143 II 598

consid. 5.1; TF 2C_394/2020 du 20 novembre 2020 consid. 7.1). Les

restrictions cantonales à l'exercice de la profession de chauffeur de taxi sont

sur le principe admissibles; elles doivent toutefois reposer sur une base

légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le

principe de proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; TF 2C_400/2021

du 18 août 2021 consid. 3.1).

bb) S'agissant de l'exigence de base légale, les

restrictions graves d'un droit fondamental doivent être prévues par une loi au

sens formel (cf. art. 36 al. 1 2e phrase Cst.). En cas d'atteinte légère, une

loi au sens matériel suffit (ATF 148 I 33 consid. 5.1 p. 36; 147 I 450 consid.

3.2.1 p. 452, 478 consid. 3.1.2 p. 484). En cas d'atteinte grave requérant une

base légale formelle, celle-ci doit être claire et précise. Il faut que la base

légale ait une densité normative suffisante pour que son application soit

prévisible. Pour déterminer le degré de précision que l'on est en droit

d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses destinataires et de

la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux (ATF 147 I 393 consid. 5.1.1 p. 396 s.; 148 I 33 consid. 5.1 p. 36).

Une délégation législative reste toutefois admissible, à condition que la loi

au sens formel contienne une clause définissant clairement le cadre de cette

délégation, qui ne doit pas être dépassé (ATF 140 I 218 consid. 6.5 p. 231 s.).

Pour ce qui est des restrictions à la liberté

économique, le Tribunal fédéral a jugé que le fait d'assujettir une profession

à une autorisation préalable de pratiquer constituait une atteinte grave (ATF 123 I 212 consid. 3a). Il en va de même de la suspension durant trois ans de

l'admission de nouveaux médecins à pratiquer à la charge de l'assurance-maladie

obligatoire, ce qui représentait une interdiction indirecte (et provisoire)

d'une profession (ATF 130 I 26).

La limitation des horaires d'ouverture d'une

discothèque a en revanche été qualifiée d'atteinte légère (TF 2C_881/2013 du 18

février 2014 consid. 4.4), de même qu'une disposition du règlement communal de

la Ville de Lausanne qui permettait à l'autorité de choisir les locataires pour

15% des logements de chaque immeuble subventionné (ATF 131 I 333 consid. 4.2;

pour d'autres exemples d'atteintes – légères ou graves – voir Felix Uhlmann, in:

Waldmann/Belser/Epiney [édit.], Basler Kommentar, Bundesverfasssung, 2015, n.

40 ss ad art. 27 Cst.).

Le Tribunal fédéral s'est prononcé également sur la

question de savoir si des mesures fiscales représentent une restriction de la

liberté économique. A la différence de l'interdiction d'exercer une activité

économique ou du fait de la soumettre à autorisation, le prélèvement de

contributions ne constitue pas une restriction juridique, mais peut de fait

influer sur l'exercice de la liberté économique. Les impôts spéciaux (ou taxes

professionnelles, Gewerbesteuern), en particulier, ne sont admissibles

au regard de la liberté économique que pour autant qu'ils ne soient pas

prohibitifs. Une telle contribution est prohibitive si son montant

"empêche la réalisation d'un bénéfice convenable dans le commerce ou la

branche en question, en rendant impossible ou excessivement difficile

l'exercice de la profession". Tel n'est pas le cas si "elle peut être

transférée à l'acheteur, c'est-à-dire si, ajoutée au prix de vente, elle

n'empêche pas l'entreprise de soutenir la concurrence". Dans le cas d'un

arrêté cantonal qui mettait à la charge des organisateurs de manifestations

sportives une part comprise entre 60 et 80 % des coûts de l'engagement de la

police cantonale, le Tribunal fédéral a estimé que cette contribution causale

n'apparaissait pas inconciliable avec la liberté économique. En effet, à

supposer que cet émolument, qui pouvait représenter "des sommes

relativement importantes", ait porté atteinte à la liberté économique, il n'était

pas établi qu'il avait un caractère prohibitif (ATF 135 I 130 consid. 4.2 et

4.3; cf. aussi ATF 148 II 121 consid. 7.1 p. 130 s.). Le Tribunal fédéral a

également nié l'existence d'une violation de la liberté économique (alors

appelée "liberté du commerce et de l'industrie") en présence d'une taxe

d'atterrissage dépendante des émissions concernant l'aéroport de Zurich: à

supposer que cette taxe d'orientation ait porté atteinte à la liberté en

question, les conditions d'une telle restriction étaient réunies (ATF 125 I 182

consid. 5c et 5d).

cc) Toute restriction d'un droit

fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un

droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.).

Les restrictions à la liberté économique peuvent

prendre la forme de prescriptions cantonales instaurant des mesures de police,

des mesures de politique sociale ainsi que des mesures dictées par la

réalisation d'autres intérêts publics (ATF 125 I 322 consid. 3a p. 326; cf. en

outre Giorgio Malinverni/Michel Hottelier/Maya Hertig Randall/Alexandre Flückiger,

Droit constitutionnel suisse, 4e éd., vol. II, Berne 2021, n. 1063 s.).

La jurisprudence admet ainsi que la poursuite d’intérêts publics autres que

ceux de police ou de politique sociale puisse justifier l’adoption de mesures

restrictives à la liberté économique; il s’agit notamment de l’aménagement du

territoire, de la protection du patrimoine ou de celle de l’environnement (cf. Malinverni

et al., op. cit., n. 1070; ATF 125 I 182 consid. 5c s'agissant en particulier

de la protection de l'environnement).

dd) Toute restriction d’un droit fondamental doit

être proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Pour

être conforme au principe de la proportionnalité, une restriction à un droit

fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas être

obtenu par une mesure moins incisive. En outre, ce

principe interdit toute limitation allant au-delà du but visé et postule un

rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis

(principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des

intérêts; ATF 148 I 160 consid. 7.10 p. 179; 147 IV 145 consid. 2.4.1;

146 I 70 consid. 6.4).

b) En l’espèce, l’autorité intimée a refusé de

délivrer à la recourante des macarons valables au-delà du 31 décembre 2023 pour

les quatre véhicules nouvellement immatriculés, dès lors que leurs émissions de

CO2 dépassent la limite de 118 g CO2/km.

Selon la recourante, le fait de subordonner l'octroi

des macarons à la preuve que le véhicule utilisé pour le transport

professionnel de personnes respecte la limite de 118 g CO2/km porte

à la liberté économique une atteinte inconstitutionnelle, les conditions posées

par l'art. 36 Cst. pour restreindre cette liberté n'étant pas réunies.

c) aa) Il n'est pas contesté que l'obligation faite

aux entreprises de transport de personnes à titre professionnel d'utiliser des

véhicules respectant la limitation des émissions de CO2 de 118 g CO2/km

représente une atteinte à la liberté économique. La question est de savoir s'il

s'agit d'une atteinte grave ou légère.

La recourante relève que le transport professionnel

de personnes, pour être adapté aux besoins des usagers et rentable, a besoin de

véhicules particuliers. Il s'agit notamment de transporter des personnes à

mobilité réduite, qui se déplacent à l'aide de moyens auxiliaires, lesquels

doivent pouvoir être chargés dans le véhicule. Cette offre de transport

s'adresse aussi aux voyageurs avec des bagages et à des groupes de personnes,

ce qui suppose de disposer d'un véhicule suffisamment grand, qui puisse en

outre parcourir de longues distances. Or, en l'état du marché des automobiles,

"seuls quelques véhicules hybrides" respecteraient la limite de 118 g

CO2/km, mais ces véhicules ne seraient pas adaptés au transport

professionnel de personnes, "de par leur taille et de l'espace"

qu'ils offrent. Quant aux véhicules entièrement électriques, ils seraient soit

trop petits et/ou d'une autonomie insuffisante, soit excessivement chers.

Il est d'abord très douteux que seuls quelques

véhicules hybrides respectent la limite de 118 g CO2/km. En effet,

selon le rapport du Conseil fédéral à l'attention de l'Assemblée fédérale, daté

du 2 juin 2023 et intitulé "Effets des prescriptions relatives aux

émissions de CO2 pour les voitures de tourisme, les voitures de livraison et

les tracteurs à sellette légers neufs entre 2012 et 2021" (disponible à

l'adresse <https://www.bfe.admin.ch/bfe/fr/home/efficacite/mobilite/prescriptions-concernant-les-emissions-de-co2-des-voitures-de-tourisme-et-de-livraison-neuves.html>

[consulté le 22 novembre 2023]; cité: rapport du Conseil fédéral), la valeur

moyenne des émissions des voitures de tourisme nouvellement immatriculées en

Suisse en 2021 se montait, toutes motorisations (essence, Diesel, électrique,

hybride rechargeable) confondues, à 129,8 g CO2/km (rapport du

Conseil fédéral, p. 5). En raison d'un pouvoir d'achat plus élevé et, par

conséquent, d'une motorisation plus puissante, d'une part plus importante de

4x4 et d'un poids à vide plus élevé, les émissions des voitures nouvellement

immatriculées en Suisse sont supérieures de 20 à 25 g CO2/km par

rapport à celles qui le sont dans l'Union européenne (rapport du Conseil

fédéral, p. 4). Il en découle qu'en 2021 déjà, les émissions des voitures de

tourisme nouvellement immatriculées dans l'Union européenne étaient en moyenne

inférieures à la limite de 118 g CO2/km, qui vaut d'ailleurs aussi

dans l'Union européenne. Si la moyenne est certes abaissée par les véhicules électriques

et hybrides, il n'en demeure pas moins qu'il existe actuellement de nombreuses

voitures à moteur thermique qui émettent moins de 118 g CO2/km, parmi

lesquelles on compte aussi des véhicules pouvant transporter sept personnes ou

disposant d'un grand coffre à bagages.

S'agissant par ailleurs des voitures hybrides et

électriques, on ne voit pas pourquoi il n'existerait pas sur le marché des

modèles adaptés, par la taille et l'espace offert, au transport professionnel

de personnes. Il n'apparaît du reste pas que les quatre véhicules ********

acquis par la recourante présenteraient des particularités à cet égard (la

recourante évoque certes un agencement particulier adapté au transport

professionnel de personnes).

S'il y a lieu d'admettre qu'il existe sur le marché

des véhicules adaptés au transport professionnel de personnes qui n'émettent

pas plus de 118 g CO2/km, il est vraisemblable que ces véhicules

coûtent plus cher que d'autres émettant davantage de CO2. Tel est le

cas notamment s'il s'agit de véhicules hybrides rechargeables ou électriques.

L'exigence posée par la réglementation cantonale a

donc vraisemblablement pour effet de renchérir le transport professionnel de

personnes. Le surcoût devrait toutefois pouvoir être répercuté sur les clients,

ce d'autant que le régime mis en place devrait permettre d'éviter que des

entreprises concurrentes extracantonales échappent à la limitation litigieuse

(cf. art. 62e al. 6 LEAE et ci-après consid. 7b). Il n'apparaît ainsi pas que

la restriction en cause aurait sur la liberté économique un effet comparable à

celui d'une atteinte grave telle que l'interdiction d'une activité économique

ou l'introduction d'un régime d'autorisation (soumission à autorisation qui est

déjà prévue en l'occurrence par la LEAE, indépendamment de la limitation

litigieuse des émissions de CO2). Il y a donc lieu de s'en tenir aux

exigences constitutionnelles applicables aux restrictions légères de la liberté

économique.

Aux termes de l'art. 62e al. 3 LEAE, la personne qui

requiert l'autorisation fournit à l'autorité compétente la preuve que les taxis

et les VTC respectent "les limitations d'émissions de CO2

établies dans le règlement d'exécution". L'art. 20 RTTP renvoie pour sa

part aux "conditions fixées par le Conseil fédéral dans l'ordonnance sur

la réduction des émissions de CO2". S'agissant de véhicules

affectés au transport de personnes à titre professionnel, ces conditions –

relatives aux limites d'émissions de CO2 – ne peuvent figurer que

dans le chapitre 3 de dite ordonnance, consacré aux "Mesures visant à

réduire les émissions de CO2 des voitures de tourisme, des voitures

de livraison et des tracteurs à sellette légers". En fait de limites d'émissions

de CO2, le chapitre 3 de l'ordonnance fédérale fixe les "valeurs

cibles", au sens de l’art. 10 al. 4 de la loi sur le CO2, à

l'art. 17f al. 2. Quoi qu'en dise la recourante, la réglementation mise en

place en droit cantonal, avec son renvoi à l'ordonnance fédérale, est ainsi suffisamment

claire et prévisible, en tout cas au regard des exigences constitutionnelles

applicables à une restriction légère de la liberté économique.

Il ne peut en particulier guère y avoir de doute sur

le point de savoir si les taxis et les VTC (soit les deux catégories de véhicules

affectés au transport de personnes à titre professionnel visées par l'art. 62e

LEAE) doivent respecter la limite ("valeur cible") d'émissions de CO2

fixée pour les voitures de tourisme (let. a de l'art. 17f al. 2 ordonnance sur

le CO2) ou celle afférente aux voitures de livraison et aux

tracteurs à sellette légers (let. b). En effet, s'agissant de ces catégories de

véhicules, l'ordonnance sur le CO2 (art. 17a à 17c) renvoie à

l'OETV. Cette dernière distingue deux grandes catégories de véhicules: d'une

part, ceux affectés au transport de personnes, au nombre desquels figurent les

voitures de tourisme, et, d'autre part, les véhicules servant au transport de

choses, dont font partie les voitures de livraison (cf. consid. 2b/bb ci-dessus).

Les véhicules affectés au transport de personnes à titre professionnel dont il

est question à l'art. 62e al. 3 LEAE se rattachent donc par définition aux

voitures de tourisme plutôt qu'aux voitures de livraison.

Il est par ailleurs vrai que le droit cantonal

attache au non-respect de la valeur limite de 118 g CO2/km d'autres

conséquences que le droit fédéral. En effet, en droit fédéral, la valeur cible

en question s'adresse aux importateurs et constructeurs de voitures de

tourisme. Elle n'est pas entièrement contraignante, puisque, si elle n'est pas

respectée, elle n'empêche pas de mettre en circulation les véhicules neufs

importés ou construits, mais oblige l'importateur ou le constructeur à payer

des montants à la Confédération à titre de sanction (cf. consid. 2b/aa

ci-dessus). En droit cantonal, la limite est au contraire contraignante,

puisque l'entreprise de transport de personnes à titre professionnel qui ne

peut fournir à l'autorité compétente la preuve que le véhicule en cause

respecte la limite d'émission de CO2 n'obtient pas de macaron et ne peut s'en

servir pour exercer son activité économique. Cette conséquence, voulue par le

législateur cantonal, découle de la réglementation cantonale, dont on a vu

qu'elle était suffisamment claire et prévisible. La décision attaquée ne

procède donc pas d'une mauvaise application de l'art. 20 RTTP, comme le

soutient la recourante.

Ainsi, au regard des exigences constitutionnelles

précitées, l'art. 20 RTTP constitue une base légale matérielle suffisante, ce

d'autant qu'il repose sur l'art. 62e al. 3 LEAE.

La recourante invoque l’art. 7 CEDH, qui consacre le

principe "pas de peine sans loi" applicable en droit pénal. Elle perd

de vue ce faisant qu'il s'agit en l'occurrence d'examiner la constitutionnalité

d'une restriction de la liberté économique et non d'une peine au sens du droit

pénal ou d'une sanction administrative répressive (sur cette notion, cf. ATF 147 I 57 consid. 4.2).

bb) Il n'est guère contesté que la restriction

litigieuse est justifiée par un intérêt public, à savoir la protection de

l'environnement par la réduction des émissions de gaz à effet de serre

(concernant les objectifs de la loi sur le CO2, voir TF 2C_778/2018

du 11 juin 2019 consid. 3 et 4). Comme on l'a vu plus haut (consid. 4a/cc), la

poursuite d'objectifs liés à la protection de l’environnement, qui ont un rang

constitutionnel (cf. art. 74 al. 1 Cst.), peut justifier des mesures restreignant

la liberté économique.

cc) Sous l’angle de la proportionnalité, la

recourante conteste que la condition de l'aptitude soit réalisée, en relevant que

les véhicules professionnels visés par la restriction litigieuse, soit les taxis

et VTC, ne représentent qu'un faible pourcentage du parc automobile vaudois, à

savoir moins de 1,5% en 2022, de sorte que la mesure n’atteindrait pas le but

de protection de l’environnement recherché.

En faisant valoir que le transport professionnel de

personnes requiert des véhicules particuliers (cf. consid. 4c/aa ci-dessus), la

recourante soutient ensuite que les taxis et VTC devraient être soumis à la

limite d'émissions applicable aux voitures de livraison, soit 186 g CO2/km.

Sous l'angle de la pesée d'intérêts, la recourante

met en avant, outre son intérêt privé à la poursuite de son activité sans

limitation, l’intérêt public important que représente le transport

professionnel de personnes, notamment pour la frange de la population pour

laquelle l'accès aux transports publics est malaisé.

De l'avis de la Cour de céans, il est indéniable que

la restriction litigieuse est apte à atteindre le but d'intérêt public

poursuivi. Peu importe que les taxis et VTC ne représentent qu'un faible pourcentage

du parc automobile vaudois, ce qui est d'ailleurs compensé dans une certaine

mesure par une fréquence d’utilisation beaucoup plus élevée en comparaison avec

d'autres véhicules.

La restriction en cause est en outre nécessaire. La

limite de 118 g CO2/km ne représente pas une valeur particulièrement

basse applicable aux seuls véhicules affectés au transport professionnel de

personnes, mais correspond à la valeur cible fixée pour l'ensemble des voitures

de tourisme nouvellement mises en circulation en Suisse, dont on a vu qu'en

2021 elle était déjà respectée en moyenne dans l'Union européenne. La valeur

cible de 186 g CO2/km applicable aux voitures de livraison et

tracteurs à sellette légers constitue une dérogation justifiée

vraisemblablement par le fait que, sur le marché, il existe peu de véhicules de

ces catégories (notamment les camionnettes s'agissant des voitures de

livraison) dont les émissions de CO2 sont basses. Or, comme on l'a

vu, il en va différemment des voitures affectées au transport professionnel de

personnes, étant rappelé qu'en l'occurrence les quatre véhicules ******** ne

présentent pas de particularités en termes de taille ou d'espace qui

limiteraient le choix à un petit nombre de véhicules disponibles sur le marché.

S'agissant de la proportionnalité au sens étroit

(pesée des intérêts), la restriction litigieuse a, comme on l'a vu,

vraisemblablement pour effet de renchérir le transport professionnel de

personnes, en contraignant la recourante à acquérir des véhicules

(éventuellement hybrides voire électriques) plus coûteux. Il n'est donc pas

question de supprimer le transport professionnel de personnes, dont l'intérêt

public – notamment celui du service des taxis – est incontestable. Le surcoût éventuel

lié à la restriction litigieuse devrait pouvoir être répercuté sur les clients.

On peut se référer à cet égard par analogie à la jurisprudence fédérale

relative aux mesures fiscales – comme la taxe d'atterrissage dépendante des

émissions – jugées compatibles avec la liberté économique (cf. consid. 4a/bb). En

outre, s'agissant toujours de l'intérêt privé de la recourante, l’autorité

intimée relève que, dans la décision attaquée, elle a tenu compte des effets

sur la branche automobile des circonstances exceptionnelles découlant de la

pandémie de Covid-19 et de la guerre en Ukraine, en délivrant pour les quatre

véhicules de la recourante des macarons valables jusqu'au 31 décembre 2023. A

compter de l'entrée en vigueur de la novelle de la LEAE du 12 mars 2019, le 1er

janvier 2020, la recourante a ainsi bénéficié d’un délai de quatre ans pour

adapter son parc automobile aux exigences de l’art. 62e al. 3 LEAE. Dans ces

conditions, il y a lieu d'admettre que l'intérêt privé de la recourante doit

céder le pas devant l'intérêt public à la protection de l'environnement.

d) Au vu de ce qui précède, la restriction

litigieuse de la liberté économique satisfait aux conditions de l'art. 36 Cst.

Le recours est mal fondé sur ce point.

5.

La recourante se plaint de ce que l'exigence litigieuse constitue une

inégalité de traitement, prohibée par l’art. 8 Cst.

a) Selon la jurisprudence, une décision ou un arrêté

viole le principe d'égalité consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit

des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au

regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des

distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce

qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est

dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement

différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait

importante. L'inégalité apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire,

consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière

semblable ou inversement (ATF 146 II 56 consid. 9.1; 145 I 73 consid. 5.1; 144

Faits

I 113 consid. 5.1.1). Le législateur dispose d'un large pouvoir d'appréciation

dans le cadre de ces principes et de l'interdiction de l'arbitraire (ATF 145 I 73 consid. 5.1 p. 86; 259 consid. 6.1 p. 270; 145 II 206 consid. 2.4.1 p. 211).

b) aa) La recourante dénonce une inégalité injustifiée

de traitement résultant de l’art. 20 al. 2 RTTP entre, d'une part, le transport

professionnel de personnes par les taxis et VTC et, d'autre part, les autres activités

économiques exercées à l'aide de véhicules (à usage professionnel), telles que les

transports scolaires ou touristiques, les transports de livraison, les soins à

domicile ou encore les transports dans le domaine de la construction.

L'autorité intimée fait valoir que le législateur

cantonal a sciemment voulu imposer des règles supplémentaires, allant au-delà

des normes fédérales, en faveur du climat, pour les véhicules visés par l'art.

2 al. 1 RTTP, qui utilisent de manière accrue le domaine public. Ces véhicules

rouleraient "de manière quasi permanente", leur utilisation

quotidienne étant sans commune mesure avec celle de véhicules utilisés à des

fins privées.

Dans le cas des taxis, la jurisprudence a admis

qu'il y avait usage accru du domaine public dans la mesure où ceux-ci disposent

d'emplacements fixes ("cases jaunes") sur le domaine public (cf. ATF 121 I 129 ss; TF 2C_804/2010 du 17 mai 2011 consid. 4.1). Cela ne saurait

justifier un traitement différencié s'agissant des émissions de CO2.

On peut en revanche partir de l'idée que les

véhicules servant au transport professionnel de personnes sont utilisés de

manière plus intense que les véhicules privés. Il devrait en aller de même si

on les compare à d'autres véhicules utilisés à titre professionnel. Ainsi, pour

reprendre l'exemple des soins à domicile, les trajets jusqu'au domicile des

patients ne représentent qu'une partie de l'emploi du temps des intervenants,

l'essentiel de leur temps étant consacré aux soins. Le même constat s'impose

pour un monteur, un réparateur ou un jardinier se servant d'une camionnette

pour se rendre au domicile des clients. Quant aux livreurs, ils consacrent une

partie importante de leur temps à décharger la marchandise et à remplir des

documents. Le transport professionnel de personnes à l'aide de taxis ou de VTC

se distingue ainsi de ces autres activités professionnelles exercées avec un

véhicule par le fait que les déplacements peuvent, typiquement, représenter

l'essentiel de l'emploi du temps du conducteur (même s'il est clair que les

taxis passent aussi du temps à attendre les clients sur les emplacements qui

leur sont réservés). Il est vrai que selon l'art. 2 RTTP, il suffit d'effectuer

deux courses "payantes" en moins de seize jours pour pratiquer le

transport professionnel de personnes soumis à autorisation. Cette règle particulière

vise toutefois essentiellement les chauffeurs de VTC, plus particulièrement

ceux qui pratiquent le transport professionnel de personnes comme activité

(très) accessoire. Elle ne saurait s'appliquer à la recourante, qui exploite

une entreprise de taxis.

Au vu de ce qui précède, il est admissible de traiter

le transport professionnel de personnes différemment d'autres activités

économiques exercées à l'aide de véhicules.

bb) Selon la recourante, la réglementation en cause

engendre par ailleurs une inégalité de traitement et une distorsion de concurrence

par rapport aux chauffeurs "Uber" qui n'y sont pas assujettis.

La recourante perd de vue que l'activité exercée par

les diffuseurs de courses – au sens de l'art. 62c LEAE – ayant leur siège en

Suisse est également soumise à autorisation (art. 12a al. 1 let. c LEAE). L'autorisation

délivrée à un diffuseur de courses lui permet d'offrir des courses

professionnelles exclusivement au moyen de taxis ou de VTC dont les chauffeurs

sont dûment autorisés (art. 13 al. 2 RTTP). Il s'ensuit que, pour chaque course

commandée par l'intermédiaire d'un diffuseur, le véhicule doit répondre aux

exigences résultant des art. 62e al. 3 LEAE et 20 RTTP. Le régime étant le

même, il n'y a donc pas d'inégalité de traitement ni de distorsion de

concurrence.

c) C'est par conséquent en vain que la recourante se

plaint d'inégalité.

6.

La recourante invoque la protection constitutionnelle de sa bonne foi.

Selon ses explications, elle a fait l’acquisition des quatre véhicules pour

lesquels la durée de validité des macarons a été limitée au 31 décembre 2023,

sans avoir été préalablement informée que leurs performances énergétiques ne

seraient pas suffisantes au regard de l'art. 20 al. 2 RTTP. En particulier, les

formulaires d'annonce des véhicules que la recourante a remplis le 1er février

2023 ne mentionnaient pas, parmi les documents à joindre, "l'étiquette

énergie* du véhicule ou tout document officiel permettant de démontrer que les

émissions du véhicule ne dépassent pas la limite de 118 grammes CO2/km".

En outre, la recourante s'est vu délivrer les permis de circulation par le

Service des automobiles et de la navigation, ainsi que les autorisations

d'usage accru du domaine public par le Service intercommunal des taxis de

l'arrondissement de Lausanne, sans que ces entités n'attirent son attention sur

le problème des émissions de CO2. C'est seulement à la mi-mars 2023

qu'elle a reçu un courrier l'informant du nouveau régime légal en vigueur,

ainsi que des mesures mises en place par le Canton pour soutenir le

développement de la mobilité électrique.

a) A teneur de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de

l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la

bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un

comportement contradictoire ou abusif (ATF 143 IV 117 consid. 3.2; 136 I

254 consid. 5.2; TF 1C_10/2023 du 6 avril 2023 consid. 2.5). Découlant

directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique,

le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le

citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa

conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé

de l'administration (ATF 144 II 49 consid. 2.2 p. 52; arrêt TF 2C_667/2018 du 7

mai 2019 consid. 7.1). Ce droit permet au citoyen d'exiger que l'autorité

respecte ses promesses et qu'elle évite de se contredire. Selon la

jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration

peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la

réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une

situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit

censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait

pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement

obtenu. Il faut encore que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le

comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne

saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas

changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une

correcte application du droit ne l'emporte pas sur la protection de la

confiance (ATF 148 II 233 consid. 5.5.1 p. 240 s.; 146 I 105 consid. 5.1.1 p.

110; 141 V 530 consid. 6.2 p. 538).

b) En l’occurrence, la recourante a commandé en juin

2022 quatre nouveaux véhicules. Ceux-ci ont été livrés avec du retard, de sorte

que les démarches administratives usuelles en vue de l’immatriculation de ces

véhicules comme servant au transport professionnel de personnes ont été

accomplies au début de l’année 2023, alors que le délai de trois ans de l'art.

62e al. 3 LEAE était déjà échu.

De manière générale, nul n'est censé ignorer la loi (cf.

TF 2C_349/2019 du 27 juin 2019 consid. 5.2; 1C_174/2016 du 24 août 2016 consid.

2.2) et les autorités ne sont pas tenues d'attirer l'attention des administrés

sur leurs obligations découlant de la réglementation en vigueur. Dans le cas

particulier, les art. 62e al. 3 LEAE et 20 RTTP étaient en vigueur depuis le

1er janvier 2020 et l'art. 17f al. 2 de l'ordonnance sur le CO2 dans

sa nouvelle teneur depuis le 1er janvier 2021. Le délai de mise en conformité

de trois ans prévu par les art. art. 62e al. 3 LEAE et 20 RTTP venait à

échéance le 31 décembre 2022, l'art. 20 al. 2 RTTP précisant que la limitation

des émissions de CO2 valait pour tous les véhicules affectés au

transport de personnes à titre professionnel à compter du 1er janvier 2020. La

recourante était donc censée connaître ces dispositions lorsqu'elle a commandé

les quatre véhicules en question, en juin 2022. En cas de doute sur la teneur

de la nouvelle réglementation, elle aurait pu s'informer auprès de l'autorité

intimée.

Dans tous les cas, la recourante n'a pas commandé

les véhicules en question sur la foi de renseignements erronés donnés par

l'autorité compétente ou par celle qu'elle pouvait tenir pour compétente. En

particulier, le fait que les formulaires d'annonce de véhicules destinés au

transport professionnel de personnes que la recourante a remplis le 1er février

2023 (à la différence de celui rempli le 6 mars 2023) ne mentionnaient pas,

parmi les documents à joindre, "l'étiquette énergie* du véhicule ou tout

document officiel permettant de démontrer que les émissions du véhicule ne

dépassent pas la limite de 118 grammes CO2/km", ne saurait équivaloir à

une assurance que les véhicules annoncés n'étaient soumis à aucune exigence en

matière d'émissions de CO2.

Quant au fait que la recourante a bénéficié d'une

dérogation jusqu'au 31 décembre 2023, il ne lui donne pas droit à ce que ladite

dérogation soit prolongée jusqu'au 23 juin 2027, comme elle le demande.

c) La protection de la bonne foi n'est par

conséquent d'aucun secours à la recourante.

7.

En dernier lieu, la recourante soutient que l'exigence posée par les

art. 62e al. 3 LEAE et 20 RTTP n'est pas compatible avec la LMI. Elle fait

valoir que le Canton de Vaud est l'un des seuls à avoir adopté une

réglementation limitant les émissions de CO2 des véhicules affectés

au transport professionnel de personnes. Or, les entreprises autorisées à

pratiquer cette activité par un autre canton peuvent invoquer les art. 2 et 3

LMI aux fins de l'exercer aussi dans le Canton de Vaud, sans devoir respecter

la réglementation cantonale litigieuse. Celle-ci engendrerait dès lors une

distorsion de concurrence.

a) aa) L'art. 1er al.

1 LMI garantit à toute personne ayant son siège ou son établissement en

Suisse l'accès libre et non discriminatoire au marché, afin qu'elle puisse

exercer une activité lucrative sur tout le territoire suisse. Par activité

lucrative au sens de cette loi, on entend toute activité non régalienne ayant

pour but un gain (art. 1er al. 3 LMI), ce

qui est le cas de l'activité de chauffeur pratiquant le transport de personnes

à titre professionnel (arrêt TF 2C_139/2021 du 12 juillet 2021 consid. 7.1).

La recourante invoque l’art. 2 LMI, aux termes

duquel:

"1 Toute personne a le droit d’offrir des

marchandises, des services et des prestations de travail sur tout le territoire

suisse pour autant que l’exercice de l’activité lucrative en question soit

licite dans le canton ou la commune où elle a son siège ou son établissement.

Considérants

2.

La Confédération, les cantons, les communes et

les autres organes assumant des tâches publiques veillent à ce que leurs

prescriptions et décisions concernant l’exercice d’activités lucratives

garantissent les droits conférés par l’al. 1.

3.

L’offre de marchandises, de services et de

prestations de travail est régie par les prescriptions du canton ou de la

commune où l’offreur a son siège ou son établissement. Toute marchandise dont

la mise en circulation et l’utilisation sont autorisées dans le canton de

l’offreur peut être mise en circulation et utilisée sur tout le territoire

suisse.

4.

Toute personne exerçant une activité lucrative

légale est autorisée à s’établir sur tout le territoire suisse afin d’exercer

cette activité conformément aux dispositions en vigueur au lieu du premier

établissement et sous réserve de l’art. 3. Il en va de même en cas d’abandon de

l’activité au lieu du premier établissement. Il incombe aux autorités du lieu

de destination de contrôler le respect des dispositions légales applicables en

vertu du premier établissement.

5.

L’application des principes indiqués ci-dessus

se fonde sur l’équivalence des réglementations cantonales ou communales sur

l’accès au marché.

6.

Lorsqu’une autorité d’exécution cantonale a

constaté que l’accès au marché d’une marchandise, d’un service ou d’une

prestation est conforme au droit fédéral ou en a autorisé l’accès au marché, sa

décision est applicable dans toute la Suisse. L’autorité fédérale chargée de

veiller à l’application uniforme du droit a qualité pour recourir. Elle peut

exiger de l’autorité cantonale que la décision lui soit communiquée.

7.

[...]."

En outre, aux termes de l’art. 3 LMI:

"1 La liberté d’accès au marché ne peut être

refusée à des offreurs externes. Les restrictions doivent prendre la forme de

charges ou de conditions et ne sont autorisées que si elles:

a. s’appliquent de la

même façon aux offreurs locaux;

b. sont indispensables à

la préservation d’intérêts publics prépondérants;

c. répondent au principe de la proportionnalité.

2.

Les restrictions ne répondent pas au principe de

la proportionnalité lorsque:

a. une protection

suffisante des intérêts publics prépondérants peut être obtenue

au moyen des dispositions applicables au lieu de provenance;

b. les attestations de

sécurité ou certificats déjà produits par l’offreur au lieu de provenance

sont suffisants;

c. le siège ou

l’établissement au lieu de destination est exigé comme préalable à

l’autorisation d’exercer une activité lucrative;

d. une protection suffisante des intérêts publics

prépondérants peut être garantie par l’activité que

l’offreur a exercée au lieu de provenance.

3.

Les restrictions visées à l’al. 1 ne doivent en

aucun cas constituer une barrière déguisée à l’accès au marché destinée à favoriser

les intérêts économiques locaux.

4.

[...]."

bb) La LMI vise à éliminer les restrictions à

l'accès au marché mises en place par les cantons et les communes (ATF 135 I 106

consid. 2.2 p. 108). Elle pose le principe du libre accès au marché selon les

prescriptions du lieu de provenance, qui est qualifié par la doctrine et la

jurisprudence de "pierre angulaire" de la LMI (ATF 141 II 280 consid.

5.1

p. 284). Elle s'inscrit dès lors dans une perspective transcantonale, voire

transcommunale, fondée sur le principe de provenance (cf. arrêt TF 2C_139/2021

du 12 juillet 2021 consid. 7.1).

En matière d'exercice d'activités économiques

lucratives privées, les cantons ont des compétences autonomes, tant que la

Confédération n'a pas légiféré (cf. art. 95 al. 1 Cst.). Dans ces domaines, le

droit cantonal doit respecter la LMI, en vertu de la primauté du droit fédéral.

Les restrictions de la liberté d'accès au marché prévues par le droit cantonal qui

ne reposent pas sur une délégation de compétences figurant dans une loi

fédérale de nature fédéraliste tombent donc sous le coup de la LMI; elles ne

sont donc admissibles qu'aux conditions de l'art. 3 LMI et bénéficient de la

présomption de l'art. 2 al. 5 LMI. Partant, par rapport au droit cantonal

autonome, la LMI fixe des exigences minimales qui doivent en tout cas être respectées

(cf. ATF 141 II 280 consid. 5.2.1 p. 286; 136 II 470 consid. 3.3 in fine p.

481).

cc) Le champ d'application personnel de la LMI se

recoupe avec celui de la liberté économique (Manuel Bianchi Della Porta, in:

Commentaire romand, Droit de la concurrence, 2e éd., Bâle 2013, n°

96.

ad art. 1er LMI). C'est seulement si

l'activité est ou a été exercée dans le canton qui l'a initialement autorisée

que l'on se trouve en présence d'un état de fait significatif sur le plan

intercantonal, propre à entraîner l'application des règles sur le marché

intérieur (cf. arrêt TF 2C_848/2009 du 11 mai 2010 consid. 4.2).

L'établissement dans un canton dans le seul but de pouvoir exercer une certaine

activité dans un autre canton en vertu desdites règles est abusif (TF

2C_84/2019 du 20 septembre 2019 consid. 5.1).

b) En l’occurrence, l'activité professionnelle de la

recourante se concentre sur le territoire du Canton de Vaud. Cette dernière

n’allègue pas et ne démontre encore moins exercer l'essentiel de son activité à

l'extérieur du canton. Elle ne fait en particulier pas valoir qu'elle aurait obtenu

une autorisation extracantonale. Il s'agit dès lors d'une problématique

purement intracantonale régie par le droit vaudois, lequel ne viole pas la

liberté économique de la recourante, comme on l’a vu plus haut. Dans ces

conditions, la recourante n’est pas fondée à invoquer la LMI à l’encontre de la

décision attaquée (voir, dans le même sens, arrêts TF 2C_139/2021 du 12 juillet

2021.

consid. 7.2; 2C_84/2019 du 20 septembre 2019; 2C_284/2019 du 16 septembre

2019.

consid. 4.3).

Quoi qu’il en soit, l'exigence mise en oeuvre dans la

décision attaquée s’inscrit dans les restrictions autorisées par l’art. 3 al. 1

let. b et c LMI. L’art. 62e al. 3 LEAE et ses dispositions d’application, les

art. 19 et 20 RTTP, qui tendent à la réduction des émissions de CO2,

poursuivent un but de protection de l’environnement. Or, à plusieurs reprises,

il a été rappelé que la poursuite d’intérêts publics liés à la protection de

l’environnement, qui ont un rang constitutionnel (cf. art. 74 al. 1 Cst.), peut

justifier l’adoption par les cantons de mesures restreignant la liberté économique.

Dans l’optique de la LMI – qui est réservée par l'art. 6 al. 2 LEAE –,

l’essentiel est de veiller à ce que tous les acteurs économiques soient traités

de manière égale, quel que soit le lieu de leur établissement ou de leur siège

(Bianchi della Porta, op. cit., n°20 ad art. 3 LMI).

A cet égard, aux termes de l'art. 62e al. 6 LEAE, le

département reconnaît les autorisations délivrées par un autre canton aux

conditions du droit fédéral. Si les exigences fixées par le canton d'origine

pour l'octroi de l'autorisation sont inférieures à celles du droit vaudois, le

département veille à ce que les conditions manquantes soient remplies avant de

délivrer ou renouveler les autorisations. Cette disposition a été adoptée au vu

de ce que la LMI prévoit une limite à la reconnaissance des autorisations

délivrées dans un autre canton, lorsque les législations cantonales présentent

d'importantes disparités (cf. EMPL ad art. 62e al. 4). Elle devrait permettre

d'exiger d'une entreprise extérieure au canton qui sollicite une autorisation

de pratiquer le transport professionnel de personnes dans le canton qu'elle

respecte elle aussi la limite de 118 g CO2/km.

Dans ces conditions, les dispositions litigieuses

sont compatibles avec la LMI. Le recours est mal fondé sur ce point.

8.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la

confirmation de la décision attaquée. Cette dernière étant confirmée, il n'y a

pas lieu de la réformer sur le point de l'émolument, comme le demande la

recourante.

Le sort du recours commande de mettre les frais de

justice à la charge de la recourante (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD) et de

ne pas allouer de dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Police cantonale du commerce, du 23 juin 2023, est

confirmée.

III.

Les frais d’arrêt, par 2'000 (deux milles) francs, sont mis à la charge

de A.________.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 4 décembre 2023

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.