CDAP - GE.2023.0172 - 2024-11-11 - A._____, B.__, C._, D.______/Autorité de protection des données et de droit à l'information, Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence, Transports publics de la région lausannoise SA

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 11 novembre 2024

Composition

M. Raphaël Gani, président;

M. Guillaume Vianin et M. Alex Dépraz, juges; M. Jérôme Sieber,

greffier.

Recourants

1.

SEV

- Syndicat du personnel des transports (SEV),

à Berne,

2.

B.________, à ********,

3.

C.________, à ********,

tous représentés par Me Elie Bugnion,

avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Autorité de protection des données

et de droit à l'information (APDI), à Lausanne,

Autorité concernée

Préposé fédéral à la protection des

données et à la transparence (PFPDT), à Berne,

Autorité concernée

Transports publics de la région

lausannoise SA (TL),

à Lausanne, représentée

par Me Olivier SUBILIA, avocat à Lausanne,

Objet

Loi sur

l'information

Recours SEV – Syndicat du personnel des transports (SEV)

et consorts c/ décision de l'Autorité de protection des données et de droit à

l'information (APDI) du 11 juillet 2023 déclarant leur recours du 31 mars

2023 – contre le refus de statuer des Transports Publics de la Région

lausannoise SA (TL) aux demandes d'accès des recourants – irrecevable, et

transmettant la cause au Préposé fédéral à la protection des données et à la

transparence (PFPDT) en sa qualité d'autorité compétente.

Vu les faits suivants:

A.

Le Syndicat du personnel des transports (ci-après: le SEV) regroupe des

personnes exerçant en Suisse une activité dans le secteur des transports privés

et publics. C.________, B.________ et D.________ sont membres du SEV et

employés de la société anonyme Transports publics de la Région lausannoise

(ci-après: les TL). D.________ est en outre membre du conseil d'administration

des TL. Des conflits de droit du travail ont opposé par le passé certains des

prénommés à leur employeur, ceux-là sollicitant dans ce cadre un accès à

certaines données personnelles, sans toutefois que ces éléments ne soient

précisés dans le présent litige.

B.

Par lettre du 31 janvier 2023, le SEV, C.________, B.________ et D.________

ont demandé aux TL de leur communiquer, en complément et indépendamment de

précédentes demandes d'accès, toutes les données personnelles des trois

derniers nommés, sous toutes leurs formes. Ils ont fondé leur demande sur les

art. 3 al. 2 let. e et 25 de la loi vaudoise du 11 septembre 2007 sur la

protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65).

Les TL ont répondu le 22 février 2023 ne pas être

certains que la LPrD soit applicable en l'espèce. Ils ont toutefois laissé la

question ouverte et ont refusé de donner suite à cette demande dès lors que les

intéressés étaient employés des TL.

Le 23 février 2023, le SEV, C.________, B.________

et D.________ ont réitéré leur demande. Les TL ont confirmé leur refus le 24

février 2023. Le 27 février 2023, le SEV, C.________, B.________ et D.________

ont maintenu leur demande du 31 janvier 2023.

C.

Le SEV, C.________, B.________ et D.________ ont déposé, le 31 mars

2023, un recours auprès de l'Autorité vaudoise de protection des données et de

droit à l'information (ci-après: l'APDI). Ils ont conclu à ce que la Préposée à

la protection des données du canton de Vaud prononce que les TL sont soumis à

la LPrD, à ce que l'objet et l'étendue des demandes d'accès telles qu'ils les

ont formulées soient licites et conformes à la LPrD, à ce que les TL doivent

transmettre sous 10 jours les renseignements et les données visées par leurs

demandes et à ce que les TL ajoutent la mention "contesté par

l'intéressé.e" aux données de C.________, B.________ et D.________ qui ne

seraient pas communiquées.

Par envoi du 6 avril 2023, l'APDI a imparti un délai

aux TL pour qu'ils se déterminent sur leur compétence. Le 24 avril 2023, l'APDI

a procédé à un échange de vue avec le Préposé fédéral à la protection des

données et à la transparence (ci-après: le PFPDT).

Les TL ont indiqué, le 3 mai 2023, qu'ils estimaient

la LPrD non applicable et ont conclu à l'incompétence de l'APDI. Le PFPDT s'est

déterminé le 10 mai 2023 et a notamment indiqué ce qui suit:

"La loi fédérale sur la protection des données (LPD; RS

235.1) régit le traitement des données concernant des personnes physiques et

morales effectué par des personnes privées ou par des organes fédéraux (art. 2

al. 1 let. a et b LPD). La définition d'organe fédéral comprend également celle

de personne privée agissant en étant "chargée d'une tâche de la

Confédération" (art. 3 let. h LPD), à savoir toutes les personnes

physiques et morales qui exécutent des tâches publiques pour le compte de la

Confédération (cf. Message concernant la loi fédérale sur la protection des

données (LPD) du 23 mars 1988 in FF 1988 Il 448). Quant à l'expression personne

privée (let. a), elle désigne les personnes qui traitent des données dans le

cadre d'une relation de droit privé (FF 1988 Il 48).

Dans le cas présent, les transports publics lausannois (TL)

sont une société anonyme (dont le canton de Vaud est l'actionnaire majoritaire)

et sont au bénéfice d'une concession de la Confédération pour ce qui a trait à

l'exploitation des lignes de transports publics sur te territoire du

canton."

Dans une correspondance du 11 juillet 2023, l'APDI a

relevé qu'elle n'était pas compétente pour connaître du recours susmentionné et

a transmis la cause au PFPDT en sa qualité d'autorité compétente. Par décision

du même jour, l'APDI a décidé que le recours du 31 mars 2023 était irrecevable,

que la cause était transmise au PFPDT et que la cause devant elle était rayée

du rôle.

Le 17 juillet 2023, le PFPDT a accusé réception de

la cause et confirmé qu’il était bien l’autorité compétente. Il a toutefois

souligné que s'il disposait de prérogatives étendues pour le secteur public, il

convenait d'agir devant le juge civil pour le secteur privé. Ainsi, il a invité

les personnes concernées à agir auprès du tribunal civil compétent pour faire

valoir leurs droits.

D.

Le SEV, C.________, B.________ et D.________ ont déféré la décision du

11 juillet 2023 de l'APDI auprès de la Cour de droit administratif du Tribunal

cantonal vaudois (ci-après: le tribunal ou la CDAP) par recours du 11 septembre

2023. Ils ont conclu principalement à la réforme de la décision précitée en ce

sens que leur recours contre le refus de statuer des TL est recevable et traité

par l'APDI en tant qu'autorité compétente, la cause n'étant pas transmise au

PFPDT. Subsidiairement, ils ont conclu à ce que la décision précitée soit

annulée et à ce que le dossier soit renvoyé à l'APDI pour nouvelle décision

dans le sens des considérants.

Le PFPDT et l'APDI ont déposé des déterminations sur

le recours respectivement les 26 et 28 septembre 2023.

D.________ s'est désisté à titre personnel de la

procédure le 16 novembre 2023.

Les TL ont déposé leur réponse le 19 décembre 2023

et ont conclu au rejet du recours dans la faible mesure de sa recevabilité.

E.

Les recourants ont répliqué par envoi du 19 mars 2024 et ont persisté

dans leurs conclusions. Les TL ont déposé une duplique le 5 août 2024 et ont

maintenu les conclusions prises au pied de leur réponse. Les recourants ont

transmis des déterminations spontanées le 8 août 2024.

F.

Le juge instructeur a tenu une audience d'instruction, le 23 septembre

2024, à la CDAP en présence d'un représentant du SEV et de C.________, de la

Préposée vaudoise à la protection des données et d'une juriste de l'APDI, ainsi

que de deux représentants des TL.

G.

Les TL se sont encore déterminés le 3 octobre 2024. Les recourants ont

produit des déterminations spontanées le 9 octobre 2024. Les 11 et 17 octobre

2024 respectivement, les TL et les recourants ont encore transmis des

déterminations spontanées. Les TL se sont à nouveau déterminés spontanément le 30

octobre 2024.

Considérant en droit:

1.

Le litige porte sur une décision d'irrecevabilité de l'APDI, qui s'est

considérée incompétente à raison de la matière, sous l'angle de la LPrD.

a) Selon l'art. 32 al. 4 et 5 LPrD, les décisions du

préposé fondées sur cette loi peuvent faire l'objet d'un recours au tribunal

cantonal dans un délai de 30 jours dès leur notification. Le tribunal de céans

est ainsi compétent pour traiter du présent recours.

b) Aux termes de l’art. 75 LPA-VD, a qualité pour

former recours: toute personne physique ou morale ayant pris part à la

procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de

le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt

digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); toute autre

personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Selon la

jurisprudence fédérale, applicable également en lien avec l'art. 75 al. 1 let.

a LPA-VD, une personne morale peut faire valoir, outre son propre intérêt, les

intérêts de ses membres s'il s'agit d'intérêts que ses statuts la chargent de

préserver (1), si ces intérêts sont communs à la majorité de ses membres ou à

une grande partie d'entre eux (2), et si chacun de ceux-ci serait habilité à

les invoquer par la voie d'un recours (3) (recours corporatif ou égoïste; cf.

ATF 145 V 128 consid. 2.2; 142 II 80 consid. 1.4.2 et les arrêts cités). Celui

qui invoque non pas ses propres intérêts mais des intérêts généraux ou des

intérêts publics n'est pas autorisé à recourir. Le droit de recours

n'appartient donc pas à toute association qui se voue de manière générale au

domaine concerné. Il faut bien plutôt qu'il existe un rapport étroit et

immédiat entre le but statutaire de l'association et le domaine dans lequel la

décision litigieuse a été rendue (cf. ATF 136 II 539 consid. 1.1). De

plus, l'association ne peut prendre fait et cause pour un de ses membres ou

pour une minorité d'entre eux (cf. ATF 142 II 80 ; 133 V 239 consid. 6.4 et les

références citées).

aa) En l'espèce, il convient d'examiner si le SEV,

association de droit suisse au sens de l'art. 60 du code civil suisse du 10

décembre 1907 (CC; RS 210), dispose de la qualité pour recourir. Selon ses

statuts, le SEV regroupe en particulier les travailleuses et travailleurs

exerçant en Suisse une activité dans le secteur des transports (art. 2.1). Il a

pour but de sauvegarder et de promouvoir les intérêts sociaux, matériels,

professionnels et culturels de ses membres (art. 3.2). Son site Internet

indique que le SEV comporte quelque 37'000 membres.

Le SEV ne prétend pas être touché en tant que

particulier mais fait valoir qu'il a pour but statutaire notamment la

sauvegarde et la promotion des intérêts sociaux de ses membres, dont la

protection des données fait partie intégrante. En outre, le droit d'accès aux

données personnelles constitue un intérêt commun à l'ensemble des membres du

SEV et la question de l'applicabilité de la LPrD en l'espèce constituerait une

question de principe portant conséquence sur l'ensemble des membres du SEV.

Finalement, chaque membre du SEV aurait individuellement la qualité pour agir

en vertu de l'art. 25 al. 1 LPrD qui donne droit à toute personne d'obtenir en

tout temps libre accès aux données la concernant.

bb) En l'occurrence, il n'est pas contesté qu'une

partie de la demande concerne les intérêts des membres que ses statuts le

chargent de préserver. Toutefois, dans la mesure où le recours précise que la

demande d'accès couvre l'ensemble des données traitées dans le cadre des

relations de droit public et/ou privé (cf. recours p. 11), soit pas uniquement

celles en lien avec le statut d’employé des recourants, il appert que le SEV

fait en réalité valoir des intérêts allant au-delà de ceux que ses statuts le

chargent de préserver.

S'agissant en outre des deux autres conditions

cumulatives, force est de constater que le SEV comporte environ 37'000 membres

alors que la décision litigieuse n'en concerne que trois, dont un qui n'est

désormais plus partie à la procédure. On ne saurait suivre le SEV lorsqu'il

indique que la présente procédure est susceptible de trancher une question de

principe pour l'ensemble de ses membres. En effet, la demande ne portait que

sur les données de trois employés des TL et non sur l'ensemble de ses employés,

encore moins des employés d'autres entreprises de transport public ou privé. La

demande a en outre cela de singulier qu'elle s'inscrit dans le cadre d'autres

procédures, comme le relèvent d'ailleurs les recourants dans leur recours

lorsqu'ils indiquent que la demande a été faite en complément et indépendamment

d'autres demandes d'accès. Il ressort également des pièces au dossier que la

présente procédure est l'annexe d'autres procédures civiles, lesquelles ne

concernent assurément pas l'entier des membres du SEV. A l'évidence, aucun

autre membre du SEV n'aurait donc la qualité pour recourir à titre individuel

contre la décision d'irrecevabilité faisant l'objet de la présente procédure.

Dans ces circonstances, l'intérêt des recourants à

accéder à leurs données ne peut pas être considéré comme un intérêt commun à la

majorité des membres du SEV, ni à un grand nombre d'entre eux. Cette condition

cumulative permettant d'ouvrir la voie au recours corporatif n'étant pas remplie,

la qualité pour recourir de l'association recourante doit être niée. En

définitive, le recours doit être déclaré irrecevable, en temps qu'il est déposé

par le SEV.

cc) Cela étant, C.________ et B.________ (ci-après

aussi: les recourants), destinataires de la décision entreprise, disposent d'un

intérêt digne de protection à demander son annulation, dans le but qu'il soit

statué sur le fond de la cause (cf. art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre

2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36] applicable par renvoi

de l'art. 99 LPA-VD; ATF 135 II 145 consid. 3).

c) Pour le surplus, le recours a été interjeté dans

le délai utile (art. 95 LPA-VD), et le mémoire respecte les conditions

formelles énoncées notamment à l’art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de

l’art. 99 LPA-VD. Partant, il convient d’entrer en matière sur le recours en

tant qu'il porte sur le bien-fondé de la décision d'irrecevabilité de l'APDI

concernant C.________ et B.________.

2.

La LPrD vise à protéger les personnes contre l'utilisation abusive des

données personnelles les concernant (art. 1). Elle s'applique à tout traitement

de données des personnes physiques ou morales (art. 3 al. 1 LPrD). Sont

notamment soumises à cette loi les personnes physiques et morales auxquelles le

canton ou une commune confie des tâches publiques, dans l'exécution desdites

tâches (art. 3 al. 2 let. e LPrD).

Par traitement de données personnelles, on entend

toute opération ou ensemble d'opérations effectuées ou non à l'aide de procédés

automatisés et appliquées à des données personnelles, notamment la collecte,

l'enregistrement, l'organisation, la conservation, l'adaptation ou la

modification, l'extraction, la consultation, l'utilisation, la communication,

la diffusion ou toute autre forme de mise à disposition, le rapprochement ou

l'interconnexion, ainsi que le verrouillage, l'effacement ou la destruction (art.

4 al. 1 ch. 5 LPrD). La communication consiste plus précisément en le

fait de rendre les données personnelles accessibles, notamment en les

transmettant, les publiant, ainsi qu'en en autorisant la consultation ou en

fournissant des renseignements (art. 4 al. 1 ch. 6 LPrD).

a) Dans la procédure contentieuse, l’objet du litige

est défini par trois éléments: la décision attaquée comme objet du recours, les

conclusions du recours et les motifs de celui‑ci. L’autorité de recours

ne peut statuer que sur les rapports juridiques à propos desquels l’autorité

administrative s’est prononcée préalablement sous la forme d’une décision qui

la lie. Il suit de là que le juge n’entre pas en matière sur des conclusions

qui vont au-delà de l’objet du litige ainsi défini (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1

p. 426; 125 V 413 consid. 1a p. 414; ATAF 2010/5 consid. 2; art. 79 al. 2,

première phrase, LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 de la même loi).

b) En l'occurrence, la décision entreprise déclare

irrecevable le recours formé auprès de l'APDI à l'encontre du refus des TL de

statuer sur la demande d'accès aux données personnelles des recourants et

transmet la cause au PFPDT comme objet de sa compétence. Ainsi, la seule

question à trancher en l'espèce est celle de savoir si l'APDI était ou non compétente

pour traiter du recours des recourants, ce qui revient à déterminer si les TL

peuvent être considérés comme une personne morale à laquelle le canton, ou une

commune, a confié des tâches publiques sur la base du droit cantonal au sens de

l'art. 3 al. 2 let. e LPrD. Les recourants ont en effet soulevé expressément ce

moyen. Contrairement à ce qu'ils semblent invoquer dans leur recours, il n'y a

pas lieu d'examiner si l'on se trouve en présence d'un déni de justice dès lors

que l'APDI a bien rendu une décision dans laquelle elle s’est toutefois

déclarée incompétente. Seul le contenu de cette décision doit être examiné. Il

n’y a dès lors pas non plus lieu d’examiner la violation alléguée par les

recourants des dispositions de la LPrD puisque, même si le recours devait être

admis, il y aurait lieu de renvoyer la cause à l’APDI pour qu’elle entre en

matière sur le recours déposé devant elle.

Dès lors que la seule question litigieuse est de

savoir si c'est à juste titre que l'APDI s'est considérée comme incompétente

pour traiter du recours déposé devant elle, il conviendra uniquement de

déterminer si la LPrD était applicable aux renseignements demandés par les

recourants aux TL – totalement ou à tout le moins partiellement. Si la LPrD

n’est pas applicable, il importe alors peu de déterminer si la demande de

renseignements telle que déposée par les recourants relevait de la justice

civile ou du Préposé fédéral.

c) Pour trancher la question qui lui est soumise, le

tribunal présentera la décision attaquée, ainsi que les arguments des parties

(consid. 3), puis le cadre légal applicable (consid. 4), et examinera enfin si

l'activité des TL, ou à tout le moins une partie, peut être soumise à la LPrD

(consid. 5).

3.

Dans le cadre de la décision entreprise, l'APDI a rappelé que la LPrD

s'appliquait à tout traitement de données personnelles réalisé par les

personnes physiques et morales auxquelles le canton ou une commune confie des

tâches publiques, dans l'exécution desdites tâches. Selon elle, cette notion de

tâches publiques couvre les tâches qu'une collectivité publique doit accomplir

en vertu d'une obligation légale, voire en relation avec son devoir

constitutionnel de préserver l'ordre public soit, en d'autres termes, des

tâches que l'Etat devrait accomplir lui-même, en vertu de la Constitution ou

d'une loi, s'il ne la déléguait pas. Toutes les personnes morales ou physiques,

auxquelles l'Etat ou les communes confient des tâches publiques, sont visées.

Cela étant, l'APDI a considéré que les TL étaient une société anonyme de droit

privé et que la demande d'accès intervenait dans le cadre de rapports de

travail, de sorte que cette demande ressortirait ainsi au droit privé. Dès

lors, elle n'était pas compétente pour se prononcer sur des traitements de

données personnelles d'une entité privée, en sa qualité d'employeur de droit

privé.

Dans leur recours, les recourants se sont prévalus

d'une constatation arbitraire, respectivement inexacte et incomplète des faits

pertinents. Selon eux, l'APDI a retenu, de manière erronée que les demandes

d'accès formulées par les recourants s'inscrivaient dans le cadre de relations

de travail. Selon eux, leurs demandes couvraient en réalité l'ensemble des

données traitées par les TL en tant qu'ils sont investis par le canton et les

communes d'une tâche publique, soit l'ensemble des données traitées dans le

cadre des relations de droit public et/ou privé liant les recourants aux TL.

Ensuite les recourants ont estimé que si le

traitement des données par les entreprises de transport concessionnaires était a

priori régi par les dispositions applicables aux organes fédéraux, le droit

cantonal devait s'appliquer si l'exécution des tâches publiques revêtait une

dimension cantonale et/ou communale prépondérante. Or, d'après eux, les TL sont

principalement actifs dans le transport local. Ils se sont fondés sur l'art. 28

al. 2 de la loi fédérale sur le transport des voyageurs du 20 mars 2009 (LTV;

RS 745.1) à teneur duquel le trafic local et les lignes sans fonction de

desserte sont exclus des prestations fédérales. En outre, ils ont relevé que

l'intervention directe, normative et financière des cantons et des communes

apparaissait bien supérieure à l'intervention fédérale qui se limitait pour

l'essentiel à l'octroi de la concession. Selon les recourants, les TL

constituaient, dans les faits, une entité cantonale et communale décentralisée

sous la forme d'une SA, puisqu'il s'agissait d'une entité dans laquelle les

pouvoirs publics étaient dominants et qu'elle était contrôlée par l'Etat et les

collectivités publiques. Dès lors, ils étaient assujettis à la LPrD et l’APDI

devait se saisir de leurs demandes.

Quant aux TL, ils ont estimé qu'ils n'exécutaient

pas de tâches publiques au sens de l'art. 3 al. 2 let. e LPrD. Si la

Constitution vaudoise donnait bien au canton une compétence en matière de

transport, il s'agissait uniquement de celle de mener une politique de

transport et non d'obligations spécifiques. La loi vaudoise du 11 décembre 1990

sur la mobilité et les transports publics (LMTP; BLV 740.21.1) prévoyait en

outre un régime de subventions, lesquelles étaient de nature discrétionnaire.

Dès lors, compte tenu de la loi fédérale à laquelle les TL sont déjà soumis, on

ne se trouve pas en présence d'une tâche réservée de l'Etat cantonal dont

celui-ci délègue l'exécution, ce qui excluait de soumettre les TL, en tant

qu'entreprise de droit privé, à la LPrD.

4.

Les TL sont une société anonyme inscrite au registre du commerce qui a

pour buts de proposer, développer, organiser, gérer et mettre en œuvre des

solutions de transports publics dans la région et l'agglomération lausannoise,

de développer et fournir des services contribuant à cette mission, et d'appuyer

les autorités pour améliorer la qualité de vie et œuvrer au développement

durable du territoire desservi.

a) Dans le domaine des transports collectifs de

personnes, la Constitution fédérale confère une double compétence à la

Confédération, étant d'emblée précisé que l'art. 81a Cst., selon lequel

"la Confédération et les cantons veillent à ce qu'une offre suffisante de

transports publics par rail, route, voie navigable et installations à câbles

soit proposée dans toutes les régions du pays", ne modifie pas la répartition

des compétences entre la Confédération et les cantons dans le secteur des

transports (Message du 18 janvier 2012 relatif à l'initiative populaire

"Pour les transports publics" et sur le contre-projet direct [Arrêté

fédéral portant règlement du financement et de

l'aménagement de l'infrastructure ferroviaire, FAIF], FF 2012 1371 ss, 1472 s.;

ATF 143 I 109 consid. 5.1; TF 1C_393/2022 du 31 mars 2023 consid. 3.4).

En premier lieu, la Confédération tire sa compétence

de l'art. 87 Cst., en vertu duquel "la législation sur le transport

ferroviaire, les téléphériques, la navigation, l'aviation et la navigation

spatiale relève de la compétence de la Confédération". Cette compétence

globale de la Confédération dans le domaine des modes de transport, tant

législative que d’exécution, inclut également la compétence de réglementer le

transport régulier et professionnel de voyageurs (CR Cst.-Markus Kern, art. 85,

N 9 et 10). L'art. 87 Cst. autorise, sans l'y obliger, la Confédération à

instaurer un monopole en réservant le transport de personnes à un établissement

étatique ou en confiant son exécution à des tiers via un système de concessions

et d'autorisations (ATF 143 I 109 consid. 5.1.1 et les références citées).

A la compétence précitée s'ajoute, en second lieu,

celle tirée de l'art. 92 al. 1 Cst., qui prévoit que "les services postaux

et les télécommunications relèvent de la compétence de la Confédération".

Bien qu'elle figure, sous la Constitution fédérale de 1999, dans la section 6

consacrée à l'énergie et à la communication, cette clause confère, entre

autres, à la Confédération la régale des transports de personnes dans les

domaines qui ne sont pas soumis à des dispositions spéciales, telles que les art.

87 et 81a Cst. (cf. Message du 10 juin 1996 relatif à la loi fédérale sur

la poste, FF 1996 III 1201 ss, 1207). La Confédération est partant autorisée à

instaurer un monopole dérogeant au principe de la liberté économique au sens de

l'art. 94 al. 4 Cst. (ATF 143 I 109, consid. 5.1.2 et les références

citées; ATF 127 II 8 consid.

4c).

b) La Confédération a fait usage de sa prérogative

par l'adoption de l'art. 4 LTV, en vertu duquel elle se réserve "le droit

exclusif d'assurer le transport régulier de voyageurs tant que ce droit n'est

pas limité par d'autres actes normatifs ou des traités internationaux" (ATF 143 I 109 consid. 5.1.1 et les références). L’exploitation des lignes de

transport de voyageurs est donc régie par cette loi.

A teneur de l’article 1 LTV, ce texte régit la

régale du transport de voyageurs, ainsi que l’utilisation des installations et

des véhicules destinés auxdits transports (al. 1). Selon l’al. 2, la régale du

transport de voyageurs comprend le transport régulier et professionnel de

voyageurs, notamment, par chemins de fer, par route, etc. L'art. 6

al. 1 LTV prévoit que la Confédération, après avoir consulté les cantons

concernés, peut octroyer à des entreprises des concessions de transport de

voyageurs professionnel et régulier, l'art. 7 LTV notamment, intitulé

"transports de moindre importance de voyageurs" étant réservé. Cette

disposition prévoit que les téléskis et les petits téléphériques et

funiculaires sans fonction de desserte sont soumis à une autorisation du canton

(al. 1). En outre, le Conseil fédéral peut prévoir que les cantons accordent

des autorisations pour d’autres offres de transport de moindre importance (al.

2). Sur cette base, le Conseil fédéral a adopté l'art. 7 de l’ordonnance du 4

novembre 2009 sur le transport de voyageurs (OTV; RS 745.11) qui dispose qu'une

autorisation cantonale est nécessaire pour le service de ligne, le service

conditionnel et les courses assimilées au service de ligne dans la mesure où

ils ne sont pas soumis à concession en vertu de l’art. 6 (let. a), les courses

servant exclusivement à transporter des écoliers ou des étudiants (transport

d’écoliers) (let. b), les courses servant exclusivement à transporter des

travailleurs (transport de travailleurs) (let. c), les courses effectuées par

une entreprise autre qu’une entreprise de transport ou pour le compte ou sur

l’ordre de celle-ci, exclusivement pour sa clientèle, ses membres ou ses

visiteurs (let. d).

c) Les art. 28 ss LTV prévoient un système

d'indemnisation des coûts non couverts des prestations de transport commandés

par la Confédération et/ou les cantons. L'exploitation des transports publics

est, en règle générale, déficitaire (art. 28 al. 1 LTV). A défaut d'une

intervention étatique sur le marché des transports collectifs de personnes,

seules les lignes les plus rentables seraient exploitées. Dans cette hypothèse,

il ne serait guère envisageable de maintenir des réseaux de transports

collectifs performants. Afin d'assurer une offre suffisante, la Confédération

et les cantons indemnisent dès lors les entreprises de transport pour les coûts

non couverts de l'offre qu'ils commandent. Le trafic local et les lignes sans

fonction de desserte sont exclus des prestations fédérales (art. 28 al. 2 LTV).

A contrario, cette dernière catégorie de prestations de transport peut

être commandée par les cantons seuls ou, si le droit cantonal le prévoit, par

les communes (Tobias Zellweger, Les transports d'agglomération, in Les

agglomérations, Tanquerel/Bellanger [éd.], 2015, p. 219 ss). Le trafic local

exclu des prestations fédérales selon cette disposition comprend des lignes

servant à la desserte capillaire des localités. Une ligne sert à cette desserte

lorsque les arrêts se trouvent, en règle générale, à moins de 1,5 km du

point de liaison le plus proche avec le réseau supérieur des transports publics

et que la distance entre les arrêts est courte (art. 3 OIRTV).

d) L'entreprise de transport est tenue d'appliquer

le droit du transport de voyageurs conformément à la législation et à la

concession (art. 6 al. 2 LTV).

e) Pour leurs activités relevant tant de la

concession que de l’autorisation, les entreprises sont soumises aux

art. 33 à 42 de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des

données (LPD). Si elles agissent selon le droit privé, elles sont

assujetties aux art. 30 à 32 LPD (art. 54 al. 1 LTV). Elles peuvent

traiter des données sensibles si cela est nécessaire au transport des voyageurs

ou à l’exploitation ou encore à la sécurité des voyageurs, de l’exploitation ou

de l’infrastructure. Il en va de même des tiers qui assurent des tâches

incombant à l’entreprise titulaire d’une concession ou d’une autorisation au

sens des art. 6 à 8 LTV. L’entreprise répond du respect de la législation

sur la protection des données (art. 54 al. 2 LTV). L'art. 54 LTV constitue une

exception au champ d'application des législations cantonales de la protection

des données en faveur de la législation fédérale. La nécessité et l'opportunité

de cette exception semble toutefois controversée notamment dans la doctrine

bâloise qui considère qu'en dehors de leurs activités relevant de la concession

et de l'autorisation, les entreprises de transports publics cantonales et

communales restent soumises au droit cantonal de la protection des données. Tel

serait le cas par exemple lorsqu'une entreprise cantonale de transports publics

veut installer un appareil de vidéosurveillance à l'emplacement d'un arrêt de

ses véhicules. Dès lors que cette mesure concerne également l'espace public

ainsi que des passants qui n'utilisent pas les transports publics, elle

n'entrerait plus dans les activités relevant de la concession et de

l'autorisation, de sorte qu'elle serait aussi soumise au droit cantonal de la

protection des données. Selon ces auteurs, la question déterminante est de

savoir si les données en cause se rapportent, ou non, aux activités des

entreprises de transports publics relevant de la concession et de

l'autorisation (Beat Rudin in Praxiskommentar zum Informations- und

Datenschutzgesetz des Kantons Basel-Stadt [IDG], Rudin/Baeriswyl [éd.], 2014,

ad. art. 2 IDG, N 37 et 38, p. 40 ss).

f) Selon l'art. 56 al. 2 LTV, les litiges

(autres que ceux opposant le client et l'entreprise) sont soumis aux

dispositions générales sur la procédure administrative fédérale (loi fédérale

du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021]). Il en

résulte que dans la mesure où les entreprises de transport public au bénéfice

d'une concession fondée sur la LTV rendent des décisions (art. 5 PA), celles-ci

sont susceptibles de recours au Tribunal administratif fédéral (art. 31 de la

loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral [LTAF; RS 173.32];

art. 33 let. h LTAF; cf. arrêt incident du TAF B-6872/2017 du 16 mai 2018).

g) Il y a controverse sur le point de savoir si

les art. 87 et 92 al. 1 Cst. confèrent à la Confédération une

compétence exclusive de réglementer les modes de transport visés par ces

dispositions ou si ces dispositions se contentent d'attribuer à la

Confédération une compétence concurrente non limitée aux principes lui

permettant (sans l'y obliger) de réglementer exhaustivement une matière. La

première hypothèse aurait pour conséquence d'évincer entièrement et dès

l'adoption des normes constitutionnelles les compétences cantonales propres, la

seconde de restreindre progressivement les compétences cantonales propres, à

moins d'une délégation ou réserve qui serait insérée en leur faveur dans la

loi. Il est toutefois admis que la LTV attribue ou réserve de nombreuses

compétences et tâches aux cantons (ATF 143 I 109 consid. 5.2 et 5.3). C'est

surtout la part non négligeable du financement qui leur incombe (en particulier

pour les transports publics urbains), pour la création et le soutien des

entreprises régionales de transports publics. Ce rôle se traduit davantage par

une action concrète que par une activité normative, mais il reste bien entendu

soumis au principe de la légalité (Thierry Tanquerel, Les services publics de

transports, in: Le service public: Journée de droit administratif 2005, Genève

2006, p. 230 ss).

h) Au niveau cantonal, l’art. 57 Cst./VD a la teneur

suivante:

Art. 57 Transports et communications

1 L'Etat mène une politique coordonnée des transports et des

communications.

2 L'Etat et les communes tiennent compte des besoins de tous

les usagers et des régions excentrées.

3 L'Etat favorise les transports collectifs.

4 L'Etat facilite l'accès aux moyens et équipements de

télécommunications.

Le canton de Vaud a adopté la LMTP, laquelle

s’applique, dans les limites de la compétence laissée au canton par la

législation fédérale, aux transports publics, à la mobilité douce, aux

transports à câbles et à l’aviation (art. 1 LMTP). Elle a pour but d'encourager

le développement de l'offre des transports publics compte tenu des besoins de

la population, de l'utilisation judicieuse et mesurée du territoire, des

impératifs posés par la protection de l'environnement et par les économies d'énergie,

ainsi que de la complémentarité entre les transports publics et les transports

individuels (art. 1 al. 2 LMTP). Elle a également pour but de promouvoir le

développement de la mobilité douce et de favoriser la complémentarité entre la

mobilité douce et les transports publics ainsi que les transports individuels

motorisés (art. 1 al. 2bis LMTP).

Les attributions des autorités cantonales vaudoises

compétentes sont les suivantes.

Art. 3 Autorités cantonales : Conseil d'Etat

1 Le Conseil d'Etat est l'autorité cantonale de surveillance

et d'application de la loi.

2 Ses attributions sont les suivantes :

a. il fixe la stratégie de développement des transports

publics et de la mobilité douce ;

b. il édicte les dispositions d'application de la loi ;

c. …

d. il fixe les limites des régions constituant des bassins de

transport public qui sont notamment utilisées pour la répartition des charges

entre communes au sens du chapitre III ci-après ;

e. ...

Art. 4 Autorités cantonales : département

1 Le département en charge de la mobilité et des transports

publics (ci-après : le département) a notamment les tâches suivantes :

a. il approuve les conventions conclues au nom du canton,

notamment en matière d'investissement, de prestations de service public ou de

communautés tarifaires ;

b. il fixe la planification du réseau des transports publics

;

c. il octroie les subventions en application de la présente

loi, sous réserve des compétences données au service en charge des transports

publics et de la mobilité selon l'article 4a, lettre c ;

d. il est l'autorité compétente pour exercer les tâches

attribuées au canton par la législation fédérale dans le domaine des transports

publics, de la mobilité douce, des installations de transports à câbles et de

l'aviation ;

e. il donne le préavis du canton pour les concessions de la

compétence du Conseil fédéral en application de la législation fédérale sur les

transports publics, sur les transports à câbles et sur l'aviation ;

f. ...

Art. 4a Autorités cantonales : service

1 Le service en charge de la mobilité et des transports

publics (ci-après : le service) a notamment les tâches suivantes :

a. il procède à la commande de prestations de service public

et évalue de manière régulière les prestations commandées en vue de leur

amélioration en fonction des besoins des usagers ;

b. il procède à la classification des lignes de transport

public ;

c. il octroie les subventions en application de la présente

loi, qui sont financées par le budget de fonctionnement de l'Etat ainsi que les

subventions en faveur de la mobilité douce qui sont financées par le budget

d'investissement de l'Etat ;

d. il donne le préavis du canton à l'autorité fédérale

concernant :

- les demandes de concession pour les infrastructures de

transport public, pour le transport des voyageurs et pour les installations de

transports par câbles ;

- les projets de construction dont l'approbation est de la

compétence fédérale, concernant les transports publics, les transports à câbles

et l'aviation ;

- l'établissement des horaires des transports publics, après

avoir consulté les partenaires intéressés ;

e. il établit les plans cantonaux des réseaux de mobilité

douce ;

f. il octroie les autorisations cantonales de transport en

application de la loi et de l'ordonnance fédérales sur le transport des

voyageurs ;

g. il octroie les autorisations cantonales pour la

construction et l'exploitation des téléphériques et téléskis en application de

la loi fédérale sur les installations à câbles et du Concordat intercantonal

concernant les installations de transport par câbles et skilifts sans

concession fédérale ;

h. il établit les tableaux de répartition des subventions

entre l'Etat et les communes.

5.

En l'espèce, il n’est pas contesté, ni d’ailleurs contestable, que les

TL sont au bénéfice d'une concession fédérale qui leur permet d’assurer

notamment des liaisons régulières entre des points de départ et d’arrivée

déterminés. A ce stade, il y a déjà lieu de retenir que les activités des TL

découlant de la concession fédérale ne peuvent pas être considérées comme des

tâches confiées par le canton de Vaud, voire par une commune. Sous cet aspect,

la LPrD ne saurait partant trouver application (art. 3 al. 2 let. e LPrD). Sur

ce point, c'est donc de manière justifiée que l'autorité intimée s'est déclarée

incompétente, respectivement a considéré le recours comme irrecevable. Les

recourants ne contestent d’ailleurs pas que le traitement des données par les

entreprises concessionnaires soit régi par les dispositions applicables aux

organes fédéraux.

a) Les recourants semblent en revanche soutenir que

la LPrD pourrait trouver application dans la mesure où les TL sont délégataires

d'autres tâches publiques cantonales, voire communales, par exemple dans le

cadre du trafic local – lequel est, comme on l’a vu ci-dessus, exclu des

prestations fédérales. Il est vrai que cette catégorie de prestations de

transport ne peut être commandée que par les cantons ou les communes et non pas

par la Confédération. Cela étant, il ne faut pas perdre de vue que la desserte

locale est intimement liée à la concession fédérale, à défaut de laquelle les

TL ne pourraient exploiter aucune ligne. Quoi qu'il en soit l'argumentation des

recourants ne convainc pas car, même si le trafic local n’était pas soumis à la

concession fédérale, il devrait de toute manière être soumis à une autorisation

cantonale au sens des art. 7 al. 2 LTV et 7 let. a OTV qui concernent le

service de ligne, le service conditionnel et les courses assimilées au service

de ligne dans la mesure où ils ne sont pas soumis à la concession fédérale. Autrement

dit, à teneur de la LTV, les activités des TL hors concessions restent soumises

à une autorisation cantonale. Tel est également le cas du transport scolaire –

invoqué spécifiquement par les recourants dans leur écriture du 9 octobre 2024

– à teneur de l’art. 7 let. b OTV. Dans tous les cas toutefois, que les

activités des TL relèvent de la concession fédérale ou de l’autorisation

cantonale, la législation fédérale sur la protection des données trouve

application à teneur de l’art. 54 al. 1 LTV.

Partant, la LPrD ne saurait non plus trouver

application sous cet angle et, là encore, il y a lieu de considérer

l'irrecevabilité décidée par l'autorité intimée comme conforme au droit.

b) Les recourants invoquent au surplus le

financement des TL pour justifier d'une application de la LPrD, et donc une

entrée en matière sur leur recours devant l'APDI. Comme on l’a vu, les cantons

restent compétents pour une part non négligeable du financement et des

subventions des transports publics. On peut se demander si l’on se trouve en

l’espèce dans le cas d’une indemnité – et donc d’une tâche déléguée – ou d’une

aide financière – et donc d’un simple soutien. C’est dans ce cadre d’ailleurs

que le Grand conseil vaudois a adopté la LMTP qui ne s’applique aux transports

publics que dans les limites de la compétence laissée au canton par la

législation fédérale (art. 1 al. 1 LMTP). Le subventionnement d’activités

d’intérêt public menées par des entités privées n'implique toutefois pas

nécessairement que ces entités seraient délégataires de tâches publiques, même

si la collectivité publique est en droit d'attacher des charges à l'utilisation

des fonds qu'elle verse (Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit administratif, Volume

III: L'organisation des activités administratives – Les biens de l'Etat, 2e

éd, Berne 2018, point 3.3.3.4 let. d p. 241 ss). Telle est bien

l'approche de la législation vaudoise qui distingue, à l'art. 7 de la loi

sur les subventions du 22 février 2005 (LSubv; BLV 610.15), entre les tâches

publiques déléguées et les tâches d'intérêt public, de la manière suivante:

"1 Les subventions

cantonales consistent en des indemnités ou des aides financières.

2 Les indemnités sont

des prestations pécuniaires ou des avantages économiques, accordés à des

bénéficiaires externes à l'administration cantonale, ayant pour but d'atténuer

ou de compenser les charges financières résultant de l'accomplissement de

tâches publiques déléguées par l'Etat.

3 Les aides financières

sont des prestations pécuniaires ou des avantages économiques accordés à des

bénéficiaires externes à l'administration cantonale afin d'assurer ou de

promouvoir la réalisation de tâches d'intérêt public qu'ils ont décidé

d'assumer".

On relève à ce propos que l'art. 23 LSubv

prévoit que les subventions à l'exploitation sont notamment octroyées par la

prise en charge des frais financiers, de forfait ou de couverture du déficit.

Ainsi l'engagement d'une collectivité à prendre en charge l'éventuel déficit

d'un organisme privé (on a vu que tel est le cas en l’espèce) est assimilable

dans son principe à une subvention. Le fait qu'une entité publique détienne des

participations dans une entreprise privée n'est pas non plus suffisant pour

conclure que dite entreprise est chargée d'une tâche publique. En effet, selon

les termes de l'art. 4 al. 1 de la loi vaudoise du 17 mai 2005 sur

les participations de l'Etat et des communes à des personnes morales (LPECPM;

BLV 610.20), l'Etat ne peut acquérir ou détenir une participation à une

personne morale que lorsqu'il lui a confié l'exercice d'une tâche publique ou

lorsque son activité répond à un intérêt public. Ainsi, comme en présence de

subventions, l'existence d'une participation de l'Etat ne signifie pas

nécessairement que l'entité en cause exerce une tâche publique, mais elle ne

l’exclut pas non plus (cf. sur ce point CDAP GE.2020.0076 du 2 novembre 2021

consid. 2c/bb).

En l'espèce, il n'est cependant pas déterminant de

savoir si le financement obtenu par les TL de la part du canton et des communes

doit être qualifié de délégation de tâche publique ou de (simple) soutien

financier pour trancher le présent litige et ce pour deux motifs. D'abord, et

quoi qu'en pensent les recourants, l'art. 54 LTV, comme on l'a vu ci-dessus,

soumet à la LPD, le traitement des données effectué dans le cadre des activités

découlant des autorisations cantonales. Or, indépendamment du financement et de

sa qualification, toute l'activité exercée par les TL reste soumise à

autorisation. Les recourants, lorsqu'ils traitent du "réseau de desserte

capillaire", ne prétendent du reste pas que cette part d'activité ne

serait pas soumise à autorisation cantonale ou en serait pour un autre motif

exclue. Ainsi, l'intégralité de son exploitation étant couverte par

l'autorisation ou la concession, l'art. 54 LTV a pour effet que le traitement

des données personnelles par les TL n'est pas régi par la LPrD. D'autre part,

l’aspect du financement, respectivement des subventions, accordés par le canton

apparaît excéder la demande présentée par les recourants puisqu’elle ne porte

que sur leurs données personnelles. On ne voit en effet pas que des données

personnelles concernant les recourants soient traitées dans le cadre des

données de financement ou de subventionnement; ils ne sont parvenus à démontrer

que tel serait le cas, ni dans leurs écritures, ni lors de l'audience qui s'est

tenue devant le juge instructeur.

Sous cet angle également, c'est à juste titre que

l'autorité intimée n'est pas entrée en matière sur le recours.

c) En dernier lieu, les recourants étant également

des employés des TL, ceux‑ci détiennent vraisemblablement également des

données personnelles dans le cadre de cette relation. Cela étant, les liens

liant les recourants aux TL étant de nature contractuelle et privée, les règles

du CO sont applicables. Sous cet angle encore, la LPD trouve application sur

renvoi de l’art. 328b CO. D’ailleurs, la LTV prévoit, d’une manière

générale, que si les entreprises concessionnaires agissent selon le droit

privé, elles sont assujetties à la LPD, spécifiquement aux art. 30 à 32 (art.

54 al. 1 2ème ph. LTV).

d) S'il ne semble pas exclu en théorie que les TL

puissent être soumis à la LPrD pour des activités ne relevant ni de la

concession fédérale, ni des autorisations cantonales (cf. consid. 4e supra),

il n'y a pas lieu en l'espèce de trancher les controverses doctrinales exposées

ci-avant. En effet, il n'appert pas que la demande des recourants porte en

l'espèce sur autre chose que des données qui les concernent en tant qu'usagers

des TL ou en tant qu'employés ou ex-employés. Rien en effet dans la formulation

de leur requête (cf. supra Faits, let. B) qui tend à la

transmission de toutes leurs données personnelles "sous toutes leurs

formes", et malgré son caractère flou, ne permet de conclure différemment.

Or, il découle de ce qui précède que, en tant que les données personnelles des

recourants concernent leur qualité d'usagers des TL, elles entrent clairement dans

la concession fédérale, voire l'autorisation cantonale, et sont soumises aux

art. 33 à 42 LPD (art. 54 al. 1 1ère ph. LTV). En ce qui concerne

leurs données personnelles relatives à leur qualité d'employés ou ex-employés,

elles ressortiraient au droit privé et sont donc assujetties aux art. 30 à 32

LPD (art. 54 al. 1 2ème ph. LTV). Le formulaire des Transports

publics genevois, se référant à la législation sur la protection des données

cantonale genevoise, produit par les recourants en cours de procédure le 9

octobre 2024 ne lie pas le tribunal et ne saurait s’avérer déterminant au vu

des développements qui précèdent.

Par conséquent, il ressort des considérants

ci-dessus que la LPrD ne trouve pas application dans le cadre de la demande

formulée par les recourants et c'est ainsi à juste titre que l'APDI s’est

déclarée incompétente pour en traiter, qu’elle a transmis la cause au PFPDT et qu’elle

a déclaré irrecevable le recours formé devant elle.

e) Enfin, au vu de l'issue du litige, il

n’appartient pas au tribunal de trancher la question de savoir si une procédure

civile oppose les recourants et les TL, et donc de savoir si le juge civil

serait compétent. Il appartiendra le cas échéant au PFPDT de traiter cette

question dans le cadre de la procédure ouverte devant lui.

f) Les griefs des recourants doivent donc être

intégralement rejetés.

6.

Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu d'ordonner les autres mesures

d'instruction requises par les recourants (sur l'appréciation anticipée des

preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; CDAP

AC.2021.0135 du 20 janvier 2022 consid. 2a/aa et les réf. cit.). Les recourants

ont pu se déterminer à plusieurs reprises dans le cadre de la procédure et

produire toute pièce utile. La CDAP a par ailleurs tenu une audience

d’instruction dans le cadre de laquelle les recourants ont notamment pu faire

valoir leur point de vue. Le dossier apparaît dès lors suffisamment complet

pour permettre au tribunal de statuer en toute connaissance de cause. Il n'y a

ainsi pas lieu de requérir en mains des TL et du Département de la culture, des

infrastructures et des ressources humaines des documents en lien avec la

détention du capital-actions, le subventionnement, les autorisations et la

surveillance des TL dès lors que, au regard des développements ci‑dessus,

ces éléments n’apparaissant pas pertinents pour l’issue du litige. Par

ailleurs, au vu tant de l’objet du litige que de son issue, il n’appartient pas

au tribunal d’ordonner la production des données relatives aux recourants.

7.

En définitive, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa

recevabilité. Il n'est pas perçu d'émolument (cf. art. 33 al. 1 LPrD). Il ne

sera pas alloué de dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

[Le dispositif de l'arrêt est porté en page

suivante]

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est irrecevable en tant que déposé par le syndicat SEV.

Considérants

II.

Le recours est rejeté en tant que déposé par B.________ et C.________.

III.

La décision de l'Autorité de protection des données et de droit à l'information

(APDI) du 11 juillet 2023 est confirmée.

IV.

Il n'est pas perçu d'émolument.

V.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 11 novembre 2024.

Le

président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.